序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇傳統(tǒng)公共行政的主要特征范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

論文摘要：傳統(tǒng)的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的．官僚制雖然有弊病，但現(xiàn)在還沒有一種更能行之有效的行政管理模式來取代它。至少在目前，它應(yīng)該是以效率為基礎(chǔ)并能夠適應(yīng)國情文化和民俗的管理體制。麥當(dāng)勞以其特有的管理方式贏得了世界各國的認(rèn)可。并在當(dāng)?shù)卦铝烁@或許可以成為公共管理模式的借鑒。

從制度分析而言，公共行政的模式研究即是將各國公共行政的制度特征加以歸納，以這些特征為基點(diǎn)構(gòu)建一個(gè)公共行政的普遍性模式。而歷史來看，傳統(tǒng)的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的，后來興起的新公共管理模式則是以企業(yè)管理理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)的，奉行一種“管理主義”取向。無論是公共管理模式還是企業(yè)管理模式，它都應(yīng)該是以效率為基礎(chǔ)并能夠適應(yīng)國情文化和民俗的管理體制，盡管二者在價(jià)值目標(biāo)取向上可以不同。因此，本文以企業(yè)管理中麥當(dāng)勞的經(jīng)營管理模式為參考，來探討一下對于公共管理模式改進(jìn)的可借鑒因素。

1政府公共管理模式的變遷

一般說來，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎樣的手段來行使社會管理的職能。而公共管理與公共行政模式的區(qū)別重點(diǎn)不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以說，政府治理模式與行政模式，抑或公共管理模式都是一種政府的社會組織管理方法。

傳統(tǒng)的手段是“管制”，名目繁多的審批項(xiàng)目—辦一件事，需要多次跑衙門、辦手續(xù)、蓋公章，是對這種模式的最好診釋。從行政思想的發(fā)展史來看，行政學(xué)或行政管理學(xué)大致經(jīng)歷了從公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)和(新)公共管理學(xué)等階段。這種學(xué)科研究階段的變遷不僅僅是理論的變化，更是一種政府管理理念和管理模式的升級。由于新公共行政學(xué)缺乏理論上的連貫性和堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，只不過是在那個(gè)激進(jìn)的年代做出的一種強(qiáng)烈的情緒反映而已，新公共行政學(xué)在傳統(tǒng)行政學(xué)追求經(jīng)濟(jì)和效率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出公共行政并非是完全的價(jià)值中立，而要把社會公平也作為公共行政的目標(biāo)追求，這種思潮并沒有形成行政管理的模式。筆者認(rèn)為，具有深刻影響的主要兩個(gè)階段是公共行政學(xué)、(新)公共管理學(xué)，并且已經(jīng)和正在有自己相應(yīng)的管理模式。

1.1傳統(tǒng)的政府治理模式與傳統(tǒng)的公共行政模式

傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有兩個(gè)理論基礎(chǔ):政治一行政二分法、官僚制理論。當(dāng)然，傳統(tǒng)公共行政模式就會具有這兩個(gè)理論精神下的特征。這里要特別指出的是，傳統(tǒng)的政府治理模式與傳統(tǒng)的公共行政模式實(shí)際上是同義語:一是產(chǎn)生的背景相同，二是理論基礎(chǔ)相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一詞只不過是與新的政府治理模式相對罷了。傳統(tǒng)的政府治理有六項(xiàng)主要特征:政治中立的公務(wù)員制度;層級制和規(guī)則;永久性和穩(wěn)定性;制度化的公務(wù)員制度;內(nèi)部管制;平等。

1.2新的政府治理模式與(新)公共管理模式

針對傳統(tǒng)的政府治理模式，為了提高政府的效益、效率和效能，無論是發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家還是欠發(fā)達(dá)國家，都進(jìn)行了不同形式和不同程度的改革。而這種公共管理改革是要在探索中發(fā)現(xiàn)并建立一種新的模式。比如，B·蓋伊·彼得斯教授對這些改革進(jìn)行綜合歸納后，將其分為市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種改革模式，而且認(rèn)為這四種模式是改善當(dāng)代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴隨著新公共管理的興起而產(chǎn)生的。可以說，這種新的政府治理模式只是新公共管理的理論與實(shí)踐尚處于發(fā)展階段而提出的一種較有代表性的一種公共管理新模式。如果說，上述的傳統(tǒng)政府治理模式等同于傳統(tǒng)公共行政模式的話，那么，新的政府治理模式只是尚處于探索階段的公共管理模式的一種較為新穎和有代表性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。

新公共管理的產(chǎn)生的根本原因在于傳統(tǒng)的公共行政模式已經(jīng)不再起作用。新公共管理或管理主義的出現(xiàn)，標(biāo)志著早期改革發(fā)生了一種變化。它在理論和具體方案方面比修修補(bǔ)補(bǔ)地降低成本為目標(biāo)的早期改革更為明確。新公共管理的目標(biāo)在于取代傳統(tǒng)模式，因此它不像“以前的”公共管理那樣只是在公共行政內(nèi)部實(shí)行技術(shù)性的專業(yè)化。新公共管理不只是對公共部門進(jìn)行改革，它表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機(jī)制并改變其與政府和社會的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(DECD)關(guān)于發(fā)達(dá)國家政府改革的研究報(bào)告，對新公共管理的主要內(nèi)涵作了總結(jié)歸納。一般認(rèn)為，新公共管理與傳統(tǒng)行政管理有所不同，其主要主張有:政府服務(wù)應(yīng)以社會和公眾的需求為導(dǎo)向;更加重視政府的產(chǎn)出、結(jié)果、效率和質(zhì)量;主張放松行政規(guī)制，實(shí)行績效目標(biāo)管理，強(qiáng)調(diào)對績效目標(biāo)完成情況的測量和評估;政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)中成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等管理方式;取消公共服務(wù)供給的壟斷，對某些公營部門實(shí)行民營化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給;重視人力資源管理，提高人事管理的靈活性等。

