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篇(1)

關(guān)鍵詞行政復(fù)議法行政復(fù)議條例行政監(jiān)督救濟(jì)制度新突破

1999年4月29日，九屆人大常委會(huì)第9次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》。該法是在1990年國(guó)務(wù)院頒布的《行政復(fù)議條例》基礎(chǔ)上修改而成的。它既對(duì)近十年來(lái)行政復(fù)議實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)和完善，也在行政監(jiān)督與救濟(jì)方面進(jìn)行了有益的嘗試和突破。為了全面了解這部法律的新意和特色，本文擬就行政復(fù)議法與復(fù)議條例相比較取得的新進(jìn)展和新突破作一探討。

一、行政復(fù)議原則更加全面、準(zhǔn)確

根據(jù)《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，理論界通常將行政復(fù)議的基本原則概括為合法、及時(shí)、準(zhǔn)確、便民原則，合法性與適當(dāng)性審查原則，不適用調(diào)解原則。①《行政復(fù)議法》對(duì)《行政復(fù)議條例》確定的復(fù)議原則進(jìn)行了增刪與調(diào)整，確定為合法、公正、公開、及時(shí)、便民原則，有錯(cuò)必糾原則，保障法律、法規(guī)實(shí)施原則，救濟(jì)原則（司法最終原則）。很明顯，《行政復(fù)議法》刪去了準(zhǔn)確原則，合法性與適當(dāng)性審查原則，不適用調(diào)解原則，增加了公正、公開、有錯(cuò)必糾、保障法律法規(guī)實(shí)施以及司法最終原則。這一變化不僅反映出立法技術(shù)水平的進(jìn)一步提高，而且也強(qiáng)調(diào)了公正、公開、有錯(cuò)必糾等原則在行政復(fù)議制度中的重要地位。

首先，過(guò)去《行政復(fù)議條例》確定的“準(zhǔn)確原則”的內(nèi)容實(shí)際上已經(jīng)包含在“合法原則”中，復(fù)議活動(dòng)力求準(zhǔn)確是合法原則中認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的題中應(yīng)有之意，故無(wú)需再確定“準(zhǔn)確原則”。

其次，合法性與適當(dāng)審查原則的內(nèi)容已在《行政復(fù)議法》第1條立法目的和第28條行政復(fù)議決定的條款中說(shuō)明，況且它只是復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，作出復(fù)議決定時(shí)需遵循的準(zhǔn)則，故在復(fù)議基本原則中亦無(wú)需單獨(dú)列明。所以，《行政復(fù)議法》刪除了該原則。

再次，不適用調(diào)解原則曾被視為一項(xiàng)獨(dú)立的復(fù)議原則，列于《行政復(fù)議條例》第8條，但根據(jù)復(fù)議機(jī)關(guān)依法復(fù)議、職權(quán)法定的要求，如果《行政復(fù)議法》未授予復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解的職權(quán)，就意味著復(fù)議機(jī)關(guān)只能按《行政復(fù)議法》規(guī)定作出有限的幾種復(fù)議決定，當(dāng)然不能進(jìn)行調(diào)解，也不能以調(diào)解結(jié)案。更何況行政復(fù)議法和原來(lái)的行政復(fù)議條例都允許復(fù)訴申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)，故而，將此項(xiàng)禁止性原則刪除也在情理之中。

值得注意的是，《行政復(fù)議法》刪除以上原則并不意味著上述原則表達(dá)的內(nèi)容也一同被取消，而這些原則的基本含義已經(jīng)明白或暗含在其他原則和法律條文中，無(wú)須單獨(dú)列出。這一變化體現(xiàn)了立法者在運(yùn)用立法技術(shù)方面的成熟與凝練，避免了重復(fù)與拖沓。

除刪除幾項(xiàng)原則外，《行政復(fù)議法》還增加了幾項(xiàng)原則，從行政復(fù)議制度的需要看，這是必要可行的。

首先，增加了“公正原則”。公正原則是指復(fù)議機(jī)關(guān)在行使復(fù)議權(quán)時(shí)應(yīng)公正地對(duì)待復(fù)議雙方當(dāng)事人，不能有所偏擔(dān)。公正原則是行政法中普遍適用的原則。隨著行政立法范圍的擴(kuò)展，越來(lái)越多的行政立法將公正原則確定為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的根本原則，如《行政處罰法》就有規(guī)定。《行政復(fù)議法》之所以增加該項(xiàng)原則，其原因在于，行政復(fù)議與其他行政司法活動(dòng)一樣，除堅(jiān)持合法原則上，還必須公允、合理、無(wú)偏私，特別在行政自由裁量權(quán)較大的情況下，必須公正復(fù)議，只有做到這一點(diǎn)，才能夠保證復(fù)議制度真正取信于民，發(fā)揮其監(jiān)督與救濟(jì)的作用。

其次，行政復(fù)義法新規(guī)定了“公開原則”。所謂公開是指行政復(fù)議活動(dòng)應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。從復(fù)議案件的受理、審理、決定都應(yīng)公之于眾，使當(dāng)事人和社會(huì)各界，包括媒體充分了解行政復(fù)議活動(dòng)的具體情況，避免暗籍操作導(dǎo)致腐敗與不公正，增強(qiáng)公眾對(duì)行政復(fù)議的信任度。《行政復(fù)議法》之所以增加該項(xiàng)原則還在于此前的《行政處罰法》已經(jīng)規(guī)定了該原則，近年來(lái)執(zhí)法司法實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)審判公開、檢務(wù)公平、政務(wù)公開的呼聲也日益高漲，使得公開原則成為行政程序中普通適用的原則。

再次，行政復(fù)議法還增加規(guī)定了“有錯(cuò)必糾原則”。有錯(cuò)必糾是指復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)原行政機(jī)關(guān)行政行為錯(cuò)誤違法的，必須及時(shí)予以糾正。有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)及復(fù)議人員在行政復(fù)議中有違法違紀(jì)行為的，也必須及時(shí)糾正。防止違法行政、濫用復(fù)議權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，保證行政復(fù)議制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

此外，行政復(fù)議法還增加了一項(xiàng)“保障法律法規(guī)實(shí)施原則”。該原則要求行政復(fù)議活動(dòng)不僅要糾正違法不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，且要保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，使有關(guān)的法律法規(guī)得到忠實(shí)的執(zhí)行和落實(shí)。

最后，行政復(fù)議法增加的“司法最終原則”，亦稱“救濟(jì)原則”，它是指行政復(fù)議活動(dòng)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督與救濟(jì)的重要方式之一，但不是最終的救濟(jì)方式。當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議決定不服的，除法律規(guī)定的例外情況，均可以向人民法院提起行政訴訟，人民法院經(jīng)審理后作出的終審為發(fā)生法律效力的最終決定。該原則是確定行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的重要準(zhǔn)則。

綜上，《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議基本原則與《行政復(fù)議條例》相比，內(nèi)容更加全面，重點(diǎn)更加突出，表達(dá)方式則顯得十分凝煉，充分反映了行政復(fù)議固有的特點(diǎn)和作用，是對(duì)行政復(fù)議活動(dòng)所遵循的基本準(zhǔn)則的高度概括和抽象。

二、行政復(fù)議范圍明顯擴(kuò)大

《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，最突出的一個(gè)特點(diǎn)就是明顯擴(kuò)大了行政復(fù)議的范圍。根據(jù)《行政復(fù)議條例》不能受理的或立法未明確規(guī)定可以受理的行政復(fù)議案件，依照《行政復(fù)議法》可進(jìn)入行政復(fù)議范圍。行政復(fù)議法是通過(guò)兩種方式擴(kuò)大行政復(fù)議范圍的：一是擴(kuò)大復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政行為的范圍；包括具體行政行為和抽象行政行為；二是擴(kuò)大行政復(fù)議法所保護(hù)的公民、法人或其他組織的權(quán)利范圍。

（一）進(jìn)入行政復(fù)議范圍的具體行政行為明顯擴(kuò)大

《行政復(fù)議條例》將復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政爭(zhēng)議案件列舉為九項(xiàng)，其中主要包括因行政處罰，行政強(qiáng)制措施，侵犯經(jīng)營(yíng)自行為，拒發(fā)許可證執(zhí)照，拒不履行法定義務(wù)，拒不發(fā)放撫恤金，違法要求履行義務(wù)，其他侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議。同時(shí)，又列舉了復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的四項(xiàng)行政行為引起的爭(zhēng)議。《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，擴(kuò)大了行政復(fù)議范圍，主要表現(xiàn)在增加了幾類可以申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為，擴(kuò)張解釋了幾類可以申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為。《行政復(fù)議》擴(kuò)充解釋或增加的具體行政行為是：1.將行政處罰行為種類按《行政處罰法》作了擴(kuò)充解釋，增加了警告、沒(méi)收違法所得、暫扣許可證、執(zhí)照和幾類處罰行為；2.增加了一條關(guān)于行政機(jī)關(guān)變更、中止、撤銷許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證引發(fā)的爭(zhēng)議屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；3.增加了行政確權(quán)行為屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；4.增加了行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同行為屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；5.增加了行政機(jī)關(guān)沒(méi)有發(fā)放有關(guān)費(fèi)用屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定。這里有關(guān)費(fèi)用包括社會(huì)保險(xiǎn)金、最低生活保障費(fèi)等；6.增加了對(duì)其他具體行政行為侵犯合法權(quán)益可以申請(qǐng)行政復(fù)議的規(guī)定。很明顯按照《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，對(duì)于上述行為是不能申請(qǐng)復(fù)議或未明確規(guī)定可以申請(qǐng)復(fù)議的，《行政復(fù)議法》將它們明確納入行政復(fù)議范圍是一個(gè)十分顯著的變化，它將行政復(fù)議的監(jiān)督和救濟(jì)范圍大大擴(kuò)展了。

與此同時(shí)，《行政復(fù)議法》又進(jìn)一步限制了復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的事項(xiàng)。《行政復(fù)議條例》規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的事項(xiàng)為四項(xiàng)，包括行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的抽象行政行為；行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免決定等內(nèi)部行政行為；行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的仲裁調(diào)解或處理行為；國(guó)防外交等國(guó)家行為。《行政復(fù)議法》將四項(xiàng)不屬于復(fù)議范圍的事項(xiàng)修改為兩項(xiàng)，并規(guī)定了救濟(jì)途徑，即對(duì)行政機(jī)關(guān)行為處分及其他人事處理決定可依法申訴，對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的調(diào)解或其他處理，可依法申請(qǐng)仲裁或向法院。很顯然，《行政復(fù)議法》取消了對(duì)抽象行政行為和國(guó)家行為不能申請(qǐng)行政復(fù)議的限制，從另外一個(gè)角度擴(kuò)展了行政復(fù)議的范圍。

（二）《行政復(fù)議法》啟動(dòng)了對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督審查權(quán)

《行政復(fù)議法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)行政監(jiān)督救濟(jì)制度進(jìn)入了一個(gè)新發(fā)展階段，特別是關(guān)于抽象行政行為的審查制度，對(duì)于加強(qiáng)和完善我國(guó)行政監(jiān)督救濟(jì)制度具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)非特定人制定的，對(duì)后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用性和普遍約束力的規(guī)范性文件。②由于實(shí)施抽象行政行為的主體廣、層次多，上至國(guó)務(wù)院各部委，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有權(quán)制定各類效力不一的“紅頭文件”，因此，在實(shí)際生活中它們具有重要影響，是很多行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。與此同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)實(shí)施抽象行政行為的程序少、監(jiān)督弱，也帶來(lái)了一系列群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，一些行政機(jī)關(guān)利用抽象行政行為亂收費(fèi)、亂罰款、不僅嚴(yán)重破壞了法制統(tǒng)一，也損害了國(guó)家和公民個(gè)人的利益，成為人們深惡痛絕的“三亂”之源。其影響之大，涉及面之廣，令人觸目驚心。然而，長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)對(duì)此類文件監(jiān)督卻十分薄弱，現(xiàn)行的備案審查制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)起不到有效的監(jiān)督作用。相應(yīng)地，因此類文件遭受損害取得救濟(jì)也十分有限。這一現(xiàn)象嚴(yán)重影響了我國(guó)依法行政進(jìn)程，破壞了法制的統(tǒng)一，已經(jīng)到了非解決不可的時(shí)候。這次行政復(fù)議法規(guī)定，公民法人或其他組織在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，如果認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定（除國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、部門、地方政府規(guī)章之外的各級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件）違法的，可以一并提出審查申請(qǐng)。復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的必須在30天內(nèi)處理，無(wú)權(quán)處理的必須在7日以內(nèi)轉(zhuǎn)送有關(guān)部門，有權(quán)機(jī)關(guān)必須在60日內(nèi)處理完畢。與以往《行政復(fù)議條例》及有關(guān)法律相比，這一規(guī)具有較強(qiáng)的操作性和實(shí)用性。首先，它直接賦予相對(duì)人對(duì)抽象行政行為要求審查的申請(qǐng)權(quán)，這種申請(qǐng)不同于申訴，也不同于建議，它能夠產(chǎn)生一定的法律后果。即導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)受理與轉(zhuǎn)送該申請(qǐng)，審查并處理被申請(qǐng)的規(guī)定。解決了困擾我們多年的對(duì)抽象行政行為監(jiān)督無(wú)法啟動(dòng)的難題。其次，它從法律上明確了復(fù)議機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)的審查職責(zé)。這一職責(zé)不同于或其他方式，而是必須在一定期限審查處理抽象行政行為的義務(wù)。不履行義務(wù)即構(gòu)成失職，須承擔(dān)一定的法律責(zé)任。最后，通過(guò)這種方式監(jiān)督的抽象行政行為范圍十分廣泛，幾乎襄括了除行政法規(guī)與規(guī)章以外的所有抽象行政行為，特別是將部委規(guī)章以外的規(guī)定也納入審查范圍，具有十分重要的意義。可以毫不夸張地說(shuō)，行政復(fù)議法的這項(xiàng)規(guī)定，開了對(duì)抽象行政行為實(shí)施個(gè)案法定監(jiān)督的先河，為今后行政訴訟制度的改革探索出一條新路。

當(dāng)然，行政復(fù)議法的這項(xiàng)規(guī)定引發(fā)了一些新的問(wèn)題，有待復(fù)議實(shí)踐的進(jìn)一步完善。特別是復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為審查決定的性質(zhì)及可訴性等問(wèn)題仍需仔細(xì)研究。比如，國(guó)務(wù)院各部門及省政府的規(guī)定與規(guī)章應(yīng)如何區(qū)別？復(fù)議機(jī)關(guān)和其他有權(quán)機(jī)關(guān)審查處理違法抽象行政行為應(yīng)適用什么程度，當(dāng)事人又如何參與表達(dá)意見？復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷了某項(xiàng)抽象行政行為，是否意味著行政機(jī)關(guān)依據(jù)該抽象行為對(duì)其他人實(shí)施的具體行政行為也違法？如何糾正？因此遭受損失的能否要求賠償？對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的結(jié)論有異議應(yīng)如何處理？能否對(duì)此提訟？所有這些問(wèn)題，都是行政復(fù)議法實(shí)施前需要明確解釋和研究的，正確處理好這些問(wèn)題，必將有利地貫徹落實(shí)行政復(fù)議法關(guān)于審查抽象行政行為的規(guī)定，有利于遏制行政機(jī)關(guān)亂發(fā)文件的違法行為，真正發(fā)揮行政復(fù)議制度的監(jiān)督與救濟(jì)作用。筆者認(rèn)為《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為的審查不同于對(duì)具體行政行為的審查，嚴(yán)格地講，它不是一種行政復(fù)議活動(dòng)，而是由行政復(fù)議引發(fā)的對(duì)抽象行政行為的審查活動(dòng)。所以，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序也不同于對(duì)具體行政行為的審查程序。但為了使這種審查活動(dòng)不走過(guò)場(chǎng)，還應(yīng)保證當(dāng)事人書面或口頭陳述辯論的權(quán)利，提供證據(jù)的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)要求抽象行政行為的實(shí)施機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其行為的合法性。復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為抽象行政行為違法或不適當(dāng)?shù)模袡?quán)予以撤銷或改變。如果某項(xiàng)抽象行政行為被撤銷，那么依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為也會(huì)因違法而被撤銷，但依據(jù)該抽象行政行為對(duì)其他人所作的具體行政行為并不會(huì)因此而自動(dòng)撤銷，仍需當(dāng)事人通過(guò)行政復(fù)議或訴訟方式確認(rèn)具體行為違法，相應(yīng)地，當(dāng)事人因此遭受的損害也不可能自動(dòng)得到賠償，仍需通過(guò)國(guó)家賠償程序獲得救濟(jì)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的處理結(jié)論不同于普通的行政復(fù)議決定，不能簡(jiǎn)單地將其視為具體行政行為，必須視處理的結(jié)論的具體情況而定。如果該處理結(jié)論是維持原抽象行政行為，當(dāng)事人則應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對(duì)依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為尋求行政訴訟救濟(jì)，不宜直接對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的審查結(jié)論提訟。換句話說(shuō)，此類處理結(jié)論不具有可訴性。如果復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷或改變了抽象行政行為，則依據(jù)該抽象行政行為所作的具體行政行為必然被撤銷或改變。通常情況下當(dāng)事人自然不會(huì)對(duì)此結(jié)果再提訟。即使，也只是對(duì)具體行政行為提訟。

