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淺談土地流轉規模經營:對土地流轉助力農業規模經營的策略分析

十七屆三中全會深刻把握當前我國發展的階段性特征,明確提出要加快農村土地管理制度創新,建立現代化大農業。十八大報告對“三農”工作進行了系統論述,把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重,并明確提出,堅持和完善農村基本經營制度,構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

山東壽光是中國蔬菜之鄉,農業產業化起步較早地區之一,是全國改革開放30周年18個重大典型之一,是同志先進性教育活動的聯系點。為了現代農業發展需求,加快推進農業適度規模發展,壽光市在實踐中加大農村土地流轉力度,既保護農民合法的土地權益,又拓寬現代農業規模化經營新路子,并取得了一定的成效。

一、6.7萬農戶參與了土地流轉

壽光市文家街道桑家莊村是蔬菜種植專業村,但20多年下來,已經有2/5的大棚由于設施老化遭到閑置,不僅產生不了效益,還浪費土地。因此,村里決定實施土地流轉,統一規劃大棚種植園區,每戶農民掏10萬元的建設費用,便可入駐這個種植園區。集中種植后,大棚數量從1000多個變為200多個,倒騰出來的土地可以搞花卉種植等其他產業,大棚數量雖然少了,但是農民的收益卻增多了。“采光、通風,現在比以前強太多了。原先種兩個棚,效益也不如現在一個的好。”村民桑顯賓說。據了解,同樣的面積,新大棚的產量要高50%。

壽光市堅持“依法、自愿、有償”的原則,以發展高效農業、促進農民持續增收為中心,發揮蔬菜產業優勢,做大培強特色農業,不斷優化農業產業結構,積極探索農村土地承包經營權流轉新機制,取得了明顯的成效。目前全市共有農戶23.1萬戶,承包土地面積119.6萬畝,土地流轉面積15.2萬畝,占承包地總面積的12.67%,其中去年新增2.6萬畝。通過積極引導農村土地規模流轉,全市建立500畝以上的高端農業園區86個,60畝以上畜牧業園區380多個。全市有6.7萬戶參與了土地流轉,簽訂土地流轉合同6.2萬份。

二、土地流轉必須依法有序

土地是農民最主要的生產要素,進行流轉,必須依法有序進行。從壽光工作實際來看,在規范土地流轉方面,政府必須發揮好主導作用,這樣才能提高農民流轉土地的積極性,切實保護他們的權益。

規范土地流轉行為。一是規范土地流轉程序跟合同。一般按照提出申請、簽訂合同、備案登記(變更)和收益兌現的流程進行,土地承包經營權流轉當事人雙方都要簽訂書面合同;二是規范建立土地流轉臺賬。對全市的農村土地家庭承包、機動地承包和土地流轉情況進行了全面登記,建立臺賬72萬份,一式三份,市鎮村各存一份,并將信息錄入微機,全市聯網,實行了動態管理;三是規范確定土地流轉收益。根據位置、等級、設施配套等情況,合理確定流轉價格,切實保障農民流轉土地的收益。充分發揮經管部門的作用,強化指導服務,依托鎮經管站建立了土地流轉交易大廳,及時為流轉土地的農民和項目開發商提供政策咨詢和幫助,并協調各方關系,處理相關矛盾。

政府引導政策扶持。一是市政府制定了《關于加快農村土地流轉促進規模經營發展的意見》。去年以來,我市在“確保所有權,穩定承包權,搞活使用權”為目標的基礎上,制定了《關于加快農村土地流轉促進規模經營發展的意見》(壽政辦發[2011]26號),以發展高效農業、促進農民持續增收為中心,發揮蔬菜產業優勢,做大培強特色農業,不斷優化農業產業結構,積極探索農村土地承包經營權流轉新機制,其中,“龍頭企業帶動型”土地流轉模式得到上級業務部門的充分肯定;二是強化了金融信貸支持,培養重點種植、養殖產業基地,促進土地的連片開發和規模化經營。強化金融信貸支持,切實解決群眾貸款難題。去年壽光市利用“土地承包經營權”、“蔬菜大棚所有權”和“養殖大棚所有權”證書抵押向372個大棚種植戶和農圣莊園、中慧養殖集團等31家規模經營大戶發放貸款2.14億元。

積極調解流轉糾紛。市、鎮兩級建立了農村土地承包經營糾紛調解工作領導小組。在市信訪局專門設立了來信來訪接待室,由一名同志具體靠上負責接訪工作。在壽光民聲網上開通了農村土地承包方面的政策咨詢和糾紛投訴窗口,多渠道了解群眾的呼聲。鎮級設立了農村土地承包經營糾紛調解室。堅持逐級調解、先調解后仲裁的原則,充分發揮雙方當事人協商、鄉村調解和市級仲裁等三種不同手段的特點和優勢,因事制宜、綜合運用,以求得最佳解決效果。

三、土地流轉三大成效

增加了農民和集體收入。上口鎮付吳邵村通過土地流轉,全力推進股份制農民專業合作社建設,合作社、村“兩委”與88戶村民簽訂了土地租賃使用合同,共流轉土地300畝,按每年每畝1200斤小麥的保底標準對村民進行補償,賺錢收益共享,賠本補償照付,保證了村民利益不受損失。“以前村民承包土地多分散化,而我們要做大做強。通過土地調整流轉,村里進行規模化經營。原先每畝土地承包費200元,現在則到了每畝800元,這樣在集體土地沒增加、村民多分了地的情況下,集體收入反而得到增加。”市機關事務管理局派駐洛城街道南莊村“第一書記”田清科告訴記者。欣航蔬菜專業合作社所得收益除支付每年的土地承包費外,利潤部分按村集體占20%、種植大戶占70%、流出土地的村民占10%的比例“ 分紅”。從而實現了村集體、村民和種植大戶三方合作共贏。今年4月20日,欣航合作社一次性兌付村民土地租賃費22.5萬元,村集體分紅40萬元。

