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淺談土地經營權流轉:關于農用土地經營權流轉的思考

土地是人類賴以生存的最重要的自然資源，是人類的財富之母，是一切生產和生存的源泉。我國人多地少，人地矛盾突出，改革土地制度，通過市場機制實現土地資源的優化配置，顯得尤為重要。我國在國有土地制度方面的改革已見成效，形成了系統的法律規則和市場運作機制。相比之下，農村集體所有土地的改革卻明顯落后于市場的要求，要進一步鞏固家庭土地承包經營成果，運用現代產權理論，合理界定和安排農用土地產權，完善現行農用土地政策，推進土地承包經營權有序、合理、有效流轉，促進農村生產力更快發展。

一、 土地承包經營權流轉是農村生產力發展的現實選擇

十一屆三中全會以來，以家庭承包為主的經營方式促進了農村經濟的快速發展，但隨著改革的深入，農村深層次矛盾不斷涌現，三農問題日益凸現，其癥始問題就是農民增收困難。是什么原因導致農民增收減緩？理性分析，除了市場因素，一個重要的原因就是土地的效益未能很好地發揮出來。回顧20多年農村改革的歷程，不難發現，以家庭承包為主的生產責任制，明確了農村集體組織成員的分配方式，打破了大鍋飯，把農民的懶性從平均主義的桎梏中解放出來，農民的生產熱情空前高漲，極大地促進了農村經濟的發展，但是隨著農產品量的增加，農產品價格開始走低，農民開始品嘗到市場調節的苦果，人們開始注意到，在勞動力的因素解放以后如何讓土地的效益解放出來。于是結構調整開始在中國農村成漫卷之勢。

然而，農業經濟結構的調整步履艱難。其實，當人們意識到農業經濟結構需要調整的時候，農村的經濟結構調整就已經走過了一段充滿欣喜也充滿艱辛的路。順著農村經濟結構調整走過的歷程，有三步清晰可見。第一步是1978年至1984年，這次調整主要是穩定糧食種植面積，發展家庭小規模養殖；第二步是1985年至1991年，這次調整主要目標是加速糧食轉化，大力發展畜牧、水產，調整步子大，但賣難問題依然突出；第三步是1992年至上世紀末，主要目標是提高效益，擴大規模。這次調整農產品供給量得到了較大提高，但農民收入卻因農產品價格的低迷而增長遲緩。

農業結構調整難，難就難在我國農村農民的素質較低。目前農村的情況，年輕和素質高的外出謀生，老人和素質低的以及脫不開身的在家種田，在這種情況下，農業結構調整很大程度取決于示范作用，在一個或多個集體經濟組織內部，其成員中沒有示范帶頭的，這些集體經濟組織的結構調整就停滯不前。現實的選擇就是吸收外來集體經濟組織成員或其他社會成員參與到這些集體經濟組織的結構調整中來，要做到這一點，就必須進行土地承包經營權的流轉。

（一） 土地承包經營權流轉的現實基礎。在充分市場化的條件下，如果資金、勞動力等生產要素的流動是自由的，農業的平均利潤也會被調整到與工業、商業相類似的水平，這就是土地經營權流轉的現實基礎，也就是說農地經營權流轉的現實基礎就在于其符合市場經濟的要求。農地經營權的社會化、市場化趨勢，要求其克服封閉性，逐漸突破社區限制，向更廣闊的空間尋求土地資源的優化配置；要求其發揮市場機制在農村土地資源配置過程中的基礎性調節作用；要求其實現使用權主體的利益最大化，充分保護農民的權益。

（二） 土地承包經營權流轉的法律空間。我國現行法律，給農地經營權的流轉提供了廣闊的空間。憲法修正案第2條規定：“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。1998年的《土地管理法》第2條第四款也作了類似的規定。這里的“土地使用權”既包括國有土地使用權，也包括集體土地使用權，而集體土地使用權則包括集體建設用地使用權也包括農用土地使用權。這里的“轉讓”就是流轉，即有償使用。另外，《土地管理法》第63條也規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非法農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”該條的立法目的主要是為了保護耕地，因此農用土地流轉應當受下面兩個條件的制約：1、流轉的土地必須用于農業建設而不得用于非農業建設，即受讓農地使用權的單位或個從也只能從事農業建設的組織和個人。2、只有在法定的特殊條件下，流轉的土地才可以用于非農業建設。

二、 土地承包經營權流轉的現實問題及法律、政策問題

農用土地的現狀是：一方面許多人棄耕進城打工謀生，大量土地請人代耕或撂荒，另一方面本集體經濟組織內部成員及外來集體經濟組織內部成員擴大規模經營需要土地承包經營權流轉。這就為承包土地經營權提供了市場空間，但我國現行法律為土地承包經營權流轉提供的空間較窄，限制過多，有些政策規定較為原則，操作性不強，而法律調整又相對滯后。這就給實際工作帶來了相當難度和困難。自1985年國家在政策上允許有償轉包土地開始，農村集體土地承包經營權的流轉便在全國各地農村開展起來，隨著形勢的發展，很多省份很多地方對土地承包經營權流轉作了大膽的探索，從實踐的情況看，存在的問題主要有三個方面：

（一） 農村集體土地承包經營權流轉主要是依靠行政方式推動。盡管1984年國家已明確規定農村土地承包15年不變，1995年國家又規定土地承包期再延長30年，但各地都通過行政方式進行了多次土地調整。尤其是近年來，由于農業規模經營以及農業產業化結構調整的需要，以行政推動的方式進行土地流轉更為突出，有些地區不尊重農民意愿隨意收回農民承包土地，搞重新發包、出租和集體統一經營，這種行政命令的流轉方式造成農村土地承包期不穩定，承包關系頻繁變動以及農民土地利用短期行為等問題，損害了農民的利益。

（二） 農村集體土地承包經營權流轉市場機制不健全。農村集體土地承包經營權流轉還受到種種因素的制約，農村土地承包經營權流轉市場還不完善。目前，農村集體土地承包經營權流轉形式以轉包為主，形式比較單一，流轉主要在鄰里和親戚之間進行，而且流轉的內容簡單。由此可見，農村集體土地承包經營權流轉還處于自發階段，既缺乏明確的法律依據，又缺乏有效的市場機制，難以通過有效的流轉實現農地資源的優化配置。

（三） 農村集體土地承包經營權流轉操作程序不規范。由于農村集體土地流轉多自發形式，土地流轉雙方往往貪圖方便而不遵循一定的程序以及履行必須的手續，也沒有通過流轉合同或者契約來規范流轉雙方的權利義務關系，通常采取“口頭協議”的方式進行私下流轉，造成土地承包關系的混亂，土地流轉無序進行，導致糾紛越來越多。