（三）受行政復(fù)議制度保護(hù)和救濟(jì)的權(quán)利范圍進(jìn)一步擴(kuò)大

《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，它所保護(hù)的權(quán)利范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。過(guò)去《行政復(fù)議條例》所保護(hù)的權(quán)利限于法定的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。該項(xiàng)內(nèi)容體現(xiàn)在《行政復(fù)議條例》第9條第8項(xiàng)規(guī)定中，即公民、法人或者其他組織“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利遭受侵害的，《行政復(fù)議條例》沒(méi)有明確規(guī)定可以申請(qǐng)復(fù)議，這就意味著此類權(quán)利不受復(fù)議制度的保護(hù)。很顯然，這是《行政復(fù)議條例》與《行政訴訟法》共同的一個(gè)缺陷。這次《行政復(fù)議法》一改《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，將“人身權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)”概念擴(kuò)大為“合法權(quán)益”，合法權(quán)益的范圍顯然要比“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”范圍大許多，除了人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，還包括其他權(quán)益。

《行政復(fù)議法》第6條第1款第11款規(guī)定，公民、法人或其他組織“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，”有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。這是一項(xiàng)概括性條款，也是兜底式條款。這是因?yàn)榍懊?0類復(fù)議事項(xiàng)是采用列舉方式規(guī)定的，這種列舉并不是在同一個(gè)概念層次上的，因而不可能周延，也不可能窮盡，所以必須有一項(xiàng)兜底條款才能夠?qū)⑺星址赶鄬?duì)人合法權(quán)益的具體行政行為納入行政復(fù)議范圍。

該項(xiàng)規(guī)定中的“其他合法權(quán)益”是指除上述10項(xiàng)行為侵犯公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，還包括其他受法律保護(hù)的合法權(quán)益，如勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、環(huán)境權(quán)、程序權(quán)（聽證權(quán)）。知情權(quán)、出版、言論、集會(huì)、結(jié)社、等政治性權(quán)利。如果行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織受法律保護(hù)的這些合法權(quán)益的，相對(duì)人也有申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)利。與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍明顯擴(kuò)大。體現(xiàn)在這項(xiàng)概括性條款上的就是用“合法權(quán)益”概念取代了過(guò)去“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”概念。應(yīng)該說(shuō)，這是一個(gè)重要的變化，且有相當(dāng)深遠(yuǎn)的意義。

除了這項(xiàng)概括性條款外，《行政復(fù)議法》列舉的關(guān)于申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為的規(guī)定也體現(xiàn)了權(quán)利擴(kuò)大的特點(diǎn)。例如，《行政復(fù)議法》第6條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，公司、法人或者其他組織“對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，”有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。由于許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書不僅涉及到公民法人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，還可能涉及公民法人的其他合法權(quán)益，如出版權(quán)、受教育權(quán)，所以允許對(duì)于此類行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議還可以保護(hù)人身權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益，《行政復(fù)議法》第6條第1款第9項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行的，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。也就是說(shuō)，受教育權(quán)也在行政復(fù)議制度保護(hù)范圍之內(nèi)。

三、行政復(fù)議程序更加理民、公正、合理《行政復(fù)議法》不同于《行政復(fù)議條例》的另一個(gè)重要方面就是行政復(fù)議程序的變化。具體表現(xiàn)在：

（一）申請(qǐng)行政復(fù)議的期限延長(zhǎng)

《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議的期限為60日，自知道該具體行政行為之日起算。如遇有不可抗力或其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。這與《行政復(fù)議條例》規(guī)定的15日相比，延長(zhǎng)了45日。而且申請(qǐng)時(shí)效中斷后繼續(xù)計(jì)算的規(guī)定取消了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的決定權(quán)，使得復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議的期限更加合理。

尤其值得注意的是，行政復(fù)議法不僅對(duì)法律未規(guī)定申請(qǐng)復(fù)議期限時(shí)情況作了規(guī)定，而且對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定短于60日期限的情況作了新的規(guī)定，即行政復(fù)議申請(qǐng)期限短于60日的按60日計(jì)算。如《治安管理處罰條例》規(guī)定的原申請(qǐng)期限是5日，按照《行政復(fù)議法》今后要按60日計(jì)算。

（二）申請(qǐng)行政復(fù)議的方式增加了口頭申請(qǐng)《行政復(fù)議法》第11條規(guī)定，“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，可以書面申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)；口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況。行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間。”允許申請(qǐng)人口頭申請(qǐng)行政復(fù)議是《行政復(fù)議法》新增加的，體現(xiàn)了行政復(fù)議的民主、公開、便于原則。

（三）行政復(fù)議的管轄規(guī)定更加全面和靈活

《行政復(fù)議法》取消了《行政復(fù)議條例》復(fù)議管轄一章，本著便民、公正的原則對(duì)原來(lái)比較復(fù)雜的管轄規(guī)定作了修改和調(diào)整。第一，確定了選擇申請(qǐng)復(fù)議的管轄原則，即允許申請(qǐng)人選擇復(fù)議機(jī)關(guān)。對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，可向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。第二，確立了垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)及國(guó)家安全機(jī)關(guān)行政復(fù)議實(shí)行“條條復(fù)議”的原則，即對(duì)海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)及安全機(jī)關(guān)具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。第三，明確了行署的復(fù)議機(jī)關(guān)地位，規(guī)定對(duì)省，自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬的縣級(jí)地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。第四。增加規(guī)定了國(guó)務(wù)院在行政復(fù)議中的最終裁決權(quán)。《行政復(fù)議條例》規(guī)定對(duì)省級(jí)政府及國(guó)務(wù)院部委具體行政行為不服的向原機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。這次《行政復(fù)議法》規(guī)定，對(duì)省級(jí)政府及部委行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院作出的裁決為最終裁決。在這次《行政復(fù)議法》的審議中，“有些常委委員和部門、地方、專家提出，由本機(jī)關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為，從法律制度上說(shuō)不夠合理，也不利于充分保護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，主張可以考慮，申請(qǐng)人對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者省級(jí)人民政府的具體行政行為不服的，可以向人民法院提訟，也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)行政復(fù)議。如果向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)行政復(fù)議，國(guó)務(wù)院作出的行政復(fù)議決定為終局決定，不再向人民法院提訟”。③最終立法機(jī)關(guān)采納了上述意見，確立了國(guó)務(wù)院受理對(duì)省部級(jí)行政復(fù)議決定的裁決申請(qǐng)?bào)w制，強(qiáng)化了國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)務(wù)院各部委及省級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。第五，增加了縣級(jí)地方人民政府在受理復(fù)議申請(qǐng)時(shí)的轉(zhuǎn)送義務(wù)。由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置較復(fù)雜，復(fù)議權(quán)限不盡一致，容易出現(xiàn)復(fù)議申請(qǐng)人投訴無(wú)門或找不到相應(yīng)復(fù)議機(jī)關(guān)的情形，為方便復(fù)議申請(qǐng)人，《行政復(fù)議法》專門規(guī)定了縣級(jí)地方人民政府接受復(fù)議申請(qǐng)并轉(zhuǎn)送有關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)，告知申請(qǐng)人的義務(wù)。這是《行政復(fù)議條例》所沒(méi)有的。《行政復(fù)議法》第15條第2款規(guī)定“有前款所列情

形之一的，（即遇有派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、授權(quán)組織作出具體行政行為或共同作出具體行政行為，或作出行政行為的機(jī)關(guān)被撤銷的情形）申請(qǐng)人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，由接受申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理。“第18條規(guī)定”依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府，……應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，并告知申請(qǐng)人。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法第十六條的規(guī)定辦理。“

（四）縮短了行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件時(shí)的審查期限

《行政復(fù)議法》規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。”該規(guī)定與《行政復(fù)議條例》相比，將原來(lái)復(fù)議機(jī)關(guān)在受理階段進(jìn)行的形式要件審查期限，由10天縮短為5天。增加了復(fù)議機(jī)關(guān)書面告知申請(qǐng)人審查結(jié)果的義務(wù)。由于提出復(fù)議申請(qǐng)的方式由過(guò)去的書面式改為書面、口頭均可，所以在受理階段，取消了復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)不符合形式要件申請(qǐng)書發(fā)還申請(qǐng)人要求限期補(bǔ)正的一系列規(guī)定，增加了行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請(qǐng)的法定義務(wù)，方便了復(fù)議申請(qǐng)人。

（五）解決了復(fù)議機(jī)關(guān)不受理或不答復(fù)的情況下，申請(qǐng)人的訴權(quán)問(wèn)題

按照《行政復(fù)議條例》及實(shí)踐中的做法，法律要求訴訟前必須先申請(qǐng)復(fù)議的，申請(qǐng)人必須先提出復(fù)議申請(qǐng)，而復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議期限不復(fù)議或不予答復(fù)的，申請(qǐng)人只能要求上級(jí)機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的機(jī)關(guān)責(zé)令其受理或答復(fù)，如復(fù)議機(jī)關(guān)拒不受理或不答復(fù)，上級(jí)機(jī)關(guān)能否直接受理，或在復(fù)議期滿后能否直接？是針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為？還是針對(duì)原具體行政行為？這些問(wèn)題在實(shí)踐中都不甚明了，有時(shí)甚至出現(xiàn)爭(zhēng)議。《行政復(fù)議法》規(guī)定，對(duì)于上述幾種情況，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不予受理的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理，必要時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以直接受理。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日或者行政復(fù)議期滿之日起15日內(nèi)，依法向人民法院。這一規(guī)定對(duì)于防止復(fù)議機(jī)關(guān)或法院規(guī)避法律，保障公民訴權(quán)，都具有重要作用。

（六）進(jìn)一步明確了行政復(fù)議案件的審理方式

《行政復(fù)議法》將行政復(fù)議審理方式明確為兩大類：一是書面審，二是言詞審理。前一種是《行政復(fù)議條例》已經(jīng)規(guī)定了的，而后一種則是《行政復(fù)議法》進(jìn)一步明確的。《行政復(fù)議條例》規(guī)定“行政復(fù)議實(shí)行書面復(fù)議制度，但復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，可以采取其他方式審理復(fù)議案件。”至于何種方式，條例未曾明確。實(shí)踐中通常采用庭審方式，由“雙方當(dāng)事人到場(chǎng)說(shuō)明問(wèn)題，表達(dá)各自意見。”④行政復(fù)議將原來(lái)不甚明確的復(fù)議審查方式界定為，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)“可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)和第三人的意見。”也就是說(shuō)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)人的要求或認(rèn)為有必要時(shí)，必須組織類似《行政處罰法》規(guī)定的聽證會(huì)，調(diào)查情況，聽取各方當(dāng)事人的意見。這一方式不同于書面審查，它允許當(dāng)事人通過(guò)言詞辯論的方式直接陳述自己的意見和理由，提供有關(guān)證據(jù)，促使行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出更為公正的決定。有趣的是，我國(guó)臺(tái)灣省新修改的《訴愿法》也在書面審理言詞審理，說(shuō)明該種審理方式的重要性。⑤（七）行政復(fù)議的證據(jù)制度也有所變化

《行政復(fù)議法》針對(duì)復(fù)議實(shí)踐中舉證責(zé)任不明確，復(fù)議機(jī)關(guān)剝奪或忽視申請(qǐng)人查閱證據(jù)權(quán)利，被申請(qǐng)人違法補(bǔ)正等現(xiàn)象，對(duì)行政復(fù)議的證據(jù)制度做了更明確的規(guī)定。

首先，重申行政復(fù)議中的舉證責(zé)任由被申請(qǐng)人承擔(dān)。明確被申請(qǐng)人的舉證范圍和舉證責(zé)任，規(guī)定“被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。”被申請(qǐng)人不提出書面答復(fù)，提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)、和其他有關(guān)材料的視為該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)，可予撤銷。而《行政復(fù)議條例》沒(méi)有要求被申請(qǐng)人提交作出具體行政行為的“依據(jù)”，也沒(méi)有不舉證承擔(dān)敗訴責(zé)任的條款。

其次，增加了申請(qǐng)人第三人的在復(fù)議過(guò)程中的查征權(quán)。《行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定：“申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提出的書面答復(fù)，作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕。”也就是說(shuō)，遇有申請(qǐng)人或第三人向復(fù)議機(jī)關(guān)查閱有關(guān)證據(jù)材料情形的，復(fù)議機(jī)關(guān)必須保障這項(xiàng)權(quán)利，不得拒絕。

最后，增加了被申請(qǐng)人不得在復(fù)議時(shí)取證的義務(wù)。《行政復(fù)議法》第24條明確規(guī)定：“行政復(fù)議過(guò)程中，被申請(qǐng)人不得自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織或者個(gè)人收集證據(jù)。”原來(lái)《行政復(fù)議條例》沒(méi)有此限制，但實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生被申請(qǐng)人違反“先取證，后裁決”原則，在復(fù)議過(guò)程中向申請(qǐng)人或其他人收集證據(jù)的現(xiàn)象，這種做法不僅給申請(qǐng)人造成了壓力，也不利于復(fù)議機(jī)關(guān)判斷具體行政行為的合法性，是一種典型的程序違法行為。《行政復(fù)議法》借鑒了《行政訴訟法》關(guān)于被告不得在訴訟期間自行向證人或原告取證的規(guī)定，對(duì)被申請(qǐng)人在復(fù)議期間的收集證據(jù)行為作出了限制，明確了用此類方法取得的證據(jù)無(wú)效的證據(jù)原則。

（八）增加規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序

在程序上，《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》另一個(gè)重要的不同之處在于：規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序。盡管這一程序是簡(jiǎn)單的期限規(guī)定，但仍不失為一項(xiàng)重要變化。《行政復(fù)議法》第26條，第27條規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議，一并提出對(duì)抽象行政行為的審查申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理，無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。如復(fù)議機(jī)關(guān)審查具體行政行為時(shí)認(rèn)為具體行政行為依據(jù)不合法的，也照此程序處理。

（九）增加了行政復(fù)議最終裁決的規(guī)定

關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定能否成為最終裁決的問(wèn)題，《行政復(fù)議法》起草過(guò)程中爭(zhēng)議頗大。最初的草案規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)確認(rèn)土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定，當(dāng)事人不得向人民法院提起行政訴訟。”審議時(shí)，有些常委會(huì)組成人員和地方、部門、專家提出，“草案規(guī)定對(duì)自然資源確權(quán)的行政復(fù)議決定為終局裁決，難以有力保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。”因此，法律委員會(huì)建議將這一條修改為，對(duì)上述行政復(fù)議決定不服的，“可以向作出該決定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出申訴，或者依法向人民法院提訟。”此后，又有地方和部門提出，“對(duì)土地等自然資源確權(quán)的行政復(fù)議決定是否可以提訟的問(wèn)題不宜作簡(jiǎn)單規(guī)定，因?yàn)橛幸恍┐_權(quán)是根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者是對(duì)土地的征用而引起的，根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定，對(duì)行政區(qū)域勘定、調(diào)整和對(duì)土地征用的權(quán)限屬于國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府。對(duì)于這類確權(quán)問(wèn)題，法律可以規(guī)定行政復(fù)議決定為終局決定。”⑥因此，《行政復(fù)議法》第30條最終規(guī)定，“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”

此外，《行政復(fù)議法》還規(guī)定了國(guó)務(wù)院依申請(qǐng)對(duì)省部級(jí)行政復(fù)議決定審查后，有權(quán)作出最終裁決，這也是《行政復(fù)議條例》未規(guī)定的。對(duì)于以上兩類最終裁決均不能提訟。

