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作者簡介：郜永昌（1978-），男，華東政法大學博士后研究人員，法學博士，西南政法大學經濟法學院副教授，主要研究方向為農村經濟法治。

摘要： 我國農村土地登記總體上呈現“法律缺位，政策先行，回避爭議，強制推進”的特點，希望借助權利登記制的治理功能，通過完善登記實現對農村土地流轉秩序的治理。但不可忽視現有登記制度的缺陷為秩序治理所形成的影響：如虛化的權利主體不能確立登記主體，分立的登記機關無法產生統一準確的登記信息，錯位的效力規則無法達成一致的權利變動預期，模糊的賠償責任導致無法劃定登記權行使邊界。這些障礙必須通過統一權利主體與登記機關信息、按土地的不同用途構建效力規則及完善錯誤登記的損害賠償制度予以克服。

關鍵詞：農村土地；權利登記制；用途管制

中圖分類號：F301.1文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）04-0020-05

關于土地登記，著名土地法學者溫豐文教授是這樣定義的：土地登記系指將土地及建筑改良物之所有權與他項權利之得喪變更，依法定程序，登載于地政機關掌管之簿冊，其目的在于管理地籍、確定產權、并作為課征土地稅，推行土地政策的依據[1]151。由此我們可知，土地登記，不僅是一種土地產權變動的標志，也是國家進行土地市場治理，推行土地政策的行政手段之一。在既有研究成果中，學者對于登記作為產權變動標志的探討較多，而對登記作為國家進行土地市場治理手段的討論相對較少，故本文將著重于探討登記制度的市場治理功能的實現障礙及其制度改進方向。

我國實行以權利登記制度為主（兼采托倫斯登記制度）的登記制度，更易于實現國家規范農村土地流轉秩序的治理目的。考查世界各國的三種土地登記制度，權利登記制更容易成為國家治理的工具。原因在于，權利登記制所奉行的實質審查及全面登記的登記制度，包含著此種制度對國家權力的盲目崇拜、對人的理性的無限信任及功利主義的成本考量。在權利登記制中，國家通過強制登記制度的實施，生產出交易產權的確定信息，并且將這種信息提供給社會，并擔保這種信息的真實[2]。本文認為，權利登記制的功能絕不僅僅在于維護土地交易安全或保障產權，還在于其已經成為進行市場治理、推行特定國家土地政策的手段之一，后者尤其體現在農村土地登記制度上。

這種特定土地政策可以表述為：發源于城市的土地市場改革，基于“土地雙重二元結構”的特性，為了保證實現城市房地產市場（尤其是土地供應量）的秩序與發展，立法者采取直接限制農村土地流轉及其相應權利的特殊政策。這種特定的土地政策雖有其歷史功績，但在客觀上造成城鄉土地市場的分割，侵害了農村土地產權人的既有利益。隨著土地市場的不斷發展，公民土地財產權利意識的不斷增強，此種政策完全無法抑制農村土地產權人非法流轉的沖動，形成既有政策失靈的制度困境（以“小產權房”管制失靈為典型表現）。規范農村土地流轉是實現對農村土地市場治理，實現城鄉土地市場統一的基礎條件。而要規范農村土地流轉市場，實現市場統一，必須保證農村土地市場流轉的交易安全，確定統一的流轉規范。登記制度的首要作用就是可以為農村土地尤其是建設用地（使用權）流轉提供流轉“底本”數據，防范基層官員的“選擇性執行”及集體產權人的“機會主義行為”。由此我們可知，現有登記政策將物權法中所確定的申請登記原則轉換為強制登記原則，表面看是借助產權登記所能提供的公示力、公信力及推定力，實現確認產權界限的目的，其實質則是基于國家規范農村土地流轉市場的治理目的。

然而，基于目前土地登記規范，登記能否實現“規范土地流轉”這一治理目的？權利登記制本身的缺陷與目前的行政登記權擴張態勢，是否會導致行政權對公民土地財產權的進一步侵犯？正如我們應警惕權利登記制下公權力恣意擴張可能性一樣，我們也必須考慮目前的登記制度對實現這一治理目的的障礙及其制度改進路徑。

一、農村集體土地登記的治理障礙分析

（一）權利主體虛化導致無法確定登記名義人

根據登記要件主義，任何土地產權變動均應以登記為要件，方能保證土地流轉的交易安全，因而登記簿所提供的登記名義人即為交易雙方證明并追索權利人的重要線索。在登記過程中，在登記簿或登記權證上必須確定登記權利主體或登記名義人，但農村土地“集體所有”的概念表述，使土地登記名義人被“虛化”，根本不符合登記名義人確定性要求，因為“農民集體”不應該成為一個恰當的民事主體，不應成為登記名義人；而按照法律所規定的授權組織，則因為組織形式殘缺或治理結構不完善等原因也不能正確行使土地所有權。按照《憲法》、《土地管理法》及《物權法》的規定，法律所授權的管理組織包括：鄉鎮集體經濟組織、村集體經濟組織（村民委員會）及村內集體經濟組織（村民小組）。現有政策采取尊重事實等方法，遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，按照鄉（鎮）、村和村民小組、農民集體三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的主體名義之下。但是農民集體所有因缺乏合理的權利行使機制，容易在實踐中造成村干部“內部人控制”的權利行使困境，而一旦內部人（可以稱為“假權利人”）控制所形成的土地流轉被其他權利人（如村集體經濟組織成員）對此提出異議，則會導致交易失敗，甚至引發社會不安定問題。

同時，本次登記的政策性文件未改進已有產權登記糾紛處理規范，同樣會導致權利登記制所具有的規范土地流轉的治理功能大打折扣。在權利登記制下必然重視登記的實質效力，登記名義人推定為真正的權利人，所以在進行確權登記之前，必須通過現有確權規則確定登記名義人。依據《土地管理法》第16條的規定，土地所有權與使用權爭議由相關政府來處理，對于處理決定不服在30日內可以向法院解決，而從訴訟到裁決需要一定的時間，在爭議沒有解決之前，任何一方不得改變土地利用現狀，此時土地登記發證自然處于懸而未決的狀態。當爭議一方的主體權益被國家承認（登記為標志）時，則意味著另一方的權益將會受到永久損害，導致假權利人處分權利被其他產權人認定為無效，從而導致流轉交易失敗，從而引發權利糾紛與沖突。

而登記機關的統一，應分步進行，可以首先實現集體農地使用權與農地承包經營權的統一登記，其次實現農村集體其他土地（水地、草地等）與集體土地登記機關的統一。即現有的農村集體土地登記制度中的集體建設用地登記、農民宅基地登記及農地承包經營權登記，應統一由國土部門進行登記，不應由農業行政主管部門負責土地承包經營權登記；在適當的時候應該修改《土地登記辦法》，實現國土資源的統一登記，即對于水權、林權、草原權利均應由國土部門登記。

（二）完善土地用途登記信息

權利登記制下我國對于登記簿采用物的編成主義，可以便利地在登記簿中細化對土地用途內容的登記，因為“土地登記系為土地用途之外顯結果，而土地用途則為土地登記的內蘊原因”，兩者息息相關，應不能各自割裂[5]150。對于農村集體建設用地，應標明該土地的實際用途、地上建筑物、建筑物的修建時間等事項，為將來進一步土地流轉提供基礎；對于農地承包經營權的登記同樣應細化為：農地級別、農地管制用途，規劃變更預計年限等內容，否則農地投資人無法形成合理信賴的預期。應依據農地的質量與等級，通過技術性手段，確定每一塊農地的具體管制用途，并對每一種農地之使用手段做出嚴格規定。規劃變更預計年限的規定同樣可以保護農地權利人的利益，其原因在于，雖然法律賦予農地權利人以30年或更長的使用權，但地方政府可以通過修改規劃，使農地變更為建設用地，并通過較低補償實現對權利的“置換”。對于土地進行詳細的用途登記是保證登記的治理功能實現的重要手段，可以將對農村土地的身份性治理向用途治理轉換，不再以權利人的身份確定該土地使用權是否可以流轉，而是以土地使用性質及其承擔的公共職能來判斷該地塊是否可以轉用，因為依據權利人的身份確定權利的性質違背了平等原則；不再以土地使用權流轉雙方的意愿來判斷該土地是否可以流轉，而是以該土地流轉是否違背用途管制的目的來判斷是否可以流轉，否則流轉雙方基于私人利益的追求，其均可以對“公共利益”視而不見，造成雙方流轉的外部成本難以內部化。

