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鄉鎮行政管理論文:鄉鎮體制改革行政管理

隨著農村稅費改革，特別是免除農業稅，鄉鎮體制改革被相應提上議事日程。但與以往許多體制改革一樣，鄉鎮改革在相當程度上也屬于財政壓力下不得已的行為，并具有實踐先行，理論研討和制度構造嚴重滯后的特點。這一方面反映了中國改革沒有一攬子預案的一般性特點，另一方面也會出現這一特點帶來的固有問題，即因為缺乏整體構造和長遠設想而陷于“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的短期行為。本文試圖結合近幾年鄉鎮改革的背景與實踐，對鄉鎮體制改革的總體方向和制度構造進行一些探討。

一、基于財政壓力的鄉鎮改革

農村稅費改革是中國農村改革的一件具有劃時代意義的大事。它標志著以來自農業、農村和農民為源泉的“農業財政時代”的終結，歷史上被視為天經地義的“皇糧國稅”得以廢止。這只有在經過現代化建設，進入到以工商業為財政支撐的時代才有可能。

改革實質上是對利益和權力的再配置過程。農村稅費改革不僅僅在于為農民減輕負擔，更在于它直接沖擊并要求改變傳統的治理體制。因為，中國農村基層治理體制基本上是依靠農業稅費維持的。正是以農業稅為核心的各種稅費造成農民負擔有增無減，推進了農村稅費改革。而農村稅費改革，特別是免除農業稅以后，受沖擊和影響最大的亦是鄉鎮體制。

財政，財是政的基礎。財政來源與能力決定著政權的特性與能力。從國家特性看，國家稅賦主要來自農業、農村和農民的國家屬于傳統國家。傳統國家對鄉村治理有兩個特征：一是實行以皇權－官僚體制下的鄉村自治，國家政權不直接滲透于鄉村，即所謂“皇權止于縣政”。政府的功能也非常少，主要是政治統治，相應的地方政府機構和人員也非常少。其重要原因就是有限的農業剩余無法供養一個滲透到分散孤立的鄉村社會的政權體系。沒有財政支撐的行政是無能力而又成本太高的行政。這是制約傳統國家權力向鄉村滲透的基本原因。二是國家與農民的聯系主要是納稅的關系。農民作為分散孤立的經濟個體，成為一個國家的政治國民，主要取決于向誰提交稅賦。正如孫中山所說的：“人民對于皇帝只有一個關系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關系。因為這個原故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽人民自生自滅。”①由于土地（終極意義上的）國有制，決定了“皇糧國稅”天經地義的合理性，換言之，農民向國家提交稅賦是單向的義務。這為行政不斷擴張，以不受制約的行政權力汲取財政提供了方便。而這又會破壞國家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。由此使傳統中國只能依靠數百年一次的大動蕩來緩解行政擴張與財政壓力的矛盾。

這種歷史循環于近代被打破。近代以來，隨著傳統國家的解體，中國進入到一個現代國家建構的過程之中。現代國家的基本特征是民族－國家，它要求統一的中央集權體制向全社會滲透，對分散孤立的鄉村進行國家整合。由此就有了農村基層政權建設。從20世紀初開始，國家政權從縣到鄉村，甚至一直延伸到農戶。體制達到極致，每個農民都被整合到“政社合一“的國家體系中，鄉村社會為國家體系所遮蓋。這一“政權下鄉”的過程對于建構一個統一的現代國家，對傳統鄉村加以改造，發揮了重要作用。但是，這一表面上具有“現代性”的鄉村治理體制卻具有不屬于現代國家本性的傳統特點：

一是國家基層政權的制度安排仍然服從和服務于向農村汲取資源，為行政主控型。體制是最便于向農村汲取資源的體制，即“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”。在這一體制下，自上而下的行政權力主導著鄉村社會，來自于上級領導和政府的“任務”成為支配基層和農民行動的主要依據。在單一體制下，縣鄉政權機構設置的依據是與上級政府對等對口，由此造成縣鄉機構迅速膨脹。我國是一個由中央、省、市（地級）、縣（市）、鄉（鎮）多級機構構成的政權體系。政府任務會逐步增多，到最低一級的鄉級時，政府任務和目標會呈幾何級的增加。如我們調查的一個鄉，僅僅是簽定目標責任書的上級任務就多達200多項。這就使得鄉一級政府成為一個面對上級，主要完成上級任務的機構。鄉鎮作為國家政權體系的一級組織，對一定區域的事務負責，即行使管理“塊塊”的職能。出于地方政績的驅動，鄉級還要從事許多能夠顯示出其地方政績的事務。這些事務主要是貫徹上級精神，往往與本地實際和需要相脫節。正是“條條”和“塊塊”的雙重壓力，使鄉村工作不堪重負，政府功能急劇擴張。

二是行政與財政的嚴重不對稱。盡管上世紀建構起一個現代科層制的基層政權體制，但支撐這一體系的則是以傳統農業財政。改革開放以前是以“公余糧制”方式出現，農村改革后是以“農業稅”為核心的農業稅費。傳統農業財政的重要特點是農業剩余十分有限，農民交納稅費是行政義務。隨著“政權下鄉”，政府機構和人員日益增多，以國家和公共名義出現的政府任務也愈益增多，這都需要由農民提供財政支持。我國目前縣鄉兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉兩級財政供養的人員卻占全國財政供養人員總數的71%左右，鄉級需要財政供養的人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），因機構臃腫給農民造成的負擔占農民實際負擔的40%左右。②這就是總理說的“生之者寡，食之者眾”的問題。由各種行政任務并搭“農業稅”便車而產生的大量的“亂攤派、亂集資、亂收費”更是難以統計。由此就出現了“小財政、大政府”的格局，其結果是：一方面，隨著現代化建設，國家的財政收入迅速增長，另一方面，農民的負擔也迅速增長，城鄉貧富差距擴大，農民對國家的認同感下降，甚至出現以減輕農民負擔為主要內容的有組織的抗爭。不解決這一問題，中國農村的穩定和發展都缺乏穩固的基礎。

正是基于政治壓力，中國啟動農村稅費改革，其最終目的是免除農業稅。農村稅費改革的必然結果是改變著農村基層政權體系的財政基礎，原來依靠農業財政維持和運行的基層政權體系及政府任務頓時因為財源枯竭而面臨困境。基于財政壓力，我國開始了鄉鎮治理治理體制改革。

就全國而言，在農村稅費改革中普遍進行了以合并鄉鎮村組為主要內容的調整和變動。其主要目的是減少財政供養人員，緩解財政壓力。如1985年，我國撤消恢復建立鄉鎮政府時，共有91138個鄉鎮，到2003年減少到38028個鄉鎮，2004年有進一步減少的趨勢。③如果說合并鄉鎮，只是鄉鎮規模擴大而財政供養人員未見減少的話，那么村組合并的直接后果就是村組干部人數的減少。一般來講，村組干部被限制在3－5人以內。為了減少村組干部，采取村黨組織和村委會干部交叉任職。這是因為，以往的村組干部主要是由農村稅費直接供養的。稅費改革后，農業地區的村組干部補貼由地方政府支付，而地方財政本來就緊張，當然不可能也不愿意支付更多村組干部的報酬。合并鄉鎮村組只是規模的擴大和人員的減少，不涉及體制性改革，所以我將其歸納為調整和變動而不是改革。但這種調整并不是毫無意義的。它標志著，隨著農村稅費改革，必然要求改革鄉村治理體制。

正是因為合并鄉鎮村組的局限性，在農村稅費改革中，一些地方開始了以改革鄉村治理體制為主要內容的鄉鎮改革。其代表者是湖北咸安的改革。早在2002年全國還在進行農村稅費改革和合并鄉鎮之時，咸安區（縣級區，以農業為主）就啟動了鄉鎮體制改革。其主要內容是實行黨政領導交叉任職；撤消原有的鄉鎮內設機構，鄉鎮設立三辦一所（黨政辦公室、經濟事務辦公室、社會事務辦公室和財政所）；改變原有的“七站八所”的官辦性質，將市場化和社會化機制引入鄉村公共服務；將競爭機制引入干部任務和錄用過程。這一改革的核心內容是“減人、減事、減支”。通過交叉任職，減少領導干部職數，通過改設內部機構和站所改革，減少一般干部職數。在減人的過程中，也要減事，即減少那些政府管不了也管不好，或者不該管的事。通過減人減事，最后達到減支，緩解財政壓力。咸安改革很快引起中共湖北省委的重視。2003年，湖北省委和省政府關于鄉鎮綜合配套改革的文件（17號文件地），其基礎就來自于咸安。湖北省的鄉鎮改革得以走在全國前列，被譽為“湖北新政”。

二、超越財政壓力的制度構造

從目前的鄉鎮改革實踐看，基本上來自于財政壓力。有關鄉鎮改革的理論，也處于各說各話的狀態，難以形成基本的共識，也無法給鄉鎮改革提供相應的理論支持。其重要原因就是人們對鄉鎮改革的認識仍然停留在傳統的“農業財政時代”，只是就鄉村自身的財政能力設計鄉鎮體制。本人認為，現在應該超越財政壓力，從現代國家構造的角度設計現代鄉鎮制度，以此作為改革的依據。

首先，隨著現代化建設，我國經濟社會發展進入到一個全新的階段，由現代化初期進入現代化中期，工業化不再需要從農村汲取資源進行原始積累，國家的財政收入主要來自于工商業。中國已由“農業立國”進入到“工業立國“的階段。而且，統一的民族－國家的整合已基本完成，高度分散和孤立的鄉村社會日益深入地卷進國家體系中，被國家結構化。這是最終得以免除農業稅費，并有可能走出所謂“黃宗羲定律”的客觀條件。

更重要的是，現代國家建構要求超越傳統的財政壓力，重構鄉鎮制度。現代國家有兩個特征，一是以主權為核心的現代民族－國家，一是以主權在民為核心的現代民主－國家。主權在民要求每個國民成為平等的國民。但由于民族－國家建設的緊迫性和民主－國家建設意識的薄弱，在相當長時間里，廣大農民作為平等的國民，沒有能夠享受相應的“國民待遇”。如長期存在的“農業稅”，以產業納稅就是一種不利于農民的制度安排。印度也是一個農業大國，農村人口占國民的大多數。但印度以個人所得作為征稅依據，農民基本上不繳稅。④特別是中國的“農業稅”帶有很強的國家義務的特性，日益擴張的行政會不斷突破義務的邊界。但是，在現代意識隨著現代技術的發達日益廣泛地向鄉村滲透的過程中，義務本位的農業稅費的繳納逐步失去合法性基礎。1990年代，無論是農民通過拋棄土地，消極逃避稅費，還是上訪上告，為減輕負擔的依法抗爭，都反映了農民日益增長的權利意識。事實上，與時代相比，1990年代的農民負擔可能更輕，而農民的抗拒卻更激烈，其重要原因就是農民的個體利益及相應的權利意識的增長。如果治理體制不能適應這一轉變，就會造成農民對國家的認同感下降，甚至抵抗政府行為。如此，民族－國家的治理也會失去牢固的根基。

正是傳統農業財政時代的義務稅費愈益失去合法性的背景下，中央政府啟動了農村稅費改革，并提出了統籌城鄉發展，以工哺農，以城支鄉的發展戰略。這一戰略為超越財政壓力，改革鄉鎮體制，建立現代鄉鎮制度提供了基本的依據和方向。

其一，從資源汲取型向資源支持型轉變。傳統鄉鎮制度都是圍繞從農村汲取資源構造的，這是由農業財政時代所決定。在現階段，中國已進入由工商提供財政支持的公共財政時代。以工哺農，以城支鄉，首先就體現在國家如何支持農村發展。為此，中央提出建設社會主義新農村的任務。這就需要從根本上改革傳統的資源汲取型的鄉村治理體制，從支持農村，建設社會主義新農村的角度設計和構造鄉鎮制度。資源支持型是現代鄉鎮制度的基本要求。

其二，從管治型向服務型轉變。為了從農村汲取資源，傳統的鄉鎮制度的功能主要是管治型，主要依靠行政壓力保障國家從農村獲得資源，通過行政能力強制納稅保持國家與農民的聯系。這種聯系是以農民義務為本位的。隨著農村經濟社會發展，農民愈來愈深地卷入到社會化過程中，要求政府提供更多更好的服務。作為現代民主－國家一部分的現代鄉鎮制度，其基本功能就是為農民提供服務，通過良好的服務而不是收稅強化農民的國家認同意識。服務型鄉鎮政府是以農民權利為本位的現代國家觀所決定的。

根據以上方向，鄉鎮改革不僅僅是“減人、減事、減支”，做“減法”，更是超越財政壓力、上下聯動的綜合配套改革，是一項需要進行“加減乘除”四則混合運算的系統工程。

1、“加”，就是增加國家對農業鄉鎮財政的支持，促使行政與財政的統一，鄉鎮財政成本由國家財政負責。現代政府體系的重要特征是標準化、一致化。如不管什么地方，都設立相應的機構，都有所謂“幾大班子”。但是，由于地方經濟發展不平衡，各地的財政能力卻差距甚大。特別是農業地區的鄉鎮財政主要來源于農業稅費。那么，在免除農業稅以后，農業地區鄉鎮的財政來源大為減少，有的地方甚至難以維持正常運轉。僅僅是依靠“減人減事”來減支是遠遠不夠的。因為，任何行政都需要必要的財政支撐。農業地區的鄉鎮也屬于國家政權體系，在免除農業稅以后，其開支應該由國家承擔。應該徹底改變變相的地方財政包干主義。如果行政統一集權，財政也需要統一集權。這樣既可解決農業地區財政支出困難問題，同時也可杜絕地方和基層官員既吃“皇糧”，又吃“雜糧”的現象。由此可根據產業基礎、地區差別、鄉鎮規模等標準，將鄉鎮劃分不同類型，分類劃撥財政經費。當前，在鄉鎮體制改革之初，對鄉鎮分類是基本前提。以農業為產業基礎的鄉鎮應該恢復為鄉的建制，可以接受國家財政支持，鎮的建制主要以工商業為支撐，不可接受國家財政支持。由此實行產業分化基礎上的鄉鎮分治體制。

2、“減”，就是精官簡政，減少行政層級、機構和領導職數。任何國家的財政能力總是有限的，有限的國家財政不可能承擔更多官員的財政支出，必然要求減人。我國的政府機構不是簡單的人多，而是官多員少。即管官的“官”多，直接面向民眾做事的員少。從縱向看，直接面向民眾為民眾提供服務的鄉鎮一級的人員并不多，多的是鄉鎮以上的層級。如鄉鎮以上有中央、省、地級市、縣（市）四個層級。從鄉鎮內部看，領導職數過多，一個鄉鎮至少有10多名領導，而直接辦事的人員又太少。這不利于支持農村，為農民提供服務。美國的農業部是國家公務員最多的部，達30萬之多。但其組成人員主要是為農民提供服務并直接接受農民監督的公務人員。為此，鄉鎮改革應該超越現有的局限，進行整個行政系統的改革。從縱向看，需要減少行政層級，變五級政府為“三級政府網絡管理”（中央、省和縣為完整意義上的政府體系，地級市和鄉鎮為非完整意義上的政府體系，人員更為精干）。只有這樣，在鄉鎮內部才能盡量減少“管官”的職數。目前許多地方的鄉鎮改革首先減少的是辦事人員，這不利于為農民提供服務。

3、“乘”，就是改善治理方式，實行市場、自治與政府的共同治理。鄉鎮改革不是簡單的減人減事，而是要以精干的政府提供更良好的服務。為此需要改善傳統的單一的行政治理方式，實行市場、自治組織和政府多元一體的共同治理。服務型政府并不是將農村的公共服務都由政府包攬下來，這又會回到計劃經濟體制下全能政府的軌道上去，并會增加行政成本。現代國家的治理體制首先要求培育市場。能夠用市場力量解決的問題盡可能由市場解決。因為市場不僅能優化資源配置，同時它還是一種整合機制。市場有一套健全的規則，人們進入市場機制后會自覺不自覺地根據規則辦事，更多的是尋求政府的保護而不是與政府對立。凡是市場經濟發達的地區，政府與農民的對立和對抗度越低。其次是培育社會，通過社會自治的力量解決社會自身的問題。隨著經濟社會的發達，社會成員的需求愈來愈多樣化。在相對分散居住的情況下，政府很難及時有效地為農民提供公共服務。而自組織的農村社區自治力量卻能達到這一點。所以，鄉鎮政府應該盡可能利用市場和社會的力量。只有市場“失靈”和社會“失效”的情況下，政府才發揮其直接治理的作用。由此形成市場、社會、政府共生、互補、合作的現代治理體制。從這個角度看，咸安改革中“養事不養人”的取向是合適的。

4、“除”，就是要消除傳統鄉鎮體制中各種不適宜建立現代鄉鎮制度的的思想和體制性障礙。由于長期歷史的影響，在稅費改革和鄉鎮體制改革中，相當部分的鄉鎮缺乏方向感，甚至無所適從和無所用心。因為過去最為熟悉的“任務”型工作減少了，過去最為便當的行政性治理手段不方便了，過去一呼百應的工作方式不見效了。現代鄉鎮制度所需要的責任意識和服務意識未能確立。其深刻的原因就是傳統鄉鎮制度中自上而下的授權機制，使得鄉鎮基層干部習慣于對上負責而不是對下負責。所以，在鄉鎮改革中將競爭機制引入鄉鎮治理過程中，變單一的對上負責為上下雙向負責十分必要。湖北、四川等地實行鄉鎮領導“兩推一選”和“公推公選”制，起到了良好的示范效應。

鄉鎮行政管理論文:鄉鎮政府行政管理

摘要：實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉村管理服務體制的重要標志。當前，需要在強化村民自治的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督功能，強化政府的社會服務功能的基礎上，健全、完善兩者間的銜接和互動機制。

關鍵詞：鄉鎮政府行政管理；村民自治；有效銜接；良性互動

黨的十七大報告指出：深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。2008年5月，國務院頒布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》重申了這一要求。實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉村管理服務體制的重要標志。本文擬以村民自治為切入點。探討鄉鎮政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動相關問題。

一、實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的必要性

十一屆三中全會后，隨著改革開放的深入，我國經濟和政治環境發生了很大變化，在農村獲得了生產經營自主權的廣大農民群眾，迫切要求用政治上的民主權利來保障經濟上的自主權利，村民自治順時而生。1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國人大常委會頒布了《村民委員會組織法(試行)》，對村委會的性質、地位、職責、產生方式、工作方式等做了比較具體的規定。經過十余年的實踐，在總結經驗的基礎上，1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布實施。它對“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”做了具體規定。“四個民主”的提出及完善，對指導村民自治的法律制度建設和實踐活動發揮了重要作用。