四、進(jìn)一步強(qiáng)化行政復(fù)議的法律責(zé)任《行政復(fù)議法》在法律責(zé)任的規(guī)定上也有很多新的變化。

首先，《行政復(fù)議法》增加規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，即按照行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒不受理復(fù)議申請(qǐng)或不按規(guī)定轉(zhuǎn)送復(fù)議申請(qǐng)的，或在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的，均需承擔(dān)法律責(zé)任。承擔(dān)的方式為對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這一規(guī)定明確了復(fù)議機(jī)關(guān)的具體法律責(zé)任，對(duì)于監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)及時(shí)受理轉(zhuǎn)送復(fù)議申請(qǐng)，作出復(fù)方?jīng)Q定都具有重要意義。

其次，進(jìn)一步明確了行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動(dòng)中的法律責(zé)任。雖然《行政復(fù)議條例》對(duì)此也作了規(guī)定，但只是籠統(tǒng)地規(guī)定對(duì)于失職、的，復(fù)議機(jī)關(guān)或有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)批評(píng)教育或者給予行政處分。《行政復(fù)議法》明確規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員違法情節(jié)及相應(yīng)的行政處分。

最后，增加了行政復(fù)議被申請(qǐng)人承擔(dān)法律責(zé)任的情況，明確了行政處分的種類。按照《行政復(fù)議條例》規(guī)定，復(fù)議被申請(qǐng)人承擔(dān)法律責(zé)任的情形只有一種，即“拒絕履行復(fù)議決定的，復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接或者建議有關(guān)部門對(duì)其法定代表人給予行政處分。”《行政復(fù)議法》在總結(jié)近十年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了復(fù)議被申請(qǐng)人承擔(dān)責(zé)任的各種情形，即包括：被申請(qǐng)人不提出書面答復(fù)或者不提交作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料；或者阻撓，變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請(qǐng)行政復(fù)議的。對(duì)被申請(qǐng)人不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，對(duì)直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予警告、記過(guò)、記大過(guò)的行政處分；經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的，依法給予降級(jí)、撤職、開除的行政處分。

與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》在監(jiān)督與救濟(jì)制度方面的突破與創(chuàng)新遠(yuǎn)不止上述四個(gè)方面，由于偏幅所限，只能評(píng)介至此。值得注意的是，盡管《行政復(fù)議法》尚未將十年來(lái)行政復(fù)議理論與實(shí)踐成果全部吸收進(jìn)去，在復(fù)議范圍及最終復(fù)議裁決的設(shè)置方面，以及過(guò)于簡(jiǎn)化程序有可能弱化復(fù)議功能等方面仍有不盡人意之處。但與《行政復(fù)議條例》相比，已經(jīng)有了不小的進(jìn)步。特別是擴(kuò)大行政復(fù)議范圍，啟動(dòng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制，增加行政復(fù)議公正、便民程序，加強(qiáng)行政復(fù)議法律責(zé)任的新規(guī)定，對(duì)于進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度，改革行政訴訟制度都具有極其重要的意義。

①④國(guó)務(wù)院法制局編：《行政復(fù)議條例釋義》，中國(guó)法制出版社1991年版，第14～21頁(yè)；第100頁(yè)。

②馬懷德：《將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍》，載《中國(guó)法學(xué)》1998年第2期。

篇(2)

論文關(guān)鍵詞 稅務(wù)部門規(guī)章 稅收規(guī)范性文件 效力 涉稅糾紛

為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高公民生活水平，政府開支每年均持續(xù)增長(zhǎng)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下滑的背景下，稅務(wù)部門的壓力有增無(wú)減。

隨著依法治國(guó)政策的不斷推進(jìn)，我國(guó)各級(jí)立法機(jī)構(gòu)制定的涉稅法規(guī)、涉稅文件現(xiàn)已多如牛毛，雖然國(guó)家稅務(wù)總局定期清理，但是基數(shù)龐大的涉稅法規(guī)、文件對(duì)于普通納稅人而言，仍舊存在巨大的涉稅法律風(fēng)險(xiǎn)。納稅人與稅務(wù)部門之間屬于行政關(guān)系，產(chǎn)生糾紛時(shí)適用《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等有關(guān)行政法規(guī)。而根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條及第五十三條的規(guī)定，法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)；參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章。上述規(guī)定將行政規(guī)范性文件排除在適用范圍之外 ，作為行政規(guī)范性文件類別之一的稅收規(guī)范性文件自然也在適用范圍之外。因此，當(dāng)涉稅糾紛進(jìn)入訴訟程序后，如何區(qū)分稅務(wù)部門規(guī)章與稅收規(guī)范性文件自然對(duì)于判斷涉稅案件審判依據(jù)以及合理預(yù)期涉稅案件訴訟結(jié)果存在重要意義。

根據(jù)《立法法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、國(guó)務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》、《稅務(wù)部門規(guī)章制定實(shí)施辦法》、《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)以及實(shí)踐操作，稅務(wù)部門規(guī)章與國(guó)家稅務(wù)總局的稅收規(guī)范性文件雖然都是國(guó)家稅務(wù)總局制定和的，并且都調(diào)整稅收法律事項(xiàng)，但兩者之間仍存在以下區(qū)別：

一、能否作為法院審判稅收行政案件的參照

《立法法》第七十一條第一款規(guī)定了國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。據(jù)此，稅務(wù)部門有權(quán)在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定稅務(wù)部門規(guī)章。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，稅務(wù)部門規(guī)章可以作為審判稅務(wù)行政案件的參照依據(jù)。

《行政訴訟法》并未對(duì)稅收規(guī)范性文件能否作為審判稅務(wù)行政案件的依據(jù)作出規(guī)定，縱觀《行政訴訟法》第五十三條第一款的具體行文“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章”。《行政訴訟法》第五十二條以及第五十三條第一款的行文采用封閉列舉的方式規(guī)定了法院審理行政案件時(shí)可參照的法規(guī)范圍，稅收規(guī)范性文件未被列舉在依據(jù)或者參照范圍之內(nèi)，因此稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)不能作為法院審理稅收行政案件的依據(jù)或者參照。

二、效力層級(jí)不同

稅收規(guī)范性文件的效力層級(jí)低于稅務(wù)部門規(guī)章，因此稅收規(guī)范性文件的規(guī)定不能與稅務(wù)部門規(guī)章抵觸，也不能變相對(duì)稅務(wù)部門規(guī)章做出修訂或者廢止。

三、名稱和編號(hào)不同

《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》第七條、《規(guī)章制定程序條例》第六條以及《稅務(wù)部門規(guī)章制定實(shí)施辦法》第二條第二款分別規(guī)定了稅務(wù)部門規(guī)章和稅收規(guī)范性文件一般應(yīng)采用的名稱，如稅務(wù)部門規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”、“實(shí)施細(xì)則”、“決定”或“辦法”；而稅收規(guī)范性文件一般稱“辦法”、“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”等名稱，但不得稱“條例”、“實(shí)施細(xì)則”、“通知”或“批復(fù)”。名稱中包括“辦法”、“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”的文件可能屬于稅務(wù)部門規(guī)章也可能屬于稅收規(guī)范性文件。

根據(jù)《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》第二十七條第一款的規(guī)定“稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，以公告形式公布，并及時(shí)在本級(jí)政府公報(bào)、稅務(wù)部門公報(bào)、本轄區(qū)范圍內(nèi)公開發(fā)行的報(bào)紙或者在政府網(wǎng)站、稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上刊登。”稅收規(guī)范性文件以公告形式發(fā)出，單獨(dú)辦理公告編號(hào)，其以“國(guó)家稅務(wù)總局公告20XX年第XX號(hào)”的文號(hào)、文種，不能再選擇原有的“國(guó)稅發(fā)”或者“國(guó)稅函”等文號(hào)、文種。而根據(jù)《稅務(wù)部門規(guī)章制定實(shí)施辦法》第十三條第二款的規(guī)定“依照上款規(guī)定聯(lián)合制定的稅務(wù)規(guī)章，應(yīng)當(dāng)送其他部門會(huì)簽后，由局長(zhǎng)和有關(guān)部門首長(zhǎng)共同署名，并以國(guó)家稅務(wù)總局令予以。”稅務(wù)部門規(guī)章以“國(guó)家稅務(wù)總局令第XX號(hào)”的文號(hào)、文種。從形式上看，文號(hào)、文種可以作為區(qū)別稅務(wù)部門規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的一個(gè)便捷手段。

四、能否審查合法性不同

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，稅務(wù)行政相對(duì)人可對(duì)稅收規(guī)范性文件申請(qǐng)合法性審查，但不能對(duì)稅務(wù)部門規(guī)章申請(qǐng)合法性審查。

《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：（一）國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”

“前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”據(jù)此，稅務(wù)行政相對(duì)人認(rèn)為稅務(wù)部門依據(jù)稅收規(guī)范性文件做出的具體行政行為不合法時(shí)，稅務(wù)行政相對(duì)人可以提起行政復(fù)議的同時(shí)申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該稅收規(guī)范性文件做合法性審查。以上是稅務(wù)行政相對(duì)人申請(qǐng)審查稅收規(guī)范性文件的一個(gè)方式，但稅務(wù)行政相對(duì)人不能單獨(dú)申請(qǐng)審查稅收規(guī)范性文件的合法性，并且明確規(guī)定了可申請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查合法性的文件范圍不包括稅務(wù)部門規(guī)章，因此能夠啟動(dòng)合法性審查程序的主體僅限于申請(qǐng)行政復(fù)議的稅務(wù)行政相對(duì)人，主體范圍相對(duì)局限。

與《行政復(fù)議法》相比，《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》規(guī)定了新的更有利于稅務(wù)行政相對(duì)人的稅收規(guī)范性文件合法性審查方式，該法第三十五條規(guī)定“稅務(wù)行政相對(duì)人認(rèn)為稅收規(guī)范性文件違反稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或上級(jí)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，可以向制定機(jī)關(guān)或其上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)書面提出審查的建議，制定機(jī)關(guān)或其上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理。

“有稅收規(guī)范性文件制定權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)異議處理的制度、機(jī)制。”《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》規(guī)定了稅務(wù)行政相對(duì)人只要認(rèn)為稅收規(guī)范性文件違反了稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，都可以書面提出審查建議，而不再必須作為申請(qǐng)行政復(fù)議的附帶審查申請(qǐng)，有利于在稅務(wù)部門依據(jù)稅收規(guī)范性文件做出損害稅務(wù)行政相對(duì)人合法權(quán)益之前提出審查建議，從而在最大程度上保護(hù)稅務(wù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》只是規(guī)定了稅務(wù)行政相對(duì)人有權(quán)提出審查建議，既然是審查建議，那么對(duì)于稅務(wù)部門只有有限的影響，稅務(wù)部門可以不采納該等審查建議，如果不能要求稅務(wù)部門對(duì)于采納或者不采納該等審查建議在合理期限內(nèi)做出充分的解釋，那么該合法性審查方式也會(huì)流于形式。

五、能否設(shè)定行政處罰不同

稅務(wù)部門規(guī)章可以設(shè)定行政處罰措施，但稅收規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰措施。

《行政處罰法》第十二條規(guī)定“國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

“尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

“國(guó)務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。”

篇(3)

政管理畢業(yè)論文

第一條、為妥善處理社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）依法行使職權(quán)，根據(jù)勞動(dòng)法、行政復(fù)議法及有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第二條、本辦法所稱的社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議，是指經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在依照法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)過(guò)程中，與公民、法人或者其他組織之間發(fā)生的爭(zhēng)議。

本辦法所稱的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，是指法律、法規(guī)授權(quán)的勞動(dòng)保障行政部門所屬的專門辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)。

第三條、公民、法人或者其他組織認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者勞動(dòng)保障行政部門申請(qǐng)社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者勞動(dòng)保障行政部門處理社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議適用本辦法。

第四條、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)保障行政部門的法制工作機(jī)構(gòu)或者負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)為本單位的社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)），具體負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議的處理工作。

第五條、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)保障行政部門分別采用復(fù)查和行政復(fù)議的方式處理社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議。

第六條、有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以申請(qǐng)行政復(fù)議：

（一）認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未依法為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記、變更或者注銷手續(xù)的；

（二）認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未按規(guī)定審核社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的；

（三）認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未按規(guī)定記錄社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)情況或者拒絕其查詢繳費(fèi)記錄的；

（四）認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)違法收取費(fèi)用或者違法要求履行義務(wù)的；

（五）對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定其社會(huì)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)有異議的；

（六）認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不依法支付其社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)停止其享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇有異議的；

（七）認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未依法為其調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；

（八）認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未依法為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移或者接續(xù)手續(xù)的；

（九）認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的；

屬于前款第（二）、（五）、（六）、（七）項(xiàng)情形之一的，公民、法人或者其他組織可以直接向勞動(dòng)保障行政部門申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以先向作出該具體行政行為的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)查，對(duì)復(fù)查決定不服，再向勞動(dòng)保障行政部門申請(qǐng)行政復(fù)議。

第七條、公民、法人或者其他組織認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的具體行政行為所依據(jù)的除法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)務(wù)院文件以外的其他規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以向勞動(dòng)保障行政部門一并提出對(duì)該規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)。

第八條、公民、法人或者其他組織對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服，可以向直接管理該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)保障行政部門申請(qǐng)行政復(fù)議。

第九條、申請(qǐng)人認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)查或者向勞動(dòng)保障行政部門申請(qǐng)行政復(fù)議。

申請(qǐng)人與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的屬于人民法院受案范圍的行政案件，申請(qǐng)人也可以依法直接向人民法院提起行政訴訟。

第十條、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作出具體行政行為時(shí)，未告知申請(qǐng)人有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議或者行政復(fù)議申請(qǐng)期限的；行政復(fù)議申請(qǐng)期限從申請(qǐng)人知道行政復(fù)議權(quán)或者行政復(fù)議申請(qǐng)期限之日起計(jì)算，但最長(zhǎng)不得超過(guò)二年。

因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。

第十一條、申請(qǐng)人向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)查或者向勞動(dòng)保障行政部門申請(qǐng)行政復(fù)議，一般應(yīng)當(dāng)以書面形式提出，也可以口頭提出。口頭提出的，接到申請(qǐng)的保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況、請(qǐng)求事項(xiàng)、主要事實(shí)和理由、申請(qǐng)時(shí)間等事項(xiàng)，并由申請(qǐng)人簽字或者蓋章。

勞動(dòng)保障行政部門的其他工作機(jī)構(gòu)接到以書面形式提出的行政復(fù)議申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)立即轉(zhuǎn)送本部門的保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)。

第十二條、申請(qǐng)人向作出該具體行政行為的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)查的，該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)指定其內(nèi)部專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理，并應(yīng)當(dāng)自接到復(fù)查申請(qǐng)之日起20日內(nèi)作出維持或者改變?cè)摼唧w行政行為的復(fù)查決定。決定改變的，應(yīng)當(dāng)重新作出新的具體行政行為。

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作出的復(fù)查決定應(yīng)當(dāng)采用書面形式。

第十三條、申請(qǐng)人對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的復(fù)查決定不服，或者經(jīng)辦機(jī)構(gòu)逾期未作出復(fù)查決定的，申請(qǐng)人可以向直接管理該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)保障行政部門申請(qǐng)行政復(fù)議。

申請(qǐng)人在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)復(fù)查該具體行政行為期間，向勞動(dòng)保障行政部門申請(qǐng)行政復(fù)議的，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的復(fù)查程序終止。

第十四條、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)復(fù)查期間，行政復(fù)議的申請(qǐng)期限中止，復(fù)查期限不計(jì)入行政復(fù)議申請(qǐng)期限。

第十五條、勞動(dòng)保障行政部門的保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)接到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)注明收到日期，并在5個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查，由勞動(dòng)保障行政部門按照下列情況分別作出決定：

（一）對(duì)符合法定受理?xiàng)l件，但不屬于本行政機(jī)關(guān)受理范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)機(jī)關(guān)提出；

（二）對(duì)不符合法定受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)作出不予受理決定，并制作行政復(fù)議不予受理決定書，送達(dá)申請(qǐng)人。該決定書中應(yīng)當(dāng)說(shuō)明不予受理的理由。

除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請(qǐng)自勞動(dòng)保障行政部門的保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理，并制作行政復(fù)議受理通知書，送達(dá)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人。該通知中應(yīng)當(dāng)告知受理日期。

