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行政機關的作用精品(七篇)

時間:2023-07-19 16:56:45

序論:寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感,挖掘那些隱藏在內心深處的真相,好投稿為您帶來了七篇行政機關的作用范文,愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑,助力您的創作。

行政機關的作用

篇(1)

一、問題的提出

在2015年的政府工作報告中,李總理提出“互聯網+”行動計劃,并首提“互聯網+”環境下創新行政管理、強化行政服務的理念,推行電子政務和網上辦事以提高政府效能,這不僅反映了政府對互聯網背景下行政管理的重視程度,也反映了互聯網產業在我國的迅速勃興。毫無疑問,基于互聯網的虛擬性、多變性、開放性、協作性、跨域性與交互性等特征,傳統行政管理模式亦迅速轉向,作為回應現代行政管理所面臨的挑戰而實現行政治理方式多元化理念的行政指導也應同樣如此。主要原因有兩點:一是以行政指導為切入點是研究“互聯網+”背景下我國行政事實影響機理的一條重要路徑。隨著信息化突飛猛進的發展,互聯網業已深入到社會生活的方方面面,作為行政事實行為之一的行政指導亦深受影響,通過行政指導這一視角審視互聯網背景下行政事實行為的時代變革,正在成為未來的行政指導理念。二是通過“補白”,可為應對新形勢下行政事實行為乃至整個行政法面臨的新挑戰提供理論基礎與實踐理性。當前,全球化在信息化的作用下提速,公民權益觀日漸覺醒,新的利益訴求將不斷涌現,傳統行政方式亟待變革,限制政府權力、維護公民合法權益業已凝聚為新形勢下全黨全社會的共識。所以,對互聯網背景下的行政指導影響機理研究,可為加快變革行政方式、更好維護公民權益提供理論支撐和智識幫助。

作為行政事實行為,具有“非權力”性質的行政指導并不意味著完全排斥行政強制力。在此有必要明確的是規制性行政指導與調整性行政指導非本文論述要旨,本文所論行政指導限定于助成性行政指導的范圍。所謂助成性行政指導,是指“對私人提供信息,以助成私人某種活動的行政行為”,[1]行政機關出于“幫助、促進、保護相對方利益而進行的行政指導”。[2]即便如此,也僅僅表明筆者立論重心所在,并不能說明助成性行政指導在任何場合均不具有強制性的一面。

二、互聯網背景下的行政機關、行政

指導事實與政指導相對人

行政指導是指“行政機關基于國家的法律、政策的規定而作出的,旨在指導行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為,以實現行政管理目的的一種非職權的行為。”[3]而在互聯網背景下,互聯網以其獨特的方式影響著行政指導理念與方式。具體表現在以下幾個方面:

(一)行政機關

傳統行政機關“通過制定法規或進行裁決,控制人民的某些行為,給予人民某些福利,和人民的生活密切聯系。”[4]但隨著互聯網環境下現代行政理念的革新,傳統管理型行政逐漸呈現出向服務型、控權型與平衡型行政轉向的發展趨勢。一是行政指導雙方關系平直化。傳統行政兩造關系建立在行政機關與行政指導相對人“先天”不平等基礎上,強制性、規制性是此時行政指導的主流。但互聯網以其平等、包容的精神特質,方便快捷的溝通方式,信息多元互通的傳播模式,促使行政指導兩造關系逐漸趨于平直化。二是行政指導權威的日漸式微。行政機關在率先掌握大量信息的前提下,使威懾與恐懼、強制與服從、樹威與崇拜構成了傳統行政管理的基本生態。在我國全面推進政府信息公開及互聯網日益發達的當下,行政指導相對人也可以是信息的制造者和傳播者,無需過多地請求行政機關提供信息給付,甚至行政指導相對人可能成為某方面信息的引領者,使其對行政機關的依賴程度日益降低,促使行政機關信息優勢與權威的克減。三是行政指導的自由裁量權受到限制。姜明安教授認為:“行政自由裁量是法律、法規賦予行政機關在行政管理中依據立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權力”。[5]若以此定義檢視行政指導,那么指導的條件、場合、情形、方式、方法以及相關法律的解釋等問題均存在遭遇行政指導相對人質疑的可能。而高度信息化環境可使得該問題得以較好地解決:首先,行政指導相對人可充分利用互聯網便利條件向行政機關反饋相關信息,據此行政機關可對指導的必要性、可行性予以綜合判斷;其次,在適用法律層面行政機關可通過互聯網平臺將其選擇適用的法律公布于眾,行政指導相對人可根據所公布信息判斷行政指導行為的合法性;最后,作為限制行政自由裁量權重要方式的行政程序,亦可通過互聯網平臺將行政指導的方式、程序的選擇和選擇的時間等信息事先告知行政指導相對人。四是行政指導理念日趨轉變。如果說傳統行政指導是建立在“金字塔形”行政管理與信息溝通基礎之上的,那么互聯網環境下的信息溝通則形成了“擴散式”溝通網絡。互聯網中的各方主體在占有信息量上不分伯仲,甚至行政指導相對人的信息占有量有時會超過行政機關。傳統自上而下的信息壟斷局面已被打破,任何一方欲獨享信息資源、信息傳播權力的意圖和行為都是徒勞的。關鍵問題在于,若行政機關仍以傳統行政法理念影響行政指導方式,那么其行政合法性與合理性必將在信息化大潮中淹沒于無形。

(二)行政指導事實

行政指導旨在弱化行政事實行為作為公法行為的某些原有屬性,而互聯網的加入則使“弱化”的結果更具顛覆性。其具體表現為:一是公權力性質進一步淡化。與傳統行政兩造關系不同,日本學者鹽野宏認為,行政機關“不具有逼迫相對方接受指導的手段”,并尊重行政指導相對人的自由意志。這一理念在我國首部地方性行政程序——《湖南省行政程序規定》中得以充分體現:首先,行政指導相對人可選擇性接受行政機關作出的行政指導亦可不予接受,這是行政指導相對人的自由;其次,行政機關不可因行政指導相對人拒絕接受行政指導而采取行政處罰等不利于行政指導相對人的措施而破壞其行政指導相對人“服從的任意性”;第三,行政指導相對人“接受”行政指導非因行政機關逼迫。互聯網的開放性、平等性觀念將進一步消減行政公權力的原有屬性與作用,每一個接受指導的行政相對人都享有監督與發表意見的權利。二是“誘導性”特質日臻強化。行政機關在作出行政指導之前就已預料到指導作出之后可能達到行政目的的狀態,故多采取信息、勸告、提醒、建議、推廣、示范等方式對行政指導相對人產生實質“誘導”效果。首先,行政機關在考慮行政指導的合法性與必要性之時就應立足現實狀況;其次,行政指導合法性與必要性的客觀情況非一成不變,紛繁復雜的社會生活狀況增加了行政指導的變量;第三,既然變量在增加,行政機關就應當采用更加多元的方式認識客觀情況。可見,在互聯網背景下,行政指導的“誘導性”特質在不斷強化,這是因為:一方面,由于互聯網信息在“傳播意義上具有即時性、瞬時性、快捷性和高時效性”,[6]產生“誘導性”的變量在成倍增加,客觀條件急劇變化;另一方面,在互聯網背景下的行政指導方式呈現多元化趨勢,“誘導”效果更加顯著。

(三)行政指導相對人

行政指導相對人,是指與行政指導實施主體相對應,承受行政指導行為的公民、法人或者其他組織。互聯網作為行政指導關系中的自變量,以其特有的方式影響著行政指導相對人的心理、組織、行為與地位。具體影響如下:

一是對行政指導相對人的認知與心理的影響。根據美國學者羅爾克的觀點:人性包含認知、心理和生理三個因素。[7]在認知層面,行政機關利用互聯網通過文字、圖形、聲音及視頻等方式傳播行政目標,行政指導相對人則可對信息進行接收、轉換、提取、重建與判斷。在這一過程中,行政指導相對人專注于信息的實用度和相關性而非人的權威。在心理層面,互聯網為行政指導相對人提供了不必親往行政機關即可獲得信息的可能性,從而增強了行政指導相對人思考、判斷與選擇的獨立性。二是對行政指導相對人組織的影響。在互聯網背景下建立人與人之間的關系,不再是單純的依靠身份、親緣與地緣,而更多的是基于利益追求和情感偏好建立起來的利益關系。通過互聯網組織化之后的行政指導相對人會對原有行政指導產生以下影響:第一,信息在幾經傳播后消減了行政機關的本意;第二,由于存在多元解釋方,行政機關原有解釋權威受到極大沖擊;第三,基于利益追求與情感偏好建立起來的新型組織關系,在互聯網的作用下將被無限放大,從而形成旨在分享信息、實現利益的巨大網絡;第四,臨時或長久組建的利益組織體在實現了既定目標后即被宣告解散,行政監管面臨極大困難;第五,利益組織體以實現利益為目標,不甚關心行政機關制定的法律、法規及其他規范性文件的限制作用,給行政機關實現行政指導目標、監控指導過程、評估指導實效帶來一定的負面影響。三是對行政指導相對人行為的影響。在網絡環境下,個體行為逐漸趨于模糊與不確定,行政指導相對人的行為更加趨于分散化、立體化,行政機關對個體的控制力在降低,同時,作為利益組織體其理性程度與達成共識的程度也在降低。但任何事物都具有兩面性,互聯網在放大行政指導相對人個體非理性因素的同時,也促成了行政指導相對人獨立思考、獨立行為的可能性,這為控制行政權的恣意行使與提高公民的自決能力提供了技術性可能。四是對行政指導相對人地位的影響。傳統行政法治突出地表現為行政兩造關系的“不對等性”,行政機關處于主導地位而行政指導相對人則處于從屬地位,因此,行政機關侵害行政指導相對人權益的可能性依然存在。行政實體法、行政程序法與行政訴訟法構成了我國行政法律體系,但依賴行政法律規制這一單一方式保障公民合法權益的想法是不切實際的。在互聯網技術的支撐下,行政控權、保權的法律價值性問題轉變為純技術性問題,行政指導相對人的主體地位愈加彰顯,力量愈加強化,使其有組織地實現個體權益并通過多元途徑獲取信息,以平等姿態與行政機關對話成為可能,行政指導相對人的法律地位在不斷提高。

三、互聯網作用于我國行政指導之核心

要素:實施、方法與程序

實施、方法與程序是行政指導的核心要素,也是互聯網施加影響的重心所在。

(一)行政指導的實施

合法性與合理性原理自然衍生出行政指導的實施依據與事實條件。行政指導的實施依據,就是指行政機關實施行政行為的合法性與正當性,即可為與否的判斷依據;行政指導的實施條件則是指導的客觀條件,即有無必要為之的判斷依據。

⒈行政指導的實施依據。行政機關可依法律、法規、規章及政策對行政指導相對人進行指導,但在規范性依據之外還存在大量非規范性依據。章劍生教授認為,非規范性依據“不具有行政指導行為內容的法律原則、客觀情況和社會發展需求的狀態等”。與規范性依據不同,非規范性依據在很大程度上擴大了行政自由裁量權:一方面,行政機關會利用非規范性依據而出于某種潛在動機濫用行政指導權;另一方面,行政機關借自由裁量權怠于行政指導而構成行政不作為。這些都不利于行政指導目標的達成。但在互聯網大背景下,行政指導相對人的組織程度進一步強化,利益表達方式更加多元,這在一定程度上可抑制行政機關恣意行使指導權。另外,行政指導相對人還可通過互聯網技術等手段獲悉指導的路線圖和計劃表,從而有望實現督促行政機關予以積極指導,維護自身信賴利益之目的。

⒉行政指導的實施條件。《湖南省行政程序規定》是通過列舉的方式規定了行政機關實施行政指導的法定條件,限制行政指導適用范圍。此外,還有以下幾種限制情形:一是行政指導行為需在行政機關法定管轄權限內行使,不能越權指導。二是行政指導的性質決定了行政機關在未經行政指導相對人同意的情況下主動指導,但行政機關不得采取強制措施逼迫行政指導相對人就范。三是行政機關在作出行政指導之時就應當向行政指導相對人明示其指導依據與事由,并受明示內容限制。作為一種高效快捷的技術手段,行政機關可通過互聯網向行政指導相對人公布其實施行政指導的法律依據與具體事由,行政指導相對人亦可通過互聯網平臺要求行政機關作出解釋與答復。

(二)行政指導方法

日本學者鹽野宏將行政指導方式提煉為“說服、教育、示范、勸告、建議、協商、政策指導、提供經費幫助、提供知識、技術幫助等”。此外,我國學者莫于川教授也對行政指導方式進行了列舉,共計有38種之多。[8]我國立法實踐所采納的行政指導方式有5大類共計9種。筆者限于篇幅,在此著重說明以下幾種代表性方法:

⒈建議。行政指導中的“建議”,是指行政機關通過調查走訪行政指導相對人,針對發現的問題提出改進、完善的看法與見解。“建議”具有明確性、針對性、操作性、協作性、書面性與程序性特征。建議作為行政指導方法之一可在一定程度上改善行政機關的形象,但存在行政機關指導后難以實時復查指導效果的缺陷。互聯網技術為實時復查提供了技術支持,即行政機關通過建立監管系統的方式可隨時跟進復查,如通過要求行政指導相對人向網絡平臺上傳材料與資質的方式實時了解材料收集情況、在培訓中可要求行政指導相對人借助互聯網技術向其同步傳輸管理業務培訓的實時視頻以監督培訓工作,等等。