實現村民自治，實質包含兩個方面的目標要求：一方面要求村民委員會逐漸擺脫鄉鎮政府的行政干預，發展為真正意義上的自治組織，鄉鎮政府與村民委員會之間建立指導與被指導關系；另一方面也要求基層治理隨著市場經濟的發展進行相應的變革，鄉鎮政府職能從計劃經濟條件下的全能型、管治型政府轉變為市場經濟條件下的有限型、服務型政府。為此，進人新世紀以后，黨中央、國務院采取了一系列措施，諸如在農村進行稅費制度方面的改革、加強基層執政能力建設等，來推進兩個目標要求的實現，以探索新的農村管理體制，構建和諧農村社會。但從總體上看，這兩個方面的目標要求遠沒有達到理想狀態。

首先，從村民自治的發展來看，村民自治在總體上固然取得了一定進展，但自治效果并不理想。問題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規，其應有功能未能很好地發揮出來。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變為“村委會自治”，甚至演變為村黨支部書記或村委會主任一個人說了算。(2)農村社會治理難度加大，對村民自治能力提出更高的要求。社會轉型導致農村社會分化和心理意識多元化，農村由過去以農民為主體逐漸分化為不同的社會階層，如村干部、農民勞動者、農民工、個體私營企業主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導致村民集體意識逐漸淡化和薄弱，自我中心意識明顯上升，家族中心主義凸顯，對農村社會治理提出新的挑戰。其次。從鄉鎮政府行政管理來看，大多數地方的鄉鎮政府仍然習慣于“管治”思維，開展工作以單一的行政命令的方式進行。只對上負責，將工作指標層層分解下壓，甚至強制村民自治組織完成“任務”。導致村民自治的內容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會成為準政府組織，淪為實現行政命令的一種工具。

綜上所述，村民自治在發展中面臨一些難題，亟須在鄉鎮政府的宏觀指導下、在加強自治組織能力建設的基礎上予以解決。而目前鄉鎮政府在宏觀指導上的缺位與農民群眾期望鄉鎮政府的有位、有為形成較大反差；與此同時，鄉鎮政府機構改革、職能轉變滯后，重管治、輕服務，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯位以及服務方面的不到位。不僅對村民自治產生極大侵蝕，也影響了農村經濟社會的可持續發展。建立新型鄉村管理服務體制亟須實現鄉鎮政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動。

二、實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的著力點

實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，重點需要從以下兩個方面入手：

(一)按照服務型政府的要求規范鄉鎮政府活動范圍和工作內容，提高鄉鎮政府服務社會的能力和水平；同時改革鄉鎮政府績效評估體系。加強群眾監督，調動群眾參與行政管理的積極性。

鄉鎮政府必須從計劃經濟體制下全能者的角色轉向市場經濟條件下有限責任者的角色，強化公共服務職能和公共服務意識，把服務型政府理念具體化、明晰化并落實到位。具體來說，鄉鎮政府應注重履行好以下職能：積極完善公共基礎設施建設，加強以農田水利設施建設和農業科技推廣為主要內容的農業綜合生產力建設，增強農村的可持續發展能力；發展農村教育、科技、文化、衛生等各項社會事業，加強農村污染治理，建設疾病預防控制體系，強化農村的自我發展能力；加強社會治安綜合治理，推進治安防控體系建設，增強人民群眾的安全感。同時，鄉鎮政府應充分保障農村基層群眾各項民主權利，嚴禁干預基層群眾自治范圍內的事情，不得要求村民自治組織承擔依法應當由政府及其部門履行的職責。對需要村民自治組織協助政府辦理的具體行政事務，應由鄉鎮政府統一與村民自治組織簽訂委托和購買服務協議。明確工作要求、目標任務和經費支付方式。

鄉鎮政府職能轉變得如何，工作績效如何，群眾最有發言權。要打破封閉的政府政績自我評估體系，建立群眾評估制度，使鄉鎮政府行政管理的全過程處于農民群眾監督之下。為此，要進一步健全完善鄉鎮政府政務公開制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規則和程序，增強行政決策透明度和公眾參與度，使決策切實集中民智。體現民意。要建立和完善群眾利益訴求表達機制、權益保障機制，暢通群眾監督渠道，尤其要注重發揮村民自治組織在聯系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。

(二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的要求，進一步完善村民自治制度，以實現自我管理、自我教育、自我服務；同時加強鄉鎮政府對村民自治的指導、協調、服務和幫助，提高村民自治水平和能力，促進農村經濟社會全面發展。

村民自治必須按照《村民委員會組織法》的要求，把“四個民主”和“三個自我”貫徹落實到實處。要強化村民自治組織能力建設，建立民主選舉與競爭上崗相結合的選人用人機制，拓寬選人用人渠道，增強村民自治組織的生機和活力。要完善村務公開制度，凡涉及農村各項事業發展的重要事項，尤其是重大村務和財務。都要依法召開村民會議或村民代表大會討論決定，提高村務管理和決策的科學化、民主化水平。村民委員會尤其要尊重集體經濟組織、互助性經濟組織、農業社會化服務組織以及其他經濟組織依法獨立開展活動的自主權，保障各類經濟組織和村民的財產權和其他合法權益。要增強村民自治功能，擴大村民自治范圍，積極承接政府轉移出來的部分行政管理和服務職能，在和諧社會建設中承擔起更多的責任。

村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉鎮政府的指導、協調、服務和幫助。要建立健全鄉鎮政府與村民自治組織的工作聯系制度、情況通報制度、聽取意見制度、監督反饋制度，真正發揮鄉鎮政府對村民委員會的指導作用。鄉鎮政府應積極創造條件推動駐村的文體教育、休閑娛樂場所向村民開放，鼓勵和扶持村內及周邊有關實體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則，為村民服務，為農村經濟社會的全面發展提供條件。鄉鎮政府應采取有效措施，為村民自治組織協助政府開展工作提供必要經費和條件，并對工作實績好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎勵和補貼。要根據經濟和社會發展實際，不斷加強對農民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓。進一步強化其法治觀念和民主意識，增強村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設中真正發揮應有的作用。

鄉鎮行政管理論文:鄉鎮財政監管改革行政管理

一、改革動因

鄉鎮行政事業單位長期以來一直實行自設賬戶、自收自支、自行核算的"分戶分管"辦法。這種財務管理方式的主要問題是：

會計核算單位多。目前鄉鎮工農商、財稅銀、公檢法等應有盡有。宜昌縣小蜂鄉一級行政事業單位就有23個，其中一人一站的有3個，兩人一站的有4個，即使這種情況也要作為一個會計核算單位，而且會計崗位多是兼職，有的甚至站長、會計、出納一肩挑，自行審批、自行用錢、自行做賬，財務管理缺乏監督制約機制。

銀行賬戶多。每個鄉鎮行政事業單位有支票賬戶、存折戶、定期存單戶等形式的銀行賬戶，平均在兩個以；有的單位一人管一個存折或幾個存折。

違規賬目。鄉鎮行政事業單位一般滑經過專門訓練的會計且變動頻繁，普遍使用"流水賬"、"包包賬"；有的單位甚至設多套總賬，自設亂用會計科目；賬賬、賬實、賬證不符；長期不記賬、不報賬、不結賬；會計檔案長期不整理或不按規定整理，隨意堆放，甚至人走賬無，或僅有"封存賬"、"斷頭賬"。

違紀問題多。由于單位銀行賬戶過多，賬目管理過濫等原因，鄉鎮行政事業單位收支違紀問題較為突出。如挪用專項撥款，收入不入賬，貪污公款，非正規票據甚至無據收款，白條列支出，私借私分公款，盲目投資造成公款損失，亂發資金補貼實物，報銷應由個人負擔的費用，違規超限額使用現金結算，違規購置專控商品等。

另外，鄉鎮行政事業單位預算外資金、自籌資金以及上級主管部門撥款大多游離開財政監管之外，鄉鎮政府不能統籌安排、使用和調控，導致政府分配效率低下，社會財力運營低效，相當一部分建設發展性專項資金被用于消費，有的資金使用浪費甚至流入少數人的腰包，成為滋生腐敗的"溫床"。宜昌縣盡管縣財政以前每年要開展"三查"，每2年至3年要開展重點財務檢查，每次歷時半年多，檢查費用開支不小，但由于是一種事后糾偏、"馬后炮"式的檢查，往往監管成本較大，效果不佳，問題查得出來，處理不下去，違紀違規的損失收不回來，治標不治本。

鄉鎮行政事業單位財務管理的這種情況迫切需要從其財務管理體制上堵漏防弊，變多有開戶為一家開戶，變分散財務為統一財務，變各家分管為獨家統管。在調查分析基礎上，宜昌探索出"零戶統管"辦法。

二、"零戶統管"主要內容和特點

"零戶統管"是在保持單位資金使用權和財務自權不變的前提下，取消單位銀行賬戶，財政統一管理各單位會計人員、資金結算和會計核算，融會計服務和監督管理為一體的一種財務管理辦法。"零戶統管"的具體運作方法可概括為"一取消，二直達，三集中，四設立，五建制"：

一取消。即取消單位所有的銀行賬戶，包括過去經過財政審批后開設和未經財政審批開設的銀行賬戶，也包括支票戶、存折戶、定期存單戶，存款余額全部轉入財政專戶。

二直達。一是收入直達，即單位所取得的各項資金收入直達財政專戶，上級主管部門的撥款及外單位劃入的資金由銀行自動記入財政所賬戶，單位上解的資金由財政所專戶劃解直達到縣財政局。二是支出直達，單位財務支出從財政專戶直達收款單位，不再經過單位銀行賬戶中轉。

三集中。一是集中辦理資金結算，單位現金、轉賬、匯兌等資金收支結算由出納集中到財政所辦理。二是集中會計核算，由財政所從各單位財會人員中，擇優聘用3至5名水平較高者擔任統管會計，單位會計核算。統管會計由財政所統一管理，統一高度，編制、行政人事關系不變，但工資和福利待遇與原單位脫鉤，由財政所統一考核后發放。考核不合格者，予以解聘。三是集中會計檔案，單位會計檔案全部集中交財政所統一保管，以便于查賬、審核和管理。

四設立。一是設立"總會計"，負責綜合預算指標分配、考核和調整；負責預算內外資金審核撥款和總核算；負責單位財會收支原始憑證審核蓋章。其職能相當于管理監督中心。二是沒立"資金會計"，負責在單位存款余額內辦理現金、轉賬、匯兌等資金收支結算業務；負責從總會計領發票據；負責單位收入資金的審核和劃解；負責核算單位存款包括財政預算存款的變動情況，按月與單位和銀行核對賬目。其職能相當于資金結算中心。三是設立"統管會計"，負責定期與單位出納結算收支原始憑證；負責單位會計核算業務、按月向單位、財政所、鄉鎮政府報表；負責定期與總會計、單位出納、資金會計對賬。其職能相當于會計服務中心。四是設立"單位出納"，負責向總會計申請撥款，經辦單位財務收支具體業務；負責預算外收入直達財政專戶；負責按月將會計原始憑證交總會計審核蓋章，與統管會計結算收支憑證。其職能相當于單位財務收支中心。

五建制。一是建立綜合財政預算管理制度。年初按統一口徑和標準給各單位下達綜合財政預算收支指標，各單位按指標組織執行，支出由財政所按進度核撥。年度執行中如有超收，按規定程序報經批準后財政指標并撥款，如有短收，則自動減少支出指標。年終財政指標審批復決算，如有結余，結轉下年繼續使用。二是建立收支審批制度。各單位要按年度綜合預算收支指標協調會組織收入，預算外收入減免需報經鄉鎮政府領導審批。單位財務氖支出都必須由單位負責人簽字，達到一定額度的支出需報經鄉鎮領導審批。三是建立會計憑證審核制度。單位所有會計原始憑證都必須經過財政所進行合法性和合規性審核后，會計才能作賬務處理。通過財政審核。使會計憑證符合"一統"兩線四有"的要求。"一統，即收入統一使用財政部門負責制的收費收款票據；"兩線"，即實行收支兩條線，嚴禁坐收坐支；"四有"，即所有支出憑證都要有合法票據(財政或稅務票據)，有具體用作，有經辦人及單位負責人簽字，數額較大的有鄉鎮政府領導簽字。四是建立現金"雙限"制度，即限額限范圍管理。限額1000元以下的開支使用現金結算，1000元以上的嚴禁現金開支。嚴禁坐收坐支和超范圍使用現金。五是建立"四定"票據管理制度。定管理人員，由總會計、資金會計、單位出納分工負責共同做好票據管理工作；定控制制度，票據購入、發出、核銷、回收等工作都建立票據臺賬和結報手冊，互相簽字制約；定數量，即根據各單位業務需要核定供票數量；定期繳銷，每月定期交舊領新，審驗后核銷舊票。

三、"零戶統管"的優點

實施"零戶統管"后，宜昌縣20個鄉鎮共精減會計崗位480多個，注銷單位銀行賬戶728個，一次性劃轉財政專戶資金1500多萬元，同比節約支出160萬元。其中：通過對支出憑證的嚴格審核，注銷不合規證173份，換回損失21萬元。通過"零戶統管"，對鄉鎮行政事業單位的財務管理實現了由無人管理到有人監管轉變，由難控到可控轉變，由無序管理到有序管理轉變，由事后管理到事前管理轉變。與原來的"分戶分管"辦法相比，優越性集中體現在：

(一)有利于集中鄉鎮財政性資金。取消單位銀行賬戶后，各單位不論是哪個渠道來的資金都必須進入鄉鎮財政專戶的"籠子"。同時，各單位暫時閑置或分期支出的資金都要集中于鎮財政專戶，為鄉鎮政府統籌管理運用鄉鎮綜合財力創造了有利條件，便于資金"捆綁"使用，基本克服了資金分散造成的損失。

(二)有利于強化對單位財務收支活動的監督。在"分戶分管"模式下，單位銀行戶頭多，收入來源渠道多，支出用途項目多。鄉鎮財政由于無法掌握各單位的收入來源，特別是縣級主管部門下撥的專款，難以對其支出實施監管。實行"零戶統管"后，取消了單位的銀行戶頭，各單位的所有獎金都被"一網要盡"、歸入財政專戶的"籠子"，其支出獎金結算都通過財政專戶集中辦理，支出憑證都經過審批和財政審核，從而使財政對單位財務收支活動的監管真正落到實處。

(三)有利于提高資金使用效益。實行"零戶統管"，通過綜合財政預算的編制核定、預算執行過程中的資金結算、支出審批、憑證審核等監管工作，可以使鄉鎮各部門預算內外資金集中使用、統一核算、綜合平衡成為可能，有利于從源頭上堵住亂支亂用的口子，防止資金流失與挪用，為提高財政性資金的使用效益，實行鄉鎮綜合財政預算管理化打下了堅實的基礎。

(四)有利于規范鄉鎮會計工作秩序。"多戶分管"辦法由于受資金分散、分配主體多元、單位財會人員素質偏低、單位人員少等因素制約，鄉鎮單位的財會核算工作很難達到《會計法》、新財務會計制度的要求。推行"零戶統管"后，單位只設出納，專門負責辦理日常資金收支結算事務。填制憑證、登記賬簿、編制報表等專業性強、技術要求高的會計核算工作則專職"統管會計"完成，使單位財會管理基本符合《會計法》的要求，單位會計核算的質量得到了保證。即使"統管會計"業務不夠熟練，經財政培訓輔導一段時間也可基本達到要求，比過去培訓輔導20多個未經訓練的單位兼職會計人員要容易一些。

(五)有利于促進廉政勤政建設。"多戶分管"辦法，由于缺少必要的財務監管制度，給財政違規違紀甚至依法浪費提供了可乘之機。實行"零戶統管"，首先從制度上和財務收支的運作程序上作出了明確的規定，尤其是在容易出現違紀違規的環節設置了必要的控管措施，從而使鄉鎮財務管理體制具有前瞻性和預防性功能，鏟除了產生"三亂"、損失浪費和違規違紀的土壤，有利于促進黨風廉政建設，密切黨群、干群關系。其次，實行"零戶統管"，節省了單位會計核算的人力，有利于各單位集中力量，更好地完成本職工作任務。第三，為克服鄉鎮各單位之間的職工個人利益分配不公創造了條件，從而有利于提高各單位職工的積極性，樹立黨政部門高效勤政的良好形象。

鄉鎮行政管理論文:現代鄉鎮行政管理體制探討

中國在整個*世紀的“現代國家政權建設”中，出現了*種新型的鄉鎮管理模式：即晚清至民國時期的所謂“鄉鎮自治”，中國共產黨建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權、“政社合一”的體制和“鄉政村治”二元治理模式。但這一時期，傳統小農經濟的有限剩余根本無法支撐一個全面滲透窮鄉僻壤的龐大國家機器和現代化工業體系，從而形成了國家行政權的下沉與“以農養政”時代的制度設計、經濟上的工業化與政治上的民主化嚴重對立的局面，最終導致我國鄉鎮行政管理體制變動頻繁且反復無常。從*年*月*日起，中國農民徹底告別延續了*多年的“皇糧國稅”，標志著工業反哺農業、城市支持農村的“后農業稅時代”已經到來。因此，下一步的鄉鎮改革基本方向和總體目標是：改進黨對農村工作的領導方式，進一步完善“村民自治”制度，發展農村新型合作經濟組織和社會中介組織，加快建設適應社會主義市場經濟體制和中國國情的法制型、服務型鄉鎮基層政府，不斷提高農村社會管理和公共服務水平。