本條規(guī)定的期限，從勞動(dòng)保障行政部門的保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)收到行政復(fù)議申請(qǐng)之日起計(jì)算；因行政復(fù)議申請(qǐng)書的主要內(nèi)容欠缺致使勞動(dòng)保障行政部門難以作出決定而要求申請(qǐng)人補(bǔ)正有關(guān)材料的，從保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)收到補(bǔ)正材料之日起計(jì)算。

第十六條、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作出具體行政行為時(shí)，沒(méi)有制作或者沒(méi)有送達(dá)行政文書，申請(qǐng)人不服提起行政復(fù)議的，只要能證明具體行政行為存在，勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)當(dāng)依法受理。

第十七條、申請(qǐng)人認(rèn)為勞動(dòng)保障行政部門無(wú)正當(dāng)理由不受理其行政復(fù)議申請(qǐng)的，可以向上級(jí)勞動(dòng)保障行政部門申訴，上級(jí)勞動(dòng)保障行政部門在審查后，作出以下處理決定：

（一）申請(qǐng)人提出的行政復(fù)議申請(qǐng)符合法定受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令下級(jí)勞動(dòng)保障行政部門予以受理；其中申請(qǐng)人不服的具體行政行為是依據(jù)勞動(dòng)保障法律、法規(guī)、部門規(guī)章、本級(jí)以上人民政府制定的規(guī)章或者本行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件作出的，或者上級(jí)勞動(dòng)保障行政部門認(rèn)為有必要直接受理的，可以直接受理；

（二）上級(jí)勞動(dòng)保障行政部門認(rèn)為下級(jí)勞動(dòng)保障行政部門不予受理行為確屬有正當(dāng)理由，應(yīng)當(dāng)將審查結(jié)論告知申請(qǐng)人。

第十八條、勞動(dòng)保障行政部門的保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)對(duì)已受理的社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議案件，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起7個(gè)工作日內(nèi)，將申請(qǐng)書副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件和行政復(fù)議受理通知書送達(dá)被申請(qǐng)人。

第十九條、被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自接到行政復(fù)議申請(qǐng)書副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起10日內(nèi)，提交答辯書，并提交作出該具體行政行為的證據(jù)、所依據(jù)的法律規(guī)范及其他有關(guān)材料。

被申請(qǐng)人不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，視為該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)。

第二十條、申請(qǐng)人可以依法查閱被申請(qǐng)人提出的書面答辯、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。

第二十一條、勞動(dòng)保障行政部門處理社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議案件，原則上采用書面審查方式。必要時(shí)，可以向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查了解情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和有關(guān)人員的意見，并制作筆錄。

第二十二條、勞動(dòng)保障行政部門處理社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議案件，以法律、法規(guī)、規(guī)章和依法制定的其他規(guī)范性文件為依據(jù)。

第二十三條、勞動(dòng)保障行政部門在依法向有關(guān)部門請(qǐng)示行政復(fù)議過(guò)程中所遇到的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何處理期間，行政復(fù)議中止。

第二十四條、勞動(dòng)保障行政部門在審查申請(qǐng)人一并提出的作出具體行政行為所依據(jù)的有關(guān)規(guī)定的合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，分別作出以下處理：

（一）該規(guī)定是由本行政機(jī)關(guān)制定的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)對(duì)該規(guī)定依法作出處理結(jié)論；

（二）該規(guī)定是由本行政機(jī)關(guān)以外的勞動(dòng)保障行政部門制定的，應(yīng)當(dāng)在7個(gè)工作日內(nèi)將有關(guān)材料直接移送制定該規(guī)定的勞動(dòng)保障行政部門，請(qǐng)其在60日內(nèi)依法作出處理結(jié)論，并將處理結(jié)論告知移送的勞動(dòng)保障行政部門。

（三）該規(guī)定是由政府及其他工作部門制定的，應(yīng)當(dāng)在7個(gè)工作日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。

審查該規(guī)定期間，行政復(fù)議中止，勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)將有關(guān)中止情況通知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人。

第二十五條、行政復(fù)議中止的情形結(jié)束后，勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對(duì)該具體行政行為進(jìn)行審查，并將恢復(fù)行政復(fù)議審查的時(shí)間通知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人。

第二十六條、申請(qǐng)人向勞動(dòng)保障行政部門提出行政復(fù)議申請(qǐng)后，在勞動(dòng)保障行政部門作出處理決定之前，撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的，經(jīng)說(shuō)明理由，勞動(dòng)保障行政部門可以終止審理，并將有關(guān)情況記錄在案。

第二十七條、勞動(dòng)保障行政部門行政復(fù)議期間，被申請(qǐng)人變更或者撤銷原具體行政行為的，應(yīng)當(dāng)書面告知?jiǎng)趧?dòng)保障行政部門和申請(qǐng)人。勞動(dòng)保障行政部門可以終止對(duì)原具體行政行為的審查，并書面告知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人。

申請(qǐng)人對(duì)被申請(qǐng)人變更或者重新作出的具體行政行為不服，向勞動(dòng)保障行政部門提出行政復(fù)議申請(qǐng)的，勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)當(dāng)受理。

第二十八條、勞動(dòng)保障行政部門的保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)其組織審理的社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議案件提出處理建議，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查同意或者重大案件經(jīng)本行政機(jī)關(guān)集體討論決定后，由本行政機(jī)關(guān)依法作出行政復(fù)議決定。

第二十九條、勞動(dòng)保障行政部門作出行政復(fù)議決定，應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議決定書。行政復(fù)議決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：

（一）申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址（法人或者其他組織的名稱、地址、法定代表人的姓名、職務(wù)）；

（二）被申請(qǐng)人的名稱、地址、法定代表人的姓名、職務(wù)；

（三）申請(qǐng)人的復(fù)議請(qǐng)求和理由；

（四）被申請(qǐng)人的答辯意見；

（五）勞動(dòng)保障行政部門認(rèn)定的事實(shí)、理由，適用的法律、法規(guī)、規(guī)章和依法制定的其他規(guī)范性文件；

（六）復(fù)議結(jié)論；

（七）申請(qǐng)人不服復(fù)議決定向人民法院的期限；

（八）作出復(fù)議決定的年、月、日。

行政復(fù)議決定書應(yīng)當(dāng)加蓋本行政機(jī)關(guān)的印章。

第三十條、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法有關(guān)送達(dá)的規(guī)定，將復(fù)查決定和行政復(fù)議文書送達(dá)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人。

第三十一條、申請(qǐng)人對(duì)勞動(dòng)保障行政部門作出的行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

第三十二條、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必須執(zhí)行生效的行政復(fù)議決定書。拒不執(zhí)行或者故意拖延不執(zhí)行的，由直接主管該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)保障行政部門責(zé)令其限期履行，并按照人事管理權(quán)限對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員給予行政處分，或者建議經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)人員給予行政處分。

第三十三條、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者勞動(dòng)保障行政部門審查社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議案件，不得向申請(qǐng)人收取任何費(fèi)用。

篇(4)

【論文摘要】教師權(quán)利在當(dāng)今日益深入的教育改革實(shí)踐中會(huì)受到一些侵犯，而現(xiàn)行教育法律法規(guī)對(duì)教師權(quán)利缺乏有效的救濟(jì)。為了保障教師合法權(quán)利，應(yīng)該根據(jù)具體情況采取一些行之有效的措施來(lái)完善教育法律法規(guī)：把司法救濟(jì)作為教師法律救濟(jì)的主要渠道；改進(jìn)教師行政救濟(jì)制度等。

一、教師權(quán)利的法律救濟(jì):概念分析

1.教師權(quán)利

所謂的權(quán)利是指:“公民在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，以作為或不作為的方式取得利益的一種方式”。作為一種法定的行為方式，權(quán)力主要調(diào)節(jié)權(quán)利主體與權(quán)利客體之間的利益關(guān)系。教師既是一個(gè)普通公民，又是一個(gè)履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員。作為一個(gè)普通公民，教師享有憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)利，而作為教育教學(xué)研究人員，教師擁有《中華人民共和國(guó)教師法》(后文簡(jiǎn)稱《教師法》)等教育法律所賦予的權(quán)利，這些權(quán)利大體可以歸結(jié)為教育教學(xué)自主權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)、指導(dǎo)評(píng)價(jià)權(quán)、獲取報(bào)酬權(quán)、參與教育管理權(quán)、培訓(xùn)進(jìn)修權(quán)和申訴權(quán)等(具體條款可以參見《教師法》第七條)。從相關(guān)的法律規(guī)定可以看出，《教師法》等法律規(guī)定了教師作為教育教學(xué)人員應(yīng)該享有的特權(quán)。

2.法律救濟(jì)

“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，教師權(quán)利要靠法律救濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)和保障。法律救濟(jì)是指當(dāng)相對(duì)人的權(quán)利受到侵害時(shí)，相對(duì)人可以通過(guò)法定程序和途徑使受損害的權(quán)利得到法律上的補(bǔ)救。教師權(quán)利的法律救濟(jì)是指當(dāng)教育行政主體或其他的國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)組織在管理過(guò)程中侵犯了教師的權(quán)利時(shí)，教師可以通過(guò)申訴、行政復(fù)議、行政訴訟或調(diào)節(jié)的方式獲得法律上的補(bǔ)償。

二、教師權(quán)利法律救濟(jì)的必要性

1.通過(guò)法律救濟(jì)可以保護(hù)教師在教育活動(dòng)中的合法權(quán)利

隨著我國(guó)教育領(lǐng)域的改革日漸深人，學(xué)校、教育行政主體或其他的國(guó)家行政機(jī)關(guān)在教育管理過(guò)程中，不可避免地對(duì)有些教師的權(quán)利造成侵害;當(dāng)教師的法定權(quán)利受到侵害時(shí)，教師應(yīng)該具有法律保護(hù)意識(shí)，通過(guò)法定的方式和途徑，請(qǐng)求主管機(jī)關(guān)以救濟(jì)方式來(lái)幫助自己恢復(fù)并實(shí)現(xiàn)權(quán)利。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教師管理制度實(shí)行任命制，學(xué)校作為教育行政機(jī)關(guān)的附屬物，教師和學(xué)校是一種行政法律關(guān)系，從而導(dǎo)致學(xué)校與教師之間是一種管理與被管理者的關(guān)系。學(xué)校、教育行政主體或國(guó)家行政機(jī)關(guān)掌握并行使著行政權(quán)力，以管理者的身份處于較為優(yōu)越的位置，在教育管理過(guò)程中違法或不當(dāng)行為必將給教師權(quán)利帶來(lái)一定的損害。教師享有一定的權(quán)利，但是教師在行使自己的權(quán)利時(shí)不具有強(qiáng)制支配力，他們的權(quán)利不能直接制止某種侵害行為的發(fā)生，這就需要通過(guò)法律救濟(jì)來(lái)保障教師權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

2.通過(guò)法律救濟(jì)可以彌補(bǔ)現(xiàn)行教育法律法規(guī)的不足和缺陷，促進(jìn)教育法制建設(shè)

在教育法制建設(shè)中，通過(guò)法律救濟(jì)，完善相應(yīng)的法律救濟(jì)制度，加強(qiáng)各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)教育法實(shí)施的監(jiān)督;同時(shí)通過(guò)建立和健全有關(guān)教師的調(diào)解和申訴制度，以及運(yùn)用行政復(fù)議、行政訴訟等多種法律救濟(jì)手段去處理日漸增多的教育法律糾紛，是完善教育法律法規(guī)的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)教育法制建設(shè)的主要方面。隨著教育改革的深人，現(xiàn)行教育法規(guī)中的有些規(guī)定出現(xiàn)了一些缺陷與不足，不利于教師權(quán)利的法律救濟(jì);從《行政復(fù)議法》和《教育法》以及《教師法》等法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，我國(guó)的教育法規(guī)有關(guān)教師的法律救濟(jì)的內(nèi)容規(guī)定不多且有些規(guī)定有其不合理之處。這些教育法律法規(guī)規(guī)定中的不足和缺陷可以通過(guò)法律就濟(jì)等教育法律實(shí)踐來(lái)改進(jìn)與完善，從而促使教育法律救濟(jì)制度的健全，進(jìn)而促進(jìn)教育法制建設(shè)。

三、對(duì)國(guó)外教師權(quán)利法律救濟(jì)的合理借鑒

從國(guó)外英、法、德、日、美等國(guó)對(duì)教師權(quán)利的法律保障來(lái)看，他們一般重視以下做法:第一，賦予教師明確的法律地位。在德、日、法三國(guó)，雖然對(duì)教師法律地位的稱謂不盡一致(德、法為公務(wù)員，日本為教育公務(wù)員)，但是三國(guó)的教師都具有公務(wù)員身份。公立學(xué)校的教師均由政府任免，一般沒(méi)有任期限制。公務(wù)員身份較好的保障教師的不受失業(yè)的威脅，使教師的權(quán)利受到明確的保護(hù)。而在英、美兩國(guó)，教師兼有公務(wù)員和雇員雙重身份。公立學(xué)校的教師一般由地方政府任用，而這種任用關(guān)系是用合同的方式確立的。教師與地方政府簽訂的合同主要規(guī)定教師在教學(xué)過(guò)程中的各種權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，教師履行教學(xué)職責(zé)并享有某些公務(wù)員的特權(quán)。

第二，注重對(duì)教師權(quán)利的程序保障。正如美國(guó)程序法學(xué)派所說(shuō)的:“把程序制度化，就是法律。在法律救濟(jì)中，正當(dāng)程序是非常重要的。程序保障又分為事前保障和事后保障。

事前程序保障指對(duì)教師做出懲戒和處分之前要遵循嚴(yán)格的程序，依照法律規(guī)定的懲戒種類和條件實(shí)施。事后程序保障是教師獲得各種救濟(jì)的權(quán)利的程序，國(guó)外英、法、德、日、美等國(guó)都有明確的教師申訴、復(fù)審、糾正、補(bǔ)償和定期撤銷處分的法律救濟(jì)制度。[3]就事前保障而言，在德、日、法三國(guó)，教師擁有公務(wù)員身份，教師非經(jīng)法定事由一經(jīng)聘用便可終身就職，這樣使教師的地位相對(duì)穩(wěn)定，免受失業(yè)的威脅。在美、英兩國(guó)，教師兼具公務(wù)員和雇員雙重身份，即為公務(wù)雇員，中小學(xué)教師由地方政府采用簽訂合約的方式雇傭。從教師的法律地位上來(lái)看，美英的教師權(quán)利保障不如具有公務(wù)員身份的德、法、日三國(guó)健全，但是美英公民權(quán)利的程序保障制度非常發(fā)達(dá)，從一定程度上使教師的權(quán)利受到明確地保障。

四、現(xiàn)行教育法律法規(guī)中存在的問(wèn)題分析

我國(guó)教育法律法規(guī)中對(duì)教師權(quán)利的保障比較缺乏，出現(xiàn)一些法制不健全，程序不嚴(yán)格等問(wèn)題。現(xiàn)行《教師法》中規(guī)定了教師的申訴權(quán)利，即《教師法》第三十九條規(guī)定:教師對(duì)學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)利的，或者對(duì)學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理。從我國(guó)的《教師法》等教育法律法規(guī)的規(guī)定內(nèi)容來(lái)看，教師權(quán)利救濟(jì)存在著以下問(wèn)題:

1.教師法律救濟(jì)的途徑單一

教育中的法律救濟(jì)主要通過(guò)三種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。一是訴訟方式。凡是侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)利，符合民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法受案范圍的，可以通過(guò)訴訟渠道來(lái)取得司法救濟(jì)。二是行政方式。我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定了行政申訴、行政復(fù)議和行政賠償?shù)刃问降男姓葷?jì)方式。行政申訴包括教師的申訴、行政復(fù)議、行政訴訟等法律救濟(jì)方式。三是仲裁和調(diào)解等其他方式。主要指通過(guò)教育組織內(nèi)部組織或機(jī)構(gòu)以及其他民間渠道來(lái)實(shí)施法律救濟(jì)。

教師申訴制度是指教師對(duì)學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)及有關(guān)政府部門作出的處理不服，或侵犯其合法權(quán)利的行為，向有關(guān)教育行政部門或有關(guān)的其他政府部門提出要求作出重新處理的制度。叫而在我國(guó)當(dāng)教師的權(quán)利受到侵犯時(shí)，法律救濟(jì)途徑單一。現(xiàn)行《教師法》中只是規(guī)定了教師具有申訴的權(quán)利，對(duì)其他救濟(jì)途徑?jīng)]有提及，在一定程度上限制了教師權(quán)利的法律救濟(jì)。