上述問題的原因是多方面的，但主要的是來自政策和法律的不完善。根據現有法律法規、政策及實踐中的做法，我國土地經營權流轉方面存在以下幾方面的不足：

（一） 政策局限：土地承包經營使農用土地實現了“兩權分離”，土地的所有權和經營權可以分屬于集體和農民兩個不同的主體，使農用土地制度在原有基礎上得到了有效的改革和平穩的調整。土地承包經營權細化給農民，初步實現了土地權利義務的統一，既維護土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內容和發展。同時，采取承包的生產經營方式也和農民習慣的農耕勞作方式有效銜接，得到農民和社會各界擁護，新舊體制平穩進行，制度改革所支付的社會成本很低，改革帶來的效益顯著，改善了農民的經濟狀況和生活水平，促進了農村經濟的發展和社會的穩定。然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經營引起的農用土地制度改革是在缺乏成熟理論準備與系統的政策設計的情況下進行的，家庭土地承包制度只著重對農業生產經營方式進行調整，不可能深入地涉及農用土地產權制度的改革問題，因此與城鎮的國有土地使用制度改革相比，農用土地產權制度的改革既不規范，也不系統，更不徹底。隨著社會主義市場經濟的發展與完善，這種制度的弊端逐漸顯現出來，并嚴重影響著農村生產力的發展和城鄉經濟結構的調整。

首先，農用土地的產權體系不完整，土地產權主體不清。由于土地承包引起的“兩權分離”，從土地產權角度看并不完整，也不清晰。土地分別包含哪些產權，集體土地所有權權能，承包經營權如何界定，以及土地所有權、使用權、收益權、處置權應劃分為幾個不同的產權層次都未明確，甚至在這種土地制度中產權主體也是不清的，不僅有關產權分別屬于什么主體無明確說法，就連集體土地所有權的主體是鄉、村還是組一直存在著爭議，其所有權權益如何分配更無法論及。

其次，承包土地的權利是含混和殘缺的。承包和經營實屬兩種不同的經濟行為，在生產組織和經營方式上非屬于同一層次，享有的土地權能也不同，籠統不加分割難以形成明晰的土地產權。嚴格地說，目前的土地承包經營權僅是一種在土地上耕作的權利，并非真正意義的地權，除了承包土地的行為權利明確屬于農民外，有關轉包、租賃、抵押、轉讓等其他土地權利均未進行設定，土地的使用權、收益權、處置權的行為主體是農民還是集體也不明確。

第三，土地承包經營權不穩定，未能按土地物權的屬性給予保障。土地承包獲得的土地具有物權的特征，但目前卻以債權的形式給予保障。土地權利穩含或附屬于經濟承包關系中，以承包合同的形式表現，當社會經濟條件變化引起承包關系變化時，土地的承包關系也隨之改變，同時，合同雙方當事人訂立的一種契約關系，隱含于承包關系中的土地權益就與第三方無關，所以，無論怎么強調承包穩定關系不變，只要合同不復存在或出現問題，承包關系、土地權益也將不復存在，剩下的只是合同雙方當事人自己內部的債務糾紛。從法律屬性上講，這樣的土地關系是難以穩定的，對土地權益的保障也是不可靠的。

農用土地制度的缺陷，造成了目前農業、農村和農民的一系列深層次矛盾和問題。集體經濟組織及其成員的土地所有權權益不清，使集體經濟組織常侵害農民權益，半數農民分不清土地是集體還是國家的，自己的土地權益如何體現，征地補償經常發生糾紛。承包土地使用權不明確，承包關系又靠經濟合同來確定，土地的權利義務和使用時間就隨承包合同的變更而改變，隨著承包關系的調整而增減，土地承包形成的土地權利無法穩定，也無法把農民承包的土地當作一種財產權來保護。

由于承包土地的權利義務缺失，在保證了土地關系穩定的同時，也使農村勞動力和土地“離不可分”，大量的勞動力密集于相對少的土地之上，勞動生產率低下，農民增收困難。同時，按農戶均分的小塊土地，適應了現有農村生產力的需要，但因土地在產權上是凝固的，難以滿足適度規模經營中歸并土地的要求，生產要素無法重新配置，使農業經濟結構的調整下于要么重新調整土地承包關系，要么放棄規模經營的尷尬局面。此外，缺失了土地產權權益的生產責任制，雖然起到了最基本的“社會保障”作用，但因土地無法轉包、出租、流轉經營，與土地相聯的生產任務使農民象“候鳥”式的隨農耕季節在城市與鄉間遷徒，以完成承包和打工兩種不同的生產和謀任務，剩余勞動力無法順利地向二、三產業轉移。

（二） 法律滯后。土地法律制度的根本目的，是土地資源的保護和有效利用。土地法律制度的調整對象，是土地權屬關系、利用關系、流轉關系和管理關系。正如有學者認為，中國現行土地管理法律對土地產權制度的安排，都是建立在政府供給土地資源的基點之上的，也就是說，現行的土地產權制度都是在政府所允許的范圍的制度創新，是政府供給土地資源的制度完善，是政府對土地產權的管理，即土地行政的制度安排，而不是土地產權制度本身的誘致性發育。關于農地經營權流轉的問題，《土地管理法》及《土地承包法》遠滯后于政策及行政法規、司法解釋。1998年國務院批轉《農業部關于穩定和完善土地承包關系意見》的通知，同意其關于建立土地承包經營權流轉機制。（在堅持土地集體所有和不改變土地農業用途的前提下，經發包方同意，允許承包方在承包期內，對承包標的依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護，但嚴禁擅自將耕地轉為非耕地。）1998年10月14日的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》規定：“農地使用權的合理流轉要堅持自愿、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓。”最高人民法院早在1986年就制訂了《關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見》，其中對轉讓、轉包兩種流轉方式進行了明確的規定。1999年重新頒布的《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》進一步規定了轉讓、轉包、互換、入股四種流轉形式。

（三） 限制過嚴。第一，主體的限制。按《土地管理法》第14條規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產”。第15條規定：“國有土地可以由單位或者個人承包經營，從事種植、林業、畜牧業、漁業生產。農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。集體所有的土地由本集體組織以外的單位或個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”由此可見，農地使用權主要限于本社區內的農民之間，非本社區的個人或組織受讓農地使用權作為例外受到嚴格的限制。第二，流轉的前提是必須經發包方同意。如《農業法》第13條規定：“承包期間，經發包方同意，承包方可以轉包所承包的土地、山嶺、草原、灘涂、水面”。農業部1994年12月《關于穩定完善土地承包關系的意見》規定：“土地承包經營權可以轉包、轉讓、入股、抵押，但必須經發包方同意。第三，流轉形式較少。就目前有關規定來看，主要限于轉包、轉讓、入股、互換四種形式，如《農業法》第13條，《森林法》第15條等都只規定了以上四種形式，而對于出讓、出租、抵押等形式則缺乏應有的規定。