⒉協商。協商是建立在雙方關系平等且信息真實、準確基礎之上的。互聯網一方面可作為傳達行政機關意志的技術性工具,另一方面可作為行政機關與行政指導相對人開展溝通、協商的平臺。其具有以下優勢:一是避免直面沖突,有助于緩和雙方的緊張關系;二是互聯網溝通帶有一定的延時性,可給予雙方充分的思考時間,避免因面對面沖突而導致情感或言詞沖突;三是有助于雙方以更加審慎的心態解決相關沖突;四是可吸納更多行政指導相對人參與協商,以有效幫助行政機關更加廣泛地了解行政指導相對人的意愿。

3.。行政指導信息是建立在行政公開理論與信賴保護原則基礎之上的。在互聯網環境下,一方面行政機關指導信息的方式更加多元,集合聲像媒介使得說明理由更加充分,易于被行政指導相對人接受;另一方面,行政指導相對人與其他社會公眾可通過互聯網平臺事先了解行政指導的法律依據、事中的指導過程和事后的指導結論。行政機關向行政指導相對人公布指導信息可起到以下幾方面作用:一是有效限制行政指導對行政指導相對人利益產生的影響;二是進一步增強社會大眾與行政指導相對人參與公共事務的意識;三是有利于維護行政指導相對人信賴利益;四是進一步保障公民的憲法性權利。值得引起注意的是,行政機關所公布的行政指導信息是否具有法律效力或者公布的途徑(如在線溝通信息平臺)是否合法,因為這在一定程度上會對行政指導相對人的信賴利益與政府權威性產生影響。因此,國家應當以立法方式確認公布信息與公布途徑的法律地位,這對維護行政機關的權威與保障公民權利至關重要。

(三)行政指導程序

制度效能的發揮依賴程序設計,所以鹽野宏教授主張將行政指導納入到程序控制的視野中。①

⒈行政指導方式。行政機關在行使行政指導權力的同時應當明確告知行政指導相對人行政指導的相關情況。“明確告知”的方式既包括口頭告知又包括書面告知,但不論采用何種告知方式,一經告知便產生確定力與執行力。利用互聯網技術,行政機關在“非要求行政相對人當場服從行為”的情況下可通過電子技術明示其“電子意思表示”,行政指導相對人則可通過電子簽名的方式確認被告知內容已收悉。

⒉行政指導程序。盡管“助成性行政指導”可獨立運行,但出于規范行政權力運行、保障行政指導相對人合法利益之目標,有必要將其納入到程序控制中。

⑴行政指導一般程序。一般指導程序是所有行政指導都應當遵守的程序,具體包括行政指導決策程序、具體實施程序與公布備案程序。首先,在遵循行政指導法律規范的前提下,判斷指導實施條件突出地表現為行政指導決策,在決策過程中需要通過收集信息、社會調研、評估論證等環節,以構筑行政指導正當性基礎。在程序之下應當建立指導啟動制度、信息收集制度、指導方案編制制度與公布制度。在行政決策階段,行政機關可利用互聯網技術廣泛收集行政指導所需信息、開展社會調研與評估論證,力求決策的科學性、民主性。其次,在行政指導的實施階段,行政機關根據指導方案通過互聯網平臺向行政指導相對人發送指導信息,行政指導相對人亦可通過互聯網平臺答復行政機關是否愿意接受行政指導或者協商與行政指導相關的具體內容。在此過程中,行政機關應當通過互聯網技術確保行政指導相對人充分的知悉權、參與權與利益表達權。同時,行政機關也應基于誠實信用與信賴保護原則積極回應行政指導相對人的訴求,以達成雙方良性互動。最后,在公布備案程序上,行政機關可根據指導案件的重要程度自主判斷是否呈送上級主管部門。此外,行政機關還應依據法定程序,通過互聯網媒介向社會大眾公布行政指導結論。

⑵行政指導特別程序。對于“重大行政指導”,現有立法例中規定應當采用特別程序。行政機關除采取公布草案、聽證會、座談會方式聽取意見外,還可采取“開放式”方式聽取意見。具體而言,應當明確審議會組織程序、實施程序、指導效能評估程序等。首先,審議會應當由相關領域的專家、第三方咨詢機構及行政指導相對人代表組成,就行政指導的可行性、科學性、合理性等方面進行評估,然后由相關部門起草指導草案并通過互聯網平臺向社會大眾公布。行政機關亦可通過“開放式”的網絡平臺向社會大眾廣泛征求意見,形成審議會評審與面向社會大眾廣泛征求意見“雙管齊下”的決策機制;其次,同一般行政指導程序一樣,指導實施環節是行政指導過程的重中之重,確保行政指導相對人的知悉權是此過程的工作重心。行政機關依據行政指導相對人的要求,通過網絡平臺實時向其公布相關信息,負責解釋并接受監督,雙方也可就爭議焦點展開討論。第三,在指導效能評估程序上,行政機關可首先通過互聯網平臺廣泛收集相關信息,接收行政指導相對人的反饋意見,在此基礎上通過審議會討論評估,最終形成效能結論并撰寫評估報告。

綜上,筆者認為行政指導程序應遵循以下立法架構(如圖)。

四、互聯網助推我國行政指導變遷

之作用:催化、同步與重塑

在較早時候,西方學者們就已經敏銳地注意到了計算機信息技術對法律的作用。[9]筆者認為,互聯網發展至今,其對我國行政指導“作用”的方式主要表現為催化、同步與重塑三個方面。

(一)催化——為我國傳統行政指導模式變革提供現實機遇

⒈組織。互聯網使得信息的交互變得更加方便、快捷,動搖了傳統行政組織管理模式。第一,在互聯網的作用下,建構于事務管轄、級別管轄與地域管轄基礎上的行政組織變得高度虛擬化、電子化;第二,互聯網使行政指導相對人臨時性、零散性的組織變得長期而組織化,帶來的結果是互聯網使利益表達的呼聲無限放大至足以與行政機關相抗衡的程度。所以,由網絡行政指導巡查系統、在線溝通信息平臺等網絡“組織”構建的24小時電子政府應運而生。

⒉溝通。正如考夫曼所言:“只有一切參與者的利益至少被卷入討論中,合意才具有意義”。互聯網正是將“參與者的利益”置于一個能夠為大家一致接受以實現“談論”的平臺。值得注意的是,與互聯網催生出信息的電子傳播方式隨之而來的電子電文、電子印章、網絡送達的法律效力與程序等諸多問題還有待進一步探討。

⒊互動。互聯網使得行政指導相對人打破了原先依賴地域、血緣、職業、語言等因素建構起來的互動模式,反而依賴信息或利益重新架構起人與人之間互動模式,盡管對方的詳細信息無從知曉,但只要利益與訴求相似就可為交換信息而結合為一個完整的且極具開放性的利益組織體。在互聯網作用下,超越性別、職業、地域、血緣邊界的互動模式正在形成,各種信息充斥于各種互聯網平臺中,多元化利益訴求被提出、放大,進而成為平衡行政權的強大潛在力量。

(二)同步——有利于我國行政指導模式緊跟時代步伐

互聯網同步作用的突出表現在于對行政合法性與行政合理性影響層面,既能推動行政合法性發展的進程,也能創造全新的行政合理性環境。但現實情況則是互聯網之軸并非同步驅動兩部輪子向前行進,行政合法性與行政合理性在很大程度上存在錯差。如果行政指導的理念與方式總是能夠伴隨社會發展步伐,合法性價值便難以維護;如果行政指導理念與方式總是滯后于社會發展節奏,合理性價值便會失去現實依據。行政指導的合法性依據與合理性依據總是處在動態變化中,兩者比率的大小反映著行政指導的實然狀態:如果兩者比率為1,說明行政指導相對人能夠有效地回應行政機關,行政指導已達到最為理想的狀態,行政機關便能圓滿地達到行政目標;如果兩者比率小于1,由此說明行政指導的合法性較差,已有部分規范失去了現實基礎而過度地強調行政指導合理性,行政機關唯有以擴大自由裁量權適用范圍才能達致行政目標的實現,但實現后的行政目標仍存在合法性缺失的不足;如果兩者比率大于1,那么就意味著行政機關過度強調行政指導的合法性依據而忽視了行政指導的合理性依據,說明行政指導的實效性、現實性較弱,沒有很好地達到行政目標。

此外還需強調的是,互聯網技術在為行政機關實施行政指導提供便利、行政指導相對人更有效實現合法權益的同時,負面作用也會隨之顯現。因此,如何防范違法犯罪分子侵害行政指導相對人的隱私與商業秘密,防范竊取關系國家安全的機密信息便成為新形勢下的重要任務。

(三)重塑——為我國行政指導進步提供了信息條件

網絡技術作為一項高精尖技術,一旦被運用于行政指導領域,就會產生出巨大潛能,從而極大地推動我國行政指導發展進程。

⒈行政兩造關系空間扁平化。行政機關與行政指導相對人一改以往自上而下的監管關系,在互聯網開放、平等、交互、共享、分散等特點的共同作用下,逐漸建構起了以“大數據”共享為目標的信息傳播平臺、開放包容的公眾參與行政路徑、自由平等的社會交往方式與匿名分散的行政控制模式。為了回應上述變化,行政機關應當采取以下措施:一是將不涉及國家、商業、個人隱私的“大數據”通過網絡平臺向行政指導相對人公布;二是通過網絡媒介向行政指導相對人廣泛征求意見;三是行政機關應積極探索更加自由、平等的行政指導網絡模式;四是應進一步完善網絡“一站式”服務模式以實現行政指導的便民性與高效性;五是在行政管理中大力推廣使用“人工智能(AI)”技術;六是樹立行政指導雙方信息保護的觀念與意識。

⒉行政兩造溝通時間同步化。互聯網技術突破了時空阻隔,使得信息交換變得觸手可及,加之新型互聯網媒介的不斷涌現以及便攜式信息交換終端的普及化,行政指導相對人只需使用便攜式電腦、手機、政府APP等電子終端與電子平臺即可實現與行政機關的信息交換。因此,行政機關與行政指導相對人在、接收信息時間的次序上幾近于同步。

⒊行政指導相對人關系社會化。與傳統互動方式不同,“虛擬空間”中的行政指導相對人在互動方式上更加趨于多元化,其可利用電子平臺在匿名情況下突破時空限制實現無障礙互動,行政指導相對人之間互動的社會化趨勢逐漸顯現出來(如圖)。

互聯網對我國乃至世界行政管理理念與方式的革新有目共睹,但仍存在以下不足:如何在適應社會發展與運用互聯網技術的基礎上進一步明確在互聯網環境下行政指導的主體、權限、程序、形式的合法性與行政指導的法律效力、法律責任、權利救濟等重要內容,從規范層面保障行政指導相對人的合法權益與實現行政目標。這些仍是今后需深入探討的重要課題。

【參考文獻】

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[2]余凌云.行政法講義[M].清華大學出版社,2010.274.

[3]章劍生.現代行政法基本理論[M].法律出版社,2008.472.

[4]王名揚.美國行政法(上)[M].中國法制出版社,2005.130.

[5]姜明安.論行政自由裁量權及其法律控制[J].法學研究,1993,(01).

[6]朱建.互聯網對我國社會主義政治民主建設積極影響研究[D].南開大學博士論文,2012.84.

[7](美)約翰·羅爾克.世界舞臺上的國際政治[M].宋偉等譯.北京大學出版社,2005.131.