（三）按不同用途構建不同的登記效力規則

依據不同的土地用途，實施不同的土地登記變動規則。在權利登記制下，國家公權力具有擴張態勢，登記要件主義對權利變動的要求最為嚴格，因而在我國的農村土地范圍中，應對農村土地的核心部分：農用地實施登記要件主義，未經登記，不發生權利變動的法律效力，這種登記要件主義設計應同時包括對土地承包經營權及集體農地使用權實行登記要件主義，以增加權利人改變上述土地用途的難度。理由在于，農地承擔全體社會成員的公共目標，具有公共利益屬性；而對于宅基地使用權的變動仍應實行登記對抗主義，同時應規定除上述兩類土地使用權以外的集體建設用地使用權同樣實施登記對抗主義，即雙方的交易只要經雙方通過債權行為即可生效，只是不登記不能對抗第三人，登記對抗主義的國家干預程度相對較小，有利于國家激活農村集體建設用地進入市場進行交易。

（四）完善登記錯誤損害賠償制度

不動產登記賠償制度之所以得以普遍確立，主要是建立在侵權行為理論和登記的推定力補救的基礎之上[6]132。對于前者，則說明土地在現代社會中價值巨大，如果真正的權利人由此受到巨大經濟損失，如果不予以賠償則不符合分配正義的原則；對于后者，則說明登記錯誤必然導致登記結果的異化，而登記賠償制度則有利于抵銷物權推定力的負效應。實質主義登記與形式主義登記體制下，錯誤登記的損害賠償責任是不同的。實質主義登記條件下，登記機構負有實質審查義務，其注意義務較高，且應實行無過錯責任形式；若登記錯誤則應進行賠償受害人所受到的損失。而形式主義審查條件下，則登記機關僅負責交易形式的審查，而不進行內容審查，則不應承擔錯誤登記的損害賠償責任。我國目前立法偏重于實質主義登記立法，如我國《物權法》第二十一條規定：因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。具體設想為：（1）應確定該賠償責任應以無過錯責任為原則。（2）賠償額度應以給受害人造成的損失為限，一般僅應包括直接損失，不應包括間接損失，但因土地登記有時容易給當事人形成非常大的損害，為周全保護當事人利益，因此應逐步建立登記賠償基金制度和保險保障機制。為有效解決賠償資金的來源問題，可以借鑒域外的登記賠償基金制度，即從登記機關收取的登記費用中提取一定比例設立基金，該基金只能用于登記錯誤的賠償，不能挪作他用。同時還可以將保險機制引入登記體系中，由登記機關向保險公司投保，購買登記責任險，以使在錯誤登記中受損的當事人可以獲得補償。（3）同時在實現路徑上應由登記機關先行賠付，同時再向有過錯的當事人追償，其追償范圍包括登記機關先行賠償的資金、利息、訴訟費用及其他費用。

三、結語

登記實質上以國家權力為表征，由國家對土地流轉交易結果直接予以確認，所以促使土地流轉交易不斷完善及規范非法土地流轉交易均以構建自洽、良善的土地登記制度為前提。權利登記制既然是我國的既有制度抉擇，則必須充分權利登記制模式下的正向制度功能，必須從登記名義人、登記機關、登記對象、登記責任等方面入手完善登記制度，基于城鄉土地市場同地、同權、同利的原則，構建統一的登記法律，既維護公共利益，同時也提高了土地流轉的效率與安全性。

參考文獻：

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[2]李鳳章.登記限度論[D].中國政法大學博士學位論文，2005.

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[4]孫憲忠.物權法基本范疇及主要制度反思[M].北京：法律出版社，2001.

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一、指導思想

以“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，深入貫徹執行《中華人民共和國土地法》、《中華人民共和國土地承包法》、《農業部農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律、法規和政策，堅決糾正和著力解決農村土地存在的突出問題，依法保護農民的合法權益，穩定農村形勢，促進社會主義新農村建設健康有序發展。

二、目標任務

（一）完善土地二輪承包。切實落實土地承包期三十年不變，做到土地承包到戶，合同簽訂到戶，證書發放到戶。對至今尚未開展二輪土地承包工作的個別村民組，要力爭在底前完成土地承包合同續簽和經營權證書發放工作。

（二）查遺補漏。全面清查農村土地承包經營權證書、合同書簽訂以及損毀、丟失情況，對需要補簽補發農村土地承包合同書、經營權證書的，要在底前完成此項工作，合同書、經營權證書到戶率達98%以上。

（三）規范土地流轉。對農戶土地流轉情況進行全面清查、登記，簽訂規范的流轉合同。依法糾正違背農民意愿強行土地流轉和村集體經濟組織采取反租倒包的辦法侵害農民利益的行為。

（四）落實被征地農戶補償政策。清查被征地農戶的征地補償款是否被截留、挪用、扣繳等，查處違法占用耕地行為。

（五）穩定農村土地承包關系。依法糾正在承包期內違背土地承包政策進行“小調整”和強行收回出嫁、喪偶婦女承包地的行為。

（六）查處依權發包或仗勢強包行為。查處和糾正機動地、“四荒地”發包不民主、不公開或個別農戶依勢強行承包行為。

（七）依法查處不歸還代耕他人承包地行為。

（八）規范土地承包合同管理。建立健全鄉、村土地承包合同管理各項規章制度，解決因區劃調整造成的農村土地承包合同無檔案或檔案管理混亂問題。

（九）建立健全、調解、仲裁機制。落實收件回執制度，強化土地糾紛屬地管理責任，做到小的土地糾紛不出村，一般土地糾紛不出鄉，大的土地糾紛不出區。

三、工作步驟

全區農村土地突出問題專項治理工作從8月25日開始至11月10日結束，分四個階段進行。

第一階段：制定方案，宣傳動員。各鄉政府要結合本地實際，制定切實可行的治理方案，認真召開村組干部和村民代表會議，全面進行安排布置。要充分利用廣播、電視、政務公開欄等宣傳工具，廣泛宣傳有關土地承包的法律、法規和政策以及開展農村土地突出問題專項治理的重大意義，讓廣大干部群眾積極參與到此項工作中來，確保專項治理工作取得實效。

第二階段：落實責任，全面自查。各鄉、村對農村土地突出問題專項治理工作要落實到人，明確職責，實行鄉干部包村、村干部包組責任制。按照統一要求，要逐村逐戶進行土地承包合同書、經營權證書簽訂保存情況以及土地流轉、征地補償等情況調查登記。對農戶需要補簽、補發的土地承包合同書、經營權證書和土地流轉合同書份數，由鄉負責以村為單位匯總，于9月12日前報區農業局統一印制。對帶有重大傾向性可能造成群訪和引發社會不穩定的問題，要及時向鄉黨委、政府和上級有關部門匯報。

第三階段：采取措施，逐條整改。各鄉要對自查中發現的問題，分村逐條進行梳理，限期解決存在的突出問題。對農戶因丟失、毀損和未簽的土地承包合同書、經營權證書和流轉合同書，按照農業部門統一印制的范本，由鄉組織技術力量指導村重新簽發到戶。