縱觀農用土地承包經營權流轉的現狀，至少有十個方面的問題需要在政策和法律上予以完善，以便在實際工作中加以規范。一是流轉范圍的封閉性；二是流轉的無契約性；三是流轉的無序性；四是主體地位不平等性；五是流轉雙方權利義務不對等性；六是流轉性質不明確性；七是政府干預過度性；八是補償機制缺失性；九是流轉市場發育滯后性；十是流轉機制缺乏法律保障性。只有解決這十個方面的問題，才能規范各種形式家庭承包的土地經營權流轉運行機制，才能使家庭承包的土地經營權流轉符合“自愿、依法、有償”的要求，達到依法維護家庭承包的土地承包經營權流轉當事人的合法權益，更好地實現農村土地資源的優化配置，推進農用土地適度規模經營。

三、 完善農用土地產權制度，規范土地承包經營權流轉

理順土地經濟關系，統籌各方利益，是規范土地承包經營權流轉的關鍵。必須以十六屆三中全會精神為指針，按照土地產權構建“三權分離”的農用土地產權體系，創造性地發揮土地的基礎作用和產權制度的優勢。

（一） 集體土地所有權：

集體土地所有權為農用土地產權體系中最高層次的產權形態，其上可設置承包土地使用權等其他土地權利。集體土地為組、村或鄉集體所有，以組擁有所有權為主要形式；土地的處置權由所有權主體行使，可用于開展農業生產、發包、入股、出租等經營活動，并可獲取土地所有權收益；所有權的組織和實現形式可實行土地股份合作制，土地所有權益隨集體經濟組織成員的身份而取得，每個成員都有均等而不可分割的權益；集體土地所有權不得買賣，除土地交換、集體經濟組織合并分拆、國家征用征購土地時才能發生所有權轉移外，任何單位和個人不得隨意改變集體土地所有權性質；集體土地所有權是土地的一項最主要物權，所有權主體和每個集體的成員平時都享有土地帶來的所有權收益，征地時可適當分割土地補償。

（二） 承包土地使用權：

承包土地使用權是集體土地所有權下的一個完整、獨立的土地產權形態。土地使用年期為30年或70年，本集體經濟組織內的農民有獲得該權利的優先權，使用權人也以本集體經濟組織內的農民為主，一般以承包或“四荒”拍賣方式取得承包土地使用權。集體經濟組織內部可按戶均分承包的方式獲得使用權，已在第一、二輪承包延包中承包了土地的農民則應直接界定為取得承包土地使用權；在土地使用年期內，承包土地使用權之上可附設土地經營權等他項權利，土地可由使用權人自己使用，也可以入股、轉包、出租予以他人經營，經土地所有者同意，還可以用于抵押融資，暫不允許轉讓；承包土地使用權按不動產的特性給予法律保障，一經取得并通過政府土地登記，使用權人和土地權利義務不能再隨意改變，必須改變的，當事人要按市場價格向使用權人支付土地財產損失的補償；承包土地使用權是土地的一項基本物權，取得使用權需支付相應的土地費用或地價、地租，使用權人平時享有利用或經營土地使用權帶來的收益，在國家征用土地時還可獲得喪失土地使用權的損失補償。

（三） 土地耕作經營權：

土地耕作經營權是在承包土地使用權上附設的一種他項權利。承包土地使用權人可將其土地耕作經營權單獨以轉包、分包、出租等方式流轉經營，經營期可根據經營的需要由承包或租賃雙方自行商定；對土地轉包、分包、出租等經營活動，本集體經濟組織內的其他農民具有承包、承租的優先權，經本職工作集體經濟組織的2/3成員同意后，土地可對外轉包、分包、租賃；在不超越承包土地使用權的范圍內，土地耕作經營所涉及的經營費用、經營方式、經營時間、生產任務和責任等均由合同約定，并可隨合同改變而改變；土地耕作經營權具有一定的債權屬性，取得經營權也需支付相應的土地費用或地租，但經營者主要的收益來自于農業耕作和生產而非土地。經營期內如國家征用土地，經營者有權獲得青苗補償及經營損失補償。

按現代產權理論構建的農用土地“三權分離式”產權體系，適應了我國土地資源緊缺的國情，滿足了今后農村先進生產力的發展要求，不僅為農村土地公有制實現形式的多樣化和多種經濟成份共同發展奠定堅實的制度基礎，而且從根本上保障了土地使用權，還可以使農民從農產品生產經營真正轉變為對土地資產的經營，促進剩余勞動力順利向二、三產業、向城市轉移，農村生產和生活方式根本改觀，從而實現城鄉經濟結構的戰略調整。

完善農用土地產權體系是一項關系農村社會安定和農村經濟持續發展的大工程，是一場關系到農村市場經濟體系建設的，目前農用土地產權制度的巨大優勢已日趨彰顯，一旦得以順利實現，將極大地促進農村生產力發展，徹底解決當前農業、農村和農村面臨的土地問題。

淺談土地經營權流轉:試論土地經營權流轉與農村養老保障資金的籌措

論文關鍵詞：農村養老保障　資金籌措　土地經營權流轉

論文摘要：在農村土地經營權流轉現象日益盛行、農村面臨楊俊養老保障問題的形勢下，我們可以探索通過土地經營權的流轉來為轉讓農戶養老提供部分養老保障資金，本文在分析土地經營權的流轉對于農村養老保障資金的籌措具有重要的現實意義的基礎上，提出了大膽的設想和建議；通過某種制度安排讓某一中介組織介入，代替那些轉讓經營權的農戶做好長遠的養老準備。

我國已經進入人口老齡化國家行列，在養老保障問題上面臨著非常嚴峻的形勢，尤其在廣大農村地區，農民的養老問題更加突出。根據國家統計局的統計數據，至2004年底，我國65歲及以上的老年人達9857萬人，占人口總數的7.6%。”同時，根據第五次人口普查的結果顯示，中國80%以上的老年人口居住在農村。這個龐大的農村老年群體與城市老年群體最大的差異就是他們有勞動能力時沒有工薪，年老喪失勞動能力后，不能享受到退休金待遇，生活缺乏基本保障。據統計，2000年只有5. 5%農村老人得到不同程度的生活與服務保障，還有90%以上的農村老人主要依靠家庭養老。傳統的家庭養老在我國有著深厚的經濟和文化基礎，但隨著社會經濟的深人發展、計劃生育國策的執行、人們生活方式和觀念的巨大轉變，現有的家庭養老方式已經無法再滿足農村老年人的養老需要。因此，積極探索可行的農村養老保障方式勢在必行。