篇(2)

行政狀是行政行為相對人對行政機關的具體行政行為不服或要求行政機關為一定的行政行為,向人民法院提訟的一種法律文書。它是行政行為相對人為維護自己的合法權益指控有關行政機關的法律文書。同時,也是人民法院受理行政案件,引起行政訴訟程序的依據。

律師接受公民、法人或其他組織的委托,對行政機關提訟,請求人民法院適用訴訟程序確認行政機關行政行為的正確與否,首先應當指導、協助委托人撰寫行政狀。根據我國行政訴訟法的規定,公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權益時,可以在法定的期限內依照法律規定的程序,以書面的形式對實施具體行政行為的行政機關或者法律、法規權的組織予以指控,向人民法院提起行政訴訟。

二、格式、內容及寫作方法

行政狀的文書格式、內容要求與民事狀相同,只是制作時更應注意:

(一)以有關行政法規為依據,以論證行政機關的具體行政行為的不當性與違法性;

(二)原告一方引起行政機關作出具體行政行為的有關事實;

(三)行政機關作出的具體行政行為的詳細經過和內容;

(四)原告對具體行政行為是否提出復議申請,復議機關是否改變原具體行政行為,以及改變的具體內容等。

三、注意事項

行政狀必須嚴格按照《行政訴訟法》第十一條的規定敘寫。不 屬于人民法院受案范圍的行政案件不得。

 提訟以及訴狀的遞交必須按行政案件管轄范圍進行。

依法需要先經行政機關復議的,必須先申請復議。對復議決定不服的,方可提訟 。

必須是針對行政機關的具體行政行為進行,對抽象的行政行為不得提訟。

【 范 式 】

行政狀(一)

(公民提起行政訴訟用)

原告:

被告:

訴訟請求:

事實與理由:

證據和證據來源,證人姓名和住址

此致

×××人民法院

人:×××

年月日

附:

篇(3)

一、行政權和公民權的作用

以現代國家和個人及其所組成的社會的關系為大背景,行政機關與相對一方的地位和作用可謂基本了然。現代行政權是國家得以直接、能動地影響個人權利和義務、利益和負擔的最有效的一支公共力量,社會需要行政權主動地發揮其維持秩序、保護相對一方權利、增進公共利益和福利的積極作用。順應社會的需要,國家必須通過法律規范的制定授予行政機關各種管理權能及相應的輔手段,從而保證行政機關及時、有效地處理形形關涉公共利益的問題。秩序行政到服務行政、給會行政的演進是對行政權積極作用的有力肯定,亦是行政法在法律上確認這種肯定的很好例證。當前,法律主要規定了行政機關兩大類行為范式:一是具有直接對相對一方權利義務的配置和實現產生影響的法律效力的行為,包括賦予相對一方權利或解除相對一方義務與剝奪相對一方權利或課加相對一方義務的行為,其集中體現了行政權的強制力、支配力的特性;二是對相對一方權利的行使和義務的承擔施予指示性的、不產生法律效力的影響的行為,如行政機關就國民經濟發展、社會進步以及提供社會服務等作出的行政規劃、行政指導、行政決策、宏觀調控等行為,其特點是缺乏法律強制力,自由裁量性和政治性強,在當今政府施政中占較大比重。對上述行為范式的規定確立了行政權在現代行政管理過程中主導性的法律地位。然而,行政權的操作者畢竟是同具人類弱點的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律規定有機地與具體個案情形結合起來的過程實際上是人的認識過程,行政公務人員既需準確地把握法律規范之意義及規范背后社會政治、經濟、文化之內蘊,亦需通過各方面的信息對具體事件的全部情形有清醒、理智的了解。這其中,或者由于客觀復雜因素的影響,或者由于公務人員才智和認識能力的局限,或者更嚴重地,由于公務人員職業德行和品性上的缺陷,行政權行使的失誤或權力的故意濫用都在所難免。這些與人們對行政權積極作用的合理期望相悖的情形是行政權的消極一面。行政法與身俱來的控權、制權理念就是對行政權潛在的負值效應的反證。當然,鑒于上述兩類行政行為的目的和作用的不同,行政權受到法律制約、控制的程度和受監督的形式也就不同。由于前一類行為一旦違法,就會直接損害公民、法人或其他組織的合法權益,損害公共利益,故其主體資格、權限、法律法規依據、程序等受到法律嚴格限定,其特點是權力受法律規定細密、自由裁量有限、受監督的形式具體。一般稱之為“消極行政”,其行為準則是不得為法律沒有規定的行為,即“沒有法律規范就沒有行政”。它不僅要受到行政系統自身的監督和權力機關的監督,在一定范圍內,還要接受司法審查。行政機關對這類行為的違法要承擔行政法律責任。而法律對后一類行為往往只規定行為模式和實現行政的目的,不設定法律效果,希望通過利益機制和激勵機制來調動相對方的積極性,靠政府的威信和政府內部的行政紀律來實現行政目的。行政機關只要在其權限范圍內,又不同憲法、法律相抵觸,盡可以充分發揮其能動的積極作用,通常稱之為“積極行政”。只是這類行政行為一旦失誤,給社會帶來的破壞會十分巨大,因而,其仍須受到行政系統自身的監督和權力機關的監督,行政機關要為行為后果承擔行政法律責任和政治責任。

作為行政權的相對一方——個人和組織的權利與自由(以下概稱公民權)的行使亦因主觀、客觀的原因而具積極和消極的作用。確認公民權利、充分保障公民權利的行使是社會文明與進步的表現,而社會文明和進步又是在公民權不斷得到確認和保障、人閃認識社會和改造社會的能力得以盡可能施展的基礎上逐步完成的。公民在經濟、政治及其他領域內的基本權利和自由是公民個人追求自己在社會中諸般正當需要的滿足的行動基礎和保證,個人和組織根據良心和理智自由地行使這些權利,可以不受阻礙地參與社會生產和交往,建立良善健康的社會關系并在其中獲得自身利益的實現,而社會共同體亦在整體上邁向更高的文明境界。本世紀以來,特別是第二次世界大戰以來,由于人民的斗爭和經濟、社會的發展,許多國家的公民權范圍日益擴大,法律對權利的規定越愈細密,形成有機的權利體系。與此同時,世界經濟、政治、文化等各個方面獲得了前所未有的加速發展。我國,尤其是在近十幾年來,在確認和保障公民權利方面取得了巨大的進步,人們的創造性、積極性得到空前的發揮,經濟成就已是世人公認的事實。公民權的積極作用可見一斑。然而,公民權利和自由的行使,不是無條件的、絕對的,它要受到法律的制約。法律對公民權限制的一個基本原則是:公民權的行使不得損害公共利益和其他公民的合法權利和自由。這恰恰是基于對公民個人行使權利和自由可能帶來的消極作用的考慮而作出的限制。每個公民都是社會中的人,他在進行社會交往中必然與其他公民或組織形成一定的社會關系,法律確認和保障其權利和自由旨在幫助其相對自由地實現自己的意志而不為社會關系中的其他人所阻礙。但是,由于各種因素的影響,公民個人超越法律規定的權利范圍或濫用其權利的情形在所難免,這又往往要導致法律欲意保護的公共利益和其他公民的權益受到損害。尤其是我國在改革開放、計劃經濟向市場經濟轉軌、法律調整尚未完善的條例下,由于各種思潮的沖擊,利益格局的變化、拜金主義的影響、自律機制的削弱等原因,不可避免地出現了一些人違法行為或濫用權利,嚴重損害了公共利益和他人利益。因此,法律要求公共權力(包括行政權力)對公民權可能或已經違法行使或濫用的情形予以預防、控制和懲戒。另外,由于法律規定的錯綜復雜性,即使公民個人或組織有合法理由地行使各自的權利和自由,有些情形下,也會造成矛盾和沖突,這種對抗的結果同樣是社會無法容忍的社會關系一定程度的無序,同樣需要公共權力進行調節。

綜上所述,行政權和公民權的行使都具有兩面的可能作用,行政法努力的方向應該是調動兩者的積極因素,最大可能地抑制其各自的消極因素。

二、行政法關系的展開

法律的使命是面向未來的,既然行政權和公民權的行使可能導致的積極效應或消極效應不可預測,法律就不能完全放任任何一方自主地、無節制地行使權力或權利。這似乎同民商和法既規定民事權利又設制民事義務的原則并無二致。但是,行政法規范和調整的法律關系畢竟與平等主體之間的民事法律關系有性質上的巨大差異,行政權和公民權潛在的雙重效應促使行政機關與相對一方的法律關系更具復雜性。行政法規范和調整的社會關系有:(1)行政管理關系, 即行政機關在行政管理過程中行使職權而與相對一方發生的關系。它又包括行政實體關系和行政程序關系;(2)監督行政關系, 即有權對行政行為進行監督的國家機關、團體和個人在監督行政過程中發生的關系。由于團體、個人的監督權利必須通過國家權威真正得以實現,監督行政關系可主要指立法機關和司法機關對行政的監督,尤其是后者更為行政法所重視。那么,行政法是如何針對行政權和公民權作用的復雜性具體安排行政機關與相對一方在上述關系中的權利義務結構的呢?

首先,在行政實體法律關系中,法律期待的是行政權積極作用的發揮,以抑制公民權的消極作用。因為,在這里,社會首要關心的問題在于如何設置或啟動行政權以處理下列幾種情形:(1 )社會中權利義務的合理分配由于某些事物的出現而遭到破壞(比如經濟壟斷、股票黑市),國家立法者因種種緣由無法及時出臺法律,需要行政機關制定法規或規章進行普遍的調整;(2 )具體個人和組織行使公民權時超越法律限制的可能性要求行政機關經常地對他們予以監督和檢查;(3 )具體個人和組織已違法行使公民權而給他人權益或公共利益帶來損害,社會要求行政機關及時予以控制和懲戒;(4 )社會中某些資源或機會的利用雖然可促進社會福利,但或者由于資源或機會本身極其有限,或者由于資源或機會的給予必須依公共利益受限制,只有符合特定條件的個人和組織才能獲得,社會要求行政機關審核申請的個人和組織的條件并負責授益于合格者;(5 )大部分具體個人和組織在行使公民權時普遍持有趨利避害的心態,對其他人的福利或需要高昂代價予以運營的公益事業較少關心,社會要求行政機關能在這些方面有所作為。對于這些社會自治機制無能妥善處理的情形,個人、組織有一種依賴和信任公共力量的自然傾向,而依賴和信任的基礎是公共力量擁有他們自身不具備的社會控制力和強制力。無論是秩序行政,還是服務行政、給付行政,行政行為一旦作出,在有關機構判定其無效并予以撤銷之前,不僅相對一方,而且國家機關、一般第三者都必須承認其為有效,并服從之。如果行政行為沒有這種被稱為公定力(推定有效)的效力,與私人行為無異,個人和組織又怎么會為把自己面臨的困難委托與自身類似的軟弱的行政機關去解決呢? 1 即使個人、 組織因行政權潛在的消極后果而對行政機關是否有能力公正處置公共利益問題表示懷疑,他們亦必須等待行政權啟動并最后作出行政行為之后通過其他公共權威進行評判,否則,行政權積極作用會被扼殺。因而,在行政實體法律關系中,行政法在設定行政機關管理權能的同時往往賦予其效力優先性,相對一方于此只能履行服從的義務。行政機關的主導性地位和相對一方的服從地位是這里的主要特征。

然而,如果等待行政機關憑借公務人員的獨立判斷作出與公共利益相悖的行政行為之后再考慮其合法性、合理性問題,由于行政行為的公定力和執行力,它的破壞性后果已經造成,而這種后果在很多情形下是難以通過事后救濟制度進行充分補救的。于是,在行政程序法律關系中,法律對行政權懷有既信任又警惕的兩難情結,既期望通過公民權利的適當使用來最大限度地遏止行政機關可能作出的“離經叛道”行為,又謹防繁瑣、拖拉的程序阻礙行政積極效應的實現。有關國家在制定行政程序法時考慮最多的就是如何保持公平和效率之間的平衡, 2 即應給予相對一方多大的參與行政決定過程的權利。無論權利范圍如何,不可否認,保證個人、組織參與行政過程是行政程序法的初衷和核心內容,亦是現代民主精神的制度化。 3 因此, 程序性的法律規定傾向于賦予公民權利,相對行政機關而言,就是其在行使實體權力時必須擔負相當的程序性義務。

問題是:如果行政機關完全履行程序性義務,其作出的行政決定就具有實質的合法性了嗎?美國現代新公法理論就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理論,指出“政府的合法性主要取決于其代表的價值,而不取決于其程序體系”;作為新公法理論來源之一的批判法學流派亦攻擊法律程序理論只會導致虛幻的而非現實的社會正義。 4 人類社會有許多經驗是共通的。雖然有不少國家在程序立法上費盡心機,但大家都把監督行政的機構尤其是普通法院或行政法院作為抵制行政權消極作用的最后的亦是最堅固的一道防線,其中,既有實質問題的審查,也有程序問題的審查。這是因為,盡管行政程序法律傾向于規定公民權利,但行政程序性質上畢竟是行政權運作的形式,法律既不允許個人和組織取代行政機關直接作出決定,亦不容許其在此違背公定力要求而反抗行政機關違反實體和程序要求的行為。那么,在監督行政法律關系中,法律關注的又是什么呢?行政機關和相對一方的權利義務又是一個什么結構?以我國的《行政訴訟法》為分析對象,我們認為,在監督行政法律關系中,法律使相對一方相較行政機關處于權利優勢地位。相對一方享有起訴權而行政機關無反訴權、法院判決只針對行政機關而不針對相對一方都可以恰當地表明法律在這里的焦點。而且,不妨假定,法律關于行政機關負擔舉證責任的規定有如下隱喻:在行政訴訟中,法院未作出最終有效判決之前,行政行為推定可撤銷。如果行政機關不舉證或舉證不充分,這種推定就告成立,無需相對一方費力說服法院否定該行政行為的有效性。這與行政實體法律關系中行政行為推定有效恰成相反。

概而言之,在與行政管理有關的任何一種具體法律關系的權利義務結構都具有某種不對等性。但是,這些不對等性并非指向同一方向,而是錯綜復雜,彼此相抵。其中,除了行政實體法律關系和行政程序法律關系的不對等性是同時存在、密不可分的以外,其他法律關系中的不對等性是在不同時間、不同場合中發生存在的,它們在既密切聯系又相對獨立的條件下形成彼此抗衡。而且,雖然行政實體法律關系和行政程序法律關系的不對等結構同時并存、后者又從屬于前者,然而,不可否認,兩種不對等結構發揮著不同的、相反的功能。也正是由于行政法在調整與行政權有關的具體社會關系時的關注點始終存在傾斜,致使行政機關與相對一方權利義務關系在具體條件下總體現出不平衡的動向,為了保證絕對的不平衡狀態不至于因內在力量的變化而過于失衡,行政法應設置總體權利義務的平衡結構以發揮其約束這種失衡可能性的功能。就此意義而言,平衡不僅意味著行政法及由其調整形成的行政法關系在總體結構上的平衡以及由此結構必然體現出的平衡功能,而且隱喻著與行政管理有關的具體法律關系中的不對等和不平衡的絕對存在。這同馬克思在談及建立資本主義不同生產領域之間必要的平衡和相互聯系時所述的原理是一致的,“平衡總是以有什么東西要平衡為前提,就是說,協調始終只是消除現存不協調的那個運動的結果”。 5 當然, 從行政法的發展史來看,雖然有不斷趨近這種總體結構和功能的平衡的去勢,但這種平衡也是相對的,它總是為總體結構和功能上的不平衡所打破,繼而再走向平衡。總體結構和功能的平衡與不平衡在運動之中互相交織在一起。 三、行政法律制度的構筑