總的看來，傳統中國的政治轉型明顯滯后于社會經濟變遷。譬如，“清代大部分屬于現代時期，但其政權與社會秩序仍舊忠于傳統，很少變化。它代表了中國傳統政治最輝煌以及最黯淡的一頁。”進入*世紀，“從形式上看，辛亥革命是皇權終民權始的標志，也是政治轉型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治。但由于傳統的統治根基沒有改變，人民主權的地方自治只是流于形式。”這樣就很難弄清傳統中國政治轉型的原始起點。然而，現代政治學研究中最重要的是發現新的政治因素的出現與發展。如果這種新的政治因素大量地、集中地反復出現，并且其發展趨勢不可逆轉，那么就是現代化因素。這種新的政治因素必然會尋找適合于它生存和發展的制度環境，否則就會被舊的僵化了的制度所扼殺。反過來，由此引發的政治制度變革勢必影響社會結構、家族制度、等級結構、群體權利、人們行為和習俗的變遷。所以，一個國家的“政治轉型期”就意味著傳統的社會秩序出現了裂痕、混亂或崩潰，而新的社會政治秩序正在確立的時期。沿著這樣的研究思路，本課題把中國在整個*世紀的“現代國家政權建設”中出現的*種新型鄉鎮管理模式概括為：即晚清至民國時期的所謂“鄉鎮自治”，中國共產黨建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權、“政社合一”的體制和“鄉政村治”二元治理模式。在此基礎上，本文試圖探討影響和制約我國現代鄉鎮行政管理體制轉型的制度性障礙，進一步研究如何建設適應社會主義市場經濟體制和中國國情的法制型、公共服務型鄉鎮基層政府。

一、目前國內學術界在研究方法上的“理論誤區”

中國現階段正處在進一步完善社會主義市場經濟體制和“現代國家政權建設”的雙重建構中，鄉村社會日益深入地卷入和融入到這一建構過程。從世界發達國家看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈活性、有限性、自治性等特征。但在中國歷史上，“鄉鎮”的建制或重視或忽略，或延續或中斷，或繼承或革新，大多表現為地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征。迄今為止，世界上還沒有哪一個國家像中國的鄉鎮基層政權頻繁變動、混亂無序。尤其是*世紀以來，國家行政權不斷向鄉村社會延伸，逐漸形成了“資源汲取型”和“全能型”的鄉鎮行政管理體制，顯然已不適應農村市場經濟發展和擴大基層民主政治的需要，且在實踐中衍生出了諸多矛盾和問題。為此，我國自改革開放以來已對鄉鎮基層行政管理體制進行過*次較大的改革：即*年至*年，進行“社改鄉”和建立“鄉政村治”二元治理模式；*年至*年，進行“撤并鄉鎮”和推廣“村民自治”；*年至*年，進行縣鄉機構綜合改革試點和建立健全農業社會化服務體系；*年至今，進行農村稅費改革和積極推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制改革為主要內容的農村綜合改革試點。但目前的改革，許多地方主要是基于減輕農民負擔和緩解地方財政壓力的考慮，實際上變成了撤并鄉鎮、合并村組、精簡機構、分流人員、壓縮財政支出等所謂的“倒逼機制”。針對目前我國不少鄉鎮政府基本處于一種“有政無財”的尷尬局面，學術界提出了“撤銷鄉鎮”、“縣政鄉派鎮治”、“鄉鎮自治”等政策建議。這既表明人們對鄉鎮一級政府的功能和地位認識不清，也顯示出目前我國鄉鎮改革已陷入“方向迷失”的被動局面。

追根溯源，目前國內學術界的爭論與分歧，主要是來自于西方政治社會學中關于“國家——社會”二元對立的認識范式。其實，這一理論命題是馬克斯·韋伯早在*世紀初提出的關于傳統中國“有限官僚制”的看法。他認為，“事實上，中華帝國正式的皇權統轄權只施行于都市地區和次都市地區。……出了城墻之外，統轄權的有效性便大大地減弱，乃至消失。”美國著名的家族史專家W·古德也認為，“在中華帝國統治下，行政機構的管理還沒有滲透到鄉村一級，而宗族特有的勢力卻維護著鄉村的安定和秩序。”正如G·羅茲曼所言，“在光譜的一端是血親基礎關系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能。”于是，我國著名的社會人類學家費孝通先生提出了，“中國鄉土社會的基層結構是一種差序格局。……皇權政治在人民實際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的。”這種所謂的“二元社會理論”或“雙軌政治理論”，即“一方面是自上而下的皇權，另一方面是自下而上的紳權和族權，二者平行運作，互相作用，形成了‘皇帝無為而天下治’的鄉村治理模式。”其實質和核心都在于，無限地夸大和美化了“地方精英階層”在輔佐國家治理傳統鄉村社會中的地位與作用，而忽略了隱藏其背后的深層社會經濟制度。然而近幾年，一些國內學者卻不遺余力、煞費苦心去為這種“草根民主”尋根，所謂的“根”也無非是“儒家文化決定論”之類的陳谷子爛芝麻。譬如，溫鐵軍教授把它概括為*個字，即“國權不下縣”。秦暉教授則將其完整的概括為：“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳。”徐勇教授不僅提出了“國家政治——社會政治”二分法的理論觀點，而且還提出了建議實行“縣政、鄉派、村治”的具體政策主張。可以說，這些學術觀點都是“單憑旁觀者或局外人支招行事”的笨拙手法。

正如馬克思、恩格斯晚年在關于歷史唯物主義的*封信中所言，“根據唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根到底是現實生活的生產和再生產。……否則把理論應用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了。”事實上，在中國歷史上“土地——賦稅——戶籍”是三位一體的，任何一個環節上發生問題都會直接的或間接的影響到國家政權的鞏固與社會穩定。如果撇開土地制度、賦稅制度、戶籍制度等經濟社會因素，那么單靠分析儒家文化的倫理統治是沒有出路的。美國著名的中國問題研究專家費正清教授曾經指出，中華帝國“地方上的精英階層主要靠其田產生活，并且將科舉考試作為進身之階，因此這種帶有田園風味和懷舊色彩的世界觀在中國一直盛行不衰。……當天下太平、五谷豐登之時，朝廷、官府和百姓之間還可相安無事。但當統治腐朽黑暗之時，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可避免地分道揚鑣了。地方上的地主階層本能地要謀求私利，如果不加限制，這就會使百姓不堪重負而導致政權失去‘天命’走向滅亡。官方呈報朝廷的表面文書實際上蘊含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭。”可見，在中國歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在局部上的延伸是同時并存的兩種趨勢，不能強調一種而忽視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴張理解為是‘民治’領域的擴展與‘官治’領域的退縮。”事實上，“士紳公共功能的一切擴展并非都意味著某種獨立于國家的社會自主性日增的長期趨向。”總之，“地方精英既是國家權力的向心力量，又是國家權力的離心力量，而國家權力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會的保護者，也是地方社會的掠奪者，而地方社會既是地方精英的權力基礎，也是地方精英的權力制約。”換言之，地方精英理論過分偏重于考察“皇權——紳權”之間的互動關系，卻忽視了“國家/皇權－地方精英/士紳－鄉村社會/農民”這三者之間的“制度場域”。因此，國內學術界關于地方精英的身份屬性及其與國家政權的關系問題，歷來看法不一，爭論不休。

歸根結底，所謂“社會”是泛指基于共同物質條件而互相聯系起來的人群，是建立在一定經濟基礎的上層建筑共同構成的整體，也叫“社會形態”。而“國家決不是從外部強加于社會的一種力量。國家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現實’，‘理性的形象和現實’。確切說，國家是從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量。”可見，“國家——社會”決不是二元對立的，而是互相影響、互相作用、互相滲透的互動合作過程。在中國歷史上，表面看，秦漢以降至清末的地方行政建制都是停留在縣一級；但事實上，“專制主義中央集權的國家政權對于鄉族社會仍具有潛在的無限的控制力。”(p*)也就是說，“無論在哪一個階段，都談不上“地方自治的民主體制’，而集權專制與缺乏自治是兩千年以來中國文明的一大特色。”因此，中國農民自古以來并非“只是臣民、小民、草民，而不是主權者的公民，因此處于政治之外。”恰恰相反，“從秦朝的陳勝、吳廣、項羽、劉邦起，中經漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國，總計大小數百次的起義，都是農民的反抗運動，都是農民的革命戰爭。中國歷史上的農民起義和農民戰爭的規模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國封建社會里，只有這種農民的階級斗爭、農民的起義和農民的戰爭，才是歷史發展的真正動力。”（p*）總之，我們必須徹底拋棄西方政治社會學關于“國家——社會”二元對立理論中的“工具論”國家觀，應當運用“現代國家政權”這一理論分析框架來分析近代中國鄉村政治結構轉型的特點與發展軌跡，從中找出一些帶有規律性的真實內容，以便為建構*世紀的現代鄉鎮行政管理體制提供有價值的理論參考。正如有的學者所提出的，“中國鄉村社會的‘國家政權建設’應當是一個動態的過程，不同的歷史時期有著不同的內容，不應當用結論式的成功與否之類的評判標準加以評價。研究者的任務是分析不同歷史時期的中國鄉村社會的‘國家政權建設’的特點和發展的規律，從而為中國的政治學的發展做出一定的理論貢獻。”

但是，“現代國家政權建設并非一個自上而下的過程，而是一個國家與地方社會相互作用的過程，其結果通常為長期的社會演變過程所預先決定。”因此，我們在運用“現代國家政權”這一理論分析框架來分析整個*世紀的鄉鎮行政管理體制演變過程中，也應結合中國的國情特點。所謂“現代國家政權建設”理論，是指“在新的社會經濟基礎之上，按照民主和法治的政治原則，建立起新的行政管理體制和政權組織網絡，有效地行使其征收賦稅、維持治安、興辦教育、多種經營、發展經濟、合理配置資源等基本職能。”按照西方學者杜贊奇的觀點，成功的現代國家政權建設應該包括兩個方面的含義，即“政府權力對社會經濟生活各個方面的干預和控制逐漸加強；在現代化的民族國家內，公民的權利和義務也在逐步擴大。在發展中國家，盡管政權更迭頻繁，但國家權力卻持續擴張。”（p*）這一理論分析框架，基本符合中國在整個*世紀的“現代國家政權建設”中的鄉村政治演變特點與發展軌跡。然而，盡管這一理論已經注意到了“國家——社會”非均質性的特點，但其整體論與實體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷。綜合西方各派現代化理論的觀點，“現代化的主要特征是：經濟上的工業化——工業化、發達的市場和貨幣經濟、高額的群眾消費、嚴密的勞動分工；政治上的民主化——以民族國家代替宗教和種族控制、普遍的法制、公民權、有代表性的政府、能勝任的行政機關；社會上的整合化——眾多的社團和利益集團、社會規模的擴大、都市化、以國家利益為重的社會精英、人口控制；文化上的大眾化——大眾傳播工具作用的擴大、活躍的知識界、文化的世俗化。”顯然，進入*世紀之初的中國并不具備這些基本條件，而且中國現代化的原始起點首先是通過暴力革命以取得民族獨立，其后又把“現代國家政權建設”與“優先發展重工業”同步進行，由此形成了國家行政權的下沉與“以農養政”時代的制度設計、經濟上的工業化與政治上的民主化嚴重對立的局面，最終導致了鄉鎮行政管理體制變動頻繁且反復無常。因此，必須清醒地認識到，中國在整個*世紀建構起來的現代鄉鎮行政管理體制，“經歷了新民主主義革命階段漫長的艱苦斗爭過程和激烈戰爭的血與火的嚴峻考驗，又經歷了社會主義革命和社會主義建設初級階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現行的新型鄉鎮組織體系。它同黨和國家政權組織一樣，是無產階級革命的產物，是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一。”如果不了解這一點，那么很可能會對當前我國正在進行新一輪的鄉鎮政府改革基本方向和總體模式產生誤解。

二、晚清至民國時期的所謂“鄉鎮自治”

現代意義的“地方自治”是西方國家憲政體制建設的重要內容之一，被馬克思稱贊為歐洲資產階級早期取得的一項“政治成就”（參見《共產黨宣言》）。但晚清至民國時期的所謂“地方自治”，基本是一場“政治鬧劇”。清朝末年，中國社會政治結構日趨分化與解體，中央政府權力式微，地方勢力迅速膨脹，鄉紳精英階層逐漸走向了國家政權的反面。尤其是到*年，中國人口已由清朝入關時的*億人陡增至*.*億人，這對傳統的社會政治秩序構成嚴峻的挑戰與威脅。因此，重新調整國家與社會之間的關系，逐漸使國家的政治權力下移，以加強對鄉村社會的行政控制，已成為晚清政府當時所面臨的一項重大政治課題。“就當時的政治情勢來看，主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴大官僚政治體系，增強地方政府的組織和權力，強化國家對社會的駕馭；一是開放部分地方政權，吸收各種新興政治力量參與社會管理，實現社會政治的重組與整合。對清朝封建統治階級而言，前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實現；選擇后者，雖然并不情愿，但又有不得不為之勢。”所以，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖。”

事實上，清末倡導推行“地方自治”的基本精神和組織形式，完全是模仿明治維新后的日本地方自治制度。*年*月*日，晚清政府頒布的《城鎮鄉自治章程》和《城鎮鄉自治選舉章程》中規定：城、鎮、鄉為地方自治的基層單位，府、州、縣所在地居民人口在*萬人以上者設為“區”；城廂以外的市鎮、村莊人口*萬人以上者設為“鎮”，*萬人以下者設為“鄉”。鄉鎮設立“自治公所”，成立“議事會”和“董事會”等機構，負責辦理鄉村公共事務。但清末推行的所謂“鄉鎮自治”，大多停留于“文本制度”層面，且引發了不少地方強烈抵制的風潮。“據統計，僅江蘇省就發生了抵制鄉鎮自治的惡性事件*起，或搗毀自治公所，或破壞學堂，或毆打自治職員等。”總的來看，自晚清政府倡導推行地方自治以后，“政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。故所謂政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾希矣。”于是，袁世凱執政后，立即宣布取消省、縣兩級的地方自治，且在農村地區實行區、村二級制。此時的“區”是縣以下的最低一級行政單位，區下設為“村”，主要職責是協助區政權處理行政、司法、監察與福利等事宜，“企圖把清末地方紳士領導下的非正式組織官僚化、正規化，并以此來鞏固縣級政權。”可見，清末推行的“鄉鎮自治”實質是統治者進一步強化了對鄉村社會的控制，并由此造成了國家行政權向鄉村社會逐漸延伸。

執政以后，首次提出了“以黨治國、以黨建國”的現代政治理念，并仿照蘇俄體制模式建立起一套黨、政、軍自成系統、互不統屬、權力制衡的獨裁統治。國民黨在中央黨部之下依次設立省黨部、縣黨部、區黨部和鄉鎮分部，與省、縣、區、鄉等行政系統相對應，從而形成了從中央至地方與國家行政區劃體制并行運作的“雙重官僚衙門體制”。而在廣大農村地區，國民黨“實行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同，都是通過保甲連坐的辦法強化對鄉村社會的控制。”此外，還規定：“保甲長都是本黨的忠實的黨員。”“每一保甲長均能兼政治警察之任務，并能域導所屬人民，一致防制異黨之活動。”此時的保甲長完全被警察化和特務化。總的看來，“*年后，國民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉村社會與政府之間保持明確的隸屬關系。……而實際上自治團體并無權力。”）正如有的學者提出，民國時期的“鄉是一個曖昧的單位——百戶以上村者為鄉，百戶以下村者集為一鄉，滿百戶集市者為鎮。年之前，鄉級機關沒有列入縣政府的預算中，也沒有自己的收入。它們只在名義上存在，和過去的鄰閭制度一樣。真正重要的行政單位是區和村。”但由此而來卻造成了極其深遠的負面影響，“一是，政權的‘組織成本’成倍增長，官僚機構和官僚隊伍急劇膨脹；二是，政治系統的運作方式發生改變，黨政雙重衙門之間的互動格局有別于傳統單一官僚機構的運作，其政治控制力度比以往任何時候都更加嚴密。這是近百年來中國政治體制由帝制到黨治，由王朝體制向黨國體制轉型嬗變的一個重要表征，亦可謂是中國政治制度史上‘千年未有之變局’。”“據統計，*世紀末期，清朝中央政府官員為*人，地方官為*人，武官為*人，共計約為*人。而當時全國人口已突破*億人，平均每名正式官員需治理*余人。……中國傳統社會就是一個由數萬名官員，數十萬名吏役和百萬名鄉紳共同組成的上中下有機銜接的整合體。這樣一種獨特的組織方式，在漫長的歷史歲月中成功地維系了一個地域遼闊，人口眾多的農業社會的整合。”但是，“據*年的粗略估計，國民黨僅區一級干部約需*人，鄉鎮一級干部約需*人，保甲干部約需*人，共計*人。”它遠遠超出了傳統中國農業社會的農民經濟承受能力。因此，這種惡性膨脹的無組織力量造成了大量的農民破產、經濟資源枯竭和“國家政權內卷化”（即國家對鄉村社會的控制能力低于其對農民群眾的榨取能力），最終也吞噬了國民黨基層政權的基礎。

三、中國共產黨早期建立的“議政合一制”鄉鎮基層政權

中國共產黨最早在農村建立起來的基層政權組織是農民協會。同志曾經指出：“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主，是幾千年專制政治的基礎，是帝國主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。打翻這個封建勢力，乃是國民革命的真正目標。”因此，農民協會“主要攻擊的目標是土豪劣紳，不法地主，旁及各種宗法的思想和制度，城里的貪官污吏，鄉村的惡劣習慣。這個攻擊的形勢，簡直是急風暴雨，順之者存，違之者滅。其結果，把幾千年封建地主的特權，打得個落花流水。地主的體面威風，掃地以盡。地主權力既倒，農會便成了惟一的權力機關，真正辦到了人們所謂‘一切權力歸農會’。”但中國共產黨建立的農村基層政權組織是“蘇維埃”，當時還是“無產階級領導之下的工農民權獨裁制性質的政權。”年*月，《中華蘇維埃地方政府的暫行組織條例》規定：“蘇維埃全部政權是屬于工人、農民、紅軍士兵及一切勞苦大眾的”，其所實行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”，是根據馬克思設想的巴黎公社的政權組織形式，“由人民直接或間接選舉的代表機關統一行使國家權力，國家行政機關和其他國家機關由人民代表機關選舉產生，各自對國家權力機關負責并受其監督。也就是說，國家權力機關在國家機構體系中處于最高地位，不與國家行政機關、審判機關和檢察機關分享它所擁有的獨特的權力，不受它們的制約，只對人民負責，并接受人民的監督。”恩格斯后來進一步提出了，“省、縣和市鎮通過普選制選出的官員實行完全的自治。取消由國家任命的一切地方和省的政權機關。”以此防治“擁有固定職位或享有年金”的職業化官僚只對上級負責而背棄人民群眾的利益的官僚主義行為。正如列寧所指出的，“官僚是專干行政事務并在人民面前處于特權地位的一個特殊階層。”所以，法國大革命取得勝利后，“從中央到地方的國家機關都由選民選舉產生，或者受選民機關的嚴格監督。每個郡、縣、鄉及市鎮享有高度自治，中央政府并不派出代表其權力的官吏。……這樣，法國革命就廢除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主選舉制。”