眾所周知，要徹底解決農村養老保障問題的關鍵在于社會經濟的發展，只要有了充足的資金支持，農村養老保障問題就自然迎刃而解。但我們必須清醒地認識到，社會經濟的發展是需要一個長期的過程的。在我國農村面臨嚴峻養老問題時，我們不能全部寄望于無法預期的經濟發展，而應該努力尋找既有的資源和力量以應對眼前的問題。農村地區的經濟財政資源一般比較貧乏，但這并不表明廣大農村就沒有任何資源優勢，我們不應該忽視在廣大農村地區有著最寶貴的資源—土地。所以，筆者認為，農村養老保障問題的解決可以考慮以農民這份最寶貴的資源為切人點，做好“土地”這篇文章。

一、關注已經興起并正在逐步盛行的農村土地經營權的流轉現象，利用好“土地”這份農村最寶資源，以應對日益緊迫的農村養老問題

所謂農村土地經營權的流轉就是擁有對村集體土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。我國農村土地的流轉開始于1985年，至今已有20年的歷史了。到目前為止，我國已探索出了多種多樣的土地經營權流轉的形式，主要包括自由流轉、租賃倒包、股份合作、抵押、托管、拍賣等等。據統計，截止2001年底，全國以各種形式流轉經營權的耕地已占承包耕地總面積的6%—8%，發達地區流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到20%—30%，一般超過10%;內地流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到10%—20%左右，一般在5%左右。如至2001年底，浙江省流轉耕地占全省耕地總面積的13. 500;福建省為10. 7%;安徽約為5%。世界銀行的一份研究報告指出:當人均GDP低于500美元時，農民以分散的自給自足土地經營為主;當人均GDP大于1000美元之后，土地的商業運動和市場價值才能顯現出來，表現在土地經營者有擴張規模的需求，土地擁有者有轉讓土地的愿望，二者的共同作用形成了土地的集中效應。以此為標準，隨著我國經濟的健康有序發展，不難預料，土地流轉的現象在今后將更加盛行。所以，在農村面臨嚴峻養老問題的情況下，非常有必要對土地經營權的流轉與農村養老保障資金的籌措功能進行挖掘。

二、建立農村土地經營權流轉過程中的農村養老保障資金籌措模式

對農村土地經營權流轉問題，理論界在最近幾年做了大量的研究工作。但在對待農村土地經營權流轉的意義上，大部分人只是把目光投放在它對鞏固和完善土地家庭承包經營制度、提高土地資源利用率、增加農民收人、推進農村工業化和城市化以及現代化等方面，在土地經營權的流轉對于完善和健全農村養老保障的可能性這一塊還缺乏理論上的探討和研究。雖然現實中許多地方在實踐上有所探索和嘗試，但對這個問題缺乏理論上的關注有可能會使我們失去為農村養老保障籌措資金的契機。

從現實看，絕大部分地方對待土地經營權流轉的“補償”方式過于簡單，過于關注短期收益。無論是土地的流轉采用租賃倒包、股份合作、抵押、托管、拍賣中的哪一種形式，經營權發生流轉時，作為轉讓方的農戶只是簡單地一次或多次從經營權接受方那兒拿到相應的貨幣或實物補償(包括租金、分紅、拍賣所得等等)，而缺乏中間組織對這份補償進行更合理的規劃和管理。大部分農戶在拿到這份補償時，由于“短期行為”，頭腦中大都還沒有“養老防老”這根弦，缺乏更長遠的考慮。因此，我們在此做一個大膽的設想，為了農民長遠的“養老防老”利益的需要，非常有必要通過某種制度安排讓某一中間組織(政府的相關部門、社會上某些特定的機構，如保險公司等，都是這種中間組織的潛在扮演者)介人，代替那些轉讓經營權的農戶做好長遠的養老準備。具體做法就是:經營權接受方把原來直接交給經營權轉讓方農戶的全部補償中的一部分(比如說:全部補償的10%一20%)繳納給這一中間組織作為轉讓經營權農戶的養老保障資金，并由這個組織代為運營和分配，最終也由該中間組織向這些農戶提供相應程度的養老保障。

養老保障資金雖從經營權接受方直接繳納，但它屬于全部補償的一部分，所以繳納養老資金的主體仍然應該是經營權轉讓方農戶。因此，建議設立土地流轉農戶養老帳戶，除了把經營權轉讓戶繳納的養老保障資金全部充人這個帳戶，同時為了檄發農戶繳費的積極性，更是為了明確政府的責任，政府應當注人相應比例(比如說:全部補償的5%一10%)的財政補貼;甚至可以設立成匹配基金形式，即經營權轉讓戶向這個帳戶每繳納一元錢，國家就要對等地為他再存人一元錢。

但我們也要注意到每個農戶帳戶的基金有限，因此可以規定農戶在一定期限內(如:5—10年)不能動用這個帳戶基金。因為當前就面臨生活困難的轉讓經營權的老年農民在一定的時期內除了其它與原有的保障方式外，他們起碼可以使用扣除了養老資金后的補償來保障他們的養老問題。同時，每個帳戶的有限的基金只能滿足經營權轉讓戶有限時間內養老保障之需，很難多代際延續。而且，隨著工業化、城市化進程的加快，越來越多年輕一代的農民將會離開土地，成為被雇傭者和自雇傭者，只要城鎮社會保障體系把他們納人保障范圍，他們今后的養老就可以不依賴這個帳戶了。

農村土地經營權流轉的方式是多種多樣，對失去土地經營權農戶的補償方式肯定也是多種多樣的，因此，轉讓經營權農戶對其繳納的養老保障資金的方式以及中間組織對這份補償的管理和分配方式也理所當然應該多樣化。為了增強管理的有效性，中間組織在具體操作時應遵循以下幾個原則:

1.適合性原則。一方面，各地之間實際情況的差異，中間組織本身存在的形式以及其所采用的管理、分配經營權轉讓戶所繳保障金的方式應當與當地的實際情況相適合;另一方面，經營權流轉方式的不同，涉及到的農戶繳納資金的方式應當與經營權的流轉方式相適合，比如:流轉采取租賃方式的適合繳納他們獲得的部分租金，采用股份合作形式的較適合采取多次提取農戶的部分分紅，等等。

2.規范性原則。一方面，國家和地方應當制定相應的制度或規則對中間組織本身以及它對農戶繳納的養老資金的經營和管理進行規范;另一方面，農戶因經營權流轉方式不同而造成他們養老金繳納方式不同，為避免繳納的無序和混亂，也就更需要規范。比如，不同流轉方式所應采用的養老金具體繳費方式、繳納的數額或比例等等，都需要明確的規范。

3.強制性原則。發生土地經營權流轉的農戶必須以一定的方式繳納一定比例的補償金，而不能采取自愿性原則。這主要是為了克服某些農戶因他們的“短視”而拒絕繳納進而影響到他們今后的養老保障。因此，只要發生土地流轉，中間組織就應當及時收取農戶應當繳納的養老保障資金。