行政管理關系和監督行政關系經過細密、成熟、相對完善的行政法律原則和規則調整以后,各個關系主體,包括行政機關、立法機關、法院、行政相對一方,就生活在一個依據這些原則和規則而自我運行的、內部有某種邏輯安排的有機體中,這個有機體我們稱之為“行政法律制度”。行政法律制度又是由一個個次層級的法律制度組成的,如行政立法制度、行政執法制度、行政程序制度、行政賠償制度等(以下稱“亞行政法律制度”)。建立在不同的理論基礎之上的行政法律制度具有不同的構筑和運行邏輯。我們在下文將闡述以“平衡論”為指導的行政法律制度的邏輯安排,其中蘊涵現代各國行政法律制度的構建對我們的啟示。

法治原則以及依法行政原則是行政法律制度構建的首要、普遍的原則。“法治”的確切含義至今尚未定論,但有一點基本要求即“法律面前人人平等”則是公認的。所謂“法律面前人人平等”,就是在保證法律具有實質正義(良法)的前提下:(1)任何人(國家機關、 社會組織和個人)都必須遵守法律,依法辦事。對于國家機關而言,除了法律允許的以外,無權進行任何活動;對于社會組織和個人而言,除了法律禁止的以外,可以從事任何事業和活動;(2 )任何人違反法律規定都必須受到懲罰,承擔一定的法律責任,不容許有超越法律之外的特權。國家機關違法,由其他國家機關依法追究其責任;社會組織和個人違法,由行政機關和司法機關依法予以懲戒。可見,雖然“法治”是相對于“人治”而提出的,有限制權力的重要意義,但是,法治原則的內在要求是對任何人的任何行為給予不偏不倚的保護或制裁。法治原則貫徹到行政法領域,即意味著行政機關與相對一方在法律面前是平等的,法律既同等地保護行政機關和相對一方的合法行為,又同等地追究行政機關和相對一方的違法行為。無論是行政機關,還是相對一方,只要違法,就必須承擔一定的行政法律責任。在我國,大部分行政法律、法規、規章在“法律責任”這一章下既規定了行政機關違法所應承擔的責任形式,又規定了相對一方違法所應承擔的責任形式。 6 依法行政原則是法治原則對行政機關的要求,其基本涵義歷時變遷。現代意義的依法行政原則也是圍繞既保障行政權、公民權的積極作用又抑制行政權、公民權的消極作用這一內在邏輯確立的。自由資本主義時期,行政法發韌之初,依法行政原則是消極的、機械的公法學原理,基本內涵是:(1 )議會制定的法律至上,一切違法行政都不發生效力;(2 )對公民基本權利的限制必須由議會以法律規定之,行政規章、命令僅是內部行政規范,不具有對外約束力;(3)無法律即無行政, 沒有議會法律明確授意,行政不得自主行為。于是,“行政遂成從屬而不獨立之國家作用”。 7 此后,國家目的觀和行政作用論逐漸換新, 舊日依法行政內涵已不能滿足“行政之自我肯定與其主動、積極及彈性化之要求”, 8 依法行政原則即經脫胎換骨而形成現代的意義。前后的主要區別在于:(1)“依法”不僅指依據議會制定的法律,而且意味著依據行政法規規章、法的一般原理、公共利益和社會正義,即行政遵從實質的法治主義;(2)行政不必以法律明確授意為絕對前提, 除法律明文禁止外, 可“基于行政之自動性及給付行政或助長行政之本質”自主行為 9。由此,該原則在保留原有制權的精要的基礎上放松了對行政權的束縛,意在促使行政積極作用,以抵制過濫的個人自由的不利影響并助長社會公共福利的增進。 行政法律制度自我運行所依據的各項原則和規則實際上是法治原則和依法行政原則的具體化。同時針對行政權和公民權的保障和抑制是現代行政法律制度必要的兩支旋律,而且,這兩支旋律在各亞行政法律制度中交錯出現,互相輝映,難以截然分開。為表述便利,我們姑且取巧把行政法律制度分為兩大類:保障行政權有效行使的制度(Ⅰ類)和抑制行政權違法行使、濫用的制度(Ⅱ類)。

Ⅰ類制度應包括行政立法制度、行政裁判制度、行政檢查制度、行政處罰制度、行政強制執行制度、行政許可制度、行政合同制度和行政指導制度等。其中:(1)行政立法、 裁判制度是授權行政機關行使部分立法和司法職能的制度。其初創之時,曾在英美等國遭到嚴格提倡“控權”的傳統思想的強烈反對,但終因時代的需要而被人們普遍接受; 10 (2)傳統的行政檢查、處罰、 強制執行和許可的范圍在日益擴大,行政權行使代表的公共利益名義已從治安延展到市場秩序、食品衛生、環境、醫療保健、失業救濟、殘疾補助等等,單一模式的消極秩序行政已成歷史;(3)行政合同、 行政指導是現代行政機關不完全利用強制手段,期待個人、組織的真誠合作以共同完成公共利益目標的新型權力,其權力色彩有所淡化,但由于它們的主旨在于公共利益,法律仍然授權行政機關在特定情況下行使一定的強制手段; 11(4 )在這些亞行政法律制度中,包含著對行政相對一方違法責任追究制度。這是法治原則的普遍要求,任何個人、組織的違法行為必須承擔相當的責任。在行政法領域,行政機關獲權成為國家追究相對一方違法行為的機構。

Ⅱ類制度應包括行政程序制度、行政公開制度、行政主體責任制度、行政賠償和補償制度、行政訴訟制度、立法機關監督制度(如有些國家的議會監察專員制度)等。(1 )行政程序制度與Ⅰ類制度緊密交錯,故其在賦予相對一方程序權利以實現民主、公正價值的同時,必須考慮行政效率的需要,公正、效率是行政程序制度兩個主要原則;(2 )行政公開制度是二戰后行政法的新發展,該制度賦予個人或組織獲得行政機關掌握的檔案材料和其他信息的權利,是公民了解權的制度化。行政機關則可以國家安全、行政效率、個人隱私、商業秘密等為由限制了解權。“公眾的了解權和對了解權的限制構成行政公開的主要內容”,“行政公開是主要的矛盾,起主導作用……免除公開起制約和平衡作用”; 12(3 )行政主體責任制度是法治原則對行政機關的平等要求的制度化。行政賠償和補償制度則是受到行政行為違法或合法侵害的相對一方尋求利益彌補的制度,其原理是個別利益損失必須由社會公平負擔以獲得某種平衡(國家賠償和補償金額實來源于社會,這與私人賠償有實質不同);(4)行政訴訟制度和立法機關監督制度賦予個人、 組織較多的監督程序上的權利,行政機關承擔較多的義務。但這并不意味著個人或組織的個別意見在實質上一定合理,就如同起訴權并不意味勝訴權。結果既可能是保障個人、組織的合法主張,亦可能是維護合法的行政行為。

行政法律制度是開放的,順應社會經濟、政治、文化的發展、變遷,亞行政法律制度的數量增減和內涵演變實在情理之中。然而,只要人類社會尚需國家實體的存在,“保障—抑制”這一制度構筑邏輯作為現代人們對自身及自身所處社會比較理智的認識結果必將在時間上延展其生命力。

四、“平衡論”的意義

任何一種希冀揭示人類生活某一方面客觀規律的真理性認識或理論,都是建立在關注現實建構和反思歷史的艱難歷程之上的。我國目前正在經歷一場人人皆已感知的大規模解構和建構運動,這一場運動涉及經濟、政治、文化生活的方方面面,其廣度和震撼力令世人矚目。然而,嚴峻的現實問題以簡單明了的方式表述出來了:怎么做?于是,哲學、經濟學、政治學、社會學、倫理學、法學等各類學科都試圖在自己的專攻領域提出基于嚴肅、認真的歷史反思的新的建構理論。“平衡論”就是在這樣的廣闊背景中誕生的。

“平衡論”關注現實并希望對我國制度和理論建設具有現實意義,這在前作《現代行政法的理論基礎》中已作詳述,現扼而言之,即:(1)依據“平衡論”基本原理,準確把握立法、執法、司法三個法制環節各自的重心和平衡及各法制環節之間的制約和平衡,可保證行政法制健康、協調地發展,擺脫行政機關與相對一方權利義務配置不平衡的法制現狀;(2)依據“平衡論”,可建立適應社會主義市場經濟體制要求的新型“政府——企業”互動模式,推動市場經濟的發育和成長;(3)依據“平衡論”,可真正實行民主價值和效率價值有機統一的政治制度和行政體制;(4)依據“平衡論”,可全面、 準確地認識現代政法的本質和作用,從而可重構既符合世界行政法發展方向又具有民族特色的較成熟完善的行政法學體系。

“平衡論”至今尚屬理論萌芽時期,其自身亦需一個不斷的自我反思和建構過程才能漸臻完善的理論體系。我們在思考和構建“平衡論”體系時日益感受到,“平衡論”的提出對我們進行行政法學研究而言更具深遠的方法論意義:(1 )“平衡論”雖然是一個部門法學的研究課題,但它不可避免地涉及哲學、倫理學、社會學、政治學、經濟學、其他部門法學等廣泛領域,因而,如果要求得“平衡論”的更深發展,就必須打破部門法學之間以及法學與其他學科之間存在的學術隔離,既保持本部門法學強勁的身我發展勢頭,又不遺吸收其他部門法學和學科的思想精華,并向后者貢獻自身的成果;(2 )“平衡論”必須借助對行政法及行政法學歷史的真實反思和積累,因而,我們必須打破我國行政法學研究只重視對制度的歷史性描述、輕視或忽視對行政法學基本理論歷史進程的關注的狀況;(3 )“平衡論”作為一個部門法的理論基礎無法脫離具體文化環境,它若求進一步的完善,我們就應對法律制度的建設進行文化的闡釋和證明,尋找“平衡論”落根成長的本土基礎。 注釋:

1 參見〔日〕南博方:《日本行政法》第41—42頁,楊建順、周作彩譯,中國人民大學出版社,1988年版。

2 參見王名揚:《英國行政法》第139頁,中國政法大學出版社,1987年版;Margaret Allars,Managerialisrw andAdministrativeLaw,CanberraBulletin of Public Administration,No16,October1991。

3 美國學者塞繆爾·亨遷頓在其《變化社會中的政治秩序》一書第83頁(王冠華等譯,三聯書店,1989年版)中指出:“現代政體區別于傳統政體的關鍵乃在其民眾政治意識和政治介入的幅度”。

4 參見WilliamN.Eskridge and Gary Peller,The New Publ-ic Law Movement:Moderation as a Postmodern Cultural Form, Mi-chigan Law Review,Feb 1991. 法律程序理論迷戀于程序正義,認為法院只需嚴格關注政府行為是否遵循程序而無需審查實質問題。

5 《馬克思恩格斯全集》第26卷,第604頁,人民出版社1973年出版。

6 在國內,關于“行政法律責任”概念主要有三種理解:(1)認為行政法律責任是行政相對一方違反行政法律規范應承擔的責任;(2)認為行政法律責任是行政主體違反行政法律規范所應承擔的責任; (3)認為行政法律責任與民事、刑事法律責任并舉,是指任何人(包括行政主體與行政相對一方)違反行政法律規范都必須承擔的法律責任。我們以為第三種觀點更全面、更可取。

7 參見城仲模:《行政法之基礎理論》中“論依法行政原理”,三民書局,1980年。城氏又言:“各國之運用該原理容或有所歧異,其精神應無二致,即使行政之作用有較為客觀之法規范可循,以防止行政權之濫用,實質確保人民之權利,同時亦避免消極束縛行政之反作用,務求保持相當之效率性,以符合現代行政之任務。

8 同注7。

9 同注7。

10 參見〔美〕施瓦茨:《行政法》第6—7頁,徐炳譯,群眾出版社,1986年版。“由于當代復雜社會的需要,行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機關”,“集合職能是制定和執行規章的機關出于對付集中的經濟權力的需要”。

篇(4)