解決了小生產與大市場的矛盾。土地流轉催生了一批農業龍頭企業和合作社等現代農業經營組織,提高了農民組織化程度,降低了市場風險。目前,我市已發展農產品加工企業410家,農民專業合作社842家,其中,農民專業合作社聯合社8家,土地股份合作社7家。帶動蔬菜基地40萬畝,80%的農戶進入產業化經營體系。

加快了城鄉一體化進程。十八大報告指出,城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。經過土地流轉,一些生產要素向生產大戶、龍頭企業集中。同時,大量農民從土地上解放出來,他們到企業打工或經商,實現了由農民到工人和市民的轉變,有利于農村人口向城鎮集中。在土地流轉過程中,壽光是從實際出發,推行了遷村并點,大力建設新型社區,為消除城鄉差別、破解二元結構、加快城鄉一體化發展探索出了一條新路子。

四、當前土地流轉存在困難和問題

土地流轉總體規模偏小。目前土地流轉面積僅占承包地面積的12.67%。

規模化經營程度不高。土地流轉大部分是以農戶之間的出租、轉包為主,以農戶的自發和自愿為主,通過村集體或其他中介組織流轉的比例仍然不高。

土地流轉行為不規范。土地流轉合同化程度不高、合同條款不全、流轉程序不當、項目審批不嚴和擅自改變土地用途等,容易引發較多矛盾和糾紛,應引起重視。土地流轉矛盾糾紛調處、仲裁體制不健全,缺乏應有的仲裁組織機構,不利于土地流轉工作的順利開展。

淺談土地流轉規模經營:推進土地流轉改革試點，實現農業生產適度規模經營

當前，煙葉生產處于由傳統農業向現代煙草農業轉變的關鍵時期。現代煙草農業是以高資本投入夯實產業發展基礎，以完善社會保障機制穩定產業發展規模，以現代工業成果應用提高生產效率，以現代科學技術提升生產效益，以健全社會化服務體系保障生產效能，以現代信息技術推進科學化、標準化生產經營與管理，以現代經營理念教育培養新型煙農，推進煙農“職業化”建設，通過全面推進煙田基礎設施建設，實現規模化種植、集約化經營、專業化分工、信息化管理。發展現代煙草農業，要深化農村綜合改革，創新推動現代農業發展的體制機制，尤其要合理土地流轉，這對推進煙草生產規模化，改造傳統煙葉生產、轉變煙葉生產的增長方式，發展現代煙草農業具有重要的作用。

一、當前農村土地流轉的方式及特點

1、轉包。即土地承包方將全部或部分承包地的使用權包給第三方，轉包期限在不超過土地承包合同的剩余期限內由雙方協商確定，轉包方與發包方的原承包關系不變。這部分多是已轉移到非農產業的人員，他們已不以農為生。這種形式的好處是：轉出方可以有更充足的時間從事其它產業，轉入方可以根據自己的需要擴大經營規模，能有效的轉移農村勞動力，能暫時緩解增人不增地的矛盾。不足是：它不能從根本上解決不種地的擁有土地，種地的卻沒有土地的問題，會給轉包期不長的土地帶來被部分轉入方掠奪性經營的情況。

2、租賃。即農戶與承租方之間在一定期限內的土地使用權轉移。這種方式，主要在農戶與用地單位之間進行，農戶自愿將全部或部分土地使用權出租給承租方，承租方給出租方固定的收益。出租的期限一般由雙方協商確定，最長不超過承包合同的剩余期限。它利在能促進當地經濟發展、產業推進、規模經營，因為承租土地的多是企業、種養植大戶和單位或公司。缺陷是承租方不能搞較長期限的發展項目，不能大動著改變土地原貌，因為多是租期滿后要還原土地及附作物的。

3、互換。即農戶之間土地承包經營權剩余期限的相互轉移。互換的主要目的多是為了耕種的方便或種植結構調整的需要。互換后，互換地塊的承包權、經營權和原土地承包合同約定的權利、義務隨之互相轉移。這種互換，有同等面積的互換，也有不等面積的互換，雙方多視互換地塊的地級和遠近條件決定。這種互換的好處是：對改變地塊零星分散，實現農戶的土地集中具有直接意義。缺陷是：仍不能解決一家一戶為生產單元的形式，農業的規模效應仍不能很好發揮。

4、代耕。即將自己承包的土地交給信得過的人代耕代種的方式。這多是外出打工、出嫁、上學和參加了工作等無力耕種土地的家庭，他們雖然無力耕種，但想始終擁有土地的收益權，不愿轉讓和退包，因而就與親戚、朋友或鄰居約定，將自己承包的土地交給他們代耕，代耕期間的種植收益有的歸代耕人，相應的義務由代耕人承擔（如原來的農業稅等），其它的土地使用權收益歸自己；有的由代耕人向委托人交一定量的農產品，委托人支付一定量的報酬或種子和肥料，使用權始終不轉移。這種方式的好處是：可以保留原土地承包人的承包權，土地仍然可作為他們的生活保障。弊端是：粗放經營的較多，同時加劇了增人不能增地的矛盾。有的舉家遷出了，甚至死亡絕戶了，仍然擁有土地使用權，很多新生和遷入的農民卻沒有基本的生產資料。