于是，到了抗日戰爭時期，《陜甘寧邊區憲法原則》和《修正陜甘寧邊區鄉（市）政府組織暫行條例草案》規定：“邊區、縣、鄉人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關，采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制。實行男女平等，提高婦女在政治上、經濟上、社會上的地位。發揚民主政治，健全民主集中制，增強人民的自治能力。”此時的鄉（市）代表會為直接執行政務機關，并由它產生政府委員會，在代表會閉會期間行使其職權；鄉市長定期向參議會報告工作。鄉（市）政府除鄉（市）長*人外，其他人員均不脫產，下設優待救濟、文化促進、經濟建設、鋤奸、衛生保育、人民仲裁等委員會，各委員會由*～*人組成，成員由政府聘任。鄉（或市）政府之下為“行政村”，一般不設專門的行政機構，只設村民委員會主任*人。行政村之下為自然村，設村長*人。村主任或村長均由選民大會選舉產生，一切事情均由村民大會討論處理。鄉（市）政府的主要職能是：“組織群眾開墾荒地，興修水利，改良耕種，增加農業生產，組織春耕秋收運動；保育兒童，禁止對于兒童的虐待；撫恤老弱孤寡，救濟難民，不使流離失所；發展民眾教育，消滅文盲，提高邊區成年人民之民族意識與政治文化水平等。”為了避免黨對基層政權組織和其他群眾性團體組織的“包辦代替”，中共中央政治局于*年*月通過了《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，“一方面強調黨的領導的一元化，規定黨的各級委員會為各地區的最高領導機關，統一各地區的黨政軍民工作的領導；另一方面要求嚴格執行民主集中制，同時注意防止和糾正黨委包辦政權、民眾團體工作的現象。”為此，陜甘寧邊區人民政府實行“三三制”，即在各級政權機關的工作人員中，實行共產黨員、非黨左派進步人士和中間派人士各占三分之一的政權制度，以便發揮權力制衡的作用。不過，這一時期，“在黨與政權的關系上，由于中共強調黨的一元化領導，民主政權的作用事實上難以充分發揮。這種情況在根據地發展的各個時期都不同程度地存在。這對建國后中國政治體制中長期存在的高度集權、黨政不分、以黨代政的現象，產生過較大的影響。”

解放戰爭時期，中國共產黨在各大解放區建立了大區、省、行政公署、縣、區、鄉鎮*個行政層級，其中省以下的“專區”和縣以下的“區”為行政派出機構，“鄉鎮”為地方基層政權組織。截止*年底，各大解放區已普遍建立起了包括工人、農民、獨立勞動者、知識分子、民族工商業者以及開明士紳等一切民主階層人士共同組成的鄉鎮人民代表會議，作為鄉鎮基層的正式權力機關，由它選舉產生鄉鎮長、副鄉鎮長各*人，政務委員*～*人，共同組成行政委員會和鄉人民政府，此時的鄉鎮基層政權仍然實行“議行合一制”。甚至有學者提出，“迄今為止，我國各級地方政權的基本組織形式和組織活動原則，仍然是實行‘議行合一制’。”同時，中國共產黨在農村的基層組織及共青團、婦代會、民兵、農會等群眾性團體組織也相繼建立，逐漸形成了一套完整的基層政權組織體系。這在中國歷史上是前所未有的政治制度創新。然而，“中國是在農業社會的傳統因子基本保留的狀態下進入現代工業社會的。”因此，“現代政治體制的確立和規范，不僅有待于現代財政制度的建立、社會公眾思想觀念的轉變、新型行政管理人員的培養等等，而且有待于社會經濟的進一步發展，不可能一蹴而就。”

所以，“從*年到*年的化運動，可以說是中國行政管理體制變革最頻繁的歷史時期。在這段歷史時期，制度變革表現出明顯的集中性特征。變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”與以往不同的是，中國共產黨對鄉村社會的政治整合，“首先是從農村土地關系的改革開始，進而對鄉村社會權力進行重組，將國家政權直接延伸到村莊內部，自上而下建立起嚴格的支配體系，從而將農民完全整合到國家政治體系之中。”*年*月，中央人民政府政務院頒布《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》規定：“鄉（行政村）的政權組織形式為人民代表會議和人民政府委員會。鄉人民代表會議的代表由本鄉人民選舉產生，任期為*年，由鄉人民代表大會選舉產生主席、副主席，負責主持會議和聯系代表，協助鄉人民政府進行下屆人民代表會議的籌備工作。鄉人民代表會議選舉產生鄉長、副鄉長及人民政府委員會委員。鄉長主持鄉人民政府委員會會議，負責全鄉工作，副鄉長協助鄉長工作，下設各種經常性或臨時性的工作委員會。”截止*年底，全國共建立了*萬個鄉（鎮）、行政村人民政府組織。這一時期，農民協會是“農村中改革土地制度的合法執行機關。其經費來源主要依靠會員交納的會費和當地人民政府的補助，需用的房屋和設備由人民政府撥給，在利用郵政、電報、電話、鐵路、公路、航運等方面，均享有與同級人民政府機關所享受的同等待遇。”正如亨廷頓所指出的，“像中國這樣的國家要進行，在政府和農民之間有兩種組織體系是必不可少的。其一是政府必須建立一個新的、經費充裕的行政組織，并配備立志于改革大業的專門人才去主持其事，即建立專司其事的機構。其二便是農民自身的組織。集中的權力能夠頒布法令，但只有廣泛擴展的權力才能使這些法令成為現實。農民的參與對通過法律或許并非必要，但對執行法律卻不可或缺。如果沒有農民組織參與其執行，此類法令只是官樣文章。因此，農民聯盟、農民協會、農民合作社都是保證具有持久活力的必備條件。不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農村形成了新的權力中心。”但是，“隨著的基本完成，那些已成為了鄉村社會權力體制中最重要的政治力量的農民協會，卻悄然地退出了中國鄉村社會的政治舞臺。”

*年*月，中華人民共和國第一部憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的頒布，為鄉鎮基層政權建設提供了法律依據。鄉（民族鄉、鎮）成為縣以下惟一的基層政權組織，原來的“區”一律改為縣的派出機構，撤消了村級行政建制。鄉鎮按自然區域劃分為村民委員會和村民小組，黨在農村的基層組織體系也作了相應的調整。*年*月，黨的“八大”規定：“鄉、民族鄉、鎮和農業生產合作社和街道辦事處等，有正式黨員*人以上的都應成立黨的基層組織，可按黨員人數多少建立支部委員會或總支委員會以至基層委員會。同時，建立與同級黨組織相對應的共青團、婦聯、民兵等群眾性團體組織。”截止*年底，除臺灣和西藏的昌都地區外，全國共建立了*個鄉鎮，其中鄉*個，鎮*個。從此，“農村居民的社會地位和政治地位發生了急劇的變化，昔日生活在鄉村社會最低層、在政治上毫無地位可言的貧雇農，一夜之間成了農村中的主人，而昔日把持鄉村社會、政治生活的地主、富農卻在一夜之間變得威風掃地，落到了在鄉村社會和政治生活中毫無地位可言的最低層。”

但是，“事實上，任何政權管理都是需要成本的，且成本極不穩定。‘官’字下面的兩個‘口’，就意味著不僅維持政府運行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權力的公共形式所遮蓋。”因此，建國初期是“國家機器急速膨脹的時期，國家工作人員大量增加。這不僅有鞏固新生政權的需要，更有國家職能擴大方面的原因。”譬如，“新中國剛剛誕生時，政務院只設置*個工作部門，但到年底已增加到*個，工作人員也隨之增加到*萬人。”當時，中央委員會以下黨組織結構大致情況是：包括*個地方局，*個省（自治區、直轄市）委員會，*個專區委員會，*個縣或相應級別的委員會，*萬多個鄉鎮基層委員會和*多萬個村黨支部。此外，還有與黨組織平行運作的人大、政府、群團組織，由此形成了一支自上而下分別自成體系、垂直控制的龐大“國家機器”。據有關專家估計，“大約有*萬人依靠政府配給和工資生活，其中包括一小部分留用的國民黨軍政人員。政府仍然不得不靠發行紙幣來應付高達*%的預算赤字。”于是，從*年起，中國撤消*大行政區，確立了省、縣、鄉三級地方行政體制，把國務院機構由*個減少到*個，全國共分流黨政干部*萬人左右，其中*萬人下放到農村，*萬人到工廠工作。

總之，“從*世紀的鄉村政治的百年史看，國家政權下沉是一條主線。這對于整合離散的鄉村社會無疑是有意義的。……盡管鄉級政權建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題，但它畢竟在鄉村政治生活中扮演著特殊的角色。

鄉鎮行政管理論文:構建現代鄉鎮行政管理的體制分析

摘要：目前，經過全面深化改革使我國的鄉鎮機構改革取得了較為明顯的成效，但是很多地方仍然存在一些問題，在關于簡政放權的內容改革，并未建立規范、協調、高效的基層鄉鎮行政管理運行機制。本文針對在接下來如何構建現代的鄉鎮行政管理體制進行探討，提出相關建議。

關鍵詞：構建；現代鄉鎮行政管理體制；探討

1明確鄉鎮行政管理在國家行政體系中的基本功能與重要地位

鄉鎮人民政府在我國的憲法規定中，是最低一級的地方基層政府建制，徘徊在縣政與村治之間，能夠較為清晰地體現出國家與農民之間的分權關系。在過去的一百多年中，我國出現過四種鄉鎮行政管理模式：清朝末期與民國時期的鄉鎮自治模式；中國共產黨建立的議行合一；政社合一；鄉政村治的二元治理體系。現如今，世界各國都將鄉鎮一級行政管理作為一種地方基層行政管理體系，為國家管理基層社會事務以及為基層民眾提供公共服務。在美國，有許許多多的鄉鎮及地區，都是具有獨立法人地位的地方基層政府組織，但是所管轄的卻與面積大小相差懸殊，人口也十分不均，有些地區人口能達到幾萬人，有的地區人口卻不到三百人。當前，我國的農業人口仍然占我國總人口的絕大部分，所以不能過早撤銷鄉鎮基層行政建制，否則會給人們的生產生活帶來很多不便。所以，在市場經濟的背景下，依據公共行政的管理原則，首先要重新明確我國鄉鎮政府的基本職能以及重要地位，在不清楚鄉鎮一級政府的具體職能的情況下，盲目的進行鄉鎮行政管理改革必然會勞民傷財。過去隨著鄉鎮建制規模的不斷擴大，基層社會的治理成本越來越高。在全國范圍內，鄉鎮行政管理機構中需要農民來養活的人員大約有一千三百多萬人，平均每一個干部都需要68個農民來養活。其中的根本原因就在于，我國的行政體系分為五個階級，最低一級的鄉鎮人民政府的工作任務量是十分巨大的，以至于鄉鎮政府變成了上級硬性下達任務的輔助型行政機構。所以，我國下一步要進行鄉鎮行政管理體制改革的主要目標在于從根本上解決政黨政治與政府政治之間的相互交叉，國家行政權與村民自治之間的相互滲透，將條條塊塊進行統一的領導分割，鄉鎮行政管理對于事物的管理權力與財務的管理權力互相脫節，等等許多歷史遺留問題。但不管怎樣進行什么樣的改革，鄉鎮行政管理都是我國政權結構中最基礎層級，必須依法保證其完整的行政地區，適度的人口規模，有序的管理層級，科學的職能定位，合理的機構設置，約束人員編制，固定的政權名稱以及規范的政府運作程序。這是目前我國構建現代鄉鎮行政管理體制的重要前提與制度保障。

2加強黨的領導，擴大基層民主政治建設

國家的政治經濟狀況與民主文化狀況，以及不固定的社會歷史條件等因素，共同決定了國家的政治制度與政黨制度。現階段我國的鄉鎮行政管理體制改革的過程中遇到的最難的問題就是，不知道怎樣處理黨政關系與黨群關系。在鄉鎮管理中的一個重大原則是黨管農村原則。黨的鄉鎮基層組織是各項工作開展的基礎，是各個組織工作、活動的領導核心。建設具有中國特色的社會主義新農村，加強黨的領導是關鍵，要將黨委與村黨支部的核心領導作用充分發揮出來，提高鄉鎮基層干部隊伍的整體素質。要在黨的統一領導下一步一步地，有秩序的進行基層民主的擴大。在這個過程中要注意兩個原則：堅持黨的領導，不讓村民工作放任自流；黨組織必須嚴格按照法律規定行使權力。實際上堅持黨的絕對領導權與基層民主的擴大一點都不矛盾。關鍵的問題是如何不斷改進黨對鄉鎮行政管理工作的領導方式與方法。鄉鎮基層黨組織要能夠尊重村民自治的核心價值，統籌協調各個組織的利益，將各種社會政治力量進行有機整合，提升黨組織在群眾心中的凝聚力，是目前我國構建現代鄉鎮管理體制的重要政治制度保障與組織基礎。

結束語

新時期鄉鎮行政管理體制的改革，要將重心轉移到建設社會主義新農村的進程上，形成對促進全面協調可持續發展、轉變經濟增長方式都有積極意義的機制。構建鄉鎮行政管理體制是一項復雜工程，具有長期性和龐大性。鄉鎮政府既組織、引導農村的社會主義建設，又要實施新農村建設政策，因此構建鄉鎮行政管理體制需要多方面的努力。相信不遠的將來通過全面深化改革，一定會構建出科學合理的鄉鎮行政管理體制。

作者:寧軍綱 單位:中共白山市委黨校

鄉鎮行政管理論文:鄉鎮行政管理家支觀念的重要性

摘要:涼山彝族家支觀念對基層行政管理具有一定的影響，家支指的是在涼山彝族中，憑借父系血緣的支撐，采取父子連名的譜系方式形成的血緣群體組織，家支將彝族人們的社會生活緊密的聯系起來。家支見面，家譜是名片，天南地北都有人幫;家支村民選舉幫著拉票;國家政策利益分配家支優先考慮;家支的一份子出事，全部家支出動;家支遇到什么困難，其他的家支團結幫忙等等的家支觀念影響著鄉鎮行政管理的發展，從而影響著管理思想的建立和完善。

關鍵詞:家支觀念;行政管理

一、引言

1956年之前，全社會三大改造未完成，涼山的民主改革也未完成，當時的涼山被人稱為獨立的“倮倮王國”，生產力和社會關系依然處于奴隸制度階段，沒有形成一個統一的政權嗎，彝族社會的基本政治單位是以家之為主，并作為整個社會的支架存在。家之是由原始氏族演變而來的，儲運奴隸制度階段的社會形態帶有原始的父系氏族特點，以父系血緣為紐帶，組成一個大的家族聯合。家和之分別是兩個獨立的概念，家是父系血緣關系的家族聯合，之是經過數代的繁衍之后，原有的家族分家形成的大大小小的分支，稱為之。作為家和之的統一概念－家之是由具有父系血緣關系的家、之、房、戶構成的體系，這和中原文化中奴隸制時代沒有天子的宗法制十分類似。民主改改完成之前，涼山地區有近百個分區統治的黑彝家之。他們掌握統治權利，勢力范圍較為固定，相互之間沒有隸屬關系，各自為政。在每一個占據統治地位的黑彝家之之下還有1－2個較大的白彝家之作為統治支柱。在如此惡劣和自然環境下，占據統治地位的家之人口的多寡決定著其勢力范圍的大小和統治權力的強弱。

二、涼山彝族的家支觀念對鄉鎮行政管理消極方面的影響

鄉鎮行政管理是我國的基層組織管理，我國實行中央、省、市、縣、鄉鎮五級政權體制，鄉鎮是我國的最低一級政權，農村廣大農民所要直接面對的就是鄉鎮政權組織，鄉鎮組織是國家與農村社會關系的銜接點，是國家政權聯系群眾的橋梁和紐帶，鄉鎮政權也是國家各項工作的落腳點，是國家政策在農村的輸出終端。

(一)家支觀念對鄉鎮行政管理民主選舉的影響

家支觀念作為涼山彝族社會的基本政治單位，當鄉鎮行政管理進行換屆民主選舉的時候，如果有人得到換屆代表的提議，那么他的家支就開始幫他拉票，首先代表提議的人找到他們的家支里有權力、有信譽、有威望的家族，開始在本家支里為他宣傳，還拜訪其他家支里的親戚朋友進行說服和宣傳拉票，自己的家支之中是強制性的規定必須只能選本家支的代表提議，不然則拿族規也就是習慣法里的家支法來處理，其他拜訪過的親戚朋友有的顧于面子或者其他方面的原因選了該位提議代表，這就破壞了民主選舉的初衷，嚴重影響了鄉鎮行政管理的民主選舉，同時也破壞了選舉的民主性、公平性，而且人民選出來的可能不是最優秀的那個提議代表而是家支勢力最強的那一個提議代表，從而埋沒了人才，優秀的提議可能因為家支勢力不強而被埋沒，從一定程度上抑制了知識的發展，影響了單位的用人公平的競爭性。民主選舉出來的人民代表應該是代表最底層人民的意愿，體察民情，全心全意為人民服務，可是由于可能受家支觀念的影響，選出來的代表就會對自己區域的民族不一視同仁，會對家支政策傾斜或利益傾斜，這為后面的利益分配不均埋下了伏筆。

(二)家支觀念對鄉鎮行政管理利益分配不均的影響

由于涼山彝族家支觀念根深蒂固，在民主選舉時為這一步埋下了深深的伏筆，在鄉鎮行政管理中，當有國家的什么優惠政策的時候，鄉鎮工作人員就開始優先考慮其家支，政策傾向于其家支，而沒有讓真正需要幫助的其他人享受到國家的優惠政策。嚴重違背了全心全意為人民服務的理念，違背了鄉鎮行政管理追求利益最大化，有違鄉鎮行政管理存在的根本目的為人民服務和為國家服務的宗旨。就現在情況來看，并不是所有的村級民主管理都是完善的，恰恰相反，存在很多的的不完善，在村級的選舉中，有很大部分的選舉收到家支宗族意志的影響，體現了宗族的利益，而家支觀念使利益分配傾向于家支，利益分配不均嚴重影響了鄉鎮行政管理的發展。