一、行政權和公民權的作用

以現代國家和個人及其所組成的社會的關系為大背景,行政機關與相對一方的地位和作用可謂基本了然。現代行政權是國家得以直接、能動地影響個人權利和義務、利益和負擔的最有效的一支公共力量,社會需要行政權主動地發揮其維持秩序、保護相對一方權利、增進公共利益和福利的積極作用。順應社會的需要,國家必須通過法律規范的制定授予行政機關各種管理權能及相應的輔手段,從而保證行政機關及時、有效地處理形形關涉公共利益的問題。秩序行政到服務行政、給會行政的演進是對行政權積極作用的有力肯定,亦是行政法在法律上確認這種肯定的很好例證。當前,法律主要規定了行政機關兩大類行為范式:一是具有直接對相對一方權利義務的配置和實現產生影響的法律效力的行為,包括賦予相對一方權利或解除相對一方義務與剝奪相對一方權利或課加相對一方義務的行為,其集中體現了行政權的強制力、支配力的特性;二是對相對一方權利的行使和義務的承擔施予指示性的、不產生法律效力的影響的行為,如行政機關就國民經濟發展、社會進步以及提供社會服務等作出的行政規劃、行政指導、行政決策、宏觀調控等行為,其特點是缺乏法律強制力,自由裁量性和政治性強,在當今政府施政中占較大比重。對上述行為范式的規定確立了行政權在現代行政管理過程中主導性的法律地位。然而,行政權的操作者畢竟是同具人類弱點的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律規定有機地與具體個案情形結合起來的過程實際上是人的認識過程,行政公務人員既需準確地把握法律規范之意義及規范背后社會政治、經濟、文化之內蘊,亦需通過各方面的信息對具體事件的全部情形有清醒、理智的了解。這其中,或者由于客觀復雜因素的影響,或者由于公務人員才智和認識能力的局限,或者更嚴重地,由于公務人員職業德行和品性上的缺陷,行政權行使的失誤或權力的故意濫用都在所難免。這些與人們對行政權積極作用的合理期望相悖的情形是行政權的消極一面。行政法與身俱來的控權、制權理念就是對行政權潛在的負值效應的反證。當然,鑒于上述兩類行政行為的目的和作用的不同,行政權受到法律制約、控制的程度和受監督的形式也就不同。由于前一類行為一旦違法,就會直接損害公民、法人或其他組織的合法權益,損害公共利益,故其主體資格、權限、法律法規依據、程序等受到法律嚴格限定,其特點是權力受法律規定細密、自由裁量有限、受監督的形式具體。一般稱之為“消極行政”,其行為準則是不得為法律沒有規定的行為,即“沒有法律規范就沒有行政”。它不僅要受到行政系統自身的監督和權力機關的監督,在一定范圍內,還要接受司法審查。行政機關對這類行為的違法要承擔行政法律責任。而法律對后一類行為往往只規定行為模式和實現行政的目的,不設定法律效果,希望通過利益機制和激勵機制來調動相對方的積極性,靠政府的威信和政府內部的行政紀律來實現行政目的。行政機關只要在其權限范圍內,又不同憲法、法律相抵觸,盡可以充分發揮其能動的積極作用,通常稱之為“積極行政”。只是這類行政行為一旦失誤,給社會帶來的破壞會十分巨大,因而,其仍須受到行政系統自身的監督和權力機關的監督,行政機關要為行為后果承擔行政法律責任和政治責任。

作為行政權的相對一方-個人和組織的權利與自由(以下概稱公民權)的行使亦因主觀、客觀的原因而具積極和消極的作用。確認公民權利、充分保障公民權利的行使是社會文明與進步的表現,而社會文明和進步又是在公民權不斷得到確認和保障、人閃認識社會和改造社會的能力得以盡可能施展的基礎上逐步完成的。公民在經濟、政治及其他領域內的基本權利和自由是公民個人追求自己在社會中諸般正當需要的滿足的行動基礎和保證,個人和組織根據良心和理智自由地行使這些權利,可以不受阻礙地參與社會生產和交往,建立良善健康的社會關系并在其中獲得自身利益的實現,而社會共同體亦在整體上邁向更高的文明境界。本世紀以來,特別是第二次世界大戰以來,由于人民的斗爭和經濟、社會的發展,許多國家的公民權范圍日益擴大,法律對權利的規定越愈細密,形成有機的權利體系。與此同時,世界經濟、政治、文化等各個方面獲得了前所未有的加速發展。我國,尤其是在近十幾年來,在確認和保障公民權利方面取得了巨大的進步,人們的創造性、積極性得到空前的發揮,經濟成就已是世人公認的事實。公民權的積極作用可見一斑。然而,公民權利和自由的行使,不是無條件的、絕對的,它要受到法律的制約。法律對公民權限制的一個基本原則是:公民權的行使不得損害公共利益和其他公民的合法權利和自由。這恰恰是基于對公民個人行使權利和自由可能帶來的消極作用的考慮而作出的限制。每個公民都是社會中的人,他在進行社會交往中必然與其他公民或組織形成一定的社會關系,法律確認和保障其權利和自由旨在幫助其相對自由地實現自己的意志而不為社會關系中的其他人所阻礙。但是,由于各種因素的影響,公民個人超越法律規定的權利范圍或濫用其權利的情形在所難免,這又往往要導致法律欲意保護的公共利益和其他公民的權益受到損害。尤其是我國在改革開放、計劃經濟向市場經濟轉軌、法律調整尚未完善的條例下,由于各種思潮的沖擊,利益格局的變化、拜金主義的影響、自律機制的削弱等原因,不可避免地出現了一些人違法行為或濫用權利,嚴重損害了公共利益和他人利益。因此,法律要求公共權力(包括行政權力)對公民權可能或已經違法行使或濫用的情形予以預防、控制和懲戒。另外,由于法律規定的錯綜復雜性,即使公民個人或組織有合法理由地行使各自的權利和自由,有些情形下,也會造成矛盾和沖突,這種對抗的結果同樣是社會無法容忍的社會關系一定程度的無序,同樣需要公共權力進行調節。

綜上所述,行政權和公民權的行使都具有兩面的可能作用,行政法努力的方向應該是調動兩者的積極因素,最大可能地抑制其各自的消極因素。

二、行政法關系的展開

法律的使命是面向未來的,既然行政權和公民權的行使可能導致的積極效應或消極效應不可預測,法律就不能完全放任任何一方自主地、無節制地行使權力或權利。這似乎同民商和法既規定民事權利又設制民事義務的原則并無二致。但是,行政法規范和調整的法律關系畢竟與平等主體之間的民事法律關系有性質上的巨大差異,行政權和公民權潛在的雙重效應促使行政機關與相對一方的法律關系更具復雜性。行政法規范和調整的社會關系有:(1)行政管理關系, 即行政機關在行政管理過程中行使職權而與相對一方發生的關系。它又包括行政實體關系和行政程序關系;(2)監督行政關系, 即有權對行政行為進行監督的國家機關、團體和個人在監督行政過程中發生的關系。由于團體、個人的監督權利必須通過國家權威真正得以實現,監督行政關系可主要指立法機關和司法機關對行政的監督,尤其是后者更為行政法所重視。那么,行政法是如何針對行政權和公民權作用的復雜性具體安排行政機關與相對一方在上述關系中的權利義務結構的呢?

首先,在行政實體法律關系中,法律期待的是行政權積極作用的發揮,以抑制公民權的消極作用。因為,在這里,社會首要關心的問題在于如何設置或啟動行政權以處理下列幾種情形:(1 )社會中權利義務的合理分配由于某些事物的出現而遭到破壞(比如經濟壟斷、股票黑市),國家立法者因種種緣由無法及時出臺法律,需要行政機關制定法規或規章進行普遍的調整;(2 )具體個人和組織行使公民權時超越法律限制的可能性要求行政機關經常地對他們予以監督和檢查;(3 )具體個人和組織已違法行使公民權而給他人權益或公共利益帶來損害,社會要求行政機關及時予以控制和懲戒;(4 )社會中某些資源或機會的利用雖然可促進社會福利,但或者由于資源或機會本身極其有限,或者由于資源或機會的給予必須依公共利益受限制,只有符合特定條件的個人和組織才能獲得,社會要求行政機關審核申請的個人和組織的條件并負責授益于合格者;(5 )大部分具體個人和組織在行使公民權時普遍持有趨利避害的心態,對其他人的福利或需要高昂代價予以運營的公益事業較少關心,社會要求行政機關能在這些方面有所作為。對于這些社會自治機制無能妥善處理的情形,個人、組織有一種依賴和信任公共力量的自然傾向,而依賴和信任的基礎是公共力量擁有他們自身不具備的社會控制力和強制力。無論是秩序行政,還是服務行政、給付行政,行政行為一旦作出,在有關機構判定其無效并予以撤銷之前,不僅相對一方,而且國家機關、一般第三者都必須承認其為有效,并服從之。如果行政行為沒有這種被稱為公定力(推定有效)的效力,與私人行為無異,個人和組織又怎么會為把自己面臨的困難委托與自身類似的軟弱的行政機關去解決呢?1 即使個人、 組織因行政權潛在的消極后果而對行政機關是否有能力公正處置公共利益問題表示懷疑,他們亦必須等待行政權啟動并最后作出行政行為之后通過其他公共權威進行評判,否則,行政權積極作用會被扼殺。因而,在行政實體法律關系中,行政法在設定行政機關管理權能的同時往往賦予其效力優先性,相對一方于此只能履行服從的義務。行政機關的主導性地位和相對一方的服從地位是這里的主要特征。

然而,如果等待行政機關憑借公務人員的獨立判斷作出與公共利益相悖的行政行為之后再考慮其合法性、合理性問題,由于行政行為的公定力和執行力,它的破壞性后果已經造成,而這種后果在很多情形下是難以通過事后救濟制度進行充分補救的。于是,在行政程序法律關系中,法律對行政權懷有既信任又警惕的兩難情結,既期望通過公民權利的適當使用來最大限度地遏止行政機關可能作出的“離經叛道”行為,又謹防繁瑣、拖拉的程序阻礙行政積極效應的實現。有關國家在制定行政程序法時考慮最多的就是如何保持公平和效率之間的平衡,2 即應給予相對一方多大的參與行政決定過程的權利。無論權利范圍如何,不可否認,保證個人、組織參與行政過程是行政程序法的初衷和核心內容,亦是現代民主精神的制度化。3 因此, 程序性的法律規定傾向于賦予公民權利,相對行政機關而言,就是其在行使實體權力時必須擔負相當的程序性義務。

問題是:如果行政機關完全履行程序性義務,其作出的行政決定就具有實質的合法性了嗎?美國現代新公法理論就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理論,指出“政府的合法性主要取決于其代表的價值,而不取決于其程序體系”;作為新公法理論來源之一的批判法學流派亦攻擊法律程序理論只會導致虛幻的而非現實的社會正義。4 人類社會有許多經驗是共通的。雖然有不少國家在程序立法上費盡心機,但大家都把監督行政的機構尤其是普通法院或行政法院作為抵制行政權消極作用的最后的亦是最堅固的一道防線,其中,既有實質問題的審查,也有程序問題的審查。這是因為,盡管行政程序法律傾向于規定公民權利,但行政程序性質上畢竟是行政權運作的形式,法律既不允許個人和組織取代行政機關直接作出決定,亦不容許其在此違背公定力要求而反抗行政機關違反實體和程序要求的行為。那么,在監督行政法律關系中,法律關注的又是什么呢?行政機關和相對一方的權利義務又是一個什么結構?以我國的《行政訴訟法》為分析對象,我們認為,在監督行政法律關系中,法律使相對一方相較行政機關處于權利優勢地位。相對一方享有起訴權而行政機關無反訴權、法院判決只針對行政機關而不針對相對一方都可以恰當地表明法律在這里的焦點。而且,不妨假定,法律關于行政機關負擔舉證責任的規定有如下隱喻:在行政訴訟中,法院未作出最終有效判決之前,行政行為推定可撤銷。如果行政機關不舉證或舉證不充分,這種推定就告成立,無需相對一方費力說服法院否定該行政行為的有效性。這與行政實體法律關系中行政行為推定有效恰成相反。

概而言之,在與行政管理有關的任何一種具體法律關系的權利義務結構都具有某種不對等性。但是,這些不對等性并非指向同一方向,而是錯綜復雜,彼此相抵。其中,除了行政實體法律關系和行政程序法律關系的不對等性是同時存在、密不可分的以外,其他法律關系中的不對等性是在不同時間、不同場合中發生存在的,它們在既密切聯系又相對獨立的條件下形成彼此抗衡。而且,雖然行政實體法律關系和行政程序法律關系的不對等結構同時并存、后者又從屬于前者,然而,不可否認,兩種不對等結構發揮著不同的、相反的功能。也正是由于行政法在調整與行政權有關的具體社會關系時的關注點始終存在傾斜,致使行政機關與相對一方權利義務關系在具體條件下總體現出不平衡的動向,為了保證絕對的不平衡狀態不至于因內在力量的變化而過于失衡,行政法應設置總體權利義務的平衡結構以發揮其約束這種失衡可能性的功能。就此意義而言,平衡不僅意味著行政法及由其調整形成的行政法關系在總體結構上的平衡以及由此結構必然體現出的平衡功能,而且隱喻著與行政管理有關的具體法律關系中的不對等和不平衡的絕對存在。這同馬克思在談及建立資本主義不同生產領域之間必要的平衡和相互聯系時所述的原理是一致的,“平衡總是以有什么東西要平衡為前提,就是說,協調始終只是消除現存不協調的那個運動的結果”。5 當然, 從行政法的發展史來看,雖然有不斷趨近這種總體結構和功能的平衡的去勢,但這種平衡也是相對的,它總是為總體結構和功能上的不平衡所打破,繼而再走向平衡。總體結構和功能的平衡與不平衡在運動之中互相交織在一起。

三、行政法律制度的構筑

行政管理關系和監督行政關系經過細密、成熟、相對完善的行政法律原則和規則調整以后,各個關系主體,包括行政機關、立法機關、法院、行政相對一方,就生活在一個依據這些原則和規則而自我運行的、內部有某種邏輯安排的有機體中,這個有機體我們稱之為“行政法律制度”。行政法律制度又是由一個個次層級的法律制度組成的,如行政立法制度、行政執法制度、行政程序制度、行政賠償制度等(以下稱“亞行政法律制度”)。建立在不同的理論基礎之上的行政法律制度具有不同的構筑和運行邏輯。我們在下文將闡述以“平衡論”為指導的行政法律制度的邏輯安排,其中蘊涵現代各國行政法律制度的構建對我們的啟示。