4.專用性原則。農戶把部分補償金繳納給中間組織，是希望中間組織代替他們管理好、經營好他們的養老資金，以至于在他們需要時能得到與他們繳納額相適合的保障。因此，中間組織必須保證專款專用，不得挪為他用，以免損害繳費農戶的合法權益。對于沒有發生土地經營權流轉的農戶，因為他們沒有向組織繳納資金，所以他們無權享受由發生土地經營權流轉農戶提供的保障資金。

三、通過土地經營權的流轉而為流轉經營權的農民籌集部分養老保障基金具有現實意義和實踐價值

1.它可以為貧困地區的土地經營權流轉農民提供一定程度的養老保障。由于各地區經濟發展很不平衡，在一些不發達地區，土地流轉的補償可能會較低，因此，有人可能會質疑這種基金籌集方式在經濟不發達地區實行的意義。所謂農村養老保障保障的是農民最基本的生活需要，而農民的基本生活需要和城里人是不同的，農村生活保障標準是比較低的。城市最低生活保障線(相當于貧困線)每人每月300元，有的達到400元。在農村，國家人口計生委在部分農村給那些當年帶頭搞計劃生育而后來沒有子女的孤寡老人每年發放600元生活補貼，每月僅50元就可幫助他們解決基本生活問題。所以，只要農戶帳戶能為經營權轉讓戶的老年農民每月提供幾十元錢就能保障他們的基本生活。

2.它明確了國家在農村養老保障資金籌措上的責任。當前，我國農村社會養老保障基金籌集的一個主要特點是:以個人繳費為主、集體補助為輔，國家政策扶持。這種基金籌集模式突出以自我保障為主的原則，減輕了政府財政負擔。然而，農村老年人本身屬于社會最弱勢的群體之一，依靠他們繳費籌資恐怕很難;農村集體經濟的衰弱和解體使得大部分農民得不到集體的資助。所以，在這種情況下，國家對農村養老保障僅僅給予政策上的扶持，實際上是推卻應負的責任，其不利于農村養老保障體系的完善與健全。如果在我們所設想的農村養老資金籌集模式中，政府通過向農戶養老帳戶注人相應的財政支持，實際上是政府用實際行動明確了在解決農村養老保障問題上的責任。

3.它無疑也是一條可以為農村養老保障籌集部分資金的路子。農村老齡化人口數是如此的龐大，無論哪一部門、哪一種途徑都無法單獨擔當為其提供養老保障的重任，因而，養老保障資金來源應當也必須多元化。我們必須積極探索各種可能的渠道為養老保障融資，充分利用農村土地經營權流轉的“有償”原則，可以為經營權流轉戶農民提供部分養老保障資金。因此，忽視土地經營權流轉對農村養老保障籌資的可能性意義，也就可能使我們失去一條有效的融資渠道。

4.它向農村養老保障體系的逐步完善與發展邁出了實質性的一步。利用土地經營權的流轉來獲取農村養老保障資金在目前還無法讓全部農民都享受到這份保障，甚至沒能完全滿足經營權轉讓戶農民的養老要求，但至少它有利于擴展我國現有農村養老保障的覆蓋面。只有擁有了保障資金，農村養老保障才不會僅僅停留于口號上。

如何利用農村土地經營權的流轉來為解決我國農村地區老年農民的養老問題籌措資金是一個新課題，它會涉及到相關部門與制度的配套改革，是一個復雜的系統工程。而且，農村養老保障所需要的資金是如此的龐大，我們的政府和社會還必須在拓展和開辟融資渠道上承擔更大的責任。

淺談土地經營權流轉:試論土地經營權流轉與農村養老保障資金的籌措

論文關鍵詞：農村養老保障　資金籌措　土地經營權流轉

論文摘要：在農村土地經營權流轉現象日益盛行、農村面臨楊俊養老保障問題的形勢下，我們可以探索通過土地經營權的流轉來為轉讓農戶養老提供部分養老保障資金，本文在分析土地經營權的流轉對于農村養老保障資金的籌措具有重要的現實意義的基礎上，提出了大膽的設想和建議；通過某種制度安排讓某一中介組織介入，代替那些轉讓經營權的農戶做好長遠的養老準備。

我國已經進入人口老齡化國家行列，在養老保障問題上面臨著非常嚴峻的形勢，尤其在廣大農村地區，農民的養老問題更加突出。根據國家統計局的統計數據，至2004年底，我國65歲及以上的老年人達9857萬人，占人口總數的7.6%。”同時，根據第五次人口普查的結果顯示，中國80%以上的老年人口居住在農村。這個龐大的農村老年群體與城市老年群體最大的差異就是他們有勞動能力時沒有工薪，年老喪失勞動能力后，不能享受到退休金待遇，生活缺乏基本保障。據統計，2000年只有5. 5%農村老人得到不同程度的生活與服務保障，還有90%以上的農村老人主要依靠家庭養老。傳統的家庭養老在我國有著深厚的經濟和文化基礎，但隨著社會經濟的深人發展、計劃生育國策的執行、人們生活方式和觀念的巨大轉變，現有的家庭養老方式已經無法再滿足農村老年人的養老需要。因此，積極探索可行的農村養老保障方式勢在必行。

眾所周知，要徹底解決農村養老保障問題的關鍵在于社會經濟的發展，只要有了充足的資金支持，農村養老保障問題就自然迎刃而解。但我們必須清醒地認識到，社會經濟的發展是需要一個長期的過程的。在我國農村面臨嚴峻養老問題時，我們不能全部寄望于無法預期的經濟發展，而應該努力尋找既有的資源和力量以應對眼前的問題。農村地區的經濟財政資源一般比較貧乏，但這并不表明廣大農村就沒有任何資源優勢，我們不應該忽視在廣大農村地區有著最寶貴的資源—土地。所以，筆者認為，農村養老保障問題的解決可以考慮以農民這份最寶貴的資源為切人點，做好“土地”這篇文章。

一、關注已經興起并正在逐步盛行的農村土地經營權的流轉現象，利用好“土地”這份農村最寶資源，以應對日益緊迫的農村養老問題

所謂農村土地經營權的流轉就是擁有對村集體土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。我國農村土地的流轉開始于1985年，至今已有20年的歷史了。到目前為止，我國已探索出了多種多樣的土地經營權流轉的形式，主要包括自由流轉、租賃倒包、股份合作、抵押、托管、拍賣等等。據統計，截止2001年底，全國以各種形式流轉經營權的耕地已占承包耕地總面積的6%—8%，發達地區流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到20%—30%，一般超過10%;內地流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到10%—20%左右，一般在5%左右。如至2001年底，浙江省流轉耕地占全省耕地總面積的13. 500;福建省為10. 7%;安徽約為5%。世界銀行的一份研究報告指出:當人均GDP低于500美元時，農民以分散的自給自足土地經營為主;當人均GDP大于1000美元之后，土地的商業運動和市場價值才能顯現出來，表現在土地經營者有擴張規模的需求，土地擁有者有轉讓土地的愿望，二者的共同作用形成了土地的集中效應。以此為標準，隨著我國經濟的健康有序發展，不難預料，土地流轉的現象在今后將更加盛行。所以，在農村面臨嚴峻養老問題的情況下，非常有必要對土地經營權的流轉與農村養老保障資金的籌措功能進行挖掘。