2.教師申訴時(shí)限規(guī)定模糊

現(xiàn)行《教師法》中規(guī)定:教師對(duì)學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)利的，或者對(duì)學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。從《教師法》的規(guī)定可以看出，教師對(duì)于當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門提出的申訴，我國(guó)現(xiàn)行《教師法》等法律中沒(méi)有作出明確的規(guī)定。如果行政主管部門故意拖延或不履行職責(zé)，這與行政救濟(jì)的目的相違背。應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的期限作為行政主體履行法定職責(zé)的參考期限。

3.申訴機(jī)關(guān)不明確，沒(méi)有獨(dú)立的申訴機(jī)構(gòu)和人員

依照我國(guó)法律的規(guī)定，當(dāng)教師的權(quán)利受到學(xué)校侵害時(shí)，可以向有關(guān)部門提出申訴。一般將“有關(guān)部門”理解為學(xué)校的教育行政主管部門，但是這種模糊的規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中容易導(dǎo)致教育行政部門各機(jī)構(gòu)互相推樓，致使效率低下或無(wú)法解決具體的問(wèn)題。另外，我國(guó)的很多教育行政部門尚沒(méi)有建立獨(dú)立的教育申訴機(jī)構(gòu)和配備專門的人員，這不利于對(duì)教育申訴的及時(shí)受理和裁決，不利于保護(hù)教師和受教育者的合法權(quán)利。

4.校內(nèi)申訴需要進(jìn)一步規(guī)范

教師對(duì)學(xué)校的處分不服或認(rèn)為學(xué)校侵犯了自己的合法權(quán)利時(shí)，校內(nèi)申訴是最經(jīng)濟(jì)便利的方式。但是當(dāng)前我國(guó)很多學(xué)校都沒(méi)有正規(guī)的校內(nèi)救濟(jì)渠道;有的學(xué)校即使有，也往往是由某些校領(lǐng)導(dǎo)單方面決定，缺乏教師及其權(quán)力相對(duì)人的代表參與。應(yīng)當(dāng)對(duì)校內(nèi)申訴這一種救濟(jì)途徑進(jìn)行完善，讓學(xué)校本身成為受理教育申訴的初級(jí)機(jī)構(gòu)。

5.缺乏對(duì)教師申訴所適用的程序

對(duì)處理教師申訴所適用的程序，相關(guān)法律也沒(méi)有規(guī)定。申訴制度要有相應(yīng)的正當(dāng)程序來(lái)保障，而我國(guó)《教師法》等相關(guān)教育法律中對(duì)處理教師申訴所適用的程序沒(méi)有規(guī)定，致使在現(xiàn)實(shí)中對(duì)教師申訴或者程序不規(guī)范，或者根本就沒(méi)有程序。這在很大程度上影響了教師申訴制度效力的發(fā)揮，并在客觀上構(gòu)成了教師進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟的障礙。

6.行政復(fù)議和行政訴訟可以受理的范圍沒(méi)有明確

對(duì)于內(nèi)部人事處理是否可以申請(qǐng)復(fù)議問(wèn)題，《行政復(fù)議法》沒(méi)有規(guī)定復(fù)議權(quán)，只是規(guī)定了對(duì)人事處理決定的申訴救濟(jì)途徑，在關(guān)系的教師的切身利益時(shí)，應(yīng)該根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)提出行政復(fù)議。

以教師的聘任為例，國(guó)家教委文件規(guī)定，申訴當(dāng)事人對(duì)申訴處理不服的，其申訴內(nèi)容涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其它屬于行政訴訟受案范圍的，可以依法提起行政訴訟。但是在《行政訴訟法》中并沒(méi)有明確規(guī)定教師聘用申訴的處理是否可以提起訴訟。對(duì)教師聘用而引起的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)以申訴為主要途徑，但人民法院應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)申訴的程序?qū)彶椋瑥亩訌?qiáng)對(duì)處理教育申訴機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

五、完善教師權(quán)利救濟(jì)機(jī)制:政策建議與相關(guān)思考

隨著我國(guó)社會(huì)的深刻變革和教育的發(fā)展，我國(guó)《教師法》等教育法律法規(guī)中有關(guān)教師權(quán)利救濟(jì)的有些內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)和教育發(fā)展的需要。我國(guó)《教師法》等法律法規(guī)應(yīng)該在教師的權(quán)利救濟(jì)制度方面做一些修正和完善。

1.進(jìn)一步明確教師的法律地位，保障教師合法權(quán)利

1993年通過(guò)的《教師法》明確規(guī)定“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”。從國(guó)外教師的法律地位來(lái)看，像英、法、德、日、美等國(guó)教師的法律地位被明確規(guī)定為國(guó)家公務(wù)員或國(guó)家公務(wù)雇員，公務(wù)員的法律地位在一定程度上有效地保障了教師隊(duì)伍的穩(wěn)定和教師職業(yè)的吸引力。我國(guó)教師從職業(yè)特點(diǎn)上具有公共性質(zhì)，事實(shí)上學(xué)校或教育部門與教師之間是一種行政法律關(guān)系，因此事實(shí)上的公務(wù)員職業(yè)特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)中教師法律地位是不相適應(yīng)的。為了更好地保障和救濟(jì)教師權(quán)利，可以考慮將教師(特別是義務(wù)教育階段的教師)定位為國(guó)家公務(wù)員。

2.完善學(xué)校內(nèi)部管理體制

在現(xiàn)實(shí)的教育管理實(shí)踐中，學(xué)校內(nèi)部管理體制的弊端也是教師權(quán)利受到侵犯的原因之一。學(xué)校與教師之間是一種管理和被管理的行政法律關(guān)系，學(xué)校或政府組織權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大而缺乏制約機(jī)制是導(dǎo)致教師權(quán)利受到侵害的主要原因之所在。由于學(xué)校校長(zhǎng)在學(xué)校管理中擁有自由裁量權(quán)，特別是在中小學(xué)中實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)的權(quán)力缺乏有效的制約，在對(duì)教師的聘任等關(guān)系到教師切身利益的問(wèn)題時(shí)校長(zhǎng)難以受到必要的約束和制約，這樣在一定程度上造成了教師的權(quán)利容易受到損害。因此，從保障教師權(quán)利的目的出發(fā)，應(yīng)該建立一套能夠?qū)πｉL(zhǎng)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的機(jī)制，使校長(zhǎng)在法律法規(guī)所許可的范圍內(nèi)行使其權(quán)力。

3.將司法救濟(jì)作為教師權(quán)利法律救濟(jì)的主渠道

根據(jù)《教育法》和《教師法》的規(guī)定，有關(guān)教師法律救濟(jì)的一些問(wèn)題大多應(yīng)該屬于司法救濟(jì)的范疇。司法審查的作用就是以法律制約政府行為，從而使個(gè)人權(quán)利免受政府機(jī)構(gòu)的非法侵犯。伴隨我國(guó)的法治進(jìn)程，學(xué)校行使權(quán)力時(shí)司法審查可以作為的一種重要的外部監(jiān)督，發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。對(duì)于學(xué)校內(nèi)部行政權(quán)力的司法審查，不僅在其實(shí)際應(yīng)用時(shí)可以保障教師的合法權(quán)利，而且必然使學(xué)校管理人員在行使行政權(quán)力產(chǎn)生一種心理壓力，從而促使他們?cè)谛惺箼?quán)力時(shí)更加謹(jǐn)慎，自覺地按照法律法規(guī)的要求辦事。

4.完善與教師權(quán)利救濟(jì)有關(guān)的制度

(1)確立教師仲裁制度

仲裁，從理論上講意味著各方當(dāng)事人自愿將他們之間發(fā)生的爭(zhēng)議提交給各方所同意的第三方裁判，以求爭(zhēng)議的最終解決。在教師救濟(jì)途徑中可以采用仲裁制度的做法，建立教師仲裁制度。當(dāng)前需確立平等、自愿、自由的教師仲裁制度，并賦予其完備的法律形式。教師在解決平等主體之間的法律關(guān)系時(shí)，可以運(yùn)用仲裁的方式加以解決。

(2)改進(jìn)教師行政救濟(jì)制度

教師行政救濟(jì)制度包括教師申訴制度、教師行政復(fù)議制度、教師行政訴訟制度。由于現(xiàn)行教師行政救濟(jì)制度存在許多不足，法律應(yīng)盡快明確教育行政復(fù)議制度，并將教師行為程序明確規(guī)定在訴訟法中。只有這樣才能使學(xué)校在作出對(duì)教師有影響的重大決定時(shí)，既受法律基本原則和法律程序的規(guī)范，也受上級(jí)主管教育行政部門的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的司法審查約束，才能防止學(xué)校隨意侵犯教師的基本權(quán)利。

首先，應(yīng)進(jìn)一步完善學(xué)校教師申訴機(jī)制。教師法第三十九條明確規(guī)定了教師申訴制度，由于在具體制度方面缺乏進(jìn)一步的規(guī)定，從而導(dǎo)致教師的合法權(quán)利無(wú)法得到保障。建立學(xué)校教師申訴機(jī)制是完善教師救濟(jì)途徑一個(gè)非常重要的方面，可以考慮設(shè)立專門的教師申訴評(píng)議委員會(huì)。教師對(duì)教育主管行政機(jī)關(guān)或?qū)W校對(duì)于個(gè)人的處理不當(dāng)而導(dǎo)致其權(quán)利受到損害的，可以向各級(jí)教師申訴評(píng)議委員會(huì)提出申訴。

其次，應(yīng)擴(kuò)大行政復(fù)議范圍和有限度的引進(jìn)行政訴訟制度。

行政復(fù)議，是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。目前，我國(guó)教育領(lǐng)域的有關(guān)法律規(guī)范沒(méi)有對(duì)行政復(fù)議制度作出明確規(guī)定，這樣既不利于理順教師與學(xué)校的關(guān)系，也不利于教師的權(quán)利保障。教育領(lǐng)域內(nèi)對(duì)于教師權(quán)利的救濟(jì)應(yīng)該合理引人行政復(fù)議制度，為教師提供進(jìn)一步尋求權(quán)利救濟(jì)的渠道。因此，可以根據(jù)糾紛的性質(zhì)，通過(guò)法律規(guī)范確立相應(yīng)的行政復(fù)議制度，以確保教師在其權(quán)利受到侵害時(shí)能夠得到比較充分的救濟(jì)。

行政訴訟是指行政相對(duì)人與行政主體在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對(duì)人的主張是否妥當(dāng)，并作出裁判的一種活動(dòng)。按照有關(guān)的規(guī)則和要求，一切糾紛都應(yīng)該貫徹司法最終救濟(jì)的原則。當(dāng)然，學(xué)校與教師之間還是一種行政管理意義上的關(guān)系，學(xué)校領(lǐng)域中的糾紛有其獨(dú)特的屬性，不一定全部適合于司法審查。但是，法院介人該領(lǐng)域的糾紛隨著司法實(shí)踐的發(fā)展也是有可能的。主張有限度地引人行政訴訟制度，應(yīng)該不宜對(duì)所有教育糾紛進(jìn)行司法審查，也就是說(shuō)有關(guān)司法審查原則上應(yīng)該限于形式的程序的審查。有限度的司法審查一方面使學(xué)校領(lǐng)域有限度的引人行政訴訟領(lǐng)域，另一方面能夠保障學(xué)校領(lǐng)域的相對(duì)獨(dú)立和自由，從而更有效的保障教師的合法權(quán)利。

5.加強(qiáng)教師權(quán)利保障的執(zhí)法監(jiān)督

所謂執(zhí)法監(jiān)督是指“所有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民對(duì)各種法律活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)察、督促和督導(dǎo)。而教師權(quán)利保障的執(zhí)法監(jiān)督是指依照有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)教師管理過(guò)程中執(zhí)法的合法性所進(jìn)行的檢查和監(jiān)督。學(xué)校管理人員在教師管理過(guò)程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些非法治化的傾向，嚴(yán)重侵犯了教師的合法權(quán)利，這實(shí)際上是一種權(quán)力的濫用。“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。因此.在建立和健全教師管理過(guò)程中的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制能夠比較有效地保障教師的權(quán)利。

篇(5)

Abstract: Higher Education Management in the process of educational, academic and other higher education determines the specific point of dispute between the university and students can not solve all rely on judicial remedies, and if the college and students who have a dispute management process access to justice will lead to the proliferation of litigation, thereby increasing pressure on the court trials, therefore, necessary to establish and improve the appeal of this non-college students the right to relief system of litigation.

關(guān)鍵詞:申訴制度 缺陷 完善

Key words: appeals system defect perfection

作者簡(jiǎn)介:牛秀丹,女,生于1980年,裝甲兵技術(shù)學(xué)院基礎(chǔ)部政治教研室助教;徐,男,生于1985年,裝甲兵技術(shù)學(xué)院基礎(chǔ)部政治教研室助教

高校學(xué)生申訴制度是我國(guó)法定的救濟(jì)制度,我國(guó)現(xiàn)階段的高校學(xué)生申訴制度還處于初級(jí)階段,該項(xiàng)制度還有很多不完善的地方,在實(shí)踐中很難發(fā)揮其應(yīng)有的保護(hù)作用,因此,有必要將該制度進(jìn)一步的進(jìn)行規(guī)范化,使其更具有操作性和現(xiàn)實(shí)的時(shí)效性。基于此考慮,針對(duì)高校學(xué)生申訴制度的完善有如下思考:

第一,要明確高校學(xué)生申訴制度的性質(zhì)[1]。西安理工大學(xué)副教授康建輝等在其論文《高校學(xué)生申訴制度存在的問(wèn)題及對(duì)策》中對(duì)高校學(xué)生申訴制度性質(zhì)是這樣認(rèn)識(shí)的,“高校學(xué)生申訴制度是一種校內(nèi)救濟(jì)制度,而非行政裁決或行政復(fù)議制度”,那么基于這樣的定性,為了尊重高校的自主管理權(quán),避免司法對(duì)學(xué)校行政的過(guò)多干預(yù),除了法律規(guī)定可以提出訴訟以外,未經(jīng)申訴程序?qū)W生不能以高校為被告提起行政訴訟,筆者贊同此觀點(diǎn)。

第二,完善高校學(xué)生申訴處理程序。“古老的自然正義原則,其要義就在于保證程序的正義,從而才能實(shí)現(xiàn)實(shí)體的公正,在高校申訴制度中,程序問(wèn)題自然也就非常重要,只有尊重申訴學(xué)生的程序權(quán)利,高等學(xué)校內(nèi)部的申訴受理機(jī)構(gòu)才能夠理性地做出決定” [2]。申訴處理程序是申訴制度非常重要的內(nèi)容,具體程序的設(shè)置也要具有可操作性。

第三,完善申訴處理委員會(huì)職能。首先,申訴處理委員會(huì)人員構(gòu)成要合理。新《規(guī)定》第六十條明確指出,“學(xué)生申訴處理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成”,由此可見,該規(guī)定中對(duì)委員會(huì)組成人員的規(guī)定是非常模糊的,更沒(méi)有明確各類組成人員具體的人數(shù)比例,這就導(dǎo)致實(shí)踐中各高校在設(shè)立申訴處理委員會(huì)成員組成上都有很大的自由裁量權(quán)。學(xué)生申訴處理委員會(huì)作為學(xué)校的內(nèi)部救濟(jì)途徑,必須保證其機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),就要在其人員構(gòu)成上下功夫,這點(diǎn)可借鑒臺(tái)灣高校的做法,即申評(píng)會(huì)委員的成分多樣,不但有在校教師,還要有法律、教育、心理學(xué)者和學(xué)校教師會(huì)代表,其中未兼行政職務(wù)之教師不得少于總額的二分之一,同時(shí)更要注重學(xué)生代表的作用,讓更多的普通學(xué)生也參與到申訴處理委員會(huì)中來(lái),這樣,就從形式上保證了申評(píng)會(huì)組織的公平合理,避免了被申訴人自己審案子的尷尬局面。其次,學(xué)生申訴處理委員會(huì)的權(quán)力要明確。新《規(guī)定》第六十二條指出,“學(xué)生申訴處理委員會(huì)對(duì)學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查,并在接到書面申訴之日起15個(gè)工作日內(nèi),做出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。需要改變?cè)幏譀Q定的,由學(xué)生申訴處理委員會(huì)提交學(xué)校重新研究決定”。從規(guī)定的字面意思看,學(xué)生申訴委員會(huì)沒(méi)有決定權(quán),而只有建議權(quán),而如果學(xué)生申訴委員會(huì)對(duì)學(xué)校的處理僅有建議權(quán)的話,則可能會(huì)造成學(xué)校權(quán)力部門對(duì)學(xué)生申訴委員會(huì)權(quán)力的藐視,那么,學(xué)生申訴委員會(huì)就已經(jīng)形同虛設(shè)了,最終將導(dǎo)致學(xué)生的權(quán)利難以得到有效的救濟(jì)。針對(duì)此問(wèn)題,可以這樣解決,如果學(xué)校的處理決定有明顯的程序不當(dāng)、證據(jù)不足、依據(jù)不明、定性不準(zhǔn)的情形,那么申訴處理委員會(huì)可以直接改變學(xué)校的決定,而對(duì)于認(rèn)為應(yīng)重新處理的情形,可以要求原處理部門重新給出處理意見,對(duì)于程序正當(dāng)、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確的處理決定,申訴委員會(huì)則可以維持原處分決定,并提交學(xué)校執(zhí)行。