第四階段：建章立制，總結完善。各鄉農村土地突出問題整改結束后，要建立和完善農業承包合同管理的各項規章制度，進一步規范農業承包合同管理檔案，抓緊成立農村土地承包合同糾紛仲裁機構，確定專（兼）職仲裁員，依法開展農村土地承包糾紛仲裁工作。同時，要對專項治理情況進行認真總結并形成書面材料，于11月5日前報區農村土地突出問題專項治理領導小組辦公室。

四、工作要求

（一）加強領導，各司其職。為加強對農村土地突出問題專項治理工作的領導，區政府成立由常務副區長任組長，區農業局、區國土分局、區監察局、區民政局、區局和各鄉等相關部門、單位主要負責人為成員的區農村土地突出問題專項治理領導小組，領導小組辦公室設在區農業局。區農業局負責農村土地突出問題專項治理的牽頭與組織協調，并做好農村土地承包突出問題治理的相關工作；區國土分局負責糾正征用農村土地中侵害被征地農民權益的行為和查處土地違法違規案件工作；區監察局負責查處農村土地承包中違法違紀行為和違法違規征占用農村土地行為；區民政局負責專項治理工作中村務公開、民主管理相關事務；區局負責落實農村土地突出問題專項治理農民來信來訪工作責任制。各鄉也要相應成立由鄉長任組長、分管鄉長任副組長的組織機構，并于9月5日前報區農村土地突出問題專項治理領導小組辦公室。

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1 農村土地整治的現實意義

首先，提高農業綜合生產能力。通過開展農田整合活動，對耕地、宅基地和集體建設用地進行復墾，在增加農業耕地的同時，建設高質量和高標準的基本農田。農村土地整治有利于集中開展土地平整和農田水利、田間道路、林網等項目的建設，提高農業綜合生產能力，實現“田成方、林成網、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排、村成片”的美麗農村新貌。

其次，開展農村土地整治有利于優化土地結構布局。結合城鄉體系建設規劃和新農村布局建設，適度調整和撤銷并入布局分散的自然村集體，對騰出的土地進行科學合理的開發，使騰退的宅基地、農村廢棄土地和空閑土地進一步被利用起來，建設新的村集體，形成農村人口向著城鎮中心集中，產業向著聚集區集中，農業耕地向著集約化和規模化方向經營發展。

再次，完善農村地區配套設施，提高農民群眾生活水平。通過開展農村土地整治工作，對農村路網、供水系統、供電系統、通訊系統和廣播電視系統以及生活垃圾處理系統、污水收集和處理系統進行完善，為農村地區配合完善的基礎設施。進一步健全醫療衛生、教育、文化娛樂、社會養老體系、商業網點等公共服務系統。在農村地區廣泛推廣清潔能源，改善農村臟亂差環境，實現對農村布局結構優化，提升?r民群眾生活水平。

第四，農村土地整治有利于現代農業發展，提高農民群眾收入。通過開展農村土地整治，引導農民群眾開展規模化經營，促進農村土地流轉加快，實現農業規模化生產經營，推動現代農業科技水平向前發展，提高農業產業化水平，將更多的農村勞動力解放出來，轉移到其他產業中，真正實現農民群眾增產增收。

最后，解決建設用地困難。農村土地整治都將集體建設用地納入到城鄉建設用地體系中。在確保耕地面積不減少，耕地質量得到切實保證的基礎上，將同村建設用地資源按照有償轉讓的原則，調劑到地區產集聚區和城鄉建設用地中。

2 科學推動農村土地整治的戰略對策分析

2.1 科學規劃，確保項目實施的合理性

農村土地整治是一項復雜性和綜合性很高的工作，其涉及面廣泛，工程量大，因此在實施之前科學規劃十分重要。在對項目進行規劃過程中要按照重點整治大規模連片耕地、無人居住的閑置宅基地、大片廢棄用地，堅持農村土地整治和新農村建設要求相結合，和現代農業發展相結合，與采礦塌陷區治理相結合，和村集體與城鄉規劃相結合，與發展地區特色農業產業相結合。在整個規劃編制過程中，要聯合國土、農業、水利、環保、工商等多部門專家學者進行充分的論證，通過實地調查，對整個治理項目的整體情況進行綜合分析，同時還要保證農民群眾廣泛參與其中。真正做到集思廣益，匯集民智。規劃方案制定出臺之后，要通過專項會議、聽證會，在多個媒體渠道進行公開，廣泛征求意見，確保農村土地整治后農民群眾滿意。

2.2 尊重農民群眾，維護農民群眾的合法權益

在開展農村土地整治工作過程中，要始終將惠及民生作為首要任務目標。在項目選址、規劃設計、實施、驗收和權屬調整以及后期管理維護過程中都要堅持從農民角度出發，全民尊重農民群眾的意愿。并且在工程施工建設過程中，盡量使用項目所在地的農民群眾。同時要維護農民群眾合法權益，充分尊重農民群眾的知情權，參與權和監督權。堅決禁止一刀切。農民群眾積極參與和支持，是農村土地整治工作高效開展的重要保障。

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2007年，按照《國務院辦公廳轉發發展改革委關于2007年深化經濟體制改革工作意見的通知》的要求，重點開展了完善農村土地經營制度、推進農墾體制改革、推進基層農技推廣體系改革和建設和獸醫管理體制改革等五方面工作。

（一）完善農村基本經營制度

圍繞貫徹落實《農村土地承包法》和《物權法》，堅持穩定和完善農村基本經營制度，切實維護農民土地承包權益。

1.研究制訂相關制度。開展了農村土地承包糾紛仲裁法的立法調研和起草，并列入了國務院2007年立法計劃；開展了建立侵害農民土地承包權益的責任追究制度研究;開展了“四荒”、灘涂、水面等資源開發利用中公開競價和招投標制度研究。

2.繼續開展農村土地承包糾紛仲裁試點工作。在已有農村土地承包糾紛仲裁試點的基礎上，2007年又增加了22個仲裁試點，試點總數達到190個。試點單位基本做到了一般糾紛解決不出鄉、重大糾紛不出縣。

3.開展農村土地突出問題專項治理。針對承包經營權落實不到戶、承包期內違法收回和隨意調整承包地、違背農民意愿強行流轉承包地、違法侵占農村集體土地和農民承包地、以各種名義變相征占農村土地等突出問題，農業部會同監察部等有關部門聯合發出了《關于開展全國農村土地突出問題專項治理的通知》，在全國農村開展土地突出問題專項治理，并組織了6個督導組，對15個省的專項治理工作進行督導。

4.依法加強農村土地流轉規范管理與服務。采取多種方式指導和推動各地建立農村土地流轉合同制和登記備案制，把土地流轉納入規范、有序的發展軌道。積極引導各地開展土地流轉中介服務，指導地方通過建立土地流轉中心等組織，土地流轉信息，指導合同簽訂，創新了土地流轉機制。積極探索組織土地整理、加強農田建設、實施流轉補貼等措施，為流轉創造條件，穩步推進多種形式的農業適度規模經營。

（二）加快推進農墾體制改革

按照國務院提出的“全面推進墾區集團化改革，加快墾區集團現代企業制度建設”的要求，加快推進管理體制改革。

1.建立健全國資監管運營制度。通過清產核資、明確母子公司功能定位、規范決策程序、明晰職權界限等措施，進一步明確集團母公司對子公司的出資人地位，理順集團內部母子公司之間的運行機制。

2.完善內部經營機制。以適應市場競爭為目標，通過企業內部的機構重組和流程再造，不斷提高企業經營效率，實現集約化管理。逐步建立企業高級管理人員的激勵約束機制，充分調動企業經營者的積極性和創造性。