(三)家支觀念對鄉鎮行政管理法制建設的影響

家支宗族兼納了多種關系和利益，強化了其他在當地的勢力也必然成就家支宗族勢力的坐大，這就養成了人們有事就找家支宗族的習慣，遇到不平的事情或者有矛盾、糾紛時，首先想到的是依靠家支用習慣法來解決，而不是依靠政府或其他正常的途徑，在民主選舉的時候體現了家支觀念的意識，在利益分配的時候摻雜了家支觀念，使得家支觀念在一定程度上影響了鄉鎮行政管理的法制建設。

三、涼山彝族家支觀念對鄉鎮行政管理的積極因素

涼山彝族的家支作為涼山彝族奴隸社會基本的政治單位，并沒有隨奴隸制的瓦解而消滅，一直延續至今，而且在現實生活中發揮著越來越重要的作用。從對鹽源縣雙河鄉古柏村的調查研究來看，家支觀念對現階段的鄉鎮行政管理中具有積極的作用，其表現在如下方面:

(一)強調團結意識，有利于共同發展

家之是一個完全獨立的政權體系，家之族人有義務維護家之領地的完整，反之，家之也承擔起了保護族人生命財產安全，維護本族利益的責任，它的意識形態責任就是向本族人傳遞家之成員之間團結一致對外，維護家之完整。鹽源縣雙河鄉古柏村在廣大的個體家庭中家支是基層單位，也是社會的經濟單位，在這里，一方有難八方支援不是基于社群關系的道德使然而是基于家之有保護族人的責任的這一傳統。在農業的收獲季節，遇上天災人禍的時候，組成家之的個體無法承受農忙的勞動強度，亦無法承受天災人禍所帶來的損失，所以家之中所宣導的團結一致的意識形態開始起作用，這既是傳統使然，也是在自然環境下家之社會社群關系的發展必然。團結一致所顯示出來的強大力量幫助本族人渡過難關，也是地理決定的社會形態發展必然，必然會受到彝族群眾歡迎。也是家之社會形態發展存在所依靠的，因而，在彝族的諺語“蛤蟆生存靠水塘，猴子生存靠樹林，彝族生存靠家支”也是體現了團結、互助的意識。

(二)強調互助意識，有利于和諧發展

家支發揮著家支成員在生產、生活上的互助互濟的作用，依靠家支的力量執行作為大家自覺遵守的社會秩序的準則的習慣法，對家支與家支的關系，家支與其成員的關系以及家支成員間的關系進行著有效的調整，維護社會秩序，在鄉鎮行政管理的條件下，如果遇到家支成員有婚嫁、殯喪、生病無錢救助醫治、孩子求學無錢、孤寡老人的贍養，孤兒的撫養以及發生矛盾糾紛等都會有家支介入幫助解決，通常由家支聚會訂立相關規章制度，以保證實施的效果。團結互助，資助家支內家庭有困難的子女上學，家支成員的子女考大學，家支規定其成員每一家必須拿出多少錢來資助，撫養家支內孤兒，照顧本家的孤寡老人等這對鄉鎮行政管理乃至社會的和諧發展，社會的穩定，民族團結都具有積極的作用。

(三)強調自我意識，有利于我發展

涼山彝族人的家支觀念里有“我強，家支強，我榮，家支榮，家支衰，我衰”的意識，覺得個體千萬不能丟掉這個家支的顏面，覺得自己要爭氣，積極進取，為家支爭光，發揚家支的優良傳統意識，所以家支成員無論走到哪里都會強調自我意識，約束自己的行為舉止，促進了社會的自主發展，促進了社會的和諧，家支成員自強不息嚴格要求自己，強調自我，這有效的促進了社會的自主發展。

(四)強調民主意識，有利于政策執行

涼山彝族的家支觀念里從來不會有搶奪族人事物之事，都是以禮相讓，即使個體非常需要幫助，也不會去要、去搶，當有政策的執行時家支成員就會竭盡全力的做好，會沖在第一線做事，而有利益分配時家支之內是相讓的，即使自己最需要也會讓給家支內更需要的人，不存在家支之間相互搶，所以做事情大部分都是為了讓別的家支佩服的五體投地，讓自己的家支光榮，所以都是跑到第一線進行組織執行，這種民主意識有利于鄉鎮行政管理的政策貫徹落實。

四、促進涼山彝族家支觀念對鄉鎮行政管理的建議及其對策

鄉鎮行政管理對于涼山彝族家支觀念要進行正確地引導和管理，發揮其積極作用，克服其消極作用，使之成為促進鄉鎮行政管理的發展，以加快涼山農村教育、文化、醫療、社會保障、基礎設施等社會事業發展，逐漸縮小城鄉差距，實現涼山社會的和諧發展。

(一)加強輿論引導，我們樹立群眾大繁榮的整體觀

推進家支觀念對鄉鎮行政管理的積極作用，維護社會和諧穩定，鄉鎮行政管理是我國最基層的國家行政機關，是國家政策輸出的終端，也是整個國家治理系統的基礎設施。“上面千條線，下面一根針”的說法，生動地表明了鄉鎮行政管理在國家行政體系中的基礎性和重要性，涼山彝族的家支觀念，加強輿論引導，樹立正確地科學的家支觀念，促進社會的發展，樹立群眾大繁榮的整體觀，樹立五十六個民族共同發展的整體觀，促進社會主義經濟的發展。

(二)加強表率作用，樹立干部大發展的時代觀

促進多方良性互動合作和管理，現階段在社會管理過程中要實施公共利益最大化，促進政府與社會、政府與公民、政府行政管理與公共事務的互動合作和管理，涼山彝族的家支觀念對鄉鎮行政管理應該加強表率作用，如今是社會主義社會，領導干部應樹立干部大發展的時代觀，樹立與時俱進的家支觀念，把家支觀念中的精華與鄉鎮管理的發展結合起來，以促進社會和諧和穩定，以便建立社會主義和諧社會。

(三)加強知識教育，樹立公民大社會的法制觀

提高鄉鎮行政管理的依法行政水平，加強知識教育，樹立公民大社會的法制觀，國家應完善相關法律法規，加緊解決習慣法與法律規范缺失問題，使鄉鎮行政管理行為有法可依，依法行政，堅持法律法規的強制性，維護法律的嚴肅性，從維護最廣大人民的利益出發，堅持保護群眾的合法權益，加強對涼山彝族的家支觀念的宣傳教育，樹立正確的科學的家支觀念，梁啟超曾說過“少年強，則國強，少年弱，則國弱，少年富，則國富”，加強對新一代的科學家支觀念的灌輸與教育，提高對家支觀念的認識水平，樹立與時俱進的家支觀念，加強法制教育，加強宣傳法制理念，樹立公民大社會的法制觀，促進鄉鎮行政管理的穩步發展。

五、結語

1．家支作為涼山彝族父系

家支是涼山彝族以父系血緣為紐帶，采取父子連名的譜系方式形成的血緣群體組織，是彝族人們構建社會生活網絡的依據。家支見面，家譜是名片，天南地北都有人幫;家支村民選舉幫著拉票;國家政策利益分配家支優先考慮;家支的一份子出事，全部家支出動;家支遇到什么困難，其他的家支團結幫忙等等的家支觀念影響著鄉鎮行政管理的發展，從而影響著基層行政法的建立和完善，本文為了讓更多的當代彝族領導干部群眾特別是青少年樹立科學的家支觀念，發揚家支觀念對鄉鎮行政管理的促進作用，同時促進基層行政法的建立和完善;擯棄家支觀念對鄉鎮行政管理消極影響，形成良好的社會風氣作出努力。

作者：毛英 單位：西南民族大學

鄉鎮行政管理論文:鄉鎮行政管理體制改革分析

摘要:我國經濟建設文化在各項改革后以及農村經濟社會的發展后有了深入的變化。從而使許多新的情況和弊端出現在了我國鄉鎮政權和組織上。為提高鄉鎮經濟建設的一個速度，我們完全有必要對我國現有的基層政府行政體制進行一個全面的改革。農村和農民依舊是富民強國最基礎和根本的關鍵所在。而農村政治危機是農村農民問題是這其中最深層次的東西。本文首先從改革開放的必然趨勢和市場經濟的客觀要求出發，對行政管理體制改革的相關背景，條件以及相應的經濟形勢作出了簡略分析，詳細分析了中國現行鄉鎮行政管理體制的必要性、緊迫性和可能性。然后指出改革的目標與內容。繼而提出調整和優化行政管理體制的主體模式，建立和強化行政管理體制運行機制。

關鍵詞:行政管理;體制改革;政府職能

一、行政管理的原理

(一)行政管理的含義

行政管理是指國家機關運用行政權利以實現國家職能與利益的執行和指揮活動。是國家賦予行政機關及其工作人員的職權，使其在職權范圍內行使國家權力，保證法律和行政法規的貫徹執行。它的活動形式是通過行政行為實現的。

(二)鄉鎮行政管理體制改革刻不容緩

第一、社會主義市場經濟的發展是鄉鎮行政管理體制改革的動力源泉在以前實行的計劃經濟體質下，農民勞動的積極性和創造性很大程度上都被鄉鎮政府對地方事務實施的管理體制限制了。自1992年實行市場經濟以來，我們發現，傳統的行政管理體制，已經跟不上飛速發展的國民經濟，甚至成為阻力和障礙了。經濟基礎的迅速發展客觀上要求有與之相適應的上層建筑，建立一個適應市場經濟的行政管理體制與機構，已成為擺在我們面前的當務之急。第二、目前存在的弊端是行政管理體制改革的重要原因

1．財政狀況惡化，負債嚴重，缺乏支持經濟發展支撐點。以農業為主的鄉鎮財政支出遠高于財政收入，財政缺乏充足穩定來源，支出壓力巨大，只得靠吃上級定額補助解決一系列問題。在稅費改革前，主要靠“三提五統”。稅費改革后，主要靠農業稅及其附加，少量零星工商企業稅收。在東部沿海發達省份發達鄉鎮，其財政收入狀況還是比較好的，但就全國絕大多數鄉鎮而言，是非常不理想的，取消農業稅后，雖然上面有一定量財政轉移支付，但遠遠不能從根本上解決鄉鎮問題。

2．鄉鎮管理體制的深層矛盾在農村稅費改革更加凸顯了出來，急切要求我們對鄉鎮機構的改革有一個深入的推進。稅費改革后，原鄉鎮管理體制已經不再適應新形勢下農村經濟政治和社會發展的要求，企事不分、機構重疊、辦事推諉、人員臃腫，工作效率低等問題，都全面的暴露了出來，迫切要求我國改革相應的鄉鎮管理體制，建立適應農村生產力發展的生產關系。

3．隨著中央支農力度的逐年加大，農民對政府提供公共服務的要求更高，舊的公共服務模式已不能滿足農民的需求，群眾意見大。在職能、機構、人員和效率上做文章，建立新的農村公共服務體系。舊的行政管理體質工作效率低，行政效能不高。鄉鎮機關內設多個機構，職責得不到有效統一，指揮不得力，決策的效率得不到提高;因此，必須破舊立新，徹底改革原有鄉鎮管理體制。

二、行政管理體制改革的目標、途徑

(一)行政管理體制改革的目標

面向21世紀的中國行政管理體制改革的總體目標是:(1)在鄉鎮政府去留上這個問題上，鄉鎮政府作為國家政權在鄉村社會的代表者和方針政策的執行者，在全國農村大部分地區將長期存在。但其終極目標必將實現鄉鎮自治．(2)在鄉鎮規模上，根據實際情況，適當撤并，擴大鄉鎮規模，建設公共服務型政府。(3)在鄉鎮政權職能上，弱化經濟管理職能，強化社會管理和公共服務職能。(4)擴大群眾有序的政治參與，從而提升基層民主的建設。(5)關于政權運行機制，我們需要監督鄉鎮政權的運行。(6)在鄉鎮各站所改革上，引入市場機制，分清職能，理順關系，進行徹底重建并不斷擴大農村社會自我管理能力。

(二)行政管理體制改革的途徑

面對社會主義市場經濟的不斷發展，同時也為了能夠將政府機制改革和行政管理體制的目標實現，我們需要在接下來的七個方面做出努力:第一、進一步轉變政府職能，強化服務職能，向服務型政府轉變宏觀調控部門職能，增強其宏觀調控能力。服務型政府就是在以民為本的理念下，通過法定程序，以為人民服務為首要宗旨并且能夠承擔相關服務責任的政府。其次，對鄉鎮政府公務人員進行服務角色定位。其角色定位就是為人民服務，對人民負責。最后，建立健全監督機制。第二、政企徹底分開，加快專業經濟管理部門的改革。把資源的基礎配置權由政府交給市場。在傳統行政體制下政府直接介入對企業事務進行管理，導致企業員工積極性不高，缺乏活力和創造性。在這種情況下，我們政府應對企業進行宏觀調控和科學的管理，但是不直接干涉企業的經濟活動。第三、改進行政管理方式，完善行政運行機制。明確各服務專區的職責范圍，建立健全一整套運行機制，管理制度和工作人員行為規范。第四、完善組織立法，實現國家組織、職能、編制、工作程序的法定化，建立健全法規制度。第五、積極推動事業單位改革，力爭有新的突破。第六、培育和發展社會中介組織。隨著社會主義市場經濟的發展和政府職能的不斷轉變，社會中介組織將會不斷的發展壯大。第七、精簡機構，減員分流，適度精鄉擴鎮。全國各地精鄉擴鎮主要從以下幾方面展開:首先，對鄉一級辦事處或鄉公所的設立，使其作為縣的派出機構;其次，主要是擴大鄉鎮的自主權，根據各地鄉鎮實際情況，來進行撤鄉并鎮。

三、總結

鄉鎮行政體制改革在新形勢下志在必行，但在深化鄉鎮行政管理體制改革的這一過程中，我們必須遵循積極穩妥，循序漸進，務實管用的原則。在改革中要不斷修正改革路徑和改革方式，方法，同時要著眼于建設社會主義新農村的進程，形成有利于轉變經濟增長方式，全面協調可持續發展的機制。鄉鎮行政體制改革目標是建立適應社會主義市場經濟要求的農村公共管理體制。但我們必須從實際出發，在實踐的過程中，堅持大膽探索，大膽創新，從而使其積極穩妥的推進。強化權力下放建立起鄉鎮政府強有力的行政權責體系，從而逐步走出一條具有中國特色的，適應社會主義市場經濟體制的鄉鎮體制改革之路。

作者：毛玉濤 單位：江西省南昌職業學院

鄉鎮行政管理論文:鄉鎮行政管理體制改革

一、鄉鎮管理缺失的原因

1.鄉鎮政府缺乏專業的管理方面的知識與觀念不能及時更新。

現在的鄉鎮管理者的管理知識不能滿足當前鄉鎮居民委員會對鄉鎮管理工作人員的能力要求，在這些情況下一定程度上增加了管理方面不能很好解決鄉鎮居民的問題，不能與各級管理者有良好的溝通導致與鄉鎮居民出現矛盾糾紛等問題。而已經存在的問題也不能持續追蹤問題解決進程，其政府都不知道通過怎樣的途徑來反映鄉鎮居民的問題難題，并沒有及時反饋問題的結果，很難為鄉鎮居民的合法權利給予有力維護，這樣不能有效地解決與管理好鄉鎮。

2.鄉鎮管理中鄉鎮治理模式的問題是鄉鎮管理缺失的關鍵因素。

在實際調查中，現有的各城市居委會中，79%的居委會都是由街道來領導和管理的指導關系，而且只有43%的鄉鎮居民委員會是具有自我服務、自我教育的鄉鎮居民自治機制，可見他們的管理功能十分有限，很難帶給鄉鎮居民較多的行政管理。另外50%的鄉鎮管理者認為目前本鄉鎮政府存在的主要問題是現在治理模式下是被治理的角色，造成管理者參與的淡漠和個人主觀能動性受到行政力量的壓制。

3.鄉鎮管理中鄉鎮委員會財務管理上存在不可調和的矛盾。

鄉鎮經費上的制約，由于鄉鎮管理的自身特點，以及鄉鎮居民多是農轉非的人口和多為經濟上靠小吃部、自行修理部等小本經營的特征，這便直接決定了鄉鎮管理在進行鄉鎮管理中具有一定的經費特殊需求，但是由于街道辦不愿意放棄經費的管理權導致這種難度被放大，導致街道辦一些日常事務不能正常開展，使鄉鎮管理者在管理過程中經費問題不能得到保證，不利于工作的開展。在矛盾產生后，不應該回避，鄉鎮管理者應該公開對抗，取得經費的管理權和支配權。

二、解決鄉鎮管理中存在問題的有效對策

1.加強居委會的組織制度建設，逐步實現鄉鎮管理工作的職業化。

政府要通過對鄉鎮居民委員會和鄉鎮管理者的選派、直選等招聘方式，為調整居委會的管理工作建設起一個專門的管理隊伍，這個隊伍要體現知識化、年輕化的特點，也可根據形勢發展的需要來建設，可以讓工人、青年、婦女定期定時去鄉鎮進行工作；在鄉鎮管理上可以由上級政府出資進行組織選派，居委會可以定期進行聘用或者直選，從而使居委會管理工作的組織制度建設得到加強。

2.科學地界定政府和居委會各自的職能權限，對自己的事務管理行使一定的權力。

90%的鄉鎮政府以及65%的鄉鎮居民認為，給鄉鎮居民委員會自治權，給予相應的各級職責和相應的明確的職權范圍是一個較利好的事情，鄉鎮居民希望管理者能為自己解決問題，而鄉鎮管理者希望自己是主動的，另外是鄉鎮管理者相對于街道辦是不敢公開反抗，沒有支配權，沒有管理權的矛盾是不容回避的，經費的不足，滿足不了街道辦工作的開展，不具有相應的支配權與經費的管理權，這也是不利于鄉鎮管理的。

3.調動居委會管理的積極性與主動性，建立一個針對居委會的明晰的財務制度是關鍵所在。

在調查結果中針對鄉鎮居民委員會的明確清晰的財務制度是影響鄉鎮管理的直接因素，鄉鎮管理組織經費的不足，這種不足主要表現在鄉鎮的管理經費不斷增加，而許多職能都要由鄉鎮來落實，他們很難抽出足夠的經費去劃撥到鄉鎮委員會，因此造成管理上的難度加大，鄉鎮管理能夠提供經費，這種資金上的壓力解決了，以及科學界定了職權，能有效促進鄉鎮的有效管理。