法治原則以及依法行政原則是行政法律制度構建的首要、普遍的原則。“法治”的確切含義至今尚未定論,但有一點基本要求即“法律面前人人平等”則是公認的。所謂“法律面前人人平等”,就是在保證法律具有實質正義(良法)的前提下:(1)任何人(國家機關、 社會組織和個人)都必須遵守法律,依法辦事。對于國家機關而言,除了法律允許的以外,無權進行任何活動;對于社會組織和個人而言,除了法律禁止的以外,可以從事任何事業和活動;(2 )任何人違反法律規定都必須受到懲罰,承擔一定的法律責任,不容許有超越法律之外的特權。國家機關違法,由其他國家機關依法追究其責任;社會組織和個人違法,由行政機關和司法機關依法予以懲戒。可見,雖然“法治”是相對于“人治”而提出的,有限制權力的重要意義,但是,法治原則的內在要求是對任何人的任何行為給予不偏不倚的保護或制裁。法治原則貫徹到行政法領域,即意味著行政機關與相對一方在法律面前是平等的,法律既同等地保護行政機關和相對一方的合法行為,又同等地追究行政機關和相對一方的違法行為。無論是行政機關,還是相對一方,只要違法,就必須承擔一定的行政法律責任。在我國,大部分行政法律、法規、規章在“法律責任”這一章下既規定了行政機關違法所應承擔的責任形式,又規定了相對一方違法所應承擔的責任形式。6 依法行政原則是法治原則對行政機關的要求,其基本涵義歷時變遷。現代意義的依法行政原則也是圍繞既保障行政權、公民權的積極作用又抑制行政權、公民權的消極作用這一內在邏輯確立的。自由資本主義時期,行政法發韌之初,依法行政原則是消極的、機械的公法學原理,基本內涵是:(1 )議會制定的法律至上,一切違法行政都不發生效力;(2 )對公民基本權利的限制必須由議會以法律規定之,行政規章、命令僅是內部行政規范,不具有對外約束力;(3)無法律即無行政, 沒有議會法律明確授意,行政不得自主行為。于是,“行政遂成從屬而不獨立之國家作用”。7 此后,國家目的觀和行政作用論逐漸換新, 舊日依法行政內涵已不能滿足“行政之自我肯定與其主動、積極及彈性化之要求”,8 依法行政原則即經脫胎換骨而形成現代的意義。前后的主要區別在于:(1)“依法”不僅指依據議會制定的法律,而且意味著依據行政法規規章、法的一般原理、公共利益和社會正義,即行政遵從實質的法治主義;(2)行政不必以法律明確授意為絕對前提, 除法律明文禁止外, 可“基于行政之自動性及給付行政或助長行政之本質”自主行為 9.由此,該原則在保留原有制權的精要的基礎上放松了對行政權的束縛,意在促使行政積極作用,以抵制過濫的個人自由的不利影響并助長社會公共福利的增進。 行政法律制度自我運行所依據的各項原則和規則實際上是法治原則和依法行政原則的具體化。同時針對行政權和公民權的保障和抑制是現代行政法律制度必要的兩支旋律,而且,這兩支旋律在各亞行政法律制度中交錯出現,互相輝映,難以截然分開。為表述便利,我們姑且取巧把行政法律制度分為兩大類:保障行政權有效行使的制度(Ⅰ類)和抑制行政權違法行使、濫用的制度(Ⅱ類)。

Ⅰ類制度應包括行政立法制度、行政裁判制度、行政檢查制度、行政處罰制度、行政強制執行制度、行政許可制度、行政合同制度和行政指導制度等。其中:(1)行政立法、 裁判制度是授權行政機關行使部分立法和司法職能的制度。其初創之時,曾在英美等國遭到嚴格提倡“控權”的傳統思想的強烈反對,但終因時代的需要而被人們普遍接受;10 (2)傳統的行政檢查、處罰、 強制執行和許可的范圍在日益擴大,行政權行使代表的公共利益名義已從治安延展到市場秩序、食品衛生、環境、醫療保健、失業救濟、殘疾補助等等,單一模式的消極秩序行政已成歷史;(3)行政合同、 行政指導是現代行政機關不完全利用強制手段,期待個人、組織的真誠合作以共同完成公共利益目標的新型權力,其權力色彩有所淡化,但由于它們的主旨在于公共利益,法律仍然授權行政機關在特定情況下行使一定的強制手段;11(4 )在這些亞行政法律制度中,包含著對行政相對一方違法責任追究制度。這是法治原則的普遍要求,任何個人、組織的違法行為必須承擔相當的責任。在行政法領域,行政機關獲權成為國家追究相對一方違法行為的機構。

Ⅱ類制度應包括行政程序制度、行政公開制度、行政主體責任制度、行政賠償和補償制度、行政訴訟制度、立法機關監督制度(如有些國家的議會監察專員制度)等。(1 )行政程序制度與Ⅰ類制度緊密交錯,故其在賦予相對一方程序權利以實現民主、公正價值的同時,必須考慮行政效率的需要,公正、效率是行政程序制度兩個主要原則;(2 )行政公開制度是二戰后行政法的新發展,該制度賦予個人或組織獲得行政機關掌握的檔案材料和其他信息的權利,是公民了解權的制度化。行政機關則可以國家安全、行政效率、個人隱私、商業秘密等為由限制了解權。“公眾的了解權和對了解權的限制成行政公開的主要內容”,“行政公開是主要的矛盾,起主導作用……免除公開起制約和平衡作用”;12(3 )行政主體責任制度是法治原則對行政機關的平等要求的制度化。行政賠償和補償制度則是受到行政行為違法或合法侵害的相對一方尋求利益彌補的制度,其原理是個別利益損失必須由社會公平負擔以獲得某種平衡(國家賠償和補償金額實來源于社會,這與私人賠償有實質不同);(4)行政訴訟制度和立法機關監督制度賦予個人、 組織較多的監督程序上的權利,行政機關承擔較多的義務。但這并不意味著個人或組織的個別意見在實質上一定合理,就如同起訴權并不意味勝訴權。結果既可能是保障個人、組織的合法主張,亦可能是維護合法的行政行為。

行政法律制度是開放的,順應社會經濟、政治、文化的發展、變遷,亞行政法律制度的數量增減和內涵演變實在情理之中。然而,只要人類社會尚需國家實體的存在,“保障—抑制”這一制度構筑邏輯作為現代人們對自身及自身所處社會比較理智的認識結果必將在時間上延展其生命力。

四、“平衡論”的意義

任何一種希冀揭示人類生活某一方面客觀規律的真理性認識或理論,都是建立在關注現實建構和反思歷史的艱難歷程之上的。我國目前正在經歷一場人人皆已感知的大規模解構和建構運動,這一場運動涉及經濟、政治、文化生活的方方面面,其廣度和震撼力令世人矚目。然而,嚴峻的現實問題以簡單明了的方式表述出來了:怎么做?于是,哲學、經濟學、政治學、社會學、倫理學、法學等各類學科都試圖在自己的專攻領域提出基于嚴肅、認真的歷史反思的新的建構理論。“平衡論”就是在這樣的廣闊背景中誕生的。

篇(5)

行政復議,是我國行政立法中的一項重要制度。是公民,法人或其他組織通過行政救濟途徑解決行政爭議的一種方法。是行政機關對下級或者政府對所屬的行政機關作出的違法或者不當的具體行政行為實施的一種監督和糾錯行為。在我國行政法的規定里,復議機關一般是上級機關或上級主管部門(省部級單位的復議機關仍為原機關)。在舊的行政訴訟法中,如果復議機關不更改原行政機關作出具體行政行為,即作出維持的復議決定,那么,當事人即使對復議機關作出的復議決定不服,也只能把作出具體行政行為的行政機關列為被告,而不能把復議機關一并列為被告,告上法庭。

在很多行政單位中,并沒有專職的部門或人員負責行政機關的法律事務,當行政機關被告上法庭,且不說最后的判決結果如何,訴訟開始后,行政機關必須安排人員負責訴訟事項,有些媒體還會對一些影響較大的案件進行跟進報道,在現今媒體發達,傳播迅速的時代,這會大大增加行政機關的曝光率,無形之間產生壓力使得行政機關不得不安排人員花費精力應對行政訴訟,甚至最后承擔敗訴風險。因此,對于復議機關來說,如果繼續維持原行政行為,那么就必然免于被告上法庭。

實踐中,復議機關為了不當被告,維持原行政行為的現象也確實比較普遍,導致行政復議這項旨在內部糾錯和監督的制度未能很好發揮作用。使許多本應由行政復議制度解決的問題被延后推至行政訴訟階段,導致司法機關發生角色錯位,承擔了不應該由它承擔的責任,并由此產生連鎖反應,無法形成科學的行政爭議解決體系。法律是一種誘導機制,它通過責任的配置和規則的強制,迫使產生行為外部的個體將社會成本和社會效益轉化為私人成本和私人收益,使其對自己的行為承擔完全責任,從而通過個體的最優選擇實現社會最優。根據修改后的第二十五條第二款,無論復議機關作出維持還是變更的復議決定,當事人若不服復議決定而提起行政訴訟,復議機關都要作為被告參加訴訟。這就使得復議機關在作出復議決定時,必然會顧慮到之后可能產生的訴訟壓力和訴訟風險,進而推動復議機關對原機關作出的具體行政行為進行謹慎審查。這項法律條文的修改激活了復議制度,長遠看,復議制度的良好運轉,也有利于行政爭議的盡早化解,不必將所有行政爭議最后都推向法院,無形中節約了訴訟資源,提高了矛盾解決效率,節約社會成本。修改后的行訴法第三條明確規定:被訴行政機關負責人應當出庭應訴,不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭。該條靈活地規定了行政機關負責人的應訴義務。行政機關被列為被告,出庭義務會增加其法律責任感,也能使當事人感受到法治力量,久而久之,有利于法律權威性的樹立。

但是,在《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第6條第1款規定,以復議申請不符合受理條件為由駁回的情形不屬于“復議維持”,按此規定,若復議機關不受理復議申請,就可以避免做共同被告,此規定是否會導致行政復議立案難度增加?如果實踐中,復議機關為了不作為被告而以不符合受理條件為由駁回申請的話,便會嚴重影響行政相對人的合法權益,而且與行政訴訟法修改的初衷也是相違背的。

行政訴訟法與行政法作為程序法與實體法有著天然的互動關系,也能看出因為行政法在具體適用時出現的障礙,促使了行政訴訟法的部分內容修改。行政訴訟法的修改在增強行政訴訟程序保障的同時也增強了行政法的法律權威性,提高了具體行政制度例如復議制度的適用性,最終實現各級行政機關依法行政、“官民”和諧,從而保障公民的權利。

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篇(6)

關鍵詞:教育行政指導;內容;對策

隨著服務行政理念的興起,非強制性行政管理方式日漸受到社會的普遍重視和青睞。教育行政管理中的行政指導作為一種重要的行政法律制度和一種靈活有效的行政管理方式,在歐美發達國家教育行政管理中得到長期的、廣泛的應用。實踐證明,行政指導在教育行政管理中因其自身的特點同樣發揮著相當積極的作用,必將成為我國現在和未來教育行政管理方式改革取向的重要組成部分,并且會日益顯現出其對教育事業發展的特殊功效性和靈活性。

一、行政指導在教育行政管理中的意義教育行政管理是指教育行政機關依據國家的教育方針、教育政策和教育法規,對與社會公共利益密切相關的各種教育事務所進行的計劃、決策、指揮、執行、監督等一系列的組織活動。其目的在于合理地配置各種教育資源,促進國家教育事業的發展,普遍提高全社會的教育水準,實現國家的教育發展目標。教育行政管理是各級政府極為重要的公共職能之一,在履行這一職能的過程中,行政指導是一種普遍采用的行政管理方式。教育行政管理中的行政指導,是指教育行政機關在履行其管理職責時,在其所管轄的事務范圍內,基于國家法律原則和法治精神,在行政相對人的同意協助下,適時靈活地采取如引導、勸告、鼓勵建議等非強制性手段,促進和引導行政相對人作為或不作為,以有效地調整教育領域各個方面的社會關系,調動行政相對方的積極性、創造性,實現一定的教育管理目標的一種行政行為。

傳統的教育管理模式具有鮮明的“命令—服從”特點,而這種具有“依法行政”外殼的管理方式由于具有強制性、直接可操作性特征,一直是教育主管部門開展教育管理工作的主要方式。當前,隨著我國行政管理實踐與理論研究的進一步發展,逐漸對行政機關進行的管理行為劃分為兩類:一類是具有強制性的行政行為,即行政機關對行政相對人采取直接影響、有法律效力的行為,如行政許可、行政處罰、行政征收等;另一類是不具有強制性的行政行為,即行政機關對行政相對人員采取建議性的、不產生法律拘束力的行為,主要形式為政策指引和行政指導。隨著行政管理民主化的發展趨勢,以教育行政指導為代表的一類不具有強制力的教育管理行為,將會在我國的教育行政管理中得到越來越廣泛的應用。