3.分離墾區辦社會職能。加快國有農場代管的鄉鎮村及農場自辦的普通中小學等社會職能移交地方政府管理。對確需保留或一時難以分離的，合理調整布局，精簡機構人員，發揮規模效益。

4.積極化解債務。做好國有農場債務的清理核實工作，根據債務類別及形成原因，采取不同的處理方式和辦法。鼓勵國有農場壯大經濟實力，提高自身還債能力。

（三）繼續推進基層農技推廣體系改革和建設

認真貫徹落實《國務院關于深化改革加強基層農業技術推廣體系建設的意見》精神，加快推進改革進程。

1.建立了部門溝通協調機制。農業部依托農業社會化服務體系領導小組，成立了基層農技推廣體系改革聯席會議，召開了由水利、林業、編制、人事、發展改革、財政、稅務、科技、勞動保障等部門領導和有關負責人參加的部門協調會議，密切部門溝通。

2.開展督導調研。及時下發了《農業部關于貫徹落實的意見》。會同有關部門組織人員對全國基層農技推廣體系改革和建設情況進行了督導調研。召開全國基層農技推廣體系改革和建設會議，對下一步工作進行部署。

3.指導地方工作。指導各地根據當地實際制定改革方案。截至2007年底，已有19個省（市）出臺了實施意見或工作方案，先前已進行改革的浙江、湖北、重慶、寧夏4個省（區、市）出臺了配套文件或完善意見。河北省和寧夏區還出臺了編制核定和人員分流安置等的配套文件，陜西省已于近期印發了改革實施方案。

（四）繼續深化獸醫管理體制改革

積極貫徹落實《國務院關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》，截至目前，遼寧省已完成省、市、縣、鄉四級獸醫機構改革；廣西、上海、浙江、寧夏等4省市已基本完成省、市、縣三級獸醫機構改革；福建、吉林等30個省份完成省級獸醫機構改革。全國67%的地市和45%的縣級機構改革也已完成；15個省份鄉鎮站改革基本完成。通過改革，主要取得了以下成效。

一是防疫體系逐步健全。通過改革，國家、省、市、縣、鄉五級動物防疫體系初步建立起來。部分省份還加強村級動物防疫網絡建設，有的地方財政拿出一定資金，補貼村級動物防疫員。

二是工作力量有所增強。各地在獸醫管理體制改革過程中，科學配置內設機構職能，合理調整內部人員結構，逐步加強動物防疫等涉及公共衛生安全的機構力量，提高獸醫機構的組織協調能力。

三是工作能力不斷提高。各地把獸醫行政管理、動物衛生監督和動物疫病預防控制所需經費納入財政預算，動物防疫經費保障機制不斷完善。

三、2008年改革工作動態

為了扎實穩步推進農業農村經濟改革，2008年主要做好以下工作。

（一）完善農村土地經營制度方面

1.鞏固農村土地承包突出問題專項治理成果。

2.抓緊延包后續完善工作。

3.不斷健全農村土地承包糾紛調處機制。

4.加強土地承包和流轉規范管理。

（二）農墾體制改革方面

1.積極協調，爭取政策支持。

2.加快墾區集團現代企業制度建設。

（三）基層農技推廣體系改革與建設方面

1.繼續加強對地方改革工作的督導。

2.建立基層農技推廣的投入保障機制。

3.啟動《農業技術推廣法》修訂工作。

（四）獸醫管理體制改革方面

1.繼續加強督查指導。

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關鍵詞：土地流轉利益 土地收益分配 土地流轉過程問題

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）12（c）-0169-01

近年來我國土地流轉越來受到全國人民重視，農民土地流轉問題也成為了國家重視的問題。我國要發展農業經濟，土地流轉問題必須正確面對。當前的家庭承包責任制，雖然由于土地包干到戶存在一些生產力低下、產出量小等問題，但它保證了農民的根本利益不受侵害，因而仍然是我國不能動搖的基本國策。我國當下的土地流轉過程中利益問題越來越嚴重，主要表現在農民土地流轉定價利益及集體部分資金提留問題，流轉登記相關費用問題，為獲低價承包戶非成本支出部分問題，以及環保下土地流轉后的治理利益問題等。該研究者通過研究土地流轉過程的利益問題，希望能找到解決的辦法。

1 土地流轉過程存在的利益問題

1.1 土地流轉定價利益困擾農民

近年來，我國農村土地流轉在定價過程中往往受到困擾，一些早年出租土地給承包戶以每畝價格300元/年為標準，10年不漲價，其結果是農民土地收益嚴重不符該年度生活水平，這使得一些完全靠土地轉讓而無收益的農民吃大虧，生活越來越貧困。這是以畝標準價格定價的引起的人民幣通貨膨脹下農民收益出現嚴重虧損問題。還有的就是一些土地被中介組織轉手，多次獲利，而農民卻收益較少，承包戶又損失嚴重，從而使得承包戶因需承擔高額租金而主動棄地而去，使得農民出租收益不穩定等。這一些受土地租金定價不公平影響，使得農民利益受損現象嚴重。

1.2 土地流轉集體提留收益比例及去向存在問題

由于家庭承包責任制下土地仍然屬于集體，家庭只是承包戶，農民土地只能再次經過流轉實現交易，而集體土地就有權獲得集體收益，在實際農民再承包過程中，農村集體提留收益卻并不如意，一些土地流轉地區集體卻收不到農民租金收入，原因是農民說并未出租而是與他人合作進行農業生產，不具備經營性質。在無證據和村民們集體反對下，集體提留收益無望。而一些地區土地承包集體則提留20%～30%的農民租地收益，也就是租金是1000元/畝/每年的，集體收益為200～300元，這就使得農民收益出現嚴重問題。集體收益后，很多村社將其作為農民共同收益進行分配，有的則被村干部用來再投資卻長年無分配，使得土地租金集體部分成為少數村干部的收入。

1.3 土地流轉中介服務收費利益的問題難解決

近年來，一些地區土地流轉過熱，一些正規中介運營而生，他們幫承租戶找土地，并收租一定服務費用，其價格根據地區差異，和承租戶自愿來決定。雙方交易在租金之外，而一些非法人員卻借機敲詐農民，說是他介紹非要農民給中介介紹服務費等現象發生。也有的一些中介服務組織通過假倒賣手續將一些長年不在家務農的農民土地偷偷租給承包戶并代收租金現象嚴重。中介服務收費組織出現的亂象讓土地流轉出現了較多問題，使得一些準備流轉土地的農民又擔心各類問題出現。

1.4 土地流轉合同簽定及手續費支付的問題

近年來，土地流轉一些地方是找地方公證處進行土地流轉公證，因此，需要收較貴的土地流轉手續費，同時還要收合同工本費及其他手續費等，從而使得農民收益受手續費影響而不斷減少。正是因為如此，一些地區掛牌成立了農村土地流轉服務中心，其目的就是服務土地流轉，但他們仍然收取手續費，甚至比地方公證處還貴，這就使得土地流轉合同簽定及支付手續費出現了幾難問題。在這個交易過程中，一些農村基層干部也借機向農民土地流轉征收流轉環保費、簽字費、跑路費等一些不規范的問題，從而使得其管理出現較多問題。

2 土地流轉過程利益解決的辦法

2.1 實現土地級差定價，農民自由選擇定價內容

農業用地應根據土質優勢進行級差評價，按照四級標準進行劃分，通過采取通陽光、土層深度、肥力測評、自然災害嚴重與否，水源條件等進行綜合認證，最終評價出四級土地標準。然后根據級差定價，最差一級定價不得低于單季作物收成產值的50%。如該土地能種玉米或小麥等，按其單季評價其收入不能低于其玉米總產出的50%，最好則不封頂按當地自愿定價成交確定。進行定價后，農民應自由選擇，根據各標準進行自行土地評價定價，然后進行自愿交易。