5、出讓。即取得一定量的土地補償后放棄土地承包經營權剩余期限的形式。這種多是因公路、橋梁、公共設施、城鎮建設、工商業發展等建設用地的需要，被政府征用土地的部分。這部分被征用了土地的農民，在按有關規定獲得資金補償后，就將土地使用權交給發包方或當地政府，從而再轉交給建設方，承包方對這部分土地的使用權即行終止。這種形式的結果是：有利于改善交通條件和完善公益設施，有利于順利推進小城市建設，縮小城鄉差別，促進城鄉統籌發展。對承包者來說，提前得到了實惠，多數能接受，地處偏遠的和承包地較多的還巴不得多賣地變現。缺陷是：這種形式沒現錢的事業辦不成，同時混淆了所有權和使用權的界限，實質上是使用權者把土地所有權一并進行了出讓，因為出讓的土地多是改變了用途和性質的，而真正的土地所有權者卻沒得到收益。

6入股。即農戶將全部或部分承包土地使用權作價為股份，參與股份制或股份合作制經營，以入股的土地使用權作為分紅依據，股紅按經營效益的高低確定。這種方式目前還在初推階段，其好在風險共擔，有利于企業、公司與當地農民的相互支持、相互關心、相互配合、相互促進。弊在有可能引發新的社會問題，如果企業、公司出現虧損、倒閉，農民血本無歸，沒了生活保障，難免不出現社會不穩定的情況。因為還有不少農民是以土地為生的。

二、合理土地流轉是發展現代煙草農業的必然要求

1.是促進農村人口轉移，增加農民收入的必然要求。現代農業的目的就是增加農民收入。目前，種地不再是農民的唯一生存手段，農民大量外出務工、經商。在收入多元化， 土地低收入的“斥力”和非農產業高收入的“吸力”下，農民樂意放棄土地經營權，為土地流轉提供了條件。通過土地流轉，能促進農業人口向二、三產業轉移，加快農村城鎮化步伐，促進農民收入的快速提高，實現農民利益最大化。

2.是推進農業結構調整，實現農業規模經營的必然要求。現代農業的一個突出特征就是產業化經營、規模化發展。目前，農戶小規模生產與社會化大市場矛盾日趨尖銳。同一種植區域內甚至同一塊田內種植不同的農作物品種，難于形成規模經營，導致經濟效益低下。加快土地流轉，才能避免農作物插花種植，實現規模種植，推進農業結構調整。

3.解決農業弱質特性，增強抵御風險能力的必然要求。現代農業必須以現代設施裝備為支撐。目前農業生產條件還十分落后，農業環境比較脆弱，抵御自然災害能力低，農民還未擺脫“靠天吃飯”的局面。要改變農業的弱質性，就必須加快土地流轉，推進土地適度規模經營，以便集中改善農業裝備和條件，統一管理農業設施，增強抗御自然風險的能力。

4.優化農業資源配置，提高農業生產效率的必然要求。現代農業必須用工業理念來經營。工業化經營的核心是合理配置資源，提高集約化程度，以最低成本獲取最大利益。加快土地流轉，使土地向業主集中，可以有效地配置農業資源，實現優化資金配置，增加農業投入，運用先進技術，提高科技含量，優化人力和土地資源的配置，最大限度地提高農業利用率和產出率。

5.增強農業應對市場挑戰的必然要求。現代農業必須建立產供銷、貿工農相結合的市場機制。加快土地流轉，實行適度規模經營，才能規模發展優、新、特、綠農產品，才能適應市場優質化、多樣化、特色化的需求，實現農業產業化經營，從容應對市場挑戰。

三、土地流轉的探索實踐

20xx年，熱水鎮營溝村承擔了現代煙草農業的試點工作，在土地流轉方面做了一些嘗試，通過土地流轉，全村種煙農戶由726戶縮減為76戶，戶均面積由原來的3.9畝增加到38畝,增加近10倍，在土地流轉方面呈現以下基本特征：

1、聯合出租式。由牽頭人聯合土地連片的大多數農戶，根據經營者出具的條件，由農戶自愿將連片的土地承包給經營者。

2、租賃承包式，即農戶將自己的土地租賃給他人經營。

3、大田置換式。因部分農戶不愿放棄田地，在規劃大田連片規模經營的流轉中，把不愿放棄種田農戶的田塊，與不愿種田的農戶的田塊置換，實現連片規模經營。

4、轉包承包式。一些農戶因外出打工等原因，無力耕作承包土地，自愿將一定期限內的承包權轉給他人，由別的農戶代耕、代種，主要發生在農戶與農戶之間。五是聯合經營式。多個農戶相互聯合，利用自身資金、技術、信息等優勢，組建農業生產聯合體。