教育行政管理中的行政指導作為一種非強制行政手段,得到行政相對方的認可便可發揮作用,從而實現教育管理目標,建立教育行政機關所期望的行政秩序。教育行政管理中行政指導的廣泛運用,可以進一步推進教育行政管理的民主化和法制化,維護相對方的合法權益,減少摩擦,確保教育行政管理的順利進行。從各國教育行政管理中行政指導的實踐來看,符合行政民主與效率原則的行政指導,在現代教育行政管理中發揮著重要的作用。

1。教育行政管理中的行政指導有助于推進教育行政民主化的進程。長期以來,在各國教育行政管理中,教育行政權過于集中以及單純依靠行政命令的管理方法,嚴重窒息了教育管理對象的積極性、主動性和創造性。教育行政指導正是適應教育行政管理體制改革的需要,適應教育行政管理由單一的強制方式向強制與非強制方式相結合轉變的產物。

2。教育行政管理中的行政指導有助于順利實現教育行政機關的行政目標。在教育行政管理領域,行政機關采取行政指導的方式實施管理,使相對方對是否采取某種行動,擁有自主選擇的權利,防止因教育行政機關的強制性指令使雙方產生對立,而一旦行政相對方接受了教育行政機關的行政指導后,它就會積極配合教育行政機關實現其管理目標。

此外,教育行政機關收集和處理各類教育信息的條件遠遠優于行政相對方,教育行政機關通過行政指導主動對從事和參與教育活動的各類組織、個人提供咨詢、引導,啟發和影響行政相對人作出有利于教育行政管理目標實現的正確行為選擇。

3。教育行政管理中的行政指導有利于協調和疏通教育領域的各種矛盾。在市場經濟條件下,從事和參與教育活動的各類組織、人員之間的矛盾和沖突是難免的,單純依靠強制性法律手段一般難以解決或解決后效果不好。在教育行政管理中通過行政指導進行協調比強制性手段更為有效,它不僅可以在沖突發生前或事件中發生作用,而且可以避免或減少強力控制或命令式手段給發生矛盾和沖突的各行政相對方造成壓力,以利于矛盾的協調和疏通,這在現實社會生活中已經得到體現。

二、教育行政指導的類別劃分教育行政管理中的行政指導依據不同的標準,可以進行不同的分類。這些不同類型的行政指導,構成了教育行政指導的有機結構體系,也同時在教育結構系統不同環節中發揮著重要作用。

1。以行政指導有無具體的法律依據為標準,將教育行政管理中的行政指導可分為有法律依據的行政指導和無法律依據的行政指導。在具有法律依據的行政指導中,教育行政機關可直接采用勸告、建議、希望等形式的行政指導行為;而無法律依據的行政指導,是指教育行政機關可在其職權范圍內,基于行政組織法的一般授權,按照法律精神和合理、公序良俗原則,實施行政指導,解決教育實踐中的具體問題,促進教育事業的發展。

2。以行政指導的對象是否具體、特定為依據,將教育行政管理中的行政指導可分為普遍性行政指導與個別性行政指導。前者指教育行政機關針對不特定的行政相對人所進行的行政指導,如教育管理機關制定的教育發展綱要等;后者指教育行政機關對特定的行政相對人所進行的行政指導,如對個別學校建設指導、對學生個體就業的指導等。指導性計劃通常為普遍性行政指導,以具體措施的形式表現出來的行政指導通常為個別性行政指導。普遍性行政指導帶有全局性、長期性的特點;而個別性行政指導則針對性強,是普遍性行政指導的延伸和發展,也是普遍性行政指導的具體化。在實踐中,層次高的教育管理機關適用普遍性行政指導多一些,相對層次低的教育管理機關適用個別性行政指導則要多一些。

3。以行政指導的功能差異為標準,教育行政管理中的行政指導可分為管制性行政指導、調節性行政指導和授益性行政指導。

管制性行政指導是指教育行政機關為維護社會教育活動的秩序,對妨害他人從事和參與正常教育活動的行為加以預防、規范、制約的行政指導。此類行政指導可分為事前勸告、更正勸告和對申請人進行勸告。事前勸告是指教育行政機關雖在法律上有命令的權限,但在命令前勸告相對方為或不為某種行為的行政指導;更正勸告是指在行政相對人存在違反法律規定的情形時,教育行政機關勸告行政相對方更正該違法情形的行政指導;對申請人進行勸告的指導,指在教育行政機關拒絕批準其申請時,對申請人進行勸告的行政指導。

調節性行政指導,指行政相對方之間出現利害沖突而又協商不成時,由教育行政機關出面調停進行勸告的行政指導。例如某招生學校在招收學生中由于疏忽而招收了一名殘疾學生,后該校要退回該生檔案,與考生發生了糾紛,鬧的沸沸揚揚。此時,教育行政部門應當適時給予行政指導,鼓勵學校招收殘疾學生,調節好二者之間的矛盾,即時調節當事人之間的關系,維護教育的良好形象。

授益性行政指導,指教育行政機關為保護和增進行政相對方利益而作的行政指導。如提供教育咨詢、提供教育信息等。此外,還可以通過提供補助金、獎金或融資等有利條件,鼓勵相對人自覺完成某項任務,以利于教育行政目標的實現。

三、進一步強化教育行政指導的對策通過對近年來我國教育行政管理過程中行政指導實踐的考察,我們可以發現它存在著以下兩個大方面的問題。一是觀念層面上,對行政指導制度缺乏正確的認識,常常將行政指導異化為行政命令。二是在制度層面上,行政指導處于嚴重失范的無序狀態,主要表現:行政指導缺乏程序性規則,導致教育行政機關隨意指導、違法指導的行為層出不窮,甚至將行政指導演化成為行政主體“尋租”的手段;行政指導缺乏實體性的制度規定,導致指導行為的違法運用、不當運用現象大量出現,行政相對人的合法權益不能得到有效、合理的保護。

為進一步健全和完善我國教育行政管理中的行政指導,筆者認為,應當從觀念和制度兩個方面著力。

1。教育行政機關及其公務員應積極培育和樹立教育行政指導理念。教育行政指導理念的培育,具體應當從以下幾個方面尋求切入點:首先,充分認識行政指導在行政管理與改革中的重要地位,明確教育行政指導是適應現代教育行政管理發展的重要方式。為此,要大力宣傳和探索教育行政管理中的行政指導,使教育行政機關及其工作人員對這一制度取得共識,充分認識到教育行政管理中的行政指導是一種能夠將教育行政目的與行政效益、行政公平與行政效率、行政民主與行政責任有機結合起來的現代行政管理方式。同時,要注重識別行政指導與其它傳統命令式教育行政方式的不同之處,探索、加強和完善適合我國教育行政管理的行政指導模式,善于用服務行政的理念來分析、處理教育發展中出現的現象和問題。

其次,教育行政指導應體現和遵循行政法治原則。教育行政管理中的行政指導主要是依據行政職權來實施的,不得同國家的相關法律、法規相抵觸。教育行政機關必須在行政法治原則的支配下,來進行和實施指導工作。一方面,實施行政指導的教育行政機關必須有組織法上的依據,不得超越其職權和所管轄的公務范圍。超越職權所為的行政指導是無效的,并應承擔由此引起的法律后果。另一方面,實施行政指導的教育行政機關原則上應該有行為法上的依據,在沒有法律明確規定的情況下,教育行政機關依據法律原則、法治精神施以指導,這是現代政府職責的必然要求。事實上,有關教育的立法文件常常落后于社會教育活動的現實發展,這也是常有的現象。因此,缺乏行為法依據的教育行政指導的存在,不僅是現實的,而且有其合理性。但這并不意味著教育行政機關的行政指導可以隨心所欲,法律原則、法治精神依然是教育行政管理中行政指導行為的邊界。教育行政機關在實施行政指導時,應始終注意以行政相對方的自愿合作為前提,不得以行政相對方未服從行政指導為由,采取對相對方不利的措施而損害其合法權益。如果行政指導的內容違反實體法的規定,行政相對方接受該指導作出的違法行為,教育行政機關應承擔由此引起的法律后果。如果法律上對行政指導規定有特別程序,應符合該程序的規定,不符合法定程序的行政指導無效。

再次,教育行政指導應符合和堅持行政合理性原則。

合理性原則是行政法治原則的補充,它要求行政指導不僅應該合法,而且應該合理、公平、公正。教育行政機關實施行政指導必須基于正當的動機和目的,必須是為了社會公共利益或行政相對方的合法權益。不得基于個人或小團體的私利或其它不正當的目的,利用優越于行政相對方的地位強力于行政相對人,迫使行政相對人接受該行政指導。

此外,行政指導應公開,教育行政機關在實施行政指導時應對行政相對人明示行政指導的宗旨、內容和行政指導的有關負責人等,并向相對人出示記載上述內容的書面材料,保證行政指導符合合理性的要求。

最后,教育行政指導應遵循信賴利益保護原則。信賴利益保護原則是指教育行政機關對相對人作出某種違法或不當的行政指導的意思表示后,因相對人相信該意思表示而采取相應行動并導致一定的損害后果產生時,禁止教育行政機關否定以前意思表示的真實性,并應對相對人的損害后果承擔賠償責任。這一原則適用的一般條件是:該行政指導是教育行政機關權限范圍內的行為;其意思表示內容具有特定性、具體性;行政相對人不知道該指導的違法性、錯誤或不切實際;有信賴該指導而采取行動的理由;有損害事實發生。信賴利益保護原則的確立,有利于保護行政相對人的合法權益,有利于維護行政管理機關的形象,也有利于行政指導工作的進一步開展。

2。建立和健全我國教育行政管理中的行政指導制度。

具體應當從以下幾個方面設計和強化:首先,建立和健全教育行政的信息制度。現代社會是信息社會,及時、準確、系統、完整的教育信息及其相關信息(如招生信息、就業信息等),對于教育行政管理相對人來講是至關重要的,只有了解與把握這些有價值的信息,才能為自身的發展提供契機與判斷的依據。建立地方和全國性的教育活動信息制度,為行政相對人提供優質、全面的信息服務,對于正確引導行政相對人的行為選擇,確保各項教育制度的落實和教育活動的順利進行,都是具有重要意義的。

其次,建立與教育行政指導相配套的獎勵制度。教育行政管理中的行政指導能否發揮作用,也受制于教育行政機關能否給予行政相對人以一定的利益誘導,這些許諾的利益如果不能兌現,將影響和削弱行政相對人配合、接受和參與行政指導的積極性,所以,完善與行政指導相配套的獎勵制度是必要的。

最后,建立和完善教育行政指導的救濟制度。教育行政管理中的行政指導屬于非強制性行政行為,一般不具有法律效力,根據現有的法律規定,行政相對人接受、實施了錯誤的行政指導并造成損害時,沒有申請復議和提訟的權利,不能請求司法救濟和國家賠償。但從我國未來行政事業的發展來看,必須盡快建立行政指導的救濟制度。

篇(7)

委托行政執法是指行政機關因工作需要等原因委托其他組織以其名義進行執法活動,行為后果歸屬于該行政機關的法律制度。目前,委托行政執法越來越多,在帶來許多便利的同時,也出現了大量問題。本文試對其成因、出現的問題作以論述,并就解決存在的問題提出一些粗淺的見解。

一、委托行政執法的必要性、可行性

(一)從我國目前行政管理體制看,立法工作過于強調“條條”管理,法律法規和規章所規定的行政執法權往往都要明確由政府某一個具體部門來實施。這樣,制定一部法律、法規、規章,就要新設置一支執法隊伍,造成執法部門林立,執法力量分散。由于各自為戰,分兵把守,每個執法部門都感到執法力量單薄,人員不足,難以形成有效的經常性管理,執法任務難以到位。只能依靠“突擊執法”、運動式執法維持局面。而編制經費的限制又加劇了這種狀況。實行委托執法,可緩解執法力量不足這一問題,加強執法工作,也為社會參與行政管理提供了機會和途徑。

(二)由于計劃體制下的部門分工過細,以部門職能為基礎建立起來的專業化行政執法隊伍開始出現行政效率與效能不高的問題:一是職能交叉、重疊,對同一違法事項,常常出現兩支以上專業執法隊伍重復執法,或者互相扯皮而放任不管的現象;二是行政管理分工太細,專業執法職能過窄,管道路的不管交通,管交通的不管經營,管經營的不管衛生,結果七八頂大蓋帽管不了一頂小草帽。如選擇某些領域如市場管理,城市管理等領域,將有交叉、有關聯的行政執法權集中委托給一個組織實施,就可大大提高行政效率和效能。

(三)一些專業性強、技術水平要求高的執法領域,如環境監理、衛生防疫、動植物檢疫、金融證券管理、高新技術管理等,相應的行政執法部門由于技術裝備、人員素質、經費等方面的限制,執法時常感到力不從心,難以完成擔負的管理職責,實現執法目標。因此,將這些領域的行政執法權委托給相關的組織,由其協助行政執法機關執法,是完成執法事責實現執法目標的需要。