二、建立農村土地經營權流轉過程中的農村養老保障資金籌措模式

對農村土地經營權流轉問題，理論界在最近幾年做了大量的研究工作。但在對待農村土地經營權流轉的意義上，大部分人只是把目光投放在它對鞏固和完善土地家庭承包經營制度、提高土地資源利用率、增加農民收人、推進農村工業化和城市化以及現代化等方面，在土地經營權的流轉對于完善和健全農村養老保障的可能性這一塊還缺乏理論上的探討和研究。雖然現實中許多地方在實踐上有所探索和嘗試，但對這個問題缺乏理論上的關注有可能會使我們失去為農村養老保障籌措資金的契機。

從現實看，絕大部分地方對待土地經營權流轉的“補償”方式過于簡單，過于關注短期收益。無論是土地的流轉采用租賃倒包、股份合作、抵押、托管、拍賣中的哪一種形式，經營權發生流轉時，作為轉讓方的農戶只是簡單地一次或多次從經營權接受方那兒拿到相應的貨幣或實物補償(包括租金、分紅、拍賣所得等等)，而缺乏中間組織對這份補償進行更合理的規劃和管理。大部分農戶在拿到這份補償時，由于“短期行為”，頭腦中大都還沒有“養老防老”這根弦，缺乏更長遠的考慮。因此，我們在此做一個大膽的設想，為了農民長遠的“養老防老”利益的需要，非常有必要通過某種制度安排讓某一中間組織(政府的相關部門、社會上某些特定的機構，如保險公司等，都是這種中間組織的潛在扮演者)介人，代替那些轉讓經營權的農戶做好長遠的養老準備。具體做法就是:經營權接受方把原來直接交給經營權轉讓方農戶的全部補償中的一部分(比如說:全部補償的10%一20%)繳納給這一中間組織作為轉讓經營權農戶的養老保障資金，并由這個組織代為運營和分配，最終也由該中間組織向這些農戶提供相應程度的養老保障。

養老保障資金雖從經營權接受方直接繳納，但它屬于全部補償的一部分，所以繳納養老資金的主體仍然應該是經營權轉讓方農戶。因此，建議設立土地流轉農戶養老帳戶，除了把經營權轉讓戶繳納的養老保障資金全部充人這個帳戶，同時為了檄發農戶繳費的積極性，更是為了明確政府的責任，政府應當注人相應比例(比如說:全部補償的5%一10%)的財政補貼;甚至可以設立成匹配基金形式，即經營權轉讓戶向這個帳戶每繳納一元錢，國家就要對等地為他再存人一元錢。

但我們也要注意到每個農戶帳戶的基金有限，因此可以規定農戶在一定期限內(如:5—10年)不能動用這個帳戶基金。因為當前就面臨生活困難的轉讓經營權的老年農民在一定的時期內除了其它與原有的保障方式外，他們起碼可以使用扣除了養老資金后的補償來保障他們的養老問題。同時，每個帳戶的有限的基金只能滿足經營權轉讓戶有限時間內養老保障之需，很難多代際延續。而且，隨著工業化、城市化進程的加快，越來越多年輕一代的農民將會離開土地，成為被雇傭者和自雇傭者，只要城鎮社會保障體系把他們納人保障范圍，他們今后的養老就可以不依賴這個帳戶了。

農村土地經營權流轉的方式是多種多樣，對失去土地經營權農戶的補償方式肯定也是多種多樣的，因此，轉讓經營權農戶對其繳納的養老保障資金的方式以及中間組織對這份補償的管理和分配方式也理所當然應該多樣化。為了增強管理的有效性，中間組織在具體操作時應遵循以下幾個原則:

1.適合性原則。一方面，各地之間實際情況的差異，中間組織本身存在的形式以及其所采用的管理、分配經營權轉讓戶所繳保障金的方式應當與當地的實際情況相適合;另一方面，經營權流轉方式的不同，涉及到的農戶繳納資金的方式應當與經營權的流轉方式相適合，比如:流轉采取租賃方式的適合繳納他們獲得的部分租金，采用股份合作形式的較適合采取多次提取農戶的部分分紅，等等。

2.規范性原則。一方面，國家和地方應當制定相應的制度或規則對中間組織本身以及它對農戶繳納的養老資金的經營和管理進行規范;另一方面，農戶因經營權流轉方式不同而造成他們養老金繳納方式不同，為避免繳納的無序和混亂，也就更需要規范。比如，不同流轉方式所應采用的養老金具體繳費方式、繳納的數額或比例等等，都需要明確的規范。

3.強制性原則。發生土地經營權流轉的農戶必須以一定的方式繳納一定比例的補償金，而不能采取自愿性原則。這主要是為了克服某些農戶因他們的“短視”而拒絕繳納進而影響到他們今后的養老保障。因此，只要發生土地流轉，中間組織就應當及時收取農戶應當繳納的養老保障資金。

4.專用性原則。農戶把部分補償金繳納給中間組織，是希望中間組織代替他們管理好、經營好他們的養老資金，以至于在他們需要時能得到與他們繳納額相適合的保障。因此，中間組織必須保證專款專用，不得挪為他用，以免損害繳費農戶的合法權益。對于沒有發生土地經營權流轉的農戶，因為他們沒有向組織繳納資金，所以他們無權享受由發生土地經營權流轉農戶提供的保障資金。

三、通過土地經營權的流轉而為流轉經營權的農民籌集部分養老保障基金具有現實意義和實踐價值

1.它可以為貧困地區的土地經營權流轉農民提供一定程度的養老保障。由于各地區經濟發展很不平衡，在一些不發達地區，土地流轉的補償可能會較低，因此，有人可能會質疑這種基金籌集方式在經濟不發達地區實行的意義。所謂農村養老保障保障的是農民最基本的生活需要，而農民的基本生活需要和城里人是不同的，農村生活保障標準是比較低的。城市最低生活保障線(相當于貧困線)每人每月300元，有的達到400元。在農村，國家人口計生委在部分農村給那些當年帶頭搞計劃生育而后來沒有子女的孤寡老人每年發放600元生活補貼，每月僅50元就可幫助他們解決基本生活問題。所以，只要農戶帳戶能為經營權轉讓戶的老年農民每月提供幾十元錢就能保障他們的基本生活。