第四,要拓寬申訴委員會(huì)的受案范圍。新《規(guī)定》第六十條明確指出,學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的處理決定可以提起申訴。此條規(guī)定顯然不能滿足學(xué)生申訴案件受理范圍的需要,高校與學(xué)生因管理行為發(fā)生的糾紛并不限于《規(guī)定》中提到的這四類,比如有關(guān)學(xué)位授予的矛盾糾紛也應(yīng)納入申訴范圍之中,所以,在設(shè)計(jì)學(xué)生申訴案件受理范圍時(shí),除了要相對(duì)明確的列舉校內(nèi)申訴案件的常見類型,還要確定一個(gè)受理原則作為兜底條款,這樣才能防止遺漏的情況發(fā)生,即如果高校對(duì)學(xué)生的處理足以改變學(xué)生的身份,并對(duì)學(xué)生未來(lái)的發(fā)展和生存可能產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的處分決定,如開除學(xué)籍、不予授予學(xué)位等關(guān)涉學(xué)生受教育權(quán)的決定等,學(xué)生都可以先通過(guò)申訴的救濟(jì)途徑來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。

第五,完善申訴后救濟(jì)渠道。申訴后如果學(xué)生對(duì)申訴處理決定不服,除了可以向?qū)W校當(dāng)?shù)氐慕逃姓块T申請(qǐng)?jiān)偕暝V,還應(yīng)設(shè)置學(xué)生申訴與教育行政復(fù)議及教育行政訴訟等救濟(jì)途徑之間的銜接,即學(xué)生針對(duì)因被開除學(xué)籍、不頒發(fā)畢業(yè)證書等嚴(yán)重侵犯自身受教育權(quán)的情形,不服申訴處理決定,可以向人民法院提請(qǐng)教育行政訴訟;另外,學(xué)生還可以根據(jù)《行政復(fù)議法》第六條第九款的規(guī)定,針對(duì)教育行政部門不履行保護(hù)學(xué)生受教育權(quán)職責(zé)的行為提出行政復(fù)議。

參考文獻(xiàn):

篇(6)

關(guān)鍵詞：行政瑕疵行為，微小的缺點(diǎn)，補(bǔ)正與改變

一、行政瑕疵行為內(nèi)涵界定

界定行政瑕疵行為的內(nèi)涵，離不開對(duì)行政違法與行政不當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)。大多數(shù)著作或論文都是在論及行政違法與行政不當(dāng)時(shí)才涉論行政瑕疵，相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)定也同樣如此。這從一個(gè)方面說(shuō)明行政瑕疵與行政違法、行政不當(dāng)?shù)年P(guān)系之密切，同時(shí)也表明一種具有比較性的認(rèn)識(shí)或論證方法。

在德國(guó)，對(duì)有瑕疵的行政行為規(guī)定為無(wú)效的行政行為、錯(cuò)誤的行政行為、違法的行政行為。[2]

在日本，將各種違法性或不當(dāng)性的行政行為稱為行政行為瑕疵，又將行政行為瑕疵分為可撤銷的行政行為與無(wú)效的行政行為。[3]

在我國(guó)，有人將行政違法行為分為實(shí)體上的行政違法行為和程序上的行政違法行為兩種。前者主要表現(xiàn)形式有行政失職、行政越權(quán)、；后者主要表現(xiàn)形式有手續(xù)瑕疵、形式瑕疵。[4]我國(guó)有學(xué)者直接認(rèn)為：行政違法與行政不當(dāng)構(gòu)成行政瑕疵。[5]時(shí)至今日，我國(guó)基本上是從這個(gè)角度使用行政瑕疵概念的。

從以上國(guó)內(nèi)外關(guān)于行政瑕疵的基本闡述來(lái)看，總體上可以得出這樣的結(jié)論：行政瑕疵行為是行政違法行為與行政不當(dāng)行為的總和。但也可分不同的情形：一是最廣義的，行政瑕疵行為包括行政違法行為與行政不當(dāng)行為；二是廣義的行政瑕疵行為抑或指行政違法行為，抑或指行政不當(dāng)行為，二者其一。三是狹義的，僅指行政（形式）不當(dāng)行為中的瑕疵部分。

然而，我們通過(guò)對(duì)“瑕疵”二字的語(yǔ)義分析，卻不能順然得出以上這種結(jié)論。詞典上說(shuō)，瑕：缺點(diǎn)、毛病：如吹毛求疵。瑕疵：微小的缺點(diǎn)。[6]從“微小的缺點(diǎn)”角度觀察，行政違法與行政不當(dāng)之和絕不是“行政上微小的缺點(diǎn)”。就行政違法而言，如果違法僅僅是微小的缺點(diǎn)，那么還有比這更大的缺點(diǎn)嗎？答案顯然是否定的。因此，我們認(rèn)為應(yīng)將行政瑕疵行為定位在“行政微小的缺點(diǎn)”上。

幸而已有學(xué)者觀察到這種情況，并提出了自己的見解。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳新民新近在其《中國(guó)行政法學(xué)原理》一書中認(rèn)為：“瑕疵的行政行為是指一個(gè)行政行為沒(méi)有明顯與重大的瑕疵造成無(wú)效的后果，雖然構(gòu)成違法，而且在多數(shù)情形是在形式或程序上沒(méi)有完全符合法令的規(guī)定。但是這種違法性是屬于瑕疵，也是屬于極小的瑕疵，因此，可以利用補(bǔ)救的方法，來(lái)修正違法之處，讓此行為重新獲得合法性”。[7]故依此定義，嚴(yán)重、明顯的行政違法行為、一般的行政違法行為都不屬于行政瑕疵行為，行政瑕疵行為是與之并列的輕微或微小的行政違法行為。此定義的概念化確定，不但澄清了行政瑕疵行為的內(nèi)涵，理順了無(wú)效行政行為（明

顯嚴(yán)重的行政違法行為）、可撤銷行政行為（一般行政違法行為，但須以合法性來(lái)檢驗(yàn)）、補(bǔ)正性行政行為（輕微行政違法行為）的關(guān)系，而且自然導(dǎo)入三種行為模式的不同法律后果與法律救濟(jì)，確立了行政行為新的范疇聯(lián)接點(diǎn)。

然而，上述“狹義”上的行政瑕疵概念，仍然被首先確定在系屬“行政違法”的大前提下，既屬于違法中極小的、輕微的，不是明顯重大的那部分或那些。如前所述，行政瑕疵行為是“行政上微小的缺點(diǎn)”。換言之，行政上的缺點(diǎn)，從程度上可以是重大的缺點(diǎn)、一般的缺點(diǎn)和輕微的缺點(diǎn)。如按定說(shuō)，這三種缺點(diǎn)都是違法的話，那么行政中也就沒(méi)有不是違法的缺點(diǎn)了。而事實(shí)上，行政行為除重大的、一般的、輕微的缺點(diǎn)外，還包括其它“缺欠或不完善的地方”，[8]如文書中的筆誤，而這些完全可以以“缺點(diǎn)”確認(rèn)之，但卻不一定違法。而反觀之，這些“缺點(diǎn)”同樣也是輕微的。

這就提出一個(gè)問(wèn)題：是將違法中的行政缺點(diǎn)定為行政瑕疵，還是將違法之外的行政缺點(diǎn)定為瑕疵。換句話來(lái)說(shuō)，就是行政瑕疵行為是否是違法行為，抑或既包括違法的行政瑕疵，又包括非違法的行政瑕疵。

思考這一問(wèn)題，離不開對(duì)行政行為的認(rèn)識(shí)和判斷。行政行為是行政主體行使行政權(quán)的具體體現(xiàn)，是旨在產(chǎn)生法律效果的行為。按照行政行為是否符合法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為合法的行政行為與非法的行政行為。問(wèn)題是，在合法行政行為與非法行政行為之間是否存在一個(gè)“灰色”地帶。抑或是行政行為是否僅僅是二者必居其一。我們認(rèn)為，在合法行政行為與非法行政行為之間存在一個(gè)“灰色”區(qū)域，這就是既不合法，也不非法的行政瑕疵行為。不合法就一定非法的觀念是不正確的，同樣，不違法的也不一定就合法。行政瑕疵行為正是游弋在合法行為與非法行為之間，結(jié)構(gòu)整體行政行為的不可缺少的那一部分。

同時(shí)，從法理學(xué)角度看，合法與違法都存在一個(gè)是符合或違背法律規(guī)范，還是符合或違背法律精神、原則的問(wèn)題。如果按“法定主義”標(biāo)準(zhǔn)，僅指符合或違背法律規(guī)范；如果按“寬容主義”標(biāo)準(zhǔn)，則指符合或違背法律精神或原則。[9]從“法定主義”角度看，違反法律規(guī)范就是廣義的瑕疵；從“寬容主義”角度看，違反法律精神或原則才是瑕疵，而違反法律規(guī)范才是違法。其典型的表現(xiàn)就是行政不當(dāng)。許多人認(rèn)為，行政不當(dāng)并不直接違背法律規(guī)范，但卻違背法律原則[10]，屬于行政瑕疵行為，而不屬于行政違法行為。

我們認(rèn)為，從狹義角度看，行政瑕疵行為是指行政行為在合法的前提下，在形式、程序與程度上沒(méi)有完全符合法律精神及原則要求或條件，可以利用補(bǔ)救方式來(lái)完善的一種行政行為。其具體含義如下：

1.從內(nèi)容上看，行政瑕疵行為是指行政主體及其工作人員行使行政職權(quán)行為而產(chǎn)生的

瑕疵。非行使行政職權(quán)行為產(chǎn)生的瑕疵不在此列。也不引起行政瑕疵行為的法律后果。

2.從適法與否的狀態(tài)來(lái)看，行政瑕疵行為是在合法的狀態(tài)下的不符合法定形式條件或

程度要求，即不以違背法律規(guī)范為前提，是合法狀態(tài)下的微小缺點(diǎn)或毛病。

3.從空間領(lǐng)域看，行政瑕疵行為的產(chǎn)生領(lǐng)域主要在行政程序和行政形式領(lǐng)域，除行政

自由裁量領(lǐng)域外，一般不包括實(shí)體內(nèi)容。

4.從法律后果上看，行政瑕疵行為的法律后果在于能夠通過(guò)補(bǔ)救方式來(lái)實(shí)現(xiàn)其既定的效力。而行政違法的法律后果通常是無(wú)效。“行政行為的效力是就合法的行政行為而言的，瑕疵行政行為不應(yīng)當(dāng)具有法律效力。賦予瑕疵行政行為以實(shí)質(zhì)確定力，是為了實(shí)現(xiàn)法的安定性和貫徹誠(chéng)信原則。”[11]

為加深對(duì)行政瑕疵行為的認(rèn)識(shí)與理解，我們?cè)诖嗽偬接懸幌滦姓Υ门c行政不當(dāng)?shù)年P(guān)系。行政不當(dāng)又稱為行政失當(dāng)，其產(chǎn)生的邏輯基礎(chǔ)是行政自由裁量權(quán)的存在。依照我們之所論，行政不當(dāng)是合法范域內(nèi)的畸輕畸重，不以違法，尤其是不以直接違反法律規(guī)范為前提，可能違反法律精神、原則。因此，行政不當(dāng)在廣義“行政瑕疵”涵義下屬于行政違法。因而造成有人認(rèn)為“顯失公正”的行政處罰之所以納入行政訴訟審查，是因?yàn)槠溥`法。按照這種觀點(diǎn)，似乎“顯失公正”的不當(dāng)因?qū)儆谶`法行為，而納入行政訴訟：“非顯失公正”的不當(dāng)屬于另類，也可能屬于“瑕疵”，故不納入行政訴訟。我們認(rèn)為，行政不當(dāng)可以分為嚴(yán)重的不當(dāng)和一般的不當(dāng)兩類，前者可謂之顯失公正，后者可謂之非顯失公正。我國(guó)行政復(fù)議法和行政訴訟法分別規(guī)定了對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓袨榛蝻@失公正的行政處罰行為可以進(jìn)行復(fù)議審查和訴訟審查，尤其是行政訴訟法將“行政處罰顯失公正”納入訴訟機(jī)制解決，實(shí)現(xiàn)了對(duì)此類行政行為的司法監(jiān)督。但這不能因此而否認(rèn)輕微的不當(dāng)與嚴(yán)重的不當(dāng)均具行政瑕疵性，而非具行政違法性的現(xiàn)象性特征。不當(dāng)?shù)男姓袨閷儆谛姓Υ茫姓Υ貌幌抻谛姓划?dāng)。

二、確立行政瑕疵行為內(nèi)涵的實(shí)證分析與價(jià)值認(rèn)識(shí)

實(shí)證：某煙草管理機(jī)關(guān)接到群眾舉報(bào)，前往某路口對(duì)正在運(yùn)行的一車輛進(jìn)行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)該車裝有多種品牌的卷煙52件。由于司機(jī)拿不出準(zhǔn)運(yùn)證，管理機(jī)關(guān)對(duì)卷煙及車輛予以扣押，并告知司機(jī)讓貨主來(lái)接受調(diào)查處理。由于貨主也不能提供合法的運(yùn)輸憑證，在履行了其它必要的程序后，煙草管理機(jī)關(guān)作出“無(wú)證運(yùn)輸圈煙，處以罰款××元”的決定，并予以送達(dá)。幾天后，一個(gè)不是司機(jī)，也不是貨主的人到有關(guān)部門交罰款，由于未出示“行政處罰決定書”，收款人也未要求其出示，結(jié)果在問(wèn)明交款人的姓名后，收款員就收繳了罰款，并具名開出了收據(jù)。五天后，這個(gè)交罰款的人持罰款單向法院，認(rèn)為自己又沒(méi)有違法憑什么交罰款，要求法院判決被告返還罰款。

實(shí)證分析：我們認(rèn)為，由于被處罰人未親自交罰款，由他人代為繳納，收款員誤寫姓名，造成此種非典型情況的出現(xiàn)（對(duì)于一般情形而言具有非典型性，而對(duì)于行政瑕疵則是典型的），屬于行政瑕疵行為，并不違法，行政機(jī)關(guān)可以自己直接改正，也可以由有權(quán)機(jī)關(guān)令其補(bǔ)正，從而實(shí)現(xiàn)其法律效力。

如果將此案確定在違法的框架下，法院如果受理，怎樣判決？在目前現(xiàn)存的維持、撤銷、變更、履行、確認(rèn)、駁回訴訟請(qǐng)求諸判決形式中，法院只能選擇撤銷判決或確認(rèn)違法判決。適用前者，法官作出撤銷行政處罰決定的判決既確認(rèn)原行政處罰行為違法，這豈不“因小失大”，只因一個(gè)小小的行政瑕疵，而放縱了一個(gè)違法行為，這并不符合價(jià)值選擇規(guī)律。如果法官適用撤銷判決，并決定行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，這到能夠?qū)崿F(xiàn)行政效力，但問(wèn)題是，這又勢(shì)必造成啟動(dòng)一個(gè)全新的行政過(guò)程，必然造成行政浪費(fèi)。而如果按目前法律規(guī)定“人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為相同的具體行政行為”[12]的話，就本案而言，如果沒(méi)有新的證據(jù)，新的行政行為就不能作出，行政機(jī)關(guān)只能放縱違法行為，保持無(wú)奈的“不作為”。

如果適用前者，法官必定會(huì)作出“確認(rèn)行政處罰違法”的判決，而實(shí)際事實(shí)是，這個(gè)收繳罰款的行政執(zhí)行行為并不具有違法性，這豈不自相矛盾。同時(shí)，確認(rèn)違法后怎么實(shí)現(xiàn)既判力，決定返還嗎？實(shí)屬不可能，因?yàn)樾姓幜P行為整體并不違法。