為使土地流轉進一步規范，根據實際情況，制定了一些程序，要求農戶自主流轉要執行3個程序：（1）雙方洽談磋商，認定流轉方式、流轉時間、流轉價格以及流轉收益支付方式等；（2）雙方簽訂書面合同；（3）流轉合同分別報送土地發包方和所在鄉（鎮、街道）農村土地承包經營權流轉服務中心存檔。農戶委托村集體流轉要執行5個程序：（1）農戶遞交委托申請書；（2）鄉、村土地承包經營權流轉服務機構分別進行審核，并將討論結果在半個月通知委托農戶；（3）村集體與委托農戶簽訂委托合同，并在半個月內將流轉農戶、地塊等基本情況向村內外公告，并上報縣、鄉（鎮）農村土地承包經營權流轉服務中心對外；（4）提交受讓流轉土地的規劃書面申請；（5）召集申請人進行磋商，本著互惠互利、公開、公平、合理原則，可以協商確定流轉價格，也可以通過招標的辦法確定流轉價格，并擬訂流轉合同。拋荒耕地流轉要執行5個程序：（1）摸底，對拋荒耕地進行調查核實；（2）公示，調查摸底情況在村務公開欄、所在村民小組進行公示。（3）確認，拋荒耕地經公示無異議的，由發包單位發出書面通知，經農戶確認后收回；（4）終止承包關系，經合法程序收回的土地承包經營權證由原發證單位辦理注銷手續，土地承包合同終止手續由發包方申請，經鄉（鎮、街道）農村土地承包經營權流轉服務中心審核后報縣農業主管部門確認；（5）流轉，收回的拋荒地和農戶委托流轉的拋荒地，由原發包方統一組織流轉，收回的拋荒地經流轉所得收入歸村集體所有，委托流轉的拋荒地經流轉所得收入歸承包農戶。村無法流轉的，應及時上報縣、鄉（鎮、街道），由鄉（鎮、街道）組織評估、論證、策劃，流轉信息，引入農業開發項目。

四、土地流轉探索實踐中存在的問題

1.缺乏推動力。一些村小組組織違背農民意愿，強行集中土地，有的借流轉名義隨意改變農業用途，侵害了農民經營自主權，損害了農民經濟利益。當前農業正處在結構調整期，農業市場化程度較低，比較效益仍不高，又缺乏信息、技術、資金支撐，許多農民對市場風險缺乏有效的應對措施，一些基層干部對土地承包出現的新情況新問題研究不夠，一些村級班子戰斗力不強，土地流轉工作缺乏推動力。

2.需求不足。由于烤煙生產投資需要量大，農作物生長周期長，自然風險和市場風險較大，投資收益率低。同樣的土地，投資工業要比農業項目的比較收益高。即便是農民自愿流轉土地，也未必有許多專業化組織和種植大戶來接包土地從事農業生產，尤其是偏遠山區，土壤肥力差的，更是少人問津。

3.中介組織不健全。由于地處農村，經營理念缺乏，承包地塊分散，好壞參差不齊，制約了農村土地經營權流轉中介組織及流轉市場的發育。土地流轉中介服務機構不健全，土地流轉信息不暢通，導致有的地方大面積的撂荒地無人承包開發，有的地方涉農企業和種植大戶需要農地卻找不到可用資源，流轉地資源緊缺與相對過剩并存，影響了土地資源的合理流動和有效配置。

4.流轉尚不規范。目前不少小組土地流轉仍以口頭約定為主，即便簽訂合同也只是簡單協議，對雙方權利義務及違約責任沒有明確規定。大多數流轉地沒有登記并進行公證，對違規流轉農地缺乏相應的懲罰措施，流轉地價的評定缺乏科學合理的標準，一旦出現糾紛無法追究責任。

五、對土地流轉的對策與建議

1.規范運作，確保有序流轉。一是認真研究農地流轉方面的法律法規，科學界定土地產權歸屬、交易方式與流轉程序，保護農民權益，促進農地流轉。二是建立健全農地流轉合同制度、交易登記制度、公證制度、糾紛仲裁制度，明確流轉雙方權利義務，協調化解土地流轉糾紛，規范流轉程序。三是完善土地價格評估制度和土地流轉補償制度。在兼顧集體、農戶和承包者利益的前提下，科學合理地確定土地流轉補償標準和利益分配比例。四是積極落實《土地承包法》，堅持土地承包三十年不變的政策，促使農村耕地承包經營權物權化、長期化，為順利實現土地使用權流轉奠定法理基礎。

2.建立符合市場經濟要求的土地流轉機制。一要探索建立土地經營權流轉機制。允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地流轉價格，培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織。二要建立土地流轉風險保障金制度。土地流轉合同簽訂后，經營業主每年應交納一定數量的風險保證金，如合同到期無糾紛發生，風險保證金如數退還。三要積極探索土地股份合作制。按照“明確所有權、穩定承包權、搞活經營權”的原則，在有條件的村組組建生產企業，以土地承包權入股的方式，組織開展土地股份合作制的試點探索工作，在試點成功的基礎上逐步推開。

3.加強服務體系建設。一要做好籌資服務。建議政府通過減稅貼息的辦法，激勵銀行和各種融投資機構簡化貸款手續，積極為農村種養大戶、農業產業化企業發放貸款，確保租賃經營流轉農地所需資金。二要做好信息服務。在電視、網絡、廣播、報刊等各種媒體上開辟信息專欄，農村流轉地租賃信息，提供流轉地投資方向與市場分析，引導涉農組織、種植大戶順利接包土地。三要抓好技術服務。大力推廣先進實用技術，積極推進農業產業結構調整，幫助流轉地經營者解決技術難題，提高流轉地經營效益。

4.優化外部環境。一是建立多層次的農村保障體系，包括發展農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，發展和完善農村合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂。二是政府要對土地流轉進行宏觀調控。完善產權登記制度，建立科學的農地資產評估體系，合理評價農村土地價值，逐漸形成城鄉地政一體化的管理。三是要建立約束政府行為過度干預的機制。準確定位政府在推進土地流轉中的角色，監控土地供需總量的動態平衡，而不是運用行政手段去調整土地資源，與民爭利。四是加強宣傳，使農民了解有關政策法規，使土地流轉由自發逐步轉向自覺。