總之，傳統(tǒng)公共行政模式、傳統(tǒng)的政府治理模式與(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本質(zhì)區(qū)別的。在理論上，前者的學(xué)理基礎(chǔ)是政治一行政二分法和官僚制理論;后者則是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營部門管理學(xué)。在行為主體上，前者是以政府的單一中心治理;后者是以各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共產(chǎn)品，并實(shí)行管制;后者是私營部門也被允許提供社會所需地公共產(chǎn)品，實(shí)行引導(dǎo)和管理。實(shí)際上，行政管理模式的變化也恰好說明了，在社會日益變革的今天，人們在強(qiáng)調(diào)效率的同時(shí)也在不斷地追求著公平、服務(wù)與滿意等人性化的價(jià)值，行政管理模式也隨著人們的要求不斷提高而變得越來越開放。恰恰對比，企業(yè)經(jīng)營模式正式朝著人性化服務(wù)和開放式管理的路徑在變革，我們不妨拿麥當(dāng)勞的經(jīng)營模式來做以參照對比。

2麥當(dāng)勞經(jīng)營管理模式的成功經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)在，麥當(dāng)勞快餐店及其許多衍生物已經(jīng)無所不在，并很快在全美國成為可以辨認(rèn)的象征，在世界許多地方的情況也是一樣。麥當(dāng)勞已經(jīng)達(dá)到了它的崇高地位，因?yàn)槭聦?shí)上所有的美國人和許多其他國家的人在無數(shù)的場合經(jīng)過它金色的拱門，麥當(dāng)勞快餐店正在美國和世界其他地方努力地繼續(xù)擴(kuò)大其經(jīng)營。

為什么麥當(dāng)勞模式所向披靡?簡單地說，麥當(dāng)勞取得成功是因?yàn)樗鼮橄M(fèi)者提供了效率、可計(jì)算性、可預(yù)測性和控制。這也是麥當(dāng)勞模式的特質(zhì)所包含的幾個(gè)不同側(cè)面。

首先，麥當(dāng)勞提供了效率，或者說提供了從一點(diǎn)達(dá)到另一點(diǎn)的最佳方法。對于消費(fèi)者而言，麥當(dāng)勞提供了從饑餓到吃飽的最佳途徑。在一個(gè)雙親均需工作和存在單親家長的社會中，能高效地滿足人們消除饑餓和許多其他需求，的確很有吸引力。

其次，麥當(dāng)勞提供了可計(jì)算性，或者說強(qiáng)調(diào)的是銷售產(chǎn)品的量的方面(份數(shù)、成本)，也強(qiáng)調(diào)提供服務(wù)的量的方面(得到產(chǎn)品所用的時(shí)間)。量成了質(zhì)的對等物，有足夠的量，或者能做到快速交遞，這就意味著是好的。人們很容易將麥當(dāng)勞出售的食物量化，并感到好像花了通常的錢買到了很多的食物。人們也會去計(jì)算他們開車去麥當(dāng)勞、拿到食品、進(jìn)餐以及回到家里的時(shí)間，然后，他們把這與自己在家里準(zhǔn)備食物所花去的時(shí)間作比較。 第三，麥當(dāng)勞提供了可預(yù)測性。亦即確保他們的產(chǎn)品和服務(wù)在不同的時(shí)間和地點(diǎn)都是一樣的。在莫斯科的麥當(dāng)勞與在北京的麥當(dāng)勞其產(chǎn)品和服務(wù)都是一樣的。無論是在今天吃，還是在明天吃，結(jié)果都是一樣的。當(dāng)知道麥當(dāng)勞所提供的東西不會出現(xiàn)意外本身就是巨大的安慰。麥當(dāng)勞模式的成功表明，許多人傾向于喜歡一個(gè)不會出現(xiàn)意外的世界。麥當(dāng)勞系統(tǒng)的員工也是按照可預(yù)見的方式來規(guī)范自己的行為。他們遵照公司的規(guī)則和經(jīng)理的指令行事，在許多情況下，不僅對于他們的行為而且對于他們的言談都在很大程度上可預(yù)見。

第四就是控制。將這種控制施加于每一個(gè)進(jìn)人麥當(dāng)勞世界的人身上。在快餐店吃飯的人是受控制的，盡管這種控制通常顯得很微妙。排隊(duì)、有限的菜譜、很少的選擇，這些都讓來這里進(jìn)餐的人不得不按照麥當(dāng)勞的管理部門的設(shè)想去做—快吃、快走。此外，駕車到窗口購買的做法甚至讓人們沒吃就走。在麥當(dāng)勞化的組織里，工作人員也受到高度的控制，通常他們比顧客受到的控制更為明顯和直接。他們被訓(xùn)練得一絲不茍地按所吩咐的去做有限的幾件事情。麥當(dāng)勞所采用的技術(shù)以及它所建立的方式也再次增強(qiáng)了這種控制，經(jīng)理和檢查員的責(zé)任就是確保工作人員的工作沒有一點(diǎn)的