而如果將案件確定在行政瑕疵行為的情況下，如果法院的法官有同樣的判斷和認(rèn)識(shí)，則可以“行政罰款并不違法”為由不予受理；如果一旦受理，也可適用駁回裁定或駁回訴訟請(qǐng)求判決，予以駁回。在這一點(diǎn)上，行政瑕疵與行政不當(dāng)有相同之處。但問(wèn)題是兩者原因不同。行政不當(dāng)在我國(guó)之所以一般情形下法院不受理，是因?yàn)榉梢?guī)定不允許受理。而行政瑕疵行為不受理，則是因?yàn)榭陀^上就不應(yīng)該受理。當(dāng)然允許根據(jù)需要做適當(dāng)?shù)呐懦@另當(dāng)別論。

無(wú)論怎樣選擇與設(shè)定，將行政瑕疵行為定位在違法前提下，弊大于利，只能造成更大的認(rèn)識(shí)混亂，而且會(huì)造成動(dòng)態(tài)情形中行政程序與行政訴訟程序的雙重混亂，其不穩(wěn)定性與茫然性是顯而易見的。相關(guān)人員因此類行政行為的難以定奪把握，而使其選擇與判決成“霧里看花”。而將其定位于“瑕疵”范域，則問(wèn)題較容易解決，且清晰明朗，一了百了。因此，就本實(shí)例我們認(rèn)為，確定行政瑕疵行為的狹義即“行政上微小的缺點(diǎn)”，其價(jià)值意義是十分明顯的：

第一、有益于將行政行為劃分為嚴(yán)重違法、一般違法、瑕疵行為三類，從而使行政行為的法律后果構(gòu)成體系，避免盲區(qū)，即確立此類行政行為三種法律后果：無(wú)效行政行為、可撤行政行為、補(bǔ)救性行政行為，解決了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政法學(xué)界中關(guān)于行政違法與無(wú)效、可撤銷、瑕疵之間的混亂局面，呈現(xiàn)一個(gè)較為體系化、具有合理性的狀態(tài)，便于識(shí)別與應(yīng)用。故其理論價(jià)值在于，澄清并理順了行政行為理論中一個(gè)紛雜的“頭緒”，并以此奠定行政行為理論的一塊基石，為行政行為理論確立了具有聯(lián)接點(diǎn)性質(zhì)的一個(gè)范疇。

第二、對(duì)于瑕疵行政行為，通過(guò)補(bǔ)正等方式，實(shí)現(xiàn)其預(yù)定效力，避免行政行為不必要的反復(fù)，既提高行政效率，又提高行政行為的公信力。故其行政價(jià)值在于，在遵守行政法治，避免或減少行政違法的前提下，允許因認(rèn)識(shí)的偏差，而存在行政瑕疵性的缺點(diǎn)，這不但符合人類對(duì)客觀事物的認(rèn)識(shí)規(guī)律，也符合行政法治的內(nèi)在要求。

第三、有利于法院集中精力審查真正違法的行政行為，實(shí)現(xiàn)司法對(duì)行政的有效監(jiān)督與控制，減少因瑕疵行為被訴而產(chǎn)生的訴累，節(jié)約訴訟成本。當(dāng)然，出于對(duì)公民權(quán)利救濟(jì)保護(hù)考慮或其它原因，法院可能會(huì)受理并審查一部分行政瑕疵行為，但這僅僅應(yīng)是法律的例外性規(guī)定，不具有普遍意義。故其訴訟價(jià)值在于，排除行政瑕疵行為全面司法審查之可能，以行政或行政復(fù)議監(jiān)督為必要，讓行政瑕疵行為回復(fù)行政領(lǐng)域，提高訴訟資源的利用率與針對(duì)性。

第四、對(duì)創(chuàng)制行政程序法具有指導(dǎo)和構(gòu)成作用。我國(guó)目前正在制定統(tǒng)一的行政程序法，其中行政行為的規(guī)范是不可或缺的，而確立相對(duì)科學(xué)的行政行為涵義是構(gòu)建行政程序法的理論基礎(chǔ)。狹義行政瑕疵涵義的確定，無(wú)疑會(huì)促進(jìn)對(duì)行政行為的全面認(rèn)識(shí)，從而對(duì)無(wú)效、可撤銷、補(bǔ)正等概念及表征作出合理的選擇規(guī)范。故其行政程序法的價(jià)值在于，為行政程序法的制定夯實(shí)基礎(chǔ)，奠定科學(xué)的行政行為理論，并結(jié)構(gòu)行政程序法的一個(gè)基本框架，成為一個(gè)具有支撐作用的立柱。

三、行政瑕疵行為表象分析

依前述可以看出，行政瑕疵行為總體上表現(xiàn)為三大情形：形式上的、程序上的、自由裁量方面的。以下作具體闡述：

（一）行政形式方面的瑕疵

需要說(shuō)明是，這里的形式方面是狹義的，不包括通常所描述的程序方面。一般是指行政行為表現(xiàn)形式及文書記錄方面的瑕疵。就表現(xiàn)形式瑕疵而言，它是指行政行為存載方式的瑕疵，如交通警指揮行為不規(guī)范或不雅觀、口頭或書面形式的交互使用等。就文書記錄方面瑕疵而言，它是指行政主體主觀上所欲表達(dá)的意思與文書記錄實(shí)際表達(dá)的內(nèi)容相沖突且容易明顯地辨識(shí)，例如誤寫、誤算、電腦錯(cuò)誤等。[13]如前述所舉例證就屬于文書記錄方面的瑕疵。

（二）行政程序方面的瑕疵

這里的行政程序瑕疵，主要是指行政行為違反了次要程序要求或選擇性意定程序要求。例如：手續(xù)不齊備、行政決定說(shuō)明理由不完整、未給當(dāng)事人陳述意見機(jī)會(huì)（法定強(qiáng)制告知陳述的除外）、違反行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政程序邏輯、違反選擇性意定程序要求的。行政程序合法是行政法治的關(guān)鍵，但囿于我國(guó)無(wú)統(tǒng)一的行政程序法，行政程序可以劃分為法定程序與意定程序。我們認(rèn)為，違反法定程序就是行政違法行為；違反意定程序則屬于行政瑕疵行為。另外，依據(jù)行政程序?qū)π姓挠绊懥Σ煌€可將行政程序劃分為主要程序與次要程序。通常違反主要程序要求的，就是行政違法行為；而違反次要程序要求的，就是行政瑕疵行為。

（三）行政自由裁量方面的瑕疵

這里講的行政自由裁量瑕疵是指行政自由裁量行為在行為幅度、范圍內(nèi)出現(xiàn)畸輕畸重，或者違反了狹義比例原則。它以合法為前提，而不包括超越裁量范圍、幅度界線的行政自由裁量。如是，這里的“超越”實(shí)際上已不再屬于自由裁量范疇，而是因超越職權(quán)導(dǎo)致行政違法。但在這里請(qǐng)?jiān)俅巫⒁猓^不能因我國(guó)《行政訴訟法》將“行政處罰顯失公正”納入行政訴訟，而否認(rèn)顯失公正即行政不當(dāng)不屬于行政瑕疵行為。行政訴訟以審查具體行政行為是否合法為價(jià)值目標(biāo)，對(duì)行政不當(dāng)或行政自由裁量瑕疵的審查屬于法定例外。一般行政自由裁量方面的瑕疵主要表現(xiàn)為：行政行為動(dòng)機(jī)不當(dāng)、行政行為目的不當(dāng)、行政行為建立在非正當(dāng)考慮之上、行政行為違背情理、行政行為沒(méi)有遵循行政慣例、行政行為違背自然規(guī)律或不利于可持續(xù)性發(fā)展等。

四、對(duì)行政瑕疵行為的監(jiān)督與補(bǔ)救

任何行政行為都應(yīng)受到法律的監(jiān)督與控制，防止違法與不當(dāng)情況的發(fā)生，保護(hù)公民不受侵犯，而對(duì)行政瑕疵行為不能因其不違法或有輕微的毛病、缺點(diǎn)而失去進(jìn)行必要的規(guī)范，與“遲來(lái)的正義不是正義”一樣，沒(méi)達(dá)到程度的正義也不是正義，而行政瑕疵行為是“程度不夠的非正義”，我們認(rèn)為，隨著我國(guó)法治進(jìn)程的不斷深入，違法性行政行為必將逐漸呈減弱勢(shì)，這是法治結(jié)果之必然。但行政瑕疵行為的存在將是長(zhǎng)期的和大量的，其對(duì)公民權(quán)利的不良影響或制約也將是必然的。

就立法而言，完善行政立法，減少那些立法性的行政瑕疵，能對(duì)行政瑕疵的監(jiān)控起到基礎(chǔ)性的作用，并能限制執(zhí)法運(yùn)行過(guò)程中行政瑕疵的出現(xiàn)。限定行政自由裁量權(quán)的范域與程度，減弱行政不當(dāng)可能泛濫的時(shí)機(jī)，將是今后相關(guān)立法工作的主要內(nèi)容。

就執(zhí)法而言，提高對(duì)行政瑕疵行為不良性的認(rèn)識(shí)將是實(shí)現(xiàn)監(jiān)控的前提條件，而遵循狹義比例原則即行政行為符合比例要求等將是遵循這一認(rèn)識(shí)原則的主要細(xì)節(jié)。同時(shí)，提高行政執(zhí)法的責(zé)任成本，將行政瑕疵行為施以責(zé)任追究（這里的責(zé)任是泛義的），能夠?qū)π姓Υ眯袨榈谋O(jiān)控起到一定的作用。而且行政復(fù)議等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制完全可以利用其監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)瑕疵行政行為的控制。我們認(rèn)為，行政復(fù)議制度以行政瑕疵行為包括廣義不當(dāng)?shù)男姓袨樽鳛槠浔O(jiān)督重點(diǎn)，將是其與行政訴訟制度“分庭抗理”，實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立價(jià)值的主要領(lǐng)域，顯然，這一點(diǎn)行政復(fù)議法已有所注意。

至于行政瑕疵行為能否系屬訴訟屬于司法審查范圍，我們認(rèn)為不必然，且原則上也不應(yīng)該由法院審查判斷。因?yàn)榕袛嘈姓袨榈暮戏ㄅc非法是司法訴訟制度建立的主要目的、目標(biāo)，而不具有違法性的行政瑕疵行為自然不應(yīng)受司法審查。當(dāng)然，除非法律另有規(guī)定，根據(jù)一定的需要一些行政瑕疵行為也可能納入司法審查，但在數(shù)量上應(yīng)該是極少的一部分。因?yàn)槟钱吘箤儆谛姓灾髯饔玫目臻g。

通過(guò)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)行政瑕疵行為出現(xiàn)，應(yīng)該采取補(bǔ)救性措施，實(shí)現(xiàn)行政行為的法定效力。對(duì)瑕疵行政行為的補(bǔ)救效力其根據(jù)來(lái)自于法律的權(quán)威，基于行政效率的考慮和保障一般公眾及行政行為獲益者的信賴，也是樹立行政權(quán)威和嚴(yán)肅性的需要。

行政瑕疵行為的補(bǔ)救方法主要是——補(bǔ)正、變更。

（一）對(duì)于行政程序和形式瑕疵，予以補(bǔ)正

行政瑕疵行為的補(bǔ)正，是指行政行為有程序與形式瑕疵，通過(guò)事后的補(bǔ)正手續(xù)，使瑕疵得到修復(fù)，實(shí)現(xiàn)行政效力。由于德國(guó)等所確立的行政瑕疵與我們所確定的行政瑕疵在內(nèi)涵上較為接近，故其法律所規(guī)定的補(bǔ)正對(duì)我們的所論有借鑒意義。德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法對(duì)補(bǔ)正作了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)其相關(guān)規(guī)定，在下列情況下視為補(bǔ)正：

第一、事后提交行政行為所需申請(qǐng)；第二，事后提出需要說(shuō)明的理由；第三，事后補(bǔ)作對(duì)參與人的聽證；第四，須協(xié)作的委員會(huì)事后作出行政行為所需的決議；第五，其他行政機(jī)關(guān)補(bǔ)作其應(yīng)作的共同參與。與此同時(shí)，對(duì)于以上補(bǔ)正，需在一定的期限內(nèi)完成：僅允許在前置程序結(jié)束前或未提起前置程序時(shí)，在提起行政訴訟之前補(bǔ)正。[14]

補(bǔ)正的效力通常具有溯及力，溯及到被補(bǔ)正行為作出之時(shí)。我們所論的行政行為補(bǔ)正僅適用于行政瑕疵行為，其它等因違法無(wú)效的行政行為一般是不準(zhǔn)補(bǔ)正的。

由于我國(guó)對(duì)行政瑕疵行為認(rèn)識(shí)不足，加上無(wú)統(tǒng)一行政程序法，有關(guān)補(bǔ)正的規(guī)定十分有限，只是散見于一些單行的行政法律、法規(guī)中。

需要區(qū)別的是，在國(guó)外，正是針對(duì)整個(gè)行政瑕疵行為包括行政違法行為和行政不當(dāng)行而言的。即根據(jù)現(xiàn)代學(xué)者的觀點(diǎn)，對(duì)違法的行政行為不再拘泥于過(guò)去的形式主義，動(dòng)輒宣告“行政無(wú)效”或“撤銷行為”，轉(zhuǎn)而注重公共利益和對(duì)公民信賴的保護(hù)，并顧及行政行為被撤銷后對(duì)社會(huì)所造成的影響，盡量設(shè)法維持違法行政行為的效力。雖然以上結(jié)論性的內(nèi)容益于我們之所論，但其前提與我們之所論不同。我們所論的補(bǔ)正不是針對(duì)整個(gè)行政行為違法或不當(dāng)所采取的補(bǔ)救，而僅僅是針對(duì)合法范圍內(nèi)的瑕疵與不當(dāng)。因此，我們所論的補(bǔ)正，并不是“盡量維持違法行政行為的效力”，而是“盡量設(shè)法維持并不違法但有瑕疵行政行為的效力”，恢復(fù)其固有效能。

在我國(guó)，已廢止的《行政復(fù)議條例》第42條規(guī)定：具體行政行為程序上不足的，決定被申請(qǐng)人補(bǔ)正；而違反法定程序影響申請(qǐng)人合法權(quán)益的，則決定撤銷、變更，并可責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為。顯然，這里“具體行政行為程序不足”就是我們所論的因程序缺點(diǎn)而形成的行政瑕疵，從文字上并不必然看出這種不足或缺點(diǎn)具有違法性。其中“決定被申請(qǐng)人補(bǔ)正”恰是我們所論的補(bǔ)救措施。而“違反法定程序影響申請(qǐng)人合法權(quán)益的”，才明顯以違法為其內(nèi)容，并以撤銷或變更為補(bǔ)救形式。遺憾的是，囿于對(duì)行政行為效力理論的認(rèn)識(shí)偏差與誤解，如今這個(gè)具有典型意義的補(bǔ)正規(guī)定已經(jīng)取消。在我們看來(lái)，《行政復(fù)議法》在這一點(diǎn)上沒(méi)有區(qū)別不同的情況而采取了簡(jiǎn)單化的做法，即只規(guī)定“違反法定程序的，復(fù)議機(jī)關(guān)決定撤銷、變更或者確認(rèn)違法”，這種規(guī)定表面上看似與《行政訴訟法》的規(guī)定保持了一致，對(duì)程序的遵守要求更加嚴(yán)格。但這種規(guī)定與其說(shuō)是立法的進(jìn)步倒不如說(shuō)是倒退，因?yàn)樗鼪](méi)有考慮到違反程序的種種情況，也沒(méi)有考慮到行政執(zhí)法、行政復(fù)議與行政訴訟階段對(duì)行政行為的不同要求。[15]故行政復(fù)議法恢復(fù)補(bǔ)正內(nèi)容已十分必要。當(dāng)然，我們亦反對(duì)用“補(bǔ)正”取代撤銷或變更。

對(duì)于補(bǔ)正主體廣義上包括行政主體和行政相對(duì)人，狹義僅指行政主體，而且就控權(quán)價(jià)值而言，補(bǔ)正主要是針對(duì)行政主體而言的，相對(duì)人的補(bǔ)正有時(shí)與控權(quán)無(wú)關(guān)。

（二）對(duì)于行政自由裁量失去公正的瑕疵，予以變更或改變

行政自由裁量失去公正的瑕疵，即行政不當(dāng)瑕疵，其救濟(jì)方式主要是改變或變更。當(dāng)然請(qǐng)注意，改變也同樣適用于某些因違法而無(wú)效行政行為的補(bǔ)救。