5.保障農民權益。土地流轉要以農民自愿為前提，堅持以農用為主，以保護農民權益、促進農民增收為目標，堅決反對各種名目的違背農民意愿的圈地開發和反租倒包行為。農業產業化企業用地，要盡量采用租賃或入股經營的方式，盡可能為農民提供穩定的收入來源。在30年承包期內，除非農民主動放棄土地承包權，任何組織或個人都不得通過任何手段使農民失去承包的土地（國家需要征用除外）。

淺談土地流轉規模經營:關于漢中市土地流轉與適度規模經營情況的調查研究

【摘要】：農地家庭承包經營曾經極大地促進了我國農業生產力的提高。但隨著經濟社會的不斷發展，其規模小、生產效率低、抵御市場風險能力弱等缺陷卻愈發暴露出來，因此，土地規模經營的優勢及其必要性也更加明顯。通過對漢中下轄三個自然村的調研，本文明確提出了農村土地適度規模經營是提高耕地資源利用率、大力發展現代農業的重要途徑，也是現階段農村經濟發展的必然趨勢。

關鍵詞：流轉、規模經營、適度、漢中

一家一戶分散經營的小規模經營模式使農業發展步入困境，農民增收乏力，城鄉差距日益擴大。特別值得指出的是，隨著加入后過渡期的結束、近幾年糧價的高漲，目前分散的小規模生產經營模式不僅不利于我國農產品國際競爭力提高、農民增收和農村剩余勞動力的轉移，而且也使得我國的糧食安全問題凸顯出來。對于這些諸多的問題，積極推進農地流轉和適度規模經營是一個重要的、也是一個合適的解決途徑。去年，中辦、國辦印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，更是對農地流轉與適度規模經營作出了具體部署。

然而，在2007年黨的十七大首次提出要建立農村土地承包經營權流轉市場至今，農村耕地流轉及適度規模經營情況到底發展至何種程度，在地域發展不平衡情況下中部主要糧食產區又發展如何？以漢中市為代表著重調研其下轄三個自然村的情況，發現以下問題。

一、適度規模經營的意義

（一）規模化經營是國際農業發展的大趨勢

從經濟理論的角度出發，規模化經營是提高生產力的起碼要求。規模過小不僅會導致規模不經濟，降低經濟活動的效率，甚至還會破壞生產力。隨著國際農業競爭的加劇，各國均通過一系列的改革來提高農業的規模化經營水平，世界各國、尤其是歐美等發達國家的農業均在向著土地規模化、生產專業化和集約化的方向發展。過小的土地規模不僅會直接導致生產成本和交易成本的上升，降低了農業的比較利益，而且大大增加了農業風險，不利于農業的可持續發展。

（二）適度規模經營是農業國際化和參與國際競爭的必然要求

隨著經濟全球化的加快，國際大農業對我國農業的沖擊也越來越明顯。農產品出口增長乏力，而進口增長卻較快，農產品貿易自年開始出現了逆差。小規模經營的高成本劣勢無疑是一個關鍵的因素，它降低了農業的整體國際競爭力。但從實際出發，龐大的農業人口基數和城鎮化的滯后決定了我國的農業生產不可能采取美國和加拿大那種以土地規模求效益的做法，而只能采取適度規模經營。

（三）土地的小規模經營制約了我國農業發展和農民增收

從實際看，加速我國農業和農村的發展的重要途徑就是將現代農業技術應用于農業生產，農業加速農業結構的調整，加快農村剩余勞動力轉移。但現行的分散的小規模經營模式不僅不利于現代農業技術的應用和農業結構調整，而且不利于農村剩余勞動力轉移。

（四）適度規模經營是我國農業發展方式轉變的理性選擇

只有加快推進農業發展方式轉變，才能不斷破解農業發展面臨的矛盾和難題，提升農業產業的質量、效益和競爭力，為國民經濟平穩較快發展提供強力支撐。適度規模經營的優點就在于它既考慮了農業生產的內在要求，同時又兼顧了我國農業人口基數龐大的特點。不僅如此實現農地的適度規模經營也是實現農村工業化的必然趨勢。

（五）適度規模經營是提高農產品質量安全水平的重要途徑

近年來國內外重大農產品質量安全事件頻頻爆發，農產品質量安全狀況仍令人擔憂。雖然從表面上看導致農產品質量安全問題的頻繁發生多表現在產業鏈的某一個環節以及政府監管不到位甚至監管缺失等，但潛藏的深層次原因卻是產業鏈上分散的小規模經營模式以及由此引致的各利益主體的逆向選擇和機會主義行為。適度規模經營則會使得各個利益主體、尤其是生產主體逆向選擇和機會主義成本提高，進而在各利益主體之間建立一種良好的信任機制，降低產業鏈上各利益主體之間的信息不對稱、信息不完全及由此產生的利益對立，將農產品產業鏈上的各個環節和不同環節的各個利益主體鏈接成為一個高效運行的整體。

二、農地流轉與適度規模經營的關系

農地流轉是推進農業適度規模經營和發展現代農業的重要途徑。現代農業的核心是科學化，特征是商品化，方向是集約化，目標是產業化。發展現代農業，離不開規模經營。但在目前，一家一戶分散的小規模經營不能適應現代農業的發展要求。現有的農地承包戶是每戶耕種幾畝地，且地塊分散，使用機械耕作十分困難，加上農戶經濟實力差、資金少、農民的科技文化素質低，新工藝、新技術、新品種的推廣應用，都遇到很大的困難。

可以說，在小農經濟的條件下，發展現代農業幾乎是不可能的。我國面臨的迫切任務是要為現代農業的發展創造適宜的條件。這些條件的其中之一就是盡快使土地資源向種田能手或中國式的家庭農場集中，實行農業適度規模經營。而要實現土地向種田能手集中，其先決條件是要使農民承包地能自由流動。在發展現代農業的過程中，農地流轉是基礎性工作。只有使一部分農民土地通過流轉向另一部分農民集中，農業才會形成集約經營。在一定程度上看，沒有農地流轉，就沒有現代農業。