2.2 合理劃分集體提留收益比例，公開集體收益去向

當農民自愿轉讓其土地時，向集體繳納提留收益比例應不得高于10%，貧困戶最高不得超過5%。只有這樣才能保證農民的收益合理，避免因集體提留而導致實際效益被削奪的情況發生。集體提留的租金收益必須用于土地綜合治理和農民利益支出，而不得作為非土地治理和該村社以外的經費來源，以保障土地租金收益不被非法侵占。

2.3 規范土地流轉中介服務有償收費，明確服務收費項目

近年來土地流轉中介服務悄然形成，筆者認為不應對其打壓，而應積極鼓勵中小城市及鄉鎮房地產中介組織進入該行業進行有償服務，我國應明確農村土地流轉中介服務標準，確定有償服務價格范圍，嚴厲打擊非法中介收費，維護農民土地流轉收益不受中介侵害。為此，應建立《農村土地流轉中介服務執行細則》，從而有效指導農村土地流轉中介服務組織從事專項活動。

2.4 全額減免土地流轉登記服務各類手續費及合同手續費

為了提高土地流轉市場活躍度，增加規模化企業經營，加大農村土地流轉管理市場，各地區或區縣應成立公共服務免費組織，實現免費登記、查詢、流轉過戶、合同簽定、價格認證與評價，指導其服務，培訓各類因土地流轉的公共服務組織或個人等，實現解決農村土地流轉最后一公里的公共服務全面覆蓋，有效保障農民的基本利益不受侵害。

3 結語

總之，我國農村土地流轉收益問題復雜，要嚴防農民土地流轉收益被侵占，或是被地方強權組織盤剝，一旦出現上述情況，就有可能會出現因土地流轉而產生的地方腐敗現象。這必將會引進全國農民的強烈不滿。該研究者簡要分析了土地流轉過程收益中存在的諸多問題后，提出了上述建議，希望我國政府重視農村土地流轉收益分配的問題，真正服務農民，發展農業經濟，將其土地流轉作為一項基本國策來重抓和嚴抓，從而保障農民根本利益不受侵害。

參考文獻

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[2] 李俊青.農村土地流轉過程中農民權益保護問題研究[J].農家參謀?種業大觀，2012（4）：30-31.

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一、基本情況

（一）農村土地承包管理工作

1、農村土地承包經營權證換況。我縣自2006年農村土地承包經營權證換證工作開展以來，嚴格按照上級精神，查漏補缺，發現問題及時糾正。到目前為此，全縣已換發農村土地承包經營權證5.1萬本，證書到戶率達99％，證書的填寫較為規范。尚有一小部分農村土地承包經營權證還未換發到戶，其主要原因：一是土地即將被征用，所以暫停了權證的發放；二是有部分農戶舉家外出務工經商，導致權證滯留在村組干部手上。

2、農村土地承包合同簽訂情況。農村土地二輪延包工作開展以來，我縣共續簽補簽合同5.1萬份，合同到戶率達99％，合同內容的填寫比較規范完整。

3、農村土地承包關系穩定情況。自農村土地二輪延包工作明確土地承包期再延長30年不變后，我縣“三年一小調、五年一大調”的現象已大為減少，但仍有個別村小組存在這種做法。截至到目前，我縣不存在鄉村組織強行收回農戶承包地的情況。

4、農村土地流轉情況。我縣各鄉（鎮）土地流轉嚴格堅持依法、自愿、有償的原則，截止到2009年第三季度，我縣實行家庭承包經營的農戶50761戶，承包土地面積187413.96畝，全縣農村土地流轉面積36998畝，占承包土地總面積的19.7％；土地流出農戶12306戶，占承包總戶數的24.2％；簽訂流轉合同的農戶1289戶，其中規范簽訂流轉合同的農戶638戶，分別占流轉農戶數的10.5％和5.2％；簽訂流轉合同流轉的土地5536.3畝，占流轉土地總面積的15％；農戶間自發流轉土地面積35086畝，涉及農戶11747戶，分別占流轉面積和流出農戶數的94.8％和95.5％；鄉村組織提供信息流轉土地面積1912畝，涉及農戶559戶，分別占流轉面積和流出農戶數的5.2％和4.5％；土地流轉形式主要以出租為主，占流轉土地面積的78.6％，轉包、互換、轉讓、入股和其他形式只分別占流轉土地面積的6.5％、7.4％、3.9％、0.2％和3.4％。到目前為止，我縣沒有發現鄉村組織包辦、代替或截留土地流轉收益的現象。

5、農村土地承包糾紛調處情況。近年來，農村土地承包糾紛案件呈上升趨勢，引發案件的原因大多數是因為農村稅費改革前由于農民承包土地需要繳納的正常稅費任務較高，種地利益少，部分農民不想要土地，就私下口頭協商或者通過他人口頭磋商，達成不收租金但劃轉稅費任務的土地流轉口頭約定。隨著農村稅費改革的不斷深入，上級惠農政策的不斷落實，農村征地補償價格和范圍的不斷提高、擴大，農民的珍地、惜地意識大大增強，紛紛開始要求收回承包地。這樣一來，農村土地承包糾紛矛盾就加速激化，但因為只有口頭協議沒有書面協議，一方站得住理，一方依據于法，爭執不斷，矛盾升級。針對這些矛盾糾紛，我縣高度重視，嚴格要求各鄉（鎮）做好解釋調處工作，不得相互推諉，把矛盾處理在萌芽狀態，解決在基層。今年以來，我縣各鄉（鎮）所接7件土地承包糾紛案件已基本調處到位。

（二）農民專業合作社建設工作

1、農民專業合作社注冊登記情況。截至到目前為止，我縣經縣工商行政管理局注冊登記成立農民專業合作社36家，在去年的基礎上新增了12家。具體情況如下：

（1）按注冊時間分類：2007年注冊登記10個，占總數的27.8％；2008年注冊登記14個，占總數的38.9％；2009年注冊登記12個，占總數的33.3％。

（2）按產業類別劃分：種植業14個（其中白蓮4個、煙草2個、果業5個、花生1個、紅薯1個、油茶1個），占總數的38.9％；養殖業18個（其中生豬養殖11個、蜂業3個、肉牛養殖2個、水產養殖2個），占總數的50％；農機服務業4個，占總數的11.1％。

（3）各類農民專業合作社成員共計1001人，其中農民成員977人，占成員總數的97.6％。

（4）各類農民專業合作社注冊資金共計1497.85萬元，其中現金1435.06萬元，實物折款62.79萬元（主要為4個農機專業合作社）。

（5）在各類農民專業合作社中，目前經營收入達1000萬元以上的合作社有1個，為華豐畜禽專業合作社，其他大多數合作社經營收入都在30萬元左右。

（6）在各類農民專業合作社中，實行了信息、培訓、技術指導、農資供應、產品銷售等綜合服務的合作社有24個，占總數的66.7％；實行單一服務如加工或產品銷售的合作社12個，占總數的33.3％。

（7）各類農民專業合作社以合同制、合作制等方式帶動7596戶農戶實現增產增效。

2、面向農民專業合作社收費、罰款情況。到目前為止，我縣工商局、國稅局、地稅局等部門以及各鄉（鎮）人民政府均未對我縣經縣工商局注冊登記成立的36家農民專業合作社收取過任何費用和罰款。