狹義的改變是指行政行為因有不當(dāng)情形出現(xiàn)時(shí)，由行政機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)更改原行政行為的內(nèi)容，使之具有法律效力。改變使行政行為的被改變內(nèi)容失去原有的法律效力，而未被改變的部分仍具有法律效力。廣義的改變，既適用于行政不當(dāng)行為，也適用于行政違法行為；既適用于具體行政行為，也適用于制定規(guī)范性文件行為。

改變的主體通常是行政機(jī)關(guān)，除非法律有特別規(guī)定，法院等機(jī)關(guān)也可以改變。改變的時(shí)空可以是行政領(lǐng)域，包括行政復(fù)議領(lǐng)域，也可以是行政訴訟領(lǐng)域，但限制在人民法院作出判決前。

依據(jù)成本與效益關(guān)系原則，十分輕微的行政不當(dāng)瑕疵，有時(shí)也無(wú)需改變，直接賦予其效力，即行政主體不能基于“有錯(cuò)必糾”的一般原則行使這種改變權(quán)，而必須基于實(shí)定法上的明文規(guī)定[16].應(yīng)該多以明顯不當(dāng)?shù)男姓Υ眯袨樽鳛楦淖儗?duì)象，這樣才能使合理配置的行政資源得到優(yōu)化。

總之，行政瑕疵行為與行政違法行為、行政合法行為、共存于同一行政范域，行政瑕疵行為內(nèi)涵的具體化、特定化、明確化，有利于行政行為理論、效力理論和救濟(jì)理論的全面構(gòu)建和完善，通過(guò)識(shí)別，達(dá)成對(duì)行政行為的統(tǒng)一認(rèn)同，為行政法治奠定基礎(chǔ)。

注釋：

[1]張弘遼寧大學(xué)法學(xué)院副教授。

[2]參見《德國(guó)行政程序法》第42、44——48條。

[3][日]室井力主編，吳微譯《日本現(xiàn)代行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第99——100頁(yè)。

[4]參見張尚鷟主編《走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年版，第308——309頁(yè)。

[5]張煥光胡建淼著《行政法學(xué)原理》，勞動(dòng)人事出版社1989年7月版。

[6]《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書館1983年第2版，第173，1239頁(yè)。

[7]陳新民著《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年10月版，第171頁(yè)。

[8]《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書館1983年第2版，第173，1239頁(yè)。

[9]孫笑俠主編《法理學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年6月版，第138頁(yè)。

[10]羅豪才主編《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年12月版，第316頁(yè)。

[11]葉必豐著《行政行為的效力研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年9月版，第124頁(yè)。

[12]見《行政訴訟法》第55條。

[13]楊解君著《行政違法論綱》，東南大學(xué)出版社1999年12月版，第168頁(yè)。

[14]林莉紅孔繁華《論違法行政行為》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第5期。

篇(7)

[論文關(guān)鍵詞]采光權(quán)侵害 衡量標(biāo)準(zhǔn) 救濟(jì)賠償

一、采光權(quán)侵害的性質(zhì)

采光權(quán)侵害，是指相鄰一方在建造房屋或其他工作物時(shí)，應(yīng)當(dāng)與相鄰他方保持適當(dāng)?shù)木嚯x或限制適當(dāng)?shù)母叨龋坏们趾ο噜徦降姆课莼蚱渌ぷ魑锏牟晒猓駝t將構(gòu)成相鄰一方對(duì)于相鄰他方的采光權(quán)侵害。構(gòu)成侵害的相鄰他方可以請(qǐng)求排除妨礙或給予補(bǔ)償，造成損害的，可以請(qǐng)求損害賠償。

關(guān)于采光權(quán)的性質(zhì)目前存在著消極侵害說(shuō)與積極侵害說(shuō)、物權(quán)請(qǐng)求權(quán)說(shuō)與侵權(quán)行為說(shuō)。筆者更支持通說(shuō)，即積極侵害說(shuō)。物權(quán)請(qǐng)求權(quán)說(shuō)主張只有在物權(quán)等絕對(duì)權(quán)被侵害的場(chǎng)合受害人才有權(quán)請(qǐng)求排除妨害，不能完整保護(hù)采光權(quán)。侵權(quán)行為說(shuō)更為注重?fù)p害行為社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益衡量，通常又具有“袒護(hù)加害者”之傾向。積極侵害說(shuō)體現(xiàn)了采光權(quán)中的基本人權(quán)要素，也更傾向于保障人權(quán)。依照積極侵害說(shuō)，采光權(quán)受到侵害，并不意味著可以產(chǎn)生一項(xiàng)獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)，而只是意味著法律允許受害人可以要求加害人停比侵害、排除妨礙、賠償損失，而受害人提出請(qǐng)求的根據(jù)乃是其物權(quán)受到侵害，其享有和可以行使的請(qǐng)求權(quán)是物權(quán)請(qǐng)求權(quán)和基于侵權(quán)行為的請(qǐng)求權(quán)。

采光權(quán)侵害的構(gòu)成應(yīng)具備四個(gè)基本要件：（1）構(gòu)成采光相鄰關(guān)系的主體是相鄰不動(dòng)產(chǎn)的所有人或使用人。（2）侵害行為，即侵害者濫用其基于所有、占有的權(quán)利而實(shí)施的行為。（ 3）被侵害的采光權(quán)是公民基于占有、使用場(chǎng)所而擁有的正當(dāng)權(quán)利，即失去此采光權(quán)就無(wú)法正常生產(chǎn)、生活。（4）侵害結(jié)果，須有采光受到影響的事實(shí)。侵害結(jié)果可以是身心傷害、財(cái)產(chǎn)損失，在判定被侵害方的身心所受的損害是否超過(guò)近鄰者通常應(yīng)忍受的義務(wù)范圍時(shí)，一般僅考慮被害者作為正常人的個(gè)人感受之本身利益。在采光權(quán)侵害的構(gòu)成要件中，要明確加害方的責(zé)任，采光侵害只要超過(guò)了忍受限度，無(wú)論加害方主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò)，都應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。

二、構(gòu)成侵害的衡量標(biāo)準(zhǔn)

（一）理論標(biāo)準(zhǔn)

1.權(quán)利濫用論。采光權(quán)是基于相鄰關(guān)系而產(chǎn)生的權(quán)利。如果一方濫用權(quán)利，對(duì)他人的權(quán)利造成侵害，則應(yīng)對(duì)其濫用權(quán)利的行為負(fù)責(zé)，賠償對(duì)他人侵害造成的損失。

2.容忍限度論。即對(duì)違法性的判斷是根據(jù)“忍受限度論”，采取對(duì)加害人、受害人、以及地域性因素等進(jìn)行比較衡量，只有在該損害超出了一般人通常應(yīng)該忍受的限度時(shí)，才認(rèn)為該妨害行為具有違法性。這一方面我們可以參考日本的認(rèn)定因素：日本判斷忍受限度的要素包括（1）妨害者的惡意；（2）妨害行為的社會(huì)評(píng)價(jià)；（3）地域性；（4）境界關(guān)系的實(shí)情；（5）有關(guān)基準(zhǔn)的遵守；（6）妨害行為的形態(tài)、程度；（7）損害回避的可能性等。

（二）法律標(biāo)準(zhǔn)

1.法律規(guī)定方面。《物權(quán)法》第89條、《民法通則》第83條雖有所規(guī)定，但未能明確采光權(quán)侵害的法定構(gòu)成要件及采光權(quán)侵害賠償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)。原則性的規(guī)定既不全面，也不具有可操作性。《城市規(guī)劃法》第40條對(duì)此也進(jìn)行了規(guī)定，但其是從行政管理的角度出發(fā)，且法律條文本身并沒(méi)有體現(xiàn)關(guān)于采光權(quán)侵害的內(nèi)容，也沒(méi)有規(guī)范采光權(quán)侵害達(dá)到何種程度即可由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行制止和糾正、行政機(jī)關(guān)是否參與該糾紛的裁決、賠償程序和標(biāo)準(zhǔn)。

2.法規(guī)及部門規(guī)章方面。建設(shè)部《提高住宅設(shè)計(jì)質(zhì)量和加強(qiáng)住宅設(shè)計(jì)管理的若干意見》第7條規(guī)定“住宅設(shè)計(jì)應(yīng)重視室內(nèi)外環(huán)境，滿足住宅對(duì)采光、日照、隔聲以及熱工、衛(wèi)生等方面的要求，提高居住的舒適度。“此意見也是對(duì)采光作出了“滿足要求”的原則性規(guī)定，但同樣沒(méi)有規(guī)定具體規(guī)范”。

（三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

1.《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)住宅建筑規(guī)范GB50386一2005》第4條規(guī)定住宅間距，應(yīng)以滿足日照要求為基礎(chǔ)，綜合考慮采光、通風(fēng)、消防、防災(zāi)等要求確定，并列出參考性表格。此外也規(guī)定了老年人住宅和舊區(qū)改建的問(wèn)題。第7條規(guī)定了住宅應(yīng)充分利用外部環(huán)境提供的日照條件，每套住宅至少應(yīng)有一個(gè)居住空間能獲得冬季日照。該規(guī)范充分確認(rèn)了日照和采光對(duì)于住宅建筑物的重要意義，并結(jié)合我國(guó)不同氣候狀況和城市規(guī)模的實(shí)際情況區(qū)分了不同地區(qū)的日照標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)踐中，很多以舊區(qū)改建項(xiàng)目為名的建設(shè)實(shí)際上就是全部拆遷新建，這樣的規(guī)定使不斷追逐最大經(jīng)濟(jì)效益的動(dòng)機(jī)不純的開發(fā)者有機(jī)可乘，為了建設(shè)更多的住宅而不顧居住質(zhì)量地盡可能縮小建筑間。

2.《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范GB50180一93（修改本）》第5條規(guī)范雖然規(guī)定了住宅正面間距采用日照間距系數(shù)控制或間距折減系數(shù)換算方法，但僅適用于無(wú)其它日照遮擋的平行布置條式住宅間，顯然不能滿足現(xiàn)有布局和規(guī)格的建筑物之采光權(quán)限制和保護(hù)的要求。

三、救濟(jì)賠償問(wèn)題

（一）賠償標(biāo)準(zhǔn)

目前對(duì)采光權(quán)侵害的賠償標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種計(jì)算方法：

1.以《住宅建筑規(guī)范》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，即大城市住宅日照標(biāo)準(zhǔn)為大寒日≥2 小時(shí)、冬至日≥1 小時(shí)為基點(diǎn)，確定一個(gè)數(shù)額較大的賠償單位（元/分鐘/平方米）和一個(gè)數(shù)額較低補(bǔ)償單位。賠償和補(bǔ)償數(shù)額相加為賠償總額，具體計(jì)算公式：低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間差（分鐘）×居室及明廳的面積（平方米）×賠償單位（元/分鐘/平方米） +超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間差（分鐘）×居室及明廳的面積（平方米）×賠償單位（元/分鐘/平方米）。

2.按時(shí)間段確定賠償單位。以《住宅建筑規(guī)范》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，即大城市住宅日照標(biāo)準(zhǔn)為大寒日 2≥小時(shí)、冬至日1 ≥ 小時(shí)為基點(diǎn)，將低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的兩小時(shí)劃分不同時(shí)間段，確定不同時(shí)間段的賠償單位，低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間段的賠償單位大于高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間段的賠償單位。高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的可作一次性等額補(bǔ)償。具體計(jì)算公式如下：某一時(shí)間段的賠償單位（元/平方米）×居室及明廳的面積（平方米）。

（二）賠償內(nèi)容的爭(zhēng)議問(wèn)題

采光權(quán)侵害的實(shí)際上是一種多種侵權(quán)的綜合，賠償內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)綜合判定。以房屋價(jià)值受損賠償為例，由于房屋的價(jià)值包含了采光財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，遮光勢(shì)必造成房屋的貶值；而房屋系居民重要的高價(jià)值不動(dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)的不可移動(dòng)性，決定了遮光事實(shí)將伴其終生；此外，采光度會(huì)影響居民的身心健康，遮光會(huì)導(dǎo)致情緒上的壓抑，影響其學(xué)習(xí)、生活，并會(huì)相應(yīng)增加其他費(fèi)用的支出。因此，如果僅依照前述技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以賠償，賠償數(shù)額過(guò)低，賠償不到位難服民心，也不能真正達(dá)到公平正義的法制理念、因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將受采光權(quán)侵害影響到的房屋價(jià)值減損部分列入賠償范圍。

（三）救濟(jì)問(wèn)題

1.民事法律救濟(jì)方式主要有：①停止侵害，是指要求正在進(jìn)行的采光權(quán)侵害行為停止，對(duì)于己經(jīng)終止和尚未實(shí)施的侵害行為不能適用。采光權(quán)權(quán)利人應(yīng)對(duì)義務(wù)人的采光權(quán)侵害行為正在進(jìn)中的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。②排除妨礙，是指排除對(duì)于對(duì)權(quán)利人的采光權(quán)構(gòu)成妨害的狀態(tài)，這種狀態(tài)既包括已經(jīng)造成損害后果的現(xiàn)實(shí)妨礙，也包括可能造成妨礙的現(xiàn)實(shí)威脅。權(quán)利人承擔(dān)采光權(quán)侵害行為對(duì)權(quán)利人的合法權(quán)益構(gòu)成現(xiàn)實(shí)妨礙或存在妨礙威脅的舉證責(zé)任。③賠償損失，是指義務(wù)人通過(guò)支付一定數(shù)額金錢的方式對(duì)受害人的損害予以救濟(jì)的責(zé)任方式，即通過(guò)上文所述各標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮各因素確定賠償范圍及金額。

2.從行政法角度而言，受害方如果認(rèn)為自身的采光權(quán)己經(jīng)受到了超過(guò)一般容忍義務(wù)限度的侵害，且認(rèn)為該侵害結(jié)果是由于規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)核發(fā)給建設(shè)方或者侵權(quán)人建設(shè)工程規(guī)劃許可證造成的，利害關(guān)系人直接可根據(jù)《行政復(fù)議法》第12條的規(guī)定提起復(fù)議，要求其對(duì)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的合理性以及合法性進(jìn)行審查，通過(guò)行政處罰解決侵害行為，如果對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)所作的復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。受害方也可以不通過(guò)行政復(fù)議，直接向人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷具體行政行為、賠償損失。

3.訴訟時(shí)效問(wèn)題。雖然作為權(quán)利，不能無(wú)限期地保護(hù)其訴訟時(shí)效，但是，（1）妨礙的事實(shí)狀態(tài)持續(xù)存在，不存在證據(jù)滅失、難以查證的情況；（2）相鄰關(guān)系崇尚鄰里和睦，若將相鄰方的禮讓視為放棄權(quán)利，不利于維系鄰里相處；（3）相鄰關(guān)系中的請(qǐng)求權(quán)是基于所有權(quán)或使用權(quán)的權(quán)利，權(quán)利人應(yīng)可以主張權(quán)利，無(wú)須借助時(shí)效制度督促當(dāng)事人行使權(quán)利；（4）相鄰關(guān)系雖不是獨(dú)立的物權(quán)，但屬于物權(quán)的范疇，依民法理論，物權(quán)請(qǐng)求權(quán)中的停止侵害、排除妨礙請(qǐng)求權(quán)和消除危險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)不適用訴訟時(shí)效。因此，筆者認(rèn)為，采光權(quán)訴訟不應(yīng)適用訴訟時(shí)效。

4.行政審批相關(guān)問(wèn)題。雖然建設(shè)項(xiàng)目獲得行政審批通過(guò)可能是有關(guān)部門兼顧總體利益得出的結(jié)果，經(jīng)過(guò)行政審批后的項(xiàng)目也更具有正式性、合法性、可靠性。但是，首先，我國(guó)行政審批中存在很多程序不規(guī)范、缺乏時(shí)候監(jiān)督等問(wèn)題，獲批項(xiàng)目依法承擔(dān)責(zé)任更為符合我國(guó)國(guó)情。其次，采光權(quán)是法律所明確保護(hù)的權(quán)利任何單位和個(gè)人不得侵犯。再者，建筑物獲得審批是具體行政行為。不應(yīng)將行政行為抵銷民事上的責(zé)任。因此，筆者認(rèn)為，獲得批準(zhǔn)的建筑，如果侵犯了他人采光權(quán)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。