不僅如此，通過農地流轉、實現適度規模經營還具有重要的現實意義。首先，是有利于減少土地拋荒。由于農村勞動力向非農產業轉移，加上種田效益低下不少農村都不同程度地存在耕地拋荒現象。通過實現土地流轉，將連片拋荒地，集中由少數人通過投入資金、技術來開發經營，既可以減少土地拋荒，又可以達到合理利用土地，增加農民收入的目的其次，有利于促進農業產業化、規模化生產。由于過去主要是一家一戶分散經營，生產及產品都形不成規模，市場競爭往往處于劣勢。一些有一技之長的種田能手要求擴大規模經營或經營項目卻缺乏土地，而另一部分從事非農產業的農戶卻無力或不愿耕種土地。實踐證明，通過農地的流轉有利于解決和實現土地、勞力、資金、技術、信息等生產要素的優化配置和組合，有利于發展適度規模經營，促進農業結構的調整和優化，進而提高農業經濟效益和農民增收最后，有利于推動土地使用權進入市場。中央對土地二輪承包提出"明確所有權、穩定承包權、搞活使用權"這實際上就提出了一個耕地使用權轉讓市場的問題。要規范這一市場，就必須建立健全土地流轉機制，使農地流轉在規范有序中進行。

三、漢中市及其下轄三村基本情況

漢中市位于陜西省秦巴山地西段，是陜、甘、川接壤區經濟交往的紐帶，是陜西西南部中心城市。全市轄十縣一區 278 個鄉（鎮），土地總面積 27246km2.1998 年以來，漢中市緊緊抓住國家加快基礎設施建設的良好機遇，使該市基礎設施狀況有了大的改觀，隨之帶來的是經濟的發展和城市化進程的提高。在本世紀初，漢中市政府出臺了《漢中市城市總體規劃（2001- 2015年）》，漢中市城市化發展速度逐漸上升。非農業人口數量不斷增加，所占比例有所上升。1998 年漢中市總人口 363.96 萬人，其中非農業人口 64.2 萬人，所占比例 17.64%.2004 年非農業人口所占比例是 19.51%,在這幾年中，非農業人口所占比例共提高了 1.87%,逐年增長率為0.31%.

同時，本文統計了 1996- 2004 年漢中市常用耕地數量，發現隨著城市化進程的發展，漢中市常用耕地面積逐年減少，九年間漢中市耕地面積從 1996 年的 253.85 千公頃減少到 2004年的 202.80 千公頃，共減少耕地 51.05 千公頃，耕地減少率為20.1%,平均每年減少的耕地面積高達 5.67 千公頃，年均遞減率為 2.2%.尤其是 1998 年到 2002 年減少速度加快，這五年共減少耕地 45.76 千公頃，每年減少耕地 9.15 千公頃，逐年減少率 3.67%.1998 到2004 年這六年共減少耕地 46.6 千公頃，減少率為 18.68%,每年減少耕地 7.77 千公頃，逐年減少 3.11%.

關于漢中市土地流轉與適度規模經營情況的調查研究（2）

——以漢中市下轄舒家營村、邢家壩村、黃營村為例

四、漢中市農村土地流轉現狀及特點

（一）流轉的速度加快，規模迅速擴大

由于區域資源分布和經濟社會發展水平不均衡，平川經濟發展快的縣區土地流轉也快，經濟發展相對滯后的山區縣的土地流轉也較慢。目前，漢中市土地流轉方式主要是零星的、小規模的、農戶間的自發流轉形式。而對于土地資源相對較好的漢臺區來說，土地流轉已經逐步演化為有規模、有組織的統一流轉。如宗營花木基地一次性流轉面積達 800 余畝；七里辦事處汪家山等村為建設陜南植物園，一次性流轉 1000余畝等。

（二）流轉主要發生在耕作條件較好的地區

從土地流轉發生的地域來看，目前主要分布在平川地區交通、水利等農業基礎設施較好的地帶。由于漢中市大力發展烤煙，因此，在土塊面積較大和水資源相對豐沛的丘陵地帶也發生了土地流轉；而在城市規劃區由于土地面積較少，很少發生流轉；沿山丘陵地帶和山區因退耕還林和耕作條件差，也基本上沒有發生土地流轉現象。

（三）流轉形式多樣化

目前，漢中市農村土地流轉主要有轉包、轉讓、互換、出租和其他等多種形式。從組織形式看，農戶之間的自我流轉仍然是農村土地流轉的主要形式。在已經流轉的土地中，農戶間自我流轉的面積占流轉總面積的 80.7%,由鄉村出面反租倒包的面積占流轉面積的 19.3%.從權屬變化的關系來看，主要形式有轉包和租賃兩種方式。其中，轉包面積占流轉面積的58.56%,出租占 20.33%,轉讓占 12.2%,互換占 5.05%.通過股份合作進行流轉發展比較迅速，流轉比例由 0.04%增加到0.77%.