三、結語

鄉鎮管理體制改革的問題是建設社會主義新農村中的關鍵一環，鄉鎮政府是社會主義新農村建設中的組織者和引導者，又是新農村建設政策的具體實施者，對提高人們生活水平的質量有著積極影響，對鄉鎮居民的難題進行持續的追蹤并及時反饋，給予一定的經費管理權和支配權，對于鄉鎮管理權有一個科學地界定，從而使公民鄉鎮管理參與積極性的提升，改變傳統被動的治理模式，調整重組管理居委會的人員，建立一支知識化的鄉鎮管理隊伍，從而促進鄉鎮管理的體制改革。

作者：張思琪 單位：沈陽師范大學

鄉鎮行政管理論文:鄉鎮行政管理淺析

一、鄉鎮行政管理中存在的問題

目前我國鄉鎮行政管理中暴露出較多的問題，主要表現在：功能被削弱、職能分界不明、資金及公共產品欠缺。分析鄉鎮行政管理的問題，有利于針對當前鄉鎮行政管理體制的弊端，探討有效的改革對策。

1.功能被削弱

目前，鄉鎮一級政府的組織結構欠缺完整性，法律權威得不到統一執行，實際操作中鄉鎮政府發揮功能只體現出高一級政府部門的意愿，而欠缺自主性。這種情況必然導致鄉鎮政府的職能被分解，各個工作部門之間協調性差，統籌力低下，由此降低了鄉鎮政府的職能，也不利于公共服務職能的履行。

2.職能分界不明

我國法律賦予了鄉鎮政府較強的組織管理職能，以便在農村發展進程中有效貫徹和執行各項政令。但是相關法律規定卻僅體現出了原則性，而并未將鄉鎮政府的職權范圍落實到具體操作性規定上，以至于職權劃分不明確，鄉鎮政府的公共管理職能缺失。這必然給紛繁復雜的鄉鎮行政管理工作帶來諸多不便，也不利于鄉鎮一級市場經濟的發展。

3.資金及公共產品欠缺

首先，資金欠缺。鄉鎮政府的財政赤字現象較為普遍，資金匱乏必然會阻礙政府機構的運作。而當前鄉鎮一級政府機構臃腫、人員膨脹、預算體系不健全、管理不規范等問題，也加劇了資金上的危機。其次，公共產品欠缺。鄉鎮政府具有為農村提供公共產品的職能，但限于長期以來的以農補工政策，當前我國農村公共產品在供給上出現了嚴重不足的現象。這種情況主要表現在：公共衛生事業、公共基礎設施、農村教育以及社會保障等的缺失及落后。具體來說，農村公共衛生事業和基本醫療條件落后，醫護人員匱乏，醫療服務水平低，尤其是許多農民因病致貧的現象仍較突出；農村公共基礎設施狀況根本不能夠滿足當前的經濟發展與農民生活需要，鄉村交通條件差，許多地區飲水困難，各種設施老化，尤其是不合理的開發與建設導致多種自然災害，而農村地區抵御災害的能力不強；農村基礎教育經費不足、籌資途徑有限，當地農民的教育負擔仍未得到緩解，同時農村教師資源不足，師資隊伍和教育質量均無法保證；農村社會保障制度落后，在我國處于薄弱環節，即使有五保供養、農村低保、優撫及安置等政策，也無法覆蓋較廣的范圍，而且標準低，無法解決現實中的農村貧困問題。

二、鄉鎮行政管理的對策

鄉鎮是我國的最基層政府，其承擔著建設新農村的各種任務。面對當前鄉鎮行政管理中存在的現實問題，采取積極對策，有利于消除制約新農村建設的障礙，進一步提高鄉鎮行政管理的水平。

1.合理利用鄉鎮公共資源

只有整合鄉鎮公共資源，才能使其得到最大程度的利用。這就要求鄉鎮各個職能部門明確適當的條塊分割，保證鄉鎮體制的完整性，明晰各自的職責與權限，并加強協作，從而保證鄉鎮政府的經濟、政治及社會職能有效發揮，確保鄉鎮公共權力行使的完整與統一。

2.轉變政府職能

要在明確鄉鎮政府職能的基礎之上，讓政府決策反映出農村大多數人的意愿，這有利于政治權威牢固樹立在農民心中。政府工作人員要樹立正確的政府行政管理理念，運用手中的公共權力，促進政府與公眾的良性溝通，逐步建立起適應市場經濟發展的服務型管理體制，讓人民群眾從公共利益中提升滿意度。

3.推進鄉鎮財稅管理體制改革

鄉鎮政府的財政制度應與社會主義市場經濟的發展相符，鄉鎮政府要有自己獨立的財政，完善分稅制是其中的一項重要內容。要按照稅收分類的原則，明確財政稅收的范圍及劃分標準，確保鄉鎮財政收入的穩定來源并不斷提升組織財政的能力，同時還要加大財政轉移支付力度，擁有更高的轉移支付才可以向農村公眾提供令人滿意的服務。因此，要推進鄉鎮財稅管理體制改革，統一財務管理，實施全面預算，在控制開支的基礎上統籌城鄉發展，不斷縮小城鄉差距。

三、小結

鄉鎮行政管理水平的提高，有利于引導我國農村經濟社會發展，實現鄉鎮深化改革，促進社會的和諧進步。分析目前鄉鎮行政管理中存在的突出問題，建議合理利用鄉鎮公共資源、轉變政府職能、推進鄉鎮財稅管理體制改革，從而明確了提升鄉鎮行政管理水平必須遵循務實可行的原則，穩步前行，不斷提高行政效率、管理水平以及服務質量。這是一項長期的工作，各方面協調配合才能真正促進農村的發展，推動我國的新農村建設。

作者：雷正超 單位：中共金沙縣委黨校

鄉鎮行政管理論文:鄉鎮行政管理制度完善路徑

本文作者：王東東、蔣北辰、張利霞 單位：石家莊經濟學院

一、完善鄉鎮行政管理體制是當前鄉村經濟社會發展的迫切需要

改革開放三十年多年來，我國的鄉鎮經濟體制經歷了三次重大變革，第一次變革是在80年代初，它將由鄉鎮政權代替，逐漸施行集體所有制，促進了鄉鎮商品經濟的發展;第二次變革是在第一次變革的5年后，大約是在1985年后，基本建立了新的集體經濟組織形式，確立了家庭聯合生產的承包責任制，基本能夠確保每家每戶資金、人力和物力的充分發揮，能夠引導農戶聯合發展，共同參與社會生產和市場競爭;第三次變革是在第二次變革的四年后，即1989年后至今，建立了明確的產權制度和集體所有、共同發展的合作制，較好解決了產權歸屬和如何組織等問題。當前，我國鄉鎮政府急需解決“進一步推進農村股份合作制，建立強有力的行政管理體制”的重大問題。

近年來，我國鄉鎮經濟結構以及它的格局發生了實質性的變化，尤其一些鄉鎮開辦企業，而且辦得有聲有色，幾乎成為鄉鎮經濟的主體。如我國廣東省的鄉鎮企業的總收入已超出一千億元，大約是鄉鎮總產值的60%。要使鄉鎮企業能夠快速發展，就得保障企業受到鄉鎮權力機構的扶持，切實得到政權機構的服務。那么為保障鄉鎮企業能夠更快更好的全面發展，促使其走向大城市，甚至走向世界，那自然就得全面完善我國的鄉鎮行政管理體制。

進入新世紀以來，我國的鄉鎮在經營也發生了巨大的變化。隨著科技進步、農業技術的提高，越來越多的由農民自主創辦的專業技術協會產生了。這些技術協會以科技為導向，以各個院系、科研機構以及科技學會為支柱，以科技人員、農民技術員為領頭人，有力推動了鄉鎮產業結構的升級轉型。我國農民根據市場發展的需求，借助商品的生產與銷售，創辦了多形式、多層次的社會服務組織，使科技、資金和資源等多方面的生產要素得到了充分利用。同時，由于商品經濟在發展中不斷進步，很多農業協會都進行了跨地區、跨行業的重組，逐漸實現了聯合發展。這也需要完善鄉鎮行政管理體制，借以不斷滿足行業的發展管理需要，更好地促進經濟的發展。

從以上幾點，我們可以看出:隨著鄉鎮經濟社會的發展，鄉鎮的行政管理職能以及管理方式都連帶著發生了根本性的變化。之前，我們的鄉鎮機構基本是按照計劃經濟模式設置的，在管理經濟時通常采用行政命令和指令性計劃。后來，計劃經濟基本被市場經濟取代了，鄉鎮政權管理職能和管理手段也發生了實質性的變化，綜合利用了經濟、法律、行政和教育等手段，行政命令和指令性計劃大大減少。但是，隨著網絡向農村的逐漸普及、城鄉一體化進程的明顯加速、社會中介和服務組織的不斷發育及文化經濟一體化的迅速推進，目前的行政管理體制又出現了許多不適應的情況，亟待進步一完善。

二、當前我國鄉鎮行政管理體制存在的問題

鄉鎮行政管理體制是國家體制的一個組成部分，其核心是權利與職能，其表現形式是組織結構。基于此認識，對照當前網絡向農村的逐漸普及、城鄉一體化進程的明顯加速、社會中介和服務組織的不斷發育及文化經濟一體化的迅速推進的形勢，發現我國的鄉鎮行政管理體制盡管在不斷改革、完善，但仍不能鄉鎮經濟社會發展的需要，存在諸多問題。其中，既有一般鄉鎮行政管理體制普遍存在的問題，也有經濟發達鄉鎮行政管理體制存在的獨特問題。

(一)一般鄉鎮行政管理體制普遍存在的問題

1．分工不明，責任不清，難以調動職員工作積極性、承擔職責和協調配合

我國鄉鎮政府管轄的區域比較廣泛，但對其管理的只是縣級政府，這就不能建立完善的鄉鎮行政機構，不能促使責任、權利的統一管理。因為不曾建立有效的管理制度，機構比較臃腫，機構人員不能很好地服務人民、貢獻社會，不少鄉鎮政府干部基本都是在混日子。由于不能界定各項職責功能，部分事業單位總是依靠業務主管部門行事，財政撥款基本成為經費的唯一來源，主管部門也承擔著其人員管理職能。這些情況導致了相當多的鄉鎮干部、職員、機關缺乏競爭和服務意識，不能承擔起相應的民事責任以及法律責任。

2．財政體制不完善，鄉鎮債務負擔沉重

我國鄉鎮政府有很大的債務負擔，我國2010年，鄉鎮的財政負債總額達到兩千多億，全國總共有五萬多個鄉鎮，它們平均負債400萬元。這些債務往往來源于銀行、其他金融機構、個人企業和個體工商戶的貸款。導致債務負擔沉重，一方面是由于單位在招人時，不是從超額編制單位選進人才，而是從下級機關招人，或是進行公開招考，造成缺編單位逐漸滿編，并不解決超編單位現象，財政供養的人在不斷地增加;另一方面，是由于財政不能滿足財政人員的供養，財政體制也不完善。我國鄉鎮政府在償還債務時主要是通過向人民群眾收取費用，但是由于改革的推進，向人民收取費用得到限制，一些收費被取消，使得鄉鎮政府的財政收入缺乏穩定的來源，償債能力降低，鄉鎮債務負擔自然更加沉重。

3．鄉鎮干部對鄉鎮政府職能認識不清

當前，很多鄉鎮干部都不清楚鄉鎮應該履行什么樣的職能，不知如何推動農村經濟的健康快速發展，不知如何促進農民生活水平的進一步提高。很多鄉鎮政府只注重政府的轉型，并不注重當地經濟的發展。另外，一些政府在行政管理方面不考慮長遠利益，只注重當前的利益。總之，鄉鎮政府只會完成做好上面下達的任務、指示，不懂得進行發展和規劃，不能夠正確履行其職能。

(二)經濟發達鄉鎮行政管理體制存在的獨特問題

1．政府管理權與執行權不能夠很好融合

在已有的行政管理體制中，表面上鄉鎮政府是一級政府，實際上在設置管理職能時不能夠到位，并不能滿足發展需要，其中缺少很多元素。如，鄉鎮發展需要的“城建、環保、治安、節能、消防、衛生防疫”等職能，基層政府普遍缺少，又缺少行政許可權、處罰權和強制權。當出現上述違建、食品衛生等問題，作為一級政府的鎮政府并沒有權力去查處，只能通報上一級主管部門，由其派人來調查處理。往往在向上級部門匯報時，程序比較繁瑣，它需經過審批才能下達命令、實施解決方案，工作效率非常低下，會嚴重延誤很多事情的處理、很多事情的解決。由于經濟發達，外來人口必然會增加，從而對該鎮的公共設施與衛生、醫療機構、教育水平、社會保障與治安以及環境保護方面就提出了更高的要求。而當前，經濟發達鄉鎮的社會治安還不是很完善，公共服務與社會管理能力也存有不足，經濟發達鄉鎮的行政管理能力嚴重被制約著。

2．機構編制不能滿足管理對象的需求

經濟發達鎮的機構編制基本是由縣里統一發配的，鄉鎮并不能自行調整，不具備自主權。縣政府在確定發達鄉鎮的編制數時，并不考慮外來人口的增加，只按本地的戶籍人口數確定，而往往外來居住人口要多于當地的本籍人口。這使得發達鄉鎮的行政管理人員不能夠滿足當地發展需求，不能夠完成制定的管理目標，但是他們又想完成任務，苦于人力不足，就只好聘用臨時雇員。這種方法治標不治本，不能從根本上解決問題。當前，我國珠三角的有些鄉鎮，編制數額嚴重不足，不能適應當前急速發展的經濟需求，不能完成制定的管理任務。受固定編制額的影響，目前好多經濟發達鄉鎮的公務員升遷機會渺茫，總停留在原位，處于進退兩難境地。長此以往，這些在政府機關的工作人員厭倦了這樣的生活，沒有更好的發展空間，就接二連三地跳槽，去尋求更好的發展機會，致使人才在不斷流失，鄉鎮政府競爭力難以提高，甚至下降。

3．財稅體制不完善

雖然我國建立了以分稅制為框架的財稅制度，但其只在縣級以上部門執行，鄉鎮政府施行的財政體制是統一收取統一支出。有許多發達鄉鎮的財政收入已達到幾十億甚至更多上百億，但是有90%的財政收入都得交到縣級政府，回到鎮里的只是少數。如，2006年，紹興縣錢清鎮上繳稅收近5個億，但最后回到鎮里的卻只有6000萬元。2007年，嘉善縣姚莊鎮上繳稅收2個億，回到鎮里也只有1000多萬元。這對發達鄉鎮極不公平。

4．規劃建設還不全面，相對較落后

當前鄉鎮的規劃建設管理是由縣級以上地方人民政府審批和監督管理的，由于經濟發達鄉鎮的規劃建設項目比較多，還比較復雜，造成了經濟發達鄉鎮不能準確定位，難以實施操控，不能適應社會經濟的發展水平。經濟發達鄉鎮在規劃建設中，有的規劃水平不是很高;有的只停留在整體上，并不作細分;還有的產業規劃不聯合實際，不能保證產業有效發展;甚至有的規劃根本不具備科學性與嚴謹性。這些都嚴重制約了經濟發達鄉鎮健康、科學、合理、快速的發展。三、完善我國鄉鎮行政管理體制的路徑

(一)完善一般鄉鎮行政管理體制的路徑

第一，詳細了解和認識鄉鎮基層政府在國家行政體系中的作用與地位。中國的鄉鎮不但是國家的最基層政治權力中心，還是保障農民各種需要的經濟文化中心和社區服務中心。在前對我國鄉鎮行政管理體制進行完善時，最主要的是要將行政權力劃分開，規范到一個合理的空間，將國家、社會和農民緊密聯系起來，促使它們緊密聯系，密切合作。值得注意的是，在完善鄉鎮管理體制時，要確保有完整的行政領域，有適度的人口規模，具備有序的管理層，能夠進行科學的職能定位，并設置有合理的鄉鎮機構。只有這樣，才能促進鄉鎮行政管理體制切實得到完善。

第二，堅持黨的領導方針，了解黨對農村工作的重要意義，堅持依法審批，積極推動與完善鄉鎮政府的審批制度，讓其能夠適應社會主義經濟的發展，推進鄉鎮行政管理體制的完善。另外，鄉鎮要減少稅收負擔，對于那些違規條款要堅決廢除，對于阻礙市場開放的審批制度要徹底撤除。企業、市場和社會中介能夠解決的事情，就要讓他們自行解決，政府部門要懂得適當的放手。

第三，更新鄉鎮政府的行政管理職能，建設服務型政府，隨著經濟社會發展而不斷地轉換鄉鎮政府的職能，將全心全意為人民服務的宗旨落到實處。

第四，加強對鄉鎮政府職能的規劃。當地政府進行經濟調節時，有賴于政府職能能夠合理被規劃，各級政府要制定合理規劃，并將規劃切實落實。

第五，改進經濟調節職能，要尋求合理的經濟管理方式，充分運用經濟手段和法律手段對鄉鎮經濟進行宏觀調控，促進鄉鎮經濟快速健康的發展。

第六，做好社會公共服務職能，加強社會服務和公共管理，全身心地投入到社會事業的發展上，充分發揮政府在社會公共服務中的作用，科學配置社會資源，利用公共服務設施，擴大服務范圍，建立服務網，加強社會服務功能，推進城鄉教育，衛生，文化的發展。

第七，履行市場監管職能，遵循市場經濟發展規律，對市場經濟進行監督管理，維護市場秩序，建立公平、公開、公正的市場經濟環境。第八，對政府中介組織進行完善組合，確保各政府部門職責明確，分工合理，明確各級政府部門的職責重點，劃分好上下級關系。同時要建立行政處罰條例，為解決執法不公的行為事件作懲罰依據。

(二)完善經濟發達鄉鎮行政管理體制的路徑

第一，綜合考慮多方面因素進行統籌規劃。對于當地鄉鎮的人口規模、經濟規模及財政預算等因素，都要得到考慮，可以逐漸劃分出經濟發達鎮、比較發達的鄉鎮甚至農村中心鎮，分別實施完善辦法。我們可以對那些在大城市周邊的發達鄉鎮進行城鄉統籌管理，因為這些鄉鎮的經濟規模相對比較大，外來常住人口以及當地住民也較多。另外，我們還可以考慮撤銷鎮建制，賦予其相當縣級的職能，設置合理的綜合部門。