(四)目前,有關組織受行政機關委托進行執法活動是可行的。一是有法律法規規章作依據。《行政處罰法》第十八條規定:“行政機關依照法律、法規或者規章的規定,可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰”。《河南省行政機關執法條例》第十條第一款規定:“行政機關依照法律、法規或者規章的規定,可以在其法定權限內委托符合《中華人民共和國行政處罰法》第十九條規定條件的組織行使行政執法權”。一些部門規章也明確規定行政機關可以在其法定權限內委托符合條件的組織實施行政處罰,如《水行政處罰實施辦法》、《勞動行政處罰若干規定》、《技術監督行政處罰委托實施辦法》等等。二是有大量符合委托執法條件的組織。隨著公共需求的不斷變化,公共事務日益呈現出多樣性和階段性的趨勢,而政府的作用十分有限,大量的非營利性組織活躍于社會公共事務的各個角落、各個層面,以其機構精簡、靈活多變和專業技術性較強來增補政府無法或沒有能力觸及的領域,實施有效的公共管理,提供優質的服務。只要對這些組織的工作人員進行法律知識培訓,使其熟悉相關法律、法規和規章,完全有能力勝任行政執法工作。

二、委托行政執法存在的問題

委托行政執法,有助于減輕行政機關人手不足和經費緊張的壓力,在節約行政成本、提高行政效率方面確實起到了重要作用。然而,委托行政執法在實踐中也存在不少問題:

(一)出現亂委托現象。有的行政機關在沒有法律、法規、規章依據的情況下隨意委托其他組織實施執法活動,甚至委托不具備執法資格的企業和個人執法,一些法律法規授權的組織也加入了委托執法的行列。有的行政機關在實施委托執法時,與受委托的組織之間不辦任何委托手續,僅作口頭交待,或者以內部通知委托執法,有些委托手續存在委托事項和權限期限不明,責任不清的問題,致使執法的隨意性增加,責任難以劃分。

(二)一些受委托組織不以委托行政機關的名義而以自己的名義進行執法活動,甚至濫用行政執法權,如某些執法人員辦關系案、人情案,搞權錢交易,中飽私囊。個別執法人員執法不文明,態度冷、硬、橫、沖,對法律法規掌握得不牢不準,對違法行為定性不準,適用法律法規不當,不能按程序辦事,存在畸輕畸重的問題。有些受委托組織坐收坐支罰沒收入和行政事業性收費款項。

(三)委托行政機關對受委托組織執法活動監督指導不力。一些委托行政機關委托其他組織執法后,對受委托組織的執法活動不聞不問,放任不管,既不監督,也不進行業務指導,出現受委托組織、不按委托規則辦事以及執法水平不高的現象,影響了行政執法目的的實現,損害了委托行政機關的權威,實際上也是對委托行政機關合法權益的侵犯。

(四)現行有關委托執法的規定不適應行政執法工作的需要。一方面,《行政處罰法》和相關法律、法規、規章對委托行政處罰多數只作原則性規定,并且規定得也不一致,使委托行政機關委托和受委托組織執法時存在很大的隨意性,極易造成亂委托、等違法行為,也難以操作。另一方面,現有法律、法規、規章絕大多數只對委托處罰作出規定,極少對委托執法作出規定,致使行政機關因工作需要應當委托的執法事項缺乏法律依據。如政府處理土地所有權和使用權、林權等自然資源權屬爭議時,由于人員不足,經常需委托土地、林業等部門進行調查取證,土地證書、林權證書也由土地、林業部門辦理,這就與現行規定不符。再之,《村民委員會自治法》規定村委會有義務協助鄉鎮政府的工作,《居民委員會自治法》也有類似規定,這里的“協助”應包含村委會、居委會受鄉鎮政府委托幫助其工作的意思,實際工作中,他們也經常受委托實施計生、建設管理等工作,而村委會、居委會屬于非事業組織的群眾性基層自治組織,這就與現行規定有沖突,另外,《治安管理處罰條例》第三十三條規定:“警告、五十元以下罰款,可以由公安派出所裁決;在農村,沒有公安派出所的地方,可以由公安機關委托鄉(鎮)人民政府裁決”。第三十九條規定:“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關或者鄉(鎮)人民政府裁決的,在接到通知后五日內,可以向上一級公安機關提出申訴……”由此我們可以看出,受委托的鄉(鎮)人民政府是以自己的名義實施治安管理處罰,并對處罰后果負責,這種情況符合授權的特征,與行政處罰法有關委托處罰的規定不一致,因此,《治安管理處罰條例》中的委托應是授權之意,而不是我們通常意義上所講的委托。由于用詞不準,實踐和理論中常常引起人們的誤解,認為是行政處罰中的委托,產生了許多不必要的麻煩。

(五)委托行政執法本身也有很大的局限性;受委托組織不具有獨立的行政主體資格,僅是行為主體,委托行政機關仍保留行政主體資格,造成行政主體和行為主體的分離,不利于行政執法權的統一行使。單一委托執法,即某一個行政機關委托一個組織執法,雖然解決了行政機關人員不足的問題,但卻對執法隊伍過多過濫這一問題無能為力。綜合委托執法(在一些特殊地區或特定行業將相關部門的執法權委托給一個執法隊伍實施)只是在一定程序上緩解了執法隊伍過多過濫,重復執法等問題的嚴重性而已,并沒有真正解決這些問題。

三、對策

要解決委托行政執法中的諸多問題,需從以下幾個方面著手:

(一)委托行政執法要遵循一定的原則

1.合法原則。行政機關進行委托,必須有法律、法規或規章的明確規定。沒有法律、法規或規章明確規定,行政機關不得自行委托事業組織實施行政執法行為。同時,行政機關必須在其法定權限內進行委托,不屬自己行使的職權不得委托,否則,委托無效。另外,合法原則也意味著受委托的組織必須是符合法定條件的組織,法律、法規授權的組織不得將執法權委托給其他組織或個人行使。

2.效率原則。這一原則要求行政機關在行使其職能時,力爭以盡可能快的時間,盡可能少的人員,盡可能低的經濟耗費,辦盡可能多的事,取得盡可能大的社會、經濟效益。具體到行政執法委托上,就是委托要有助于緩解委托行政機關的工作壓力,增強委托行政機關的執法力量,加大執法力度,要有助于行政機關及時有效地完成執法任務,實現執法目標。如果委托導致人、財、物重復投入,執法環節增加,就不符合效率原則。

3.主體唯一原則。行政機關委托符合法定條件的組織實施行政執法行為后,雖然受委托組織沒有取得行政主體資格,行政主體仍是委托行政機關,對受委托組織實施行政執法活動的行為負責監督,并對該行為的后果承擔法律責任,但行為主體已是受委托組織。在這種情況下,受委托的組織實際上相當于委托行政機關的內設機構,唯一的區別就在于受委托組織是獨立于委托行政機關之外而存在的,而內設機構完全依附于委托行政機關,沒有獨立性。在執法活動中,受委托組織的執法人員要向行政相對人同時表明自己是該組織的工作人員,而該組織受相關行政機關委托行使行政執法權。

4.公開原則。委托行政執法中的公開原則主要指委托依據,委托關系的主體,委托事項、權限和期限,均應以一定方式向社會公開,允許公民、法人和其他組織以一定方式獲取、查閱或復制。行政相對人掌握了委托行政執法的情況,不僅有利于保護自己的合法權益,有利于監督和制約委托雙方的行為,而且有利于獲得社會公眾對委托的認同和感知,方便受委托組織執法。如果委托的相關情況不為社會公眾知曉,往往會帶來許多弊端,得不到行政相對人的理解、支持和配合,達不到委托的目的。

(二)規范委托行政執法的程序,并嚴格按程序執行。包括委托行政機關與受委托組織簽訂委托書、委托書的備案和公布、委托行政執法的實施和具體行政行為備案等。

1.委托書的簽訂。委托行政機關和受委托組織應在協商一致的基礎上簽訂行政執法委托書。委托書應當載明下列事項:⑴委托機關和受委托組織的名稱、地址、法定代表人姓名;⑵委托依據;⑶委托范圍;⑷委托期限;⑸法律責任;⑹其他需載明的事項。

關于委托依據,既包括法律、法規、規章有關委托行政執法的規定,也包括行政機關據以進行執法活動的法律法規規章。關于委托范圍,包括委托事項和委托權限。前者指委托行政機關委托受委托組織干什么,后者指受委托組織辦理委托事項時擁有多大權力,能行使哪些職權。例如,對違管理秩序、市容環境綠化和道路設施管理法律、法規、規章的行為或者其他違法行為實施處罰;征收行政事業性收費;行政審批,等等,即屬委托事項;至于立案(受理)、調查取證、審查、批準或同意,罰款或收費的限額,處罰的種類,決定處罰或建議處罰,送達執法文書、執行執法文書等,則可成為委托權限。

委托期限,應當合理確定,沒有委托執法經驗的,一般不應過長,以半年或一年為宜;經實踐條件成熟的,可長期委托。不過,無論是長期還是短期,期限應當明確,要寫明起止日期。

法律責任一般應包括以下內容:委托行政機關對受委托組織在委托范圍內實施的行政執法行為所產生的法律后果承擔法律責任,包括承擔行政復議被申請人的責任,行政訴訟被告的責任,承擔違法實施行政執法行為引起的行政賠償責任等。受委托組織必須以委托行政機關的名義,在委托范圍內和委托期限內實施行政執法活動,如果以自己的名義或者超過委托范圍和期限進行執法活動,或者將行政機關委托的行政執法權再委托給其他組織或個人行使,所產生的法律后果由其自己承擔。委托行政機關負責對受委托組織的執法工作進行監督和指導。受委托組織違法或者不正確實施行政執法活動的,委托行政機關有權予以糾正并可以暫時部分或全部終止委托或者變更委托;對直接責任人員依法給予行政處分。執法人員超越委托范圍或存在重大過錯實施行政執法行為而造成損害引起行政賠償的,委托行政機關有權對其行使迫償權。委托機關應經常對受委托組織的執法工作進行指導,但不應干涉其正常工作。

其他需載明的主要有:備案問題,委托書應載明受委托組織應在處理完畢委托事項后規定期限內將相關證據、依據和其他材料,決定書等執法文書報委托行政機關備案。委托書應當寫明簽訂日期。雙方蓋章之日起委托書生效。

2.委托書的備案和公布。委托書生效后應當報上一級行政機關備案,并在委托行政機關的轄區內各社會公布,讓社會公眾知曉,便于接受社會監督和取得公眾支持。

3.委托行政執法的實施

在行政執法活動中,執法人員應當出示行政執法證件,表明身份,同時說明受行政機關委托進行執法。如果委托權限僅僅是立案(受理)、調查取證、審查,則受委托組織的執法人員將事實調查清楚,審核完畢后,應將案卷材料移送委托行政機關作出處理,而不能進一步作出具體行政行為。若受委托組織取得了完整的行政執法權,只要受委托組織的負責人簽署同意意見,就可以委托行政機關的名義作出具體行政行為,而不需要報委托行政機關的負責人批準。例如,委托行政機關將包括作出處罰決定在內的完整行政處罰權委托給受委托組織行使,而受委托組織對一違法行為調查完畢后認為應當給予罰款200元的處罰,在這種情況下,受委托組織的負責人同意后,即可在行政處罰決定書上蓋委托行政機關的印章;如果受委托組織僅僅取得了提出處罰建議的權力,則只有將罰款200元的建議報委托行政機關的負責人審核批準,才能作出處罰決定,這時,行政處罰決定權仍在委托行政機關手中,并沒有委托給受委托組織行使。

4.具體行政行為的備案

受委托組織被行政機關委托作出具體行政行為的,受委托組織應在規定的期限內將作出具體行政行為的證據、依據和其他相關材料以及承載該具體行政行為的法律文書報委托行政機關備案。備案的作用在于,一是委托行政機關可以及時掌握受委托組織執法的有關情況,便于總結經驗和研究存在的問題;二是如實統計并及時向上級行政機關上報行政執法活動中的重大情況;三是便于委托行政機關對受委托組織的執法行為進行監督,及時發現并糾正違法或不正當的具體行政行為,減少不必要的行政復議、行政訴訟和案件。

(三)努力提高受委托組織執法人員的綜合素質。牢固樹立公仆意識和服務意識,做到文明執法、熱情服務。加強對執法人員的法制培訓教育,充實法律知識,增強法制意識,提高執法水平。同時,實行嚴格的執法準入制度,達不到應有法律業務水平者不能取得行政執法資格。

(四)加強對受委托組織的監督和指導。發現違法或不當之處,應責令其糾正或予以變更、撤銷。同時,追究有關人員的行政責任。必要時,可以終止委托或變更委托。另外,還應加強司法監督,建立完善監督受委托組織執法行為的司法監督體系,將其行為納入司法審查范圍。委托行政機關的法制工作機構要經常對受委托組織的執法人員進行工作指導,幫助解決工作中的熱點、難點問題。

(五)在有關法律法規中明文規定委托范圍和委托程序,減少委托執法的隨意性。同時,要在立法上承認政府可以委托其部門處理相關事情,對村委會、居委會,也應明確其可以受鄉鎮政府委托執法的地位。

(六)要解決一方面部分執法部門人員不足,另一方面執法隊伍過多過濫,重復執法的怪現象,在暫時難以改變法律法規林立導致的執法部門,執法隊伍過多現象的情況下,可以相對集中行政處罰權為基礎,推行相對集中行政執法權制度。

參考文獻

1.《行政程序法論》作者:金國坤中國檢查出版社2002年

2.《行政處罰法通論》作者:鄭水泉沈開舉中國公安大學出版社1996年

3.《中國行政法學前沿問題報告》作者:張步洪中國檢查出版社2003年

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