（四）參與土地流轉的主體呈多元化

目前，除農戶間自發流轉外，專業大戶不斷涌現，占地的規模也不斷擴大。同時，不少工商企業、民企老板和城市下崗職工也到農村發展種養業，參與土地流轉。他們一般通過鄉村組織大面積、長期租賃農戶的承包地，或發展規模化、專業化的種養業，或搞觀光休閑農業。統計表明，漢臺區目前以出租和"反租倒包"形式流轉的土地中，受讓方主要以私企老板、工商企業和專業大戶為主。

五。漢中市農村土地流轉中存在的主要問題

漢中市農村土地流轉有了長足的發展，但依然存在較多問題。目前主要存在以下問題。

（一）農村土地流轉程序不規范，缺乏有效的流轉平臺

目前，在漢中市農村土地經營權流轉中，主要是農戶與農戶之間的流轉，農戶雙方只是私下進行流轉，并且以口頭協議為主，大多數的流轉沒有書面轉讓合同或轉讓協議，因此流轉無憑無據。同時，在流轉的過程中更無中介機構的參與，對于極少部分簽訂了的協議，也會出現內容和條款不全、權利和義務不明確的現象，因此，合同也不能按時兌現，對于違約責任也難以追究。

（二）基層政府服務缺位

目前，漢中市許多基層政府對農村土地流轉的認識還不夠，定位也不準確，因此也影響了農村土地流轉的進程。由于缺乏基層政府的引導和管理，目前農村土地經營權流轉行為也只屬于農民群眾的自發行為，流轉的數量少且速度較慢，并且致使有些土地流轉事項不規范，容易產生矛盾，甚至挫傷了流轉雙方積極性，阻礙了農村土地流轉順利進行。

（三）與土地流轉的相關政策措施缺失

由于目前有關土地使用權流轉的相關政策措施還不夠完善，并且與其相關的配套措施還處于缺失狀態，致使流轉雙方擔心自己的合法權利得不到保障，因此也只是進行短期的流轉。對于土地流轉的受讓方而言，為提高土地使用率并獲取較高經濟效率，必須通過對所使用的土地增加資金和技術投入來實現，但是土地效益的顯現必須經過較長周期才能實現，因此，受讓方不愿進行短期流轉。這就致使雙方難以形成共識、達成協議。

（四）農民思想比較保守

目前，漢中市大部分農民的小農經濟意識依然比較強，戀土情結比較重，并且由于農村社會保險和醫療保險發展比較落后，因此他們把承包田視為自己的"保命田",即使在外出打工或進城經商時，他們依然要保留承包田而不去流轉，因而出現了大量土地荒蕪的現象，還有部分農民只滿足于現狀，停留在種好"自家的田",不想擴大經營。供方態度的不積極和需方愿望的不強烈是漢中農村土地流轉進程相對緩慢的主要原因之一。除了以上因素制約著漢中市農村土地流轉的進程，漢中市農村土地面積較少、非農就業不穩定、地理條件較差和流轉信息渠道不暢通等因素也是制約土地流轉的重要因素。

六。漢中市農村土地經營的建議和對策

（一）加強有關農村土地流轉政策措施的制定工作

各級政府要不斷加強農村土地流轉相關政策措施的出臺，各司法部門應將《農村土地承包法》列入今后普法工作的重點，各主管部門要認真學習和宣傳好中央《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》和《農村土地承包法》，以提高全社會對該法的理解和認識。同時，要明確土地流轉流的程序，并由鄉鎮主管部門負責對合同進行審查、監督，實行制度化和規范化管理，徹底消除農民的顧慮和疑慮，使農村土地流轉有法可依，加快流轉進程。

（二）政府要提高認識，加強服務意識

對于各級政府而言，首先要統一思想、提高認識，把農村工作作為工作的重心，把增加農民收入放在農業和農村工作的首要位置。因此，在農村土地流轉問題上，必須把農民群眾的利益放在第一位，決不能因強調調整結構、搞規模經營而損害了農民的土地承包經營權。正確引導土地流轉是一項復雜的、政策性極強的工作，既要克服操之過急、急于求成的思想，也要消除無所作為、放任自流的觀念。各級有關部門要加強領導，各司其職，確保農村土地流轉工作的健康運行。

（三）建立健全流轉機制，規范農村土地流轉

各級政府還應該做好以下幾點：一是對鄉鎮和村級主要干部進行培訓，切實提高他們的政策和法律水平，使其能夠認真貫徹執行好國家法律和中央的農村土地承包政策，確保農村土地流轉工作能夠在自愿、有償的原則下有序進行。二是規范流轉程序。統一印制各類承包合同標準文本，在堅持"依法、自愿、有償"原則的基礎上，簽訂規范的流轉合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉鎮土地承包管理部門登記。凡是涉及大面積流轉或金額較大較復雜的承包合同時，要召開村民大會表決通過，同時培訓農村集體經濟組織內部土地承包合同管理人員，負責土地流轉合同登記，調解和仲裁承包合同糾紛等。鄉鎮政府則主要監督農村土地的合理使用，提供法律、政策服務，依法維護當事人的合法權益。

村級組織主要應依法維護農民的土地承包收益和農村集體土地收益、監督農村土地的合理利用，為土地流轉提供信息，做好協調工作。三是規范合同管理。縣區統一編制土地經營權流轉申請書、委托書和流轉合同書。做好合同的登記、簽訂，加強檔案和臺賬管理。四是建立科學合理土地流轉價格體系。最后，要因地制宜，引導農戶采取多種方式進行流轉。應當按照《農村土地承包法》的規定，進一步拓寬工作思路，創新流轉形式和流轉方式，在具體的操作中，要做到因地制宜，因勢利導以加速農村土地流轉的速度。