（三）農民負擔管理工作

1、減輕農民負擔工作“五項制度”執行情況。我縣繼續堅持和完善涉農收費文件“審核制”、涉農價格和收費“公示制”、農村公費訂閱報刊“限額制”、農民負擔“監督卡制”、涉及農民負擔案（事）件“責任追究制”，農民負擔已經得到明顯減輕，農村社會和諧穩定，涉及農民負擔問題的群眾件幾乎為零。

2、“一事一議”籌資籌勞政策執行情況。近幾年來，我縣沒有申報“一事一議”籌資籌勞項目，少數村修建村內道路時采取村民自愿捐資贊助的形式修建，不存在集資攤派或變相集資攤派的行為。

3、強農惠農政策落實情況。我縣糧食直補、糧食綜合補貼、良種補貼等發放給農民的各種財政性補貼資金全部及時、足額發放到位，不存在抵扣、截留、挪用等現象。

4、涉農收費情況。一是農村義務教育免收學雜費政策我縣已經落實到位；二是我縣國土局、建設局、各鄉（鎮）人民政府、各村民委員會對農民建房收費、罰款總體說來比較規范，除個別收費標準缺乏執行力度、有的鄉（鎮）收費票據填寫不規范、有的收費或罰款項目執收執法單位錯位、少數鄉（鎮）、村出現擴大范圍或自立項目收費苗頭外，不存在其他亂收費、亂罰款行為；三是未發現有其他方面的亂收費、亂罰款、亂攤派現象。

（四）農村財務管理工作

1、農村“三資”管理情況。我縣農村集體資金、資產和資源管理已經建立健全了《××縣村集體經濟組織財務收支預決算制度》、《××縣村集體經濟組織貨幣資金管理制度》、《××縣村集體經濟組織財務收支票據使用管理辦法》、《××縣村級財務管理責任追究辦法》等制度；印發了《××縣村級集體財務“村賬鄉”操作指南》，各鄉（鎮）今年全面實施了村賬鄉工作，但簽訂合同還不夠到位。

2、農村財務管理規范情況。我縣各個鄉（鎮）根據各自管轄范圍的大小分別設立了1－3個農村財務管理規范化試點示范村，在示范帶動下，各個村基本上能做到每季度公開一次村級財務；同時，每個村都建立了民主理財小組，但民主監督作用發揮得還不夠充分。

3、農村財務審計監督情況。我縣各鄉（鎮）對農民關心的熱點和焦點問題經常性開展專項審計，發現問題嚴肅處理，給群眾一個明白，還干部一個清白；縣站則開展審計抽查，特別是對群眾反映強烈的問題實施重點審計，切實維護群眾的合法權益。

二、主要經驗和做法

（一）領導重視。領導重視是抓好工作落實的關鍵。我縣各級領導對農經工作都給予了高度重視，具體表現在以下三個方面：

1、縣領導重視農經各項工作。一是大力支持農經各項工作的開展；二是有力督促與農經各項工作相關的各職能部門搞好協作，推進農經工作；三是安排每年1.5萬元的減負工作經費進入縣級財政預算；四是每年能夠根據農村土地承包管理、農民專業合作社建設、農村財務管理等項工作的進展情況適當解決工作經費，保障我站的正常運作。

2、局領導支持農經各項工作。一是將農村土地承包管理、農民專業合作社建設、農民負擔管理、農村財務管理等工作納入了全局工作的重要議事日程；二是不截留、擠占、挪用農經各項工作經費，確保專款專用；三是適度彌補農經工作經費的不足，確保我站的正常運轉；四是全面支持農經各項工作的開展。

3、鄉（鎮）領導推進農經各項工作。我縣大多數鄉（鎮）領導都非常重視、支持農經各項工作的開展，在日常工作中，能根據本鄉（鎮）的實際情況，對農經工作給予必要的政策、資金、人力、場地、環境等的支持與扶助，積極推進農經各項工作。

（二）職工同心。職工同心協作是做好工作的基礎。我站現有職工4人，我們充分結合自身的優勢和長處，將當前農村經營管理的四大重點工作以及其他各項工作逐一分工，明確各自做好本職工作的同時，要大力發揚協作精神，取長補短，相互促進、相互提高，全面提升了農經工作質量；各鄉（鎮）盡管農經工作人員緊缺，但大都能根據全縣農經工作的總體部署和安排，緊密結合本鄉（鎮）的實際情況，努力完成本職工作。

（三）編發簡報。加強工作指導是提高工作質量的有效手段。縣減負辦和我站從2008年1月起聯合編發《××農經》工作簡報，借助于工作簡報，為全縣廣大農經工作者提供了一個學習法律、宣傳政策、增長業務、瀏覽信息、交流經驗、激勵先進、鞭策落后以及營造了一個百家爭鳴的工作平臺，截止到今年11月，已編印簡報35期次，起到了很好的宣傳指導作用。

（四）辦班培訓。舉辦業務培訓班是增強工作能力的有效途徑。我站每年至少舉辦一次二期農經工作業務培訓班，借以促進和增強鄉（鎮）農經工作人員和村級財會人員的理論學習興趣和業務操作能力，全面提升他們的工作實踐能力。今年，我站已經舉辦了2次3期業務培訓班，其中第1次2期為村集體經濟組織暨農民專業合作社會計培訓班，培訓鄉（鎮）農村財會輔導員、村（居）報賬員和農民專業合作社理事長、會計160余人；第2次1期為農村土地承包經營權流轉服務培訓班，培訓鄉（鎮）、試點村農村土地流轉服務站、室工作人員50余人。

（五）調查研究。開展各種調研活動是提升工作措施的針對性和成效性的校正儀。今年，我站圍繞農經工作的重點：一是開展了農村土地承包經營權流轉方式、流轉面積、流轉規模、流轉期限、流轉原因、流轉手續、流轉地用途、流轉效果、流轉糾紛情況、流轉管理狀況、流轉潛力等的摸底調查，形成了《××縣農業局關于農村土地流轉情況的調查報告》，針對我縣農村土地承包經營權流轉存在的主要問題，提出了可操作性強的進一步規范和加快我縣農村土地承包經營權流轉的建議；二是開展了農民專業合作社專題調研活動，撰寫了《××縣生豬專業合作社發展情況的調查與啟示》、《試驗示范撐起一片藍天》、《“九統”服務支撐合作社走過一個個春秋冬夏》、《找準合作點推動合作社健康穩定發展》等近10篇調研報告，有力地推進了合作社的規范化建設與發展；三是開展了財務公開“難點村”難點情況調研活動，認真剖解和分析“難點村”當前存在的主要問題，有針對性地提出了治理工作措施，形成了《××縣農業局關于財務公開“難點村”難點情況的調查報告》，為及時完成村務公開、民主管理“難點村”的專項治理工作夯實了堅實基礎。

（六）搭建平臺。搭建服務平臺是抓好工作落實的重心和基石。我縣建立了縣、鄉、村三級農村土地流轉服務中心（站、室），進一步規范了農村土地流轉秩序，加快了農村土地流轉進程，消除了農村土地流轉糾紛隱患。

（七）抓點示范。抓點示范是工作推開和規范運作的助推器。我縣農經各項工作大都建立了試點示范村（點），并認真抓好各示范村（點）的規范化建設工作，積極發揮其示范帶動作用。各示范點的設立情況如下：

1、農村土地承包經營權流轉示范村17個，分別是：高田鎮的田心村、湖坑村，豐山鄉的上坑村，木蘭鄉的新河村，小松鎮的羅源村、羅溪村，琴江鎮的古樟村、小別村、湖下村，屏山鎮的長溪村、河東村，大由鄉的河斜村，龍崗鄉的水廟村，橫江鎮的姑溪村、洋地村、洋和村，珠坑鄉的塘臺村。