第二，加強政府職能改變，采用比較靈活的人事編制管理。對經濟發達鄉鎮的產業發展、規劃建設項目投資、安全生產和環境保護等方面的職能，要加以強化，以此加強農村科技、信息、就業和社會保障工作，提高公共文化、公共醫療衛生等方面的公共服務職能。積極推進鄉鎮事業單位完善，轉變財政投入方式，保障政府職能的不斷完善。

第三，建立完善的財稅體制制度。要按照分稅制的要求，堅持因地制宜的原則，逐步建立完善的經濟發達鄉鎮的財政體制制度。在立完善財政制度時，要充分考慮外來人口負擔、日趨增長的人口造成治安與公共服務的相關問題，盡可能地減少經濟發達鄉鎮的財稅負擔。例如，可向經濟發達鄉鎮少收取些稅費和土地出讓金。當經濟發達鄉鎮缺乏某種產業時，政府要給以一定的幫助，如資金贊助。還要支持經濟發達鄉鎮加大投資體制改革力度，鼓勵他們建立城鎮建設投資公司。

第四，加強經濟發達鄉鎮的規劃建設。要切實弄清我國縣政府的職權現狀，加快規劃體制改革，推進發展、城市和土地的規劃，將縣與鄉相聯系，促使兩者相互合作。積極探索按功能區劃分的規劃方法，創新行政管理體制。

(三)完善鄉鎮行政管理體制的案例分析

抓住典型，可以快捷地把握全局。當前有不少經濟發達鄉鎮在實踐中積極尋求最優的鄉鎮行政管理體制，如廣東、浙江等地區，他們結合自身實際情況，不斷探索完善行政管理體制。廣東省近幾年，一直在加強鄉鎮機構改革，簡化政權，加強鄉鎮經濟發展，簡稱“簡政強政”。去年廣東省出臺了《關于簡政強政事權改革的指導意見》，它的大概內容是:將全省所有的鎮進行重新劃分，突出不同鄉鎮的職能重點。對于規模相對較大的發達鎮，加強它們的市場監督管理，確保生產過程中的安全，加強環境保護，并加強社會治安管理。他們還擴大鎮級管理權限，調整理清交錯復雜的權責關系，并加強對行政編制配備的完善。浙江省是將經濟發達中心鎮逐漸發展為小城市，2007年他們出臺了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，它的整合思路是:從全省1200多個鄉鎮中選出141個中心鎮，對這141個中心鎮進行援助，放置更多的財政、土地和投資項目。另外，也對中心鎮的科技、信息進行強化，并提高公共服務功能。例如浙江的紹興縣的建設、發改、經貿、商貿等部門，都被下放到縣級以下的鄉鎮，如楊汛橋鎮、錢清鎮等。他們之間簽訂委托協議書，委托鄉鎮職權。目前，他們已完成一定的指標，培育出一批現代化中小城市，其中鎮區人口達10萬的鄉鎮就有40個，5萬左右的多達60個。

四、總結

總之，我國的鄉鎮行政管理體制還不夠完善，還不夠合理，需要做進一步的完善。在完善過程中，我們要做到依法行政，利用法律來約束和管理我們行政管理部門，促進我國鄉鎮行政管理體制的法制化。要加強行政管理部門職能的轉化，爭取構建一個和諧、統一，能夠有序競爭的市場經濟體系。要建立健全行政管理監督體系，加大監督力度。另外，還要完善行政立法程序，嚴格參照程序執行相應職責和權力。

在加強行政管理職能轉變時，我們可以對行政管理方式進行改革，建立健全合理的科學決策機制，可以促進政府信息的公開。最后，我們還可以建立一支強大的公務員隊伍，要求他們能夠有效應對行政管理體制改革所面臨的挑戰。

最終，我們要建立健全行政管理體制，加快行政管理體制完善，建設服務型政府。“落實科學發展觀，實現可持續發展，全面建設社會主義現代化社會，完善社會主義市場經濟體制”的關鍵是加快行政管理體制的建設和改革。建立且完善我國鄉鎮行政管理體制也是我們黨“立黨為公、執政為民”的本質要求。

鄉鎮行政管理論文:鄉鎮行政管理體制改革的實踐

去年以來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見和關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見。圍繞中央文件精神要求，棗莊市編辦組織調研組深入部分鄉鎮開展了“百家單位調研活動”，就近年來鄉鎮行政管理體制機制實踐與探索開展調查研究。

一、基本情況

近年來，按照中央和省里部署要求，棗莊市先后多次推進鄉鎮行政體制改革，鄉鎮管理體制不斷優化。

（一）2001年鄉鎮機構改革。此次改革，對全市90個鄉鎮（街道）區劃進行撤并整合，撤銷了3萬人口以下鄉鎮建制，共調整設置64個鄉鎮（街道）。按照省編辦《關于市縣鄉機構改革有關問題的通知》要求，各鄉鎮普遍設立5個行政機構和8個事業單位；全市鄉鎮行政編制精簡20%。各區（市）以核定下達的編制為基數，組織了編制內人員進行競爭上崗，鄉鎮人員結構得到優化。

（二）2011年鄉鎮機構改革。根據《山東省鄉鎮分類辦法和機構編制核定標準》，全市64個鎮街劃分為一類鎮21個（其中街道6個）、二類鎮41個（其中街道10個）、三類鎮2個（街道2個）。按照相關要求，綜合設置鎮街工作機構。在現有行政編制總額內，重新核定鎮街使用行政編制和領導職數。

（三）2016年鎮街行政管理體制改革工作。根據魯政辦發〔2016〕6號文件精神，在落實好鄉村安全生產、建設工程質量安全、環境保護、道路交通安全監管等工作基礎上，探索在鎮街實行黨政班子成員負責制的工作運行機制，對全市64個鎮街黨政機構和事業機構重新進行規范設置。統一設立綜合行政執法辦公室，作為鎮街綜合監管執法平臺，承擔鎮街區域內各類執法活動的綜合協調、依法查處和日常監管等職責。

(四)濱湖鎮行政管理體制改革試點。2012年，滕州市濱湖鎮被確定為全省經濟發達鎮行政管理體制改革8個試點鎮之一，形成了可復制推廣的“擴權強鎮”改革經驗。試點工作開展以來，圍繞下放權限進行改革，制訂了權力下放清單，設立政務服務中心和綜合執法辦公室，破解人才、資金、土地等制約因素進行系列改革。2015年度，重點圍繞行政管理體制深層次改革，打破原有的“七站八所、五辦六中心”的機構設置模式，設置“四辦三中心”，實行人員崗位管理，實施“大部門制”整合。另外，滕州市綜合行政執法局在各鎮街派駐執法中隊開展綜合執法，設立了滕州市政務服務中心濱湖分中心推進行政審批制度改革。

二、面臨問題

（一）在“權”方面，責大權小。有的縣級職能部門隨意將工作任務轉嫁給鄉鎮政府，鄉鎮形成“上面千條線、下面一根針”的被動應付工作局面。在試點改革中，雖然通過委托、授權等方式將縣級職能部門職權下放到鄉鎮，也制訂了權力清單，許多是好看不好用，法定權力仍由縣級職能部門行使，特別在行政執法上缺少權威。承擔的招商引資、環境保護、安全生產、信訪穩定等都是“一票否決”的硬任務，鄉鎮政府在這些方面有責無權，看得見管不著，甚至做了一些“干不了、不該管”的事。

（二）在“錢”方面，捉襟見肘。中央和省里的轉移支付核算到縣級財政，鄉鎮地稅所、財政所都是垂直管理，鄉鎮可支配財力的自主權不多，一些鄉鎮公共基礎建設投入不足，公共服務能力不強。加上鄉鎮待分流人員較多，財政支出壓力大，一些鄉鎮時常欠發工資。許多派駐鄉鎮的機構都需要鄉鎮在財力上支持，如派出所、法庭、檢察室的輔助人員工資支出和市場監管機構的辦公經費也都消耗著鄉鎮財力。

（三）在“人”方面，人才不足。一些鄉鎮除了換屆調整黨政班子及統一分配的省委組織部選調生外，多年沒有新進人員，普遍缺乏規劃建設、社會管理等方面人才。主要原因一是鄉鎮財政供養壓力大，不愿意申請新增人員；二是鄉村人才缺少晉升空間，工資也不高，缺少工作積極性；三是統一分配的選調生多數被上級機關遴選或借用，存在留不住人現象。

三、對策探索在前期鄉鎮行政管理體制

改革試點工作經驗的基礎上，結合《棗莊市新型城鎮化工作等6個三年行動計劃（2016-2018）》目標任務，棗莊市編辦擬定了《關于復制推廣滕州市濱湖鎮行政管理體制改革試點經驗的意見》，探索進一步推進經濟發達鎮體制機制改革，著重抓好以下幾方面：

（一）擴大鎮域經濟社會管理權限。重點強化發展產業經濟、提供公共服務、加強社會管理和城鎮規劃建設等職能，完善基層政府功能。理順區（市）、鎮的關系，制訂鄉鎮權力清單、責任清單和公共服務清單，做到權責相稱。將基層管理迫切需要且能夠有效承接的縣級管理權限包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權等賦予經濟發達鎮，制定目錄向社會公布，明確鎮政府為權力實施主體。

（二）構建簡約精干的組織架構。遵循精簡、統一、效能原則，強化鎮黨委領導核心作用，統籌鎮黨委和政府機構設置，減少管理層級，建立健全工作機制，優化業務流程。復制濱湖鎮“四辦、三中心、一平臺”設置模式，推廣“大部門制”改革，對現有黨政行政事業機構優化設置，編制統一使用、人員分類管理，實行“五辦、四中心、兩平臺”體制。通過優化組織機構，創新人員配置方式，建立機構設置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制高效的新型基層政府組織架構。

（三）推進集中審批服務和綜合行政執法。規范建設鎮街便民服務中心和綜合執法辦公室平臺。整合基層公共服務和行政審批職責，打造綜合、便民、高效的政務服務平臺，實行“一門式辦理”“一站式服務”。公開辦事依據和標準，精簡程序和環節，規范自由裁量權。推廣首問負責、辦事、限時辦結、服務承諾等經驗做法，積極推行行政審批和公共服務網上辦理，方便群眾辦事。

（四）建立務實高效的用編用人制度。在機構編制限額內，賦予經濟發達鎮靈活用人自主權。大力推行政府購買服務，凡是適宜通過政府購買服務提供的工作都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式實行購買，由花錢養人向花錢辦事轉變。調劑部分行政編制或事業編制，用于加強試點鎮人才需求，今后將機關事業單位進人招錄計劃重點向鎮級傾斜。推進機關公務員職務與職級并行、事業單位管理崗位職員等級晉升制度，落實基層干部待遇政策，確保基層需要的人才進得來、留得住、干得好。

（五）探索適應經濟發達鎮實際的財政管理模式。按照事權和支出責任相適應的原則，逐步明確經濟發達鎮政府事權和支出責任。上級政府對下放給經濟發達鎮的事權，要給予相應財力支持。應由上級政府承擔的支出責任，不得轉移給經濟發達鎮政府承擔。落實支持農業轉移人口市民化的若干財政政策，促進基本公共服務均等化。結合財稅體制改革，完善與經濟發達鎮相關的財政分成辦法。鼓勵金融機構和各類社會資本在經濟發達鎮設立分支機構、村鎮銀行等新型農村金融機構，為城鎮建設發展提供金融服務。

（六）支持鎮域項目建設和培植民營企業發展。鼓勵支持鎮域公共基礎設施項目建設，對基礎性、長遠性項目納入市、區（市）重點項目規劃，提升鎮域公共服務能力。培植鎮域民營企業發展，推動鎮域內工業園區建設，研究制訂重點民營企業幫扶措施，解決制約鎮域民營企業發展的突出問題。對創新能力強、市場前景好、發展空間大、誠信納稅的中小微企業進行綜合評估，拉出民營企業培植目錄，財政給予政策性扶持獎勵，同時由市、區（市）級領導重點幫包，相關部門跟蹤服務。

四、下一步工作建議

（一）加快推進縣域經濟社會發展，進一步出臺鄉鎮配套改革政策。發揮好縣級政府和鄉鎮政府在區域經濟社會發展中的重要作用，能夠促進城鄉經濟協調發展，縮小城鄉發展差距，加快城鄉一體化進程。一是建議細化縣鄉政府事權，規范鄉鎮權力清單，強化縣級政府的事權和支出責任，進一步明確鄉鎮功能定位，解決鄉鎮政府“身大衣小、責大權小”的問題。二是建議上級政府相關部門繼續在戶籍制度、社會保障、基層民主政治，以及農村信貸、金融投資、公共基礎設施等方面加快推進縣域經濟社會改革，制定有利于縣鄉發展的政策，確保體制機制改革與經濟社會發展相配套、同推進。

（二）完善縣鄉財稅體制，加強鄉鎮公共服務能力。經濟發展、社會管理和公共服務是鄉鎮政府職能的有機整體。但現實中，有些鄉鎮對于經濟發展相當重視，而對加強社會管理和提供公共服務存在能力不足，致使鎮級公共產品短缺，社會事業發展滯后于經濟發展。目前，以分稅制為框架的財稅制度只實行到縣，縣級政府對鎮級政府實行的是統收統支的財政體制，縣鎮之間財稅分成間不平衡是制約鄉鎮發展一個因素。

（三）進一步優化鄉鎮組織機構，探索人員編制管理方式。通過近年來的鄉鎮機構改革和試點改革，鄉鎮的組織機構越來越符合鄉鎮行政管理體制運行特點，但仍存在上級部門干預鄉鎮機構編制事項的問題，需要從制度上予以優化。建議探索鄉鎮編制管理方式，適量調整鄉鎮編制數額，統一設立鄉鎮編制，將現有行政編制調劑到縣級使用，以解決縣級行政編制的不足和事業單位改革需求行政編制的問題。同時，還要妥善解決鄉鎮機構改革遺留的待分流人員、三支一扶及村官等人員管理問題。

（四）鼓勵鄉鎮培養人才，強化人才保障支撐。由于鄉鎮體制的局限性，試點鎮考錄人才、吸引人才、留住人才面臨許多現實困難，農村鄉土人才也缺少提升空間，人才保障支撐能力較弱，成為制約其發展的一個瓶頸因素。建議在鄉鎮公務員、事業單位招聘名額上，制定出臺留住人才的相關政策，支持鄉鎮吸引并留住優秀人才。比如，中央和省從基層遴選公務員時，遴選制度讓基層人員“爭先恐后”地往上走，以致鄉鎮不愿意申報考錄計劃，對此，建議可建立遴選補償機制，增加對鄉鎮的轉移支付，鼓勵鄉鎮培養人才，讓人才在基層得到鍛煉。

作者：王昌鋒 單位：棗莊市委組織部副部長、市編辦主任

鄉鎮行政管理論文:鄉鎮行政管理體系歷史沿革及其啟發

一、20世紀以來我國鄉鎮行政管理體制的歷史沿革

按照目前學術界比較認同的一般觀點,傳統中國的鄉村治理結構是“國權不下縣,縣下惟宗族,宗族皆自治,自治靠倫理,倫理造鄉紳”[1]3。但到清朝末年,這種社會政治結構日趨分化與解體,中央政府權力式微,地方勢力迅速膨脹,鄉紳精英階層開始走向了皇權統治的反面。“就當時的政治情勢來看,主要有兩條道路可選擇:一是通過擴大官僚政治體系,增強地方政府的組織和權力,強化國家對社會的駕馭;二是開放部分地方政權,吸收各種新興政治力量參與社會管理,實現社會政治秩序的整合。對清朝政府而言,前者固然為上策,但已沒有足夠的力量去實現;選擇后者,雖然并不情愿,但又有不得不為之勢”[2]724-741。因此,我國進入20世紀以后,“從形式上看,辛亥革命是皇權終民權始的標志,也是政治轉型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治”[3]242。

(一)晚清至民國時期倡導推行的所謂“鄉鎮自治”

光緒三十五年(1909年),晚清政府頒布的《城鎮鄉自治章程》規定:城、鎮、鄉作為地方自治的最基層單位。其中,城市人口超過10萬人者設為“區”,城廂以外人口超過5萬人者設為“鎮”,5萬人以下者設為“鄉”,分別成立“自治公所”,并選舉產生“議事會”和“董事會”等機構,負責辦理轄區事務[4]724-741。但是,“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作,以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖”[5]463,“故所謂政治者,不操于官,即操于紳,甚或操于地痞惡棍,生殺予奪,為所欲為,民之所能自存、自主、自治者,亦幾希矣”[6]184。而到1915年,袁世凱執政期間即宣布取消“鄉鎮自治”而實行區、村二級制,并把現代的警察制度首次推向基層社會,“企圖把清末地方紳士領導下的非正式組織官僚化、正規化,并以此來鞏固縣政權”[7]43-150。執政后,一方面仿照蘇俄體制模式建立起了一套黨、政、軍自成系統、互不統屬、權力制衡的獨裁統治體系,形成了從中央至地方的“雙重官僚衙門體制”[8];另一方面,“國民黨實行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同,都是通過保甲連坐的辦法強化對鄉村社會的控制”[9]67。總的看來,“1928年后,國民黨政府制定法律政策,力圖使所有鄉村社會與政府之間保持明確的隸屬關系,而實際上自治團體并無權力”[10]56。正如美籍華裔學者黃宗智所言:“民國時期的鄉是一個曖昧的單位———百戶以上村者為鄉,百戶以下村者集為一鄉,滿百戶集市者為鎮。1941年之前,鄉級機關并沒有列入縣政府的預算中,也沒有自己的收入。它們只在名義上存在,和過去的鄰閭制度一樣,真正重要的行政單位是區和村。”[11]297據1942年的粗略估計,國民黨時期區一級約需164612人,鄉鎮一級約需686721人,保甲約需12140908人,三項合計為12992241人[12]574-587。這種惡性膨脹的無組織力量,造成了大量農民破產、經濟資源枯竭和“國家政權內卷化”[10]50-52,最終也吞噬了國民黨統治的政權