（四）建立農村土地流轉的平臺，推進農村土地流轉

一是要成立縣級農村土地流轉領導小組，負責抓好政策研究，并指導農村土地有序流轉。有條件的地方可探索建立縣級"土地儲備庫"或"土地銀行",為農村經濟發展提供充足的土地資源。二是培育適合當地農村經濟發展的土地流轉運作模式。三是抓住漢臺區被省上列為土地流轉試點的這一機遇，大膽試驗，積極創新，為推動漢中市農村土地流轉積累經驗。各縣區在建立農村承包土地流轉檔案和臺賬的同時，要實行大戶登記備案制度。要設立土地流轉風險資金。鄉鎮一級要盡快建立土地流轉仲裁機構，同時還要建立健全土地流轉管理和服務組織。在各級相關管理部門內部設立土地流轉管理機構，并賦予相應的管理職權。鄉鎮設立土地經營權流轉服務中心，村級建立土地經營權流轉托管服務站。

（五）加強產業結構的調整

首先，要積極發展二、三產業，尤其是要發揮地區優勢，即加強漢中旅游業的發展，以吸納更多的農村勞動力就業。目前漢中市的二、三產業還不發達，因此吸納農村剩余勞動力的能力還十分有限，這就決定了漢中市在短期內不具備土地大規模流轉的條件，因此，我們還必須通過發展小城鎮，大力發展鄉鎮企業和非公有制經濟，通過引導農民外出務工等途徑來減少務農農民的數量，這將會有效的促進農村土地流轉。但是要堅決摒棄那種違背農民意愿，用行政命令方式來推進土地流轉的做法。

其次，對人多地少或土地面積不大并且農戶不愿放棄土地的區域，應把產業結構的調整作為工作的重點，通過建立示范點和示范片，以及提供資金、技術、信息和營銷等支持的辦法，引導農戶連片種植，形成規模化生產，也可在村或組的統一組織下成立合作社或股份公司，引導農戶自愿將承包經營權量化為股權來實施"股田制",即由合作社或股份公司對土地實行招標承包或對外租賃，或直接開發，農民按股份分紅利。

（六）加強農民的思想教育工作，并推進農村社會保險發展進程

各級政府或組織要充分利用各種行之有效的宣傳手段，大力宣傳普及有關土地流轉的相關法律法規，真正作到家喻戶曉。并且要加強農民的思想教育工作，使其認識到農村土地流轉的利益所在，了解農村土地流轉的權利和義務。與此同時，要加強農村社會保險發展進程，使農民感到老有所養、老有所依，解除其對土地流轉的顧慮，從而加快土地流轉的步伐。

（七）培養經營主體，帶動土地流轉

一是政府應大力培植規模經營大戶和流通大戶。二是發展壯大龍頭企業，認真落實農業產業化的各種優惠政策，大力支持壯大農業龍頭企業，并促進訂單農業的發展，允許農戶以土地使用權入股，促進土地規模流轉。三是大力發展專業合作組織，培養流通經紀人，提高農民組織化程度，促進產業發展，并結合產業結構調整確定發展項目，采取由鄉村集體經濟組織出面，以一定的條件把農戶的土地使用權贖回，再以土地入股經營方式承包給組織內的大戶，或者出租給法人單位從事農業經營，即以"反租倒包"的方式進行流轉，以避免土地撂荒。

淺談土地流轉規模經營:新農村土地流轉規模經營方案

一、土地流轉規模經營模式

遵循依法、有償原則，鼓勵和引導有能力的農民土地經營權以轉包、入股、轉讓、租賃等多種形式有序流轉，探索各種形式的規模經營模式，鼓勵種田能手、專業大戶和各類經營主體參與土地規模經營，結合本地實際發展主導產業、特色產業，引導土地流轉和規模經營向優勢產業集中。

二、今后扶貧開發整村推進的“三項重點”中心工作

1、推進土地流轉規模經營。2009—2011年要在貧困村中全面推開，到2011年，貧困村土地流轉面積力爭達到50%以上，并努力實現多種形式的規模化經營。

2、開展勞動力培訓轉移。面向土地流轉規模化經營的貧困村農民，開展多種經營技術和勞動力技能培訓，實現外轉就業和就地轉移，大力開展帶頭人培訓和能人培訓，帶領和帶動村民轉移致富，加強對貧困村支部書記、村委會主任的培訓，為推動扶貧開發各項工作提供組織保證。

3、發展畜牧業、特色及非農產業。加快各類養殖專業戶、養殖聯合體和示范小區建設，突出發展規模養殖，努力實現牧業生產的規模化、專業化、標準化和產業化，找準本地優勢，突出特色，因地制宜地發展優勢特色及非農產業。

三、扶貧整村推進項目資金投向

1、扶持貧困戶土地流轉和適度規模經營。對簽訂土地流轉3年以上合同、經本村全體村民或村民大會公選的貧困戶，從2009年起，按流轉面積每畝給予20元的一次性補助。

2、扶持貧困戶發展生產。給予經本村全體村民或村民代表大會公選的貧困戶每戶3000元以內的無償支持，用于實行土地流轉后發展畜牧業、特色產業或非農產業。

3、扶持貧困戶壯大規模經營主體、培育重點產業。對國家扶貧開發工作重點縣貧困村種養業規模經營主體，包括種養業大戶、農民專業合作社、專業種養業示范小區和與村生產基地具有穩定、有效利益連接關系的龍頭企業等，給予貸款貼息支持。

4、加快推進貧困村互助資金試點。以財政扶貧資金為引導，幫助貧困村建立互助資金組織，放大財政扶貧資金的投放量。以互助互濟的形式，緩解互助組織成員發展畜牧業和多種經營等項目的資金短缺問題；堅強貧困村互助資金試點工作指導，以扶貧資金和貧困戶生產經營相結合的互助扶貧新模式，促進貧困村各種生產要素的整合，提高貧困戶生產經營水平和自我發展能力。