2、農民專業合作社縣級示范點5個，分別是：××縣華豐畜禽專業合作社、××縣復興蜂業專業合作社、××縣蜂農專業合作社、××縣珠坑鄉富民紅薯淀粉專業合作社、××縣龍崗鄉鮮蓮產銷專業合作社。

3、村級財務管理規范化建設縣級示范村10個，分別是：高田鎮的桂竹村、豐山鄉的上坑村、木蘭鄉的木蘭村、小松鎮的小松村、琴江鎮的旱坑村、屏山鎮的亨田村、大由鄉的大由村、龍崗鄉的水廟村、橫江鎮的小姑村、珠坑鄉的竹溪村。

（八）專項治理。實施專項治理是規范工作流程、方式、方法等的有力武器。我縣今年重點抓了“農民建房和農民專業合作社亂收費亂罰款問題”和“財務公開與民主監督‘難點村’難點問題”的專項治理工作，有效地推動了面向農民建房和農民專業合作社收費與罰款的規范，促進了農村財務公開的及時、全面、真實、準確，發揮了民主監督的實效性。

（九）督促落實。監督檢查是促進工作落實的有效方式。我站經常采取檢查督促、現場督導、隨機抽查、暗訪核實、審計監督等方式督促各鄉（鎮）把農經各項工作落到實處，取得了比較明顯的效果。

（十）屬地管理。屬地管理責任的落實是及時、有效、妥善解決涉及農村土地承包糾紛、農民負擔問題、農村財務管理混亂等群眾件的有力保障。我縣嚴抓屬地管理責任的落實，嚴格責任追究，有力地促進了涉及農經工作范疇的各類群眾來信來訪件的及時、有效解決，維護了群眾的合法權益，保障了農村社會的和諧穩定。近年來，我縣涉及農經工作的農民越級上訪案件呈明顯下降趨勢。

（十一）總結提高。善于總結，才能不斷提高。我站經常性開展工作小結、工作對比、工作研討、意見征詢等活動，以便及時總結經驗予以推廣，發現問題加以整改，不斷更新工作觀念、改進工作方式、提高工作質量、擴大工作成效。

三、存在的主要問題

（一）鄉（鎮）農經工作機構與其他農業事業機構一同合并為鄉（鎮）農業服務中心，條塊管理不順。一是農經工作部門具有行政管理、行政監督、行政執法職能，作為事業性質的鄉（鎮）農業服務中心難以履行上述行政職能；二是已經合并的鄉（鎮）農經工作機構人、財、物歸鄉（鎮）管理，并全部兼職鄉（鎮）其他中心工作，且由于福利待遇的聯結造成工作上的本末倒置，本職工作能夠認真應付就算很不錯了，同時加重了我站條條管理與協調的難度，工作推進阻力較大；三是鄉（鎮）農經工作人員非常緊缺。截止到目前，我縣10個鄉（鎮）農經工作人員不足20人，90％的鄉（鎮）只有2名以下農經工作人員，其中只有1名農經工作人員的鄉（鎮）4個，有2名農經工作人員的鄉（鎮）5個。而由于條條管理的不順，我站又無法在全縣范圍內進行適當調整和補充，嚴重阻礙了我縣農經各項工作的全面鋪開和推進。

（二）農經工作經費嚴重不足。我站的工作經費只能確保正常運轉，難以組織工作創新，一定程度上束縛了工作效能的發揮；各鄉（鎮）沒有安排農經專項工作經費，好的鄉（鎮）基本上能夠做到實報實銷，差的鄉（鎮）則有報銷次數和金額的限制，這在很大程度上束縛了農經各項工作的推開。

（三）有的鄉（鎮）領導對農經工作重視不夠，認為只要不出問題就行，不太支持各項基礎性工作的鋪開。

（四）農村土地承包管理問題。

1、農村稅費改革前土地流轉手續的不規范（只有口頭協議），埋下了一些農村土地承包糾紛隱患，且調解起來難度較大。

2、受世界金融危機的影響，我縣農民工大量回流，加上人多地少的現實矛盾，農村土地在一定時期內難以形成集中、規模流轉，適度規模經營效益較難顯現。

3、有的鄉、村干部對貫徹執行《農村土地承包法》及其相關政策存有抵觸情緒，認為法律、政策規定與現實情況不太相符，要予以修訂。

（五）各鄉（鎮）和各縣級農民專業合作社都不同程度地存在農民專業合作社統計監測數據上報不夠及時、真實、完整的現象。每當每季度規定的上報農民專業合作社有關數據時間前，都要通過縣站的三催四促才能勉強收齊相關資料，透過這種現象我們可以看出：一是有關統計工作人員責任心不強；二是各農民專業合作社發展不平衡、不規范，統計數據難以及時、完整收集和真實反映。

（六）少數農村基層領導、干部開始放松對減負工作重要性的認識，已經出現麻痹松懈思想。這些思想的存在，不利于減負惠農政策的貫徹落實，很有可能因工作上的松弛出現農民負擔反彈的苗頭。

（七）農村財務管理問題。

1、村級報刊征訂存在隱形壓力，大多數村都突破了限額。

2、村級招待費用較難控制。去年我縣村級平均招待費用達到0.5萬元以上，部分村已突破萬元大關，個別村甚至超出了2萬元。

3、村級白條列支現象嚴重，占支出票據的90％以上，不利于實施有效的財務監督。

四、建議

（一）加快農經機構改革進程。一是單獨設立鄉（鎮）農村經營管理站，將鄉（鎮）農經部門從鄉（鎮）農業服務中心中分離出來，確保農經干部的專職專用；二是提高農經部門行政級別，鄉（鎮）農經部門應由“正股級”提升為“副科級”單位；三是把縣、鄉（鎮）農經部門列入依照公務員管理范疇；四是賦予農經部門行政管理、行政監督、行政執法職能；五是鄉（鎮）農經部門人、財、物實行垂直管理。

（二）適當增加鄉（鎮）農經工作人員編制，根據鄉鎮管轄范圍大小按3－5個名額配齊鄉（鎮）農經工作人員，確保農經工作的正常開展。

（三）將開展農經工作必要的業務工作經費、人員培訓經費等足額列入每年各級財政預算，確保農經工作的正常運轉和農經干部培訓的經常化、制度化。

五、明年工作打算

（一）針對農經各項工作中存在的問題加強工作調研，積極探索出解決相關問題的有效方式、方法，規范工作流程，落實目標管理，加強監督檢查，嚴格責任追究，促進我縣農業、農村經濟健康穩定發展。

（二）本著“走出去、引進來”的基本原則，積極學習兄弟縣（市）的好經驗、好辦法、好做法，并切合本縣實際加以改進創新，推動我縣農經各項工作更進一步。

（三）加大農經工作的宣傳引導作用，轉變部分農村基層領導、干部的思想觀念，使他們由不關心、不支持、不重視農經工作逐步變為關心、支持、重視農經工作，加速推進我縣農經各項工作的發展；引導廣大農民群眾自覺學習相關法律、法規、政策，維護自身合法權益不受侵犯，積極參與民主管理和行使民主監督權力，自愿、主動加入或創建各類農民專業合作社，創造出更多的個人財富和社會財富，加快我縣農業、農村經濟的發展。

（四）以規范、促進農村土地承包經營權流轉為重心，進一步健全、完善農村土地承包管理監督機制，積極消除農村土地承包糾紛隱患，切實維護農民的合法土地承包權益。

（五）以引導、規范、提升農民專業合作社的發展質量為目標，進一步加強農民專業合作社的建設與扶持，努力增強農民專業合作社的自我發展、自我壯大能力，帶動周邊農戶實現增產增效。

篇(7)