基礎。

(二)中國共產黨早期建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權

中國共產黨最早建立的農村基層政權組織是“鄉蘇維埃”,其所實行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”,是指“由人民直接或間接選舉的代表機關統一行使國家權力,國家行政機關和其他國家機關由人民代表機關選舉產生,各自對國家權力機關負責并受其監督”[13]439。如在抗日戰爭時期,《陜甘寧邊區鄉(市)政府組織暫行條例草案》規定:“鄉(市)人民代表會議為人民管理政權機關,采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制;實行男女平等,提高婦女在政治上、經濟上、社會上的地位;發揚民主政治,健全民主集中制,增強人民的自治能力”[14]59。解放戰爭時期,各大解放區普遍建立了大區、省、專員公署、縣、區、鄉鎮6個行政層級,其中省以下的“專區”和縣以下的“區”為派出機構,“鄉鎮”為地方基層政權組織。同時,中國共產黨的農村基層組織以及共青團、婦代會、民兵、農會等也相繼建立,從而把“一盤散沙”的億萬農民群眾納入到國家政權組織體系中。總之,“國民黨只是建立起一個徒有其表的小王朝,中國共產黨卻把它的權威滲入了每一支稻穗”[15]627-628。然而,“在黨與政權的關系上,由于中共強調黨的一元化領導,民主政權的作用事實上難以充分發揮。這種情況在根據地發展的各個時期都不同程度存在。這對建國后中國政治體制中長期存在的高度集權、黨政不分、以黨代政的現象產生過較大的影響”[16]789。

新中國成立后,根據1950年12月由政務院頒布的《鄉(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(行政村)人民政府組織通則》規定:“鄉(行政村)的政權組織形式為人民代表會議和人民政府委員會”,其所實行的仍然是“議行合一制”。到1952年底,全國共建立了28萬個鄉(行政村)人民政府組織。1954年9月,我國第一部憲法規定:“鄉(民族鄉、鎮)是縣以下惟一的基層政權組織,按自然區域劃分為村民委員會和村民小組”。截止1957年底,除臺灣和西藏昌都地區外,全國建立了120753個鄉鎮(其中鄉117081個,鎮3672個)[17]。“盡管鄉級政權建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題,但它畢竟在鄉村政治生活中扮演著特殊的角色。”[3]220

(三)“政社合一”體制的建立與瓦解從1958年夏季開始,全國12萬多個鄉鎮和74萬多個農業生產合作社一下子被改組成了2.6萬個。同時,全國廣大農村地區還建立起了265萬多個公共食堂,475萬多個托兒所,10萬多個幸福院,1052個民兵師,24525個民兵團,普遍實現了組織軍事化、行動戰斗化和生活集體化[18]51。這在當代中國乃至世界歷史上堪稱為一大“奇跡”。但是,這種暴風驟雨式的巨大社會變革,卻讓世代沿襲傳統生產生活方式的農民群眾感到了極度恐慌和無所適從,尤其是“1959年的死亡人數比在正常情況下增加了2500萬人甚至更多。這些人都是管理不善的犧牲品”[15]618。于是從1962年開始,中共高層決策者不得不向傳統的村落農民讓步,全國數量由26576個增加到74771個,正式確立起了“三級所有,隊為基礎”的農村基本經濟制度。直到1982年底,全國的數量仍保持在54352個,生產大隊為719438個,生產隊為597·7萬個[19]366。這一時期,“公社對農民進行以基層政權為中心、為主導的重新組織,將幾乎所有的生產、經營、居住及遷徙活動都掌握在基層政權手里,主要的農業資源及其分配也由基層政權支配”[20]35,“政治權力滲透到農民家庭中,家庭的內部關系、生育、子女教育、婚姻、老人贍養、生產乃至消費等等,都受到公社規范的制約”[21]377。

因此,有的學者指出:“體制無疑是中國近代以來最為有效的針對農村社會的治理方式。首先,它摧毀了鄉村社會的經紀體制,國家完成了基層社會的官僚化和合理化,國家的政策、方針乃至意識形態都直接通過自上而下的官僚系統貫徹下去,鄉村社會資源的征用以及賦稅的征收也是通過國家政權的基層組織去完成的。舊的各種經紀角色及其存在的土壤都被徹底鏟除,應該說這是時期‘國家政權建設’的一項重大成就。其次,它成功地保證了農村社會的穩定,確實使農村社會和農民得到了一定程度的‘實惠’。中國農民得到了近百年來從沒有過的安定生活環境,醫療條件從無到有,教育初步普及。”[22]但是,從國家行政管理的角度看,“只是一種國家財政不負擔的、靠集體自己養活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織”[21]200。截止1978年底,全國6.5萬多個,擁有國家干部150萬人左右;生產大隊70萬多個,擁有半脫產性質的農民干部600萬人左右;生產隊600萬多個,擁有不脫產性質的農民干部3500萬人左右,三項合計為4250萬人。這幾乎相當于一個歐洲國家的總人口,但其行政經費支出只占全國的5%左右[23]161。而從1952年到1978年,全國農村人口增加了3億多人,人均耕地面積卻由2.82畝減少到1.51畝,出現了幾億農民在高強度勞動投入和過密型種植模式下,農地報酬遞減、邊際收益率下降(甚至為負數)的極端現象。直到十一屆三中全會召開前,“全國農業人口平均每人全年收入只有70多元,有近1/4的生產隊社員收入在50元以下,平均每個生產大隊的集體積累不到1萬元,有的地方甚至不能維持簡單再生產”[24]832。因此,“這種社會組織形式最終被農民拋棄是符合落后國家社會經濟發展規律的”[25]508。

(四)“鄉政村治”二元體制模式的確立與改革上世紀70年代末、80年代初,隨著我國以家庭聯產承包責任制為主要特征的農村基本經濟制度的確立,體制的權威基礎徹底動搖了,“造成了農村一部分社隊基層組織渙散,甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態,致使許多事情無人負責,不良現象在滋長蔓延”[24]853。1982年12月新修改的《中華人民共和國憲法》第95條規定:“鄉、民族鄉、鎮是我國最基層的行政區域,鄉鎮行政區域內的行政工作由鄉鎮人民政府負責,設立人民代表大會和人民政府”;第110條規定:“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”,從此確立了“鄉政村治”二元體制模式。從1983年到1985年,全國共建立起了79306個鄉,3144個民族鄉,9140個鎮和948628個村民委員會、588多萬個村民小組[18]366。

但是,這種“鄉政村治”二元體制模式,逐漸暴露出了諸多的矛盾和問題。首先是“舊廟剛拆又添新廟,舊人未走又添新人”。如在“社改鄉”期間,全國鄉鎮數量增加了36786個,村民委員會數量增加了23萬多個,若按平均每個鄉鎮配備20名干部計算,需要新增加國家干部735720人;若平均每個行政村配備7名干部計算,需要新增加村干部161萬人。這對于當時我國主要以農業稅作為財政收入來源,而村級集體經濟正走下坡路的現實情況相比,顯然是不相符合的。于是從1986年開始直到1996年,全國共減少鄉鎮數量19617個,行政村數量也減少了接近10萬個。尤其是1998年以來,全國平均每天撤并鄉鎮4個,照此發展下去,預計到2010年全國鄉鎮數量將減少至3萬個左右[26]。正如有的學者所提出的,“如此大規模的鄉鎮精簡并沒有產生激烈的社會震蕩,鄉鎮改革可與包產到戶、鄉鎮企業一起并稱為農村改革的三大奇跡”[27]609。

但隨著鄉鎮的規模不斷擴大,財政供養人員和行政經費支出卻有增無減,“目前我國鄉鎮一級需要農民出錢養活的人員共有1316.2萬人,平均每68個農民就要養活1名干部,因機構臃腫給農民造成的經濟負擔占40%左右”[28]。其次是鄉鎮“事權”與“財權”嚴重失衡。事實上,“我國是一個由中央、省、市(地級)、縣(市、區)、鄉(鎮)5級政府構成的行政體系,越是到了最低一級的鄉鎮時,政府任務和目標就會呈幾何級數增加。這使得鄉鎮成為一個面對上級,主要完成上級任務的官僚機構”[29]。而“目前我國縣鄉兩級財政收入只占全國財政總收入的21%,財政供養人員卻占到全國的71%。尤其是在農村義務教育經費總支出中,中央財政承擔2%,省級財政承擔11%,縣級財政承擔8%,鄉鎮財政竟然承擔了78%”[30],由此造成了鄉鎮一級政府基本處于“有政無財”的尷尬境地。據農業部1999年的調查數據顯示,全國鄉鎮一級負債1776億元,平均每個鄉鎮408萬元;村一級負債1483億元,平均每個村21萬元,農民人均負債374元[31]。據一些專家估計,目前這一數字很可能已增至6000~8000億元甚至更多。再次是鄉鎮“條條”與“塊塊”分割的現象日益嚴重。

目前我國不少地方都把“撈油水”的鄉鎮站所(如公安、司法、工商、財政、稅務、金融、郵電、通訊、電力、醫藥、煙草、糧食、供銷社、鹽業、城建、土地等)人權、財權、物權收歸上級業務主管部門,而把“花錢不得利”的站所(如農技、農機、水利、畜牧獸醫、林業、計劃生育、社會治安等)甩給基層管理,結果造成鄉鎮一級幾乎變成了“空架子”。最后是鄉鎮“黨政一體化運作”與“村民自治”的矛盾沖突愈演愈烈。迄今為止,我國鄉鎮一級仍未擺脫體制的影響,“具體表現在上下組織之間習慣于采取行政措施處理關系,習慣于直接指揮和控制,而不善于運用各種杠桿和利益導向實行間接、彈性控制”[25]637,而“村民自治”既受到地方行政權擴張的壓縮,又缺乏必要的財力基礎,基本處于一種行政與財政雙重壓力下的“緊約束”運行狀態。因此,我國下一步如何把鄉鎮建設成為“有活力、有權威、有效能”的地方基層政府組織仍然是一大難題。

二、結論與啟示

綜上所述,“整個20世紀,就是國家行政權不斷下沉,并將分散孤立的鄉村社會整合到國家政權體系的過程”[29]。但在整個20世紀的“現代國家政權建設”過程中,中國傳統小農經濟的有限剩余根本無法支撐一個全面滲透窮鄉僻壤的龐大國家機器和現代工業體系,造成了國家行政權的下沉與“以農養政”時代的制度設計、經濟上的工業化與政治上的民主化的嚴重對立,致使我國建構現代的鄉鎮行政管理體制頻繁變動且反復無常。這充分說明了,任何政黨或政府都不可能超越“以農養政”時代的兩大規律:一是所謂的“帕金森定律”,即“官僚機構都具有自我繁殖和持續膨脹的一般規律性。因此,機構龐大,人員臃腫,是官僚機構發展過程中慣有的通病”[32]87;二是所謂的“黃宗羲定律”,即“中國歷代的稅費改革都是將雜費歸并到正稅中一起征收,但每次取消雜費后,又會孳生出新的雜費,反而會加重農民的負擔,最終形成了‘積累莫返之害’”[33]。正如馬克思曾經指出的,“權力永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的發展”[34]305。

那么,回顧和總結20世紀以來我國鄉鎮行政管理體制的演變特點和發展軌跡,我們應該從中得到哪些有益的啟示呢?

首先,必須認識到,“傳統中國的村落,農民歷來善分不善合。他們只知道自己的眼前利益,但看不到長遠利益。更看不到共同利益,所以不能在平等協商基礎上建立起超過家庭的各種形式的經濟聯合體。因而,他們需要有一個‘別人’來替他們識別共同利益,并代表他們的共同利益”[36]166-167。因此,我國著名的社會活動家費孝通先生早在1940年就提出了,“鄉土中國要重建,必須有一個前提,那就是有一個為人民服務的政府”[37]168。可見,“我國現代的鄉鎮基層政權組織同國家政權組織一樣,都是按照馬克思、列寧主義的革命原理,在徹底打碎半殖民地、半封建的國民黨大地主大資產階級的反動國家機器之后,根據無產階級和廣大勞動人民的意志建立起來的人民民主專政的鄉鎮組織。它經歷了新民主主義革命階段漫長的艱苦斗爭過程和激烈戰爭的血與火的嚴峻考驗,又經歷了社會主義革命和社會主義建設初級階段的曲折變化和不斷完善,最終形成了現行的新型鄉鎮組織體系。它同黨和國家政權組織一樣,是無產階級革命的產物,是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一”[24]88。如果不了解這一點,那么就有可能對下一步的鄉鎮行政體制改革基本方向產生誤解。尤其是近年來,學術界提出了“撤銷鄉鎮”、“鄉鎮自治”、“鄉公所制”、“縣政鄉派村治”等等政策主張,這不僅表明了人們對鄉鎮一級政府是“弱化”還是“強化”、是“自治化”還是“行政化”的基本判斷上存在著嚴重分歧,也顯示出了人們對鄉鎮的基本功能和地位認識不清。總之,如何從建設適應社會主義市場經濟體制的現代國家的角度,從中國的國情出發,積極探索建設現代的鄉鎮行政管理體制,使中央自上而下的行政系統與鄉村治理結構實現有效的對接,仍然是一個需要深入研究的重大現實課題。

其次,應當認識到,實行地方基層政府的“善治”,是建立現代鄉村社會公共秩序的制度保障。尤其是目前世界上,“地方基層行政單位的設置,一般都是從便于行政和便于居民參與本地管理出發,綜合考慮了歷史、地理、民族諸因素,根據一個基層行政單位能否有效管理的地域、人口而確定的”[38]341。這是因為,“國家行政權力的觸角伸得越深壞處越多,將使基層活力泯滅,甚至發展停滯;而地方行政區劃規模過大,又將導致政令不通,行政效率低下。而保持地方基層行政建制的適度規模,是實現鄉村有效治理和滿足農民對公共品需求的制度基礎”[39]164。目前,我國總人口的63%、勞動年齡人口的60%、老年人口的66%、少兒人口的70%都居住在農村,如果急于撤消鄉鎮的行政建制,那么勢必將給廣大農民群眾的生產生活帶來很多麻煩。因此,我國下一步鄉鎮行政管理體制改革的總體目標是:“把農村基層政權建設成為密切聯系群眾,全心全意為人民服務,能夠有效地領導和管理本鄉鎮政治、經濟、文化和各項社會事務的地方基層政府。”[40]總之,“鄉鎮”作為我國憲法規定的一種地方基層行政建制,應當保持其行政地域的完整性,人口規模的適度性,管理層級的有序性,職能定位的科學性,機構設置的合理性,人員編制的法律約束性,政權名稱的固定性和政府運作程序的規范性。

再次,必須認識到,“一個國家實行什么樣的政治制度和政黨制度,是由該國的政治經濟狀況、民族文化傳統和特定的社會歷史條件等共同作用的結果”[41]。“20世紀的百年史反復證明了這樣一個道理:誰抓住了農民,誰就抓住了中國;誰丟掉了農民,誰就丟掉了中國!”[3]213因此,一定要始終堅持黨對農村工作的領導核心地位,不斷擴大基層民主政治。1998年10月,十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中提出了,“黨管農村工作是我們黨的一個傳統,也是一個重大原則。黨的農村基層組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎,是農村各種組織和各項工作的領導核心。建設有中國特色社會主義新農村,關鍵在于加強和改進黨的領導”[42]23-24;“擴大農村基層民主,必須在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行,要充分發揮鄉鎮黨委和村黨支部的領導核心作用”[42]131。這一點是決不能含糊的。進一步完善“村民自治”制度,必須克服兩種不良傾向:“一是否定黨的領導,使村民自治工作放任自流;二是黨的組織不尊重法律規定的村民的民主權利和村委會的職權,包辦代替”[42]132。而問題的關鍵在于,一方面要不斷加強和改善黨對農村的領導方式和工作方法,使之成為統籌協調各方和整合鄉村社會各種政治力量的“龍頭組織”;另一方面也應看到,“村莊是生產性的和建設性的”,只要真正體現了“村民自治”的核心價值(即讓農民自由、自主、自治的活動),善于把分散的個體農民自愿結成經濟利益共同體,才能使基層黨組織具有凝聚力和親和力。

最后,必須認識到,當前我國行政管理體制中亟待解決的問題是合理劃分鄉鎮“事權”與“財權”的關系。大量的歷史事實表明了,我國迄今仍缺少界定各級政府“事權”的法律法規,以至造成了鄉鎮一級政府對所有上級部門交辦的事情,哪怕人力、財力不夠,也要勉為其難(即“對上負責”);而農村公共產品供給基本是靠農民自己解決,鄉鎮一級政府自身缺乏必要的財力基礎,根本無法履行其應有的職能(“即對下負責”)。因此,下一步鄉鎮政府體制改革更多涉及的是對整個國民收入再分配以及財稅制度、戶籍制度、農民義務教育制度、農村公共產品供給體制等諸多領域的深層次改革。如果僅僅寄希望于“撤并鄉鎮、精簡機構、裁減人員”這樣的低層次改革,那么有可能將使鄉鎮政府機構改革再次陷入“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”惡性循環的陷阱而不能自拔。

當然,“中國農民并不需要強加于他們身上的組織,但是需要他們可以進退自由的互助性、服務性組織,如各種各樣的合作社、聯系全國的專業組織,能夠反映農民訴求的各種非政府組織,這些農民自己的組織或有社會各團體和志愿者參與的非政府組織,有的可以填補政府職能的某些空白,有的可以為農民提供成本更低、更優質的服務。這是我們在改造、規范各級政府職能同時所要進行的另一項長遠和重大的舉措”[43]。“而目前我國發育新的農民中介組織資源和促進傳統組織與新發育組織兩種資源有效對接的最大限制因素是,政府職能的定位問題尚未解決,各級政府決策層在組織創新方面的政策供給嚴重不足”[44]。我國迄今尚未建立起“民主化、法治化的現代農村政治制度;開放、公平的現代農村市場經濟制度;科學、文明的現代農村文化制度;賦予農民各種權利的規范的代農村社會制度”[45]8。這是我國“十一·五”期間建設社會主義新農村將面臨的一項重大而緊迫的戰略任務。

從2006年1月1日起,中國農民徹底告別延續了2600多年的“皇糧國稅”,標志著我國正式進入了“工業反哺農業、城市支持農村”的后農業稅時代。為此,2005年6月,總理在“全國農村稅費改革試點工作會議”上提出:“我國農村稅費改革已經進入到了一個新的階段,要積極穩妥地推進以鄉鎮機構改革、農民義務教育體制改革和縣鄉財政體制改革為主要內容的農村綜合改革試點,建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉的公共財政制度,促進農村經濟社會全面進步,推進全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會;要切實轉變鄉鎮政府職能,整合事業站所,精簡機構和人員,提高社會管理和公共服務水平,加快建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制;具備條件的地方,可以推進‘省直管縣’的改革試點。”[35]這預示著一場規模浩大、波瀾壯闊的農村鄉鎮體制改革序幕拉開了。