2.它明確了國家在農村養老保障資金籌措上的責任。當前，我國農村社會養老保障基金籌集的一個主要特點是:以個人繳費為主、集體補助為輔，國家政策扶持。這種基金籌集模式突出以自我保障為主的原則，減輕了政府財政負擔。然而，農村老年人本身屬于社會最弱勢的群體之一，依靠他們繳費籌資恐怕很難;農村集體經濟的衰弱和解體使得大部分農民得不到集體的資助。所以，在這種情況下，國家對農村養老保障僅僅給予政策上的扶持，實際上是推卻應負的責任，其不利于農村養老保障體系的完善與健全。如果在我們所設想的農村養老資金籌集模式中，政府通過向農戶養老帳戶注人相應的財政支持，實際上是政府用實際行動明確了在解決農村養老保障問題上的責任。

3.它無疑也是一條可以為農村養老保障籌集部分資金的路子。農村老齡化人口數是如此的龐大，無論哪一部門、哪一種途徑都無法單獨擔當為其提供養老保障的重任，因而，養老保障資金來源應當也必須多元化。我們必須積極探索各種可能的渠道為養老保障融資，充分利用農村土地經營權流轉的“有償”原則，可以為經營權流轉戶農民提供部分養老保障資金。因此，忽視土地經營權流轉對農村養老保障籌資的可能性意義，也就可能使我們失去一條有效的融資渠道。

4.它向農村養老保障體系的逐步完善與發展邁出了實質性的一步。利用土地經營權的流轉來獲取農村養老保障資金在目前還無法讓全部農民都享受到這份保障，甚至沒能完全滿足經營權轉讓戶農民的養老要求，但至少它有利于擴展我國現有農村養老保障的覆蓋面。只有擁有了保障資金，農村養老保障才不會僅僅停留于口號上。

如何利用農村土地經營權的流轉來為解決我國農村地區老年農民的養老問題籌措資金是一個新課題，它會涉及到相關部門與制度的配套改革，是一個復雜的系統工程。而且，農村養老保障所需要的資金是如此的龐大，我們的政府和社會還必須在拓展和開辟融資渠道上承擔更大的責任。

淺談土地經營權流轉:關于促進農村土地經營權中長期規范流轉的建議

摘要：十七屆三中全會專門就農村改革發展作出了重大決議，意味著黨的工作重心從城市開始轉向農村，而黨的十七大明確了發展現代農業是新農村建設、實現農村全面發展的主要抓手，現代農業離不開適度規模經營，在農村土地所有權、承包權歸屬不變和農民人均1～2畝田的條件下實施農業規模經營，只有依靠土地經營權流轉、集中才能形成。沒有土地經營權流轉就沒有適度規模經營，就沒有農業現代化，也就沒有農村的全面發展。

關鍵詞：農村；土地經營權；中長期；規范流轉

一、我區土地經營權流轉的歷程和現狀

1.流轉歷程。1982年家庭聯產承包責任制實行，在解決多勞多得問題、空前調動農民積極性、農村面貌顯著變化的同時，由于鄉鎮企業轉移了相當部分的勞動力，出現了荒田、以現金抵農業稅和定購任務的現象。通過外引勞力、內促大戶的政策，至20世紀90年代中期，10畝以上大戶完成全區糧食定購任務的80%以上，規模經營初步形成。1998年開展了期限30年、田塊到戶、取消定購任務的二輪承包，農民對土地的義務下降導致人人要地，規模經營顯著退縮。近年來，在政府引導和生產成本高漲的逼迫下，土地經營權開始自發或委托流轉、規模經營逐年上升。

2.流轉現狀。至2008年11底統計，我區土地經營權流轉總面積30萬畝，占總耕地面積77.3%，其中10畝以上規模經營面積25.2萬畝、5 458戶。有委托流轉與個人轉包二種流轉方式，分別占64%、36%。流轉期限分季節性流轉、短期流轉、中長期流轉（五年以上）三種，期限五年以下占總流轉面積的75.6%。

二、當前土地經營權流轉中存在的問題和矛盾

1.各級對流轉的認識和重視還不夠。由于農業所占產業比重低，財政貢獻很少；農民的自由職業身份和相對貧困導致對農民工作難做，面廣量大牽涉問題多；受“自愿”流轉的政策制約，不好采用行政手段等等原因；擔心事倍功半、出力不討好，不如順其自然慢慢來，再等十年農民自然減少，將來規模經營自然形成；或等待中央有關退出農民身份政策的出臺。在流轉服務方面基層干部存在怕難、怕煩、多一事不如少一事思想。

2.流轉的規范性存在欠缺，亟須加強服務指導。占1/3流轉面積的農戶采用“口頭協議”，未通過流轉合同來規范雙方的權利義務，帶來了糾紛和隱患。有的雖有流轉協議，但條款不全、表述不夠具體清晰，給村組織調解帶來困難。缺少一個共享的流轉平臺、上門引導的服務機構和流轉的促進政策。

3.流轉期短，不利于農業持續發展。據統計，全區土地流轉期限五年以下占總流轉面積的75.6%。過短的流轉期限，使經營主體不敢在土地、機械、設施上做大的投入，做一年算一年，缺乏長遠考慮。由于可持久掌握經營的土地面積不足，無法吸引農民子承父業，學習農業、投身農業，導致農民人均年齡50歲以上、專業農民人均55歲以上、年輕農民供給斷檔的局面。

4.目前的規模經營者仍然存在面積過小、技術素質有待提高的問題，同時意欲流出者存在生活費用擔憂。大部分種糧大戶因規模尚在50畝以下，家庭人均年收入仍在全區平均數以下，規模尚顯不足。除流轉引導、服務不足原因外，另一原因是部分兼業農民擔心工作不穩以求口糧自給和部分65歲以上的老年農民因養老保障不足堅持著自給自足的生產生活方式，導致流出土地的農戶比例少于農村勞動力轉移的比例。多數規模經營者在技術的掌握和應用、單產和效益方面仍有較大的提升空間，有待于對其加強培訓和服務。

三、促進土地經營權中長期規范流轉的對策建議

土地經營權流轉是破解現代農業發展瓶頸的主要合法手段。本區農業僅占gdp的4%，但勞動力卻占總勞動力的25%，發達的第二、三產業需要農村多余勞動力的轉移；1.04萬元農民人均收入只有11%來自農業，農民收入來源已多元廣泛，兼業農民是目前農民隊伍的主流；近年我區社保力度和覆蓋面不斷提升，正在逐步消除農民土地流轉的后顧之憂；現代農業我區已有較為扎實的基礎。