【關鍵詞】新形勢；創新改革；農村；土地整治

新形勢下創新改革農村土地的整治工作不僅是協調土地資源供需緊張的矛盾，強調耕地保護措施，推進新農村建設和提高城鄉統籌發展水平的客觀要求，也是促進農業與農村可持續發展的重大舉措。黨的十明確提出：為了實現讓農業發展擁有更多的農田這一戰略發展目標，就必須積極推進土地的開墾復墾和整理，加大投入積極建設農村基本設施，提高土地的出讓資金，提高新增的建設用地的土地有償使用金額在農業開發的占比[1]。由此可知，土地整治是保護農村耕地，提升耕地總體生產能力，優化土地資資源的利用率，保障土地資源集約化發展，改善農村環境的主要途徑。隨著新形勢下社會各行各業經濟的發展，農村土地整治工作面臨著新的難題，因此必須正確認識當前形勢下農村土地整治工作存在的問題，樹立新的土地整治改革理念，采取正確的創新的改革措施，不斷完善與創新改革農村土地整治的運行機制，以促進農村土地整治工作向著健康的方向發展。

1 農村土地整治

農村土地整治是依法在農村地區，依靠權屬調整、工程項目以及生物措施等對利用率低、出現損毀或是退化以及未利用的土地，以及包括田、路、水、林等進行整體的綜合整治，目的是提高土地的利用率以及發揮土地資源的效益[2]。當前我國農村土地的整治工作尚處在探索與積累的發展階段，未能將土地整治工作同新農村的建設形成一種互惠互利、協調共進的和諧關系；土地整治工作的目標重在增加耕地的數量，而忽視了對耕地質量的提升；有的整治項目嚴重影響了農村生態環境的平衡，不符合新形勢下對農村土地整治工作提出的創新改革要求。因此，作為作為負責農村土地整治工作的機構或部門，應深刻正確認識新形勢下農村土地整治工作創新改革的理念，促進農村土地整治的運行機制的創新改革，保障農村土地的整治工作健康持續開展。

2 新形勢下創新農村土地整治改革工作應遵循的五大理念

2.1 保護生態環境的理念

隨著我國社會經濟的發展和進步，人們的生活方式和理念出現發生了新的變化，他們已經逐漸意識到以高污染、高耗能的經濟發展方式只會帶來一時的經濟利益，這樣負面的發展方式只會對生態環境造成嚴重的破壞，那么長遠的經濟利益無從談起，最終會對人類的健康的發展造成致命的威脅。農業經濟的發展必須建立在適宜的自然條件下，不能脫離生態環境而獨立存在，只有適宜的氣候、光照等自然條件才能保障農作物的持續生長。農村土地的整治工作是依靠權屬調整、工程項目以及生物措施等對利用率低、出現損毀或是退化以及未利用的土地，以及包括田、路、水、林等進行整體的綜合整治，會對農村的生態環境造成不同程度的影響。因此，在創新改革農村土地整治工作的同時，應確保經濟效益與社會效益的有機統一，促進土地整治同農村建設的協調發展，遵循自然環境的發展規律，做好相應的保護措施，保障農村生態環境的平衡。

2.2 統籌協調的發展理念

土地資源是人來開展各項社會和經濟活動的重要前提條件。農村土地的整治工作不僅僅是包括農業生產領域，也包括農村不同產業發展的調整和布局，是對農村人地關系進行重大調整的活動，所以，創新改革農村土地的整治工作必須著眼于全局，統籌規劃，協調發展農村經濟和社會事業；站在整體和長遠發展的角度，綜合考慮農村地區的自然環境、政治、經濟、社會、人文等諸多因素，在各級土地利用、各類別建設發展規劃的基礎之上，科學設計土地項目發展規劃方案、做好土地權屬關系的分析和調整等工作，確保統籌發展農村經濟和土地資源的利用。

2.3 因地制宜的整治理念

推進農村土地整治工作的創新改革應秉承因地制宜的理念，綜合考慮農村自然條件、社會條件以及經濟條件同農村發展的關系，對農村的生產條件和生活條件進行因地制宜的調整和改善。另外，因地制宜的整治理念要求開展土地整治必須結合當地農村的土地類型、水利資源、農業種植傳統模式等地域特點，繼續擰科學規劃，統籌布局，以滿足當地發展農業產業化經濟的客觀要求，促進土地資源效益的最大化發揮。

2.4 科學高效的利用理念

創新改革農村土地整治工作堅持科學高效的利用理念有助于充分發揮城鄉統籌發展以及促進新農村建設有著重要推動作用。當前我國在農村土地整治領域尚不夠成熟，管理方面和技術使用等方面還處于積累經驗的時期，仍存有管理不科學、工作水平較低等問題，需要不斷的探索和創新。在土地整治工作上，要積極引進先進的管理理念和技術，需要做到：第一，推進整治項目的科學化，開展土地整治工作應以長遠利益以及綜合效益作為發展前提，推進土地整治的科學規劃、專項規劃，確保項目實施的可行性與合理性。第二，提高項目的管理水平。在土地整治項目上應做好選址工作、組織審批、規劃分析研究以及后期監管驗收等流程工作，健全土地整治工作的管理制度，保障整治工作的規范化和高效率。

2.5 產業化發展的理念

當前，我國農村土地整治工作開展的資金來源仍是依靠政府的投入和支持，組織規模化發展效率受限，不利于大規模以及機械化土地整治發展的需求。所以，在開展農村土地整治工作創新改革的帶路上應秉承產業化的發展理念，充分發揮市場機制的作用，在社會上設置專業化的中介結構專門負責開展土地整治工作，負責專業設計土地整治方案，利用專業化、技術化的人才隊伍提高農村土地整治的整體效率和質量，全面控制土地整治產生的管理成本。

3 新形勢下創新農村土地整治改革工作的對策

新形勢下農村土地整治工作的運行機制必須滿足新形勢和新發展任務的需要，在促進城鄉統籌發展、優化土地利用率以及推進新農村的建設等發揮著積極的作用。因此土地整治工作機構或部門應注重自身的建設與發展，推進農村土地整治運行機制的創新改革。

其一，推進監管制度的建設與程序建設。提高各省、市、縣土地主管機構或部門對土地整治工作的重視度，強調主體責任意識；根據管理制度明確各個崗位的職責，落實項目專崗專人管理要求；通過獎懲、約談等方式加大對土地整治項目監理單位的監督和管理力度，嚴格全面把關土地整治工程的質量和效率，規范流程操作，保障農村土地整治工作的持續發展。

其二，強化部門的交流協調。開展農村整治項目工作時，在項目的選址、應急事件的處理方案等問題上，應加強部門交流和協調，提高項目實施的質量和效率；此外還應站在群眾角度上，充分協調利益，為更好地開展工作奠定群眾基礎；提高相關人員的業務水平，接受定期業務和技術培訓，推動機構創新，充分發揮機構管理職能。

其三，新形勢下創新農村土地整治改革工作的對策：首先，堅持“六位一體”綜合整治的標準，在確保農用地同村莊用地得到協調整治的基礎上，重點農村領域的整治。當前我國社會已經步入城鄉統籌發展的轉型期，改革農村土地整治工作應注重協調新農村建設、協調城市和鄉村共同發展，這是保護有限耕地、優化土地資源的重大舉措。

其四，積極構建農村土地整治改革的創新機制。積極構建城市與鄉村經濟社會統籌一體化的發展格局，努力破除保護耕地同保障發展帶來的雙重壓力，積極推進土地產權的機制、利益分配的機制，投資融資的機制，城鄉用地協調發展的機制以及城鄉土地資源調控機制這五大機制的創新與改革，推動農村土地整治工作的順利持續展開[3]。

參考文獻：

[1]鄖文聚，宇振榮.土地整治加強生態景觀建設理論、方法和技術應用對策[J].中國土地科學，2011（06）.