（一）提高對土地經營權流轉重要性、迫切性、規范性的認識，切實加強領導和監督

我區經濟總量已達中等發達國家水平，人均gdp近1萬美元，第二產發達、第三產興旺，但農業農村仍然落后、農民未富，產業之間相差大、不協調，嚴重影響了社會和諧、阻礙了內需啟動，有違社會公平、共同富裕的宗旨。三農發展遲后制約著第二、三產業的進一步發展，社會的和諧穩定迫切需要發展三農，迫切需要現代農業，因此也迫切需要農村土地經營權的流轉。

按法律法規和政策遵循以下流轉原則：一是不變所有權、穩定承包權、搞活使用權原則，維護農村基本經營制度。流轉期限最長不得超過承包權證規定的期限。二是“依法、自愿、有償”原則，不得違背農戶意愿，強迫流轉。流轉收入必須全額歸流出方所有。三是有利于現代農業發展原則。流轉要與農業產業結構升級和提高糧食生產效率效益相結合，盡量符合發展方向和區域布局要求。四是堅持耕地和環境保護原則，維護可持續生產能力。五是出入平衡原則，先有意欲流入者登記在冊，后有流入者同意簽訂合同。

區府要成立流轉工作領導小組，作為農村工作一項重要內容列入議事日程；區農林局、各鎮鄉街道也要成立相應組織，承擔指導、協調、服務、管理和監督職能。

（二）增加職能，服務并促進土地經營權規范流轉

一是政策先行、大力宣傳，鼓勵農戶以轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種形式流轉，鼓勵農戶委托村經濟合作社統一流轉；鼓勵懂技術、善經營、會管理、有資金的種養大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業、工商企業、農業科技人員投資開發農戶流轉的土地，保留本鎮社員享受流轉土地的優先經營權。二是區農林局、鎮鄉農辦要建立班子、配備專人；建立以村經濟合作社為主體的中介服務組織。三是明確職能，建立考核，為意欲流入的經營者與可能流出的農戶牽線搭橋、規范工作。四是制定流轉合同的簽訂（解除）、備案、保管、公證等相關規定和流轉合同樣本。五是搞好對流轉工作者的培訓，使其熟練業務、掌握流轉規定。六是自上至下一級對一級的定期監督、抽查，以完善檔案和臺賬管理，提高合同的簽訂率和規范率，防止形式流轉和假流轉。七是建立鎮鄉仲裁機構，妥善處理現有的流轉糾紛，修訂、補訂流轉合同。做好土地片區內不愿流轉農戶的田塊調整工作，以利日常作業管理，規模連片，避免矛盾。八是開發專用軟件，創建土地承包和流轉的信息化平臺，逐步實現區、鎮、村三級聯網。

（三）財政支付轉移農村以促進中長期流轉，引導人才、技術、設施等要素的長期投入

1.確定區、鎮二級財政合理負擔比例，對區、鎮二級工作班子提供必要的經費支持。對村級中介服務組織提供如下工作經費：按2009年委托合同流轉總面積按畝給予基本補助，流轉期限五年及五年以上，按畝再予獎勵補助。全村已貨幣安置的村按流轉總面積、流轉率、五年以上流轉率各占1/3權重進行排序，分等補助。

2.對于將剩余承包年限全額（年限、面積）委托村流轉的農民，除享受出租收入、財政補助外，同時享受失業救濟金和失土農民養老保障資格（全村已貨幣安置村除外）。委托村流轉年限達五年及五年以上的，每畝給予流出者一定的補助。財政補助資金應按出租年限平均每年支付，以減輕年度財政負擔。

3.支持流入者規模經營。按“擴規模、減戶數、提素質”的要求，控制外來戶，減少經營戶，擴大戶平均面積，提升勞動力素質。一是在2008年基礎上，每新增一戶300畝以上的種糧大戶，給村適當的財政補助。二是鼓勵發展以土地為紐帶的股份合作社，對新建且入股面積500畝以上、合同期限十年以上的農業股份合作社，給予每家一定額度的一次性補助。三是加大農業基礎設施投入，土地整理、標準農田建設、特色農業產業基地建設、農業綜合開發項目與土地流轉要緊密結合，已通過流轉形成規模經營的，要優先立項；仍然要解決標準農田不標準的問題，重點是出水溝不暢通，出水不靈、因澇減產常年發生。四是信貸和用地政策支持，要逐年增加農業信貸額度，重點支持規模大戶、農民專業合作社；對農業基地的管理用房在用地政策上要有所傾斜，在搭建時鼓勵不破壞耕地的建筑方法。

4.加強主體培訓，提高經營績效。引導農民子繼父業，保障農業后續發展。規模經營解決了現代農業的規模基礎，績效如何還靠經營主體的綜合素質，發展現代農業必須有相應的現代農業經營主體。充分發揮農民科技教育培訓中心的作用，繼續大力開展學歷、綠證、陽光工程、農民實用技術等各類培訓，提高經營主體的知識層次和科技水平；大力實施新型農民培訓工程，引導農民子承父業，保障農業后續動力；培育農業鄉土人才，培育一支“年紀輕、素質好、能創新”的現代農民隊伍。鼓勵農民合作社、農業龍頭企業等參與農業規模化經營，促進規模經營主體的多元化。利用農民合作社的體制優勢，廣泛開展“合作社+農戶”、“合作社+公司”、“合作社+公司+農戶”等生產模式，積極探索合作社帶領社員致富的新路子。利用工商企業的資本和管理優勢，開發建設一批規劃起點高、示范帶動力強、經營效益好的農業產業化基地。做好規模經營大戶的技術服務工作，在良種良法推廣、技術難題破解、病蟲害預測預報、農資安全、農產品質量安全等方面一如既往地給予全力支持，切實解決廣大規模經營戶們的現實困難。

5.對流出經營權的農戶實施關愛加激勵政策，解除其顧憂。一是要進一步增加農村老年人的生活保障費。老年老保是黨在農村最受歡迎的政策之一，目前，本區一半農民55歲以上且絕大多數是專業農民，文化低，接受新東西能力差，如能流出該群體的土地經營權，則主體素質和規模經營將有大的提升，建議流轉能與老年老保的額度掛鉤。二是對二輪土地承包期間一次性委托流轉給村的農戶給予激勵政策；允許已流轉的農戶重簽長期流轉合同。三是要適當考慮流出農戶土地增值效益和長遠利益，鼓勵以村組織牽頭的股份合作流轉。四是要政府牽頭、部門協作，加強經營權流出者轉崗就業培訓，提高他們擇業競爭力。五是要研究農民土地承包權、農民或社員身份的退出機制。研究后要積極向上建議退出土地承包權、退出農民或社員身份的實施辦法，將“減少農民才能致富農民”的口號落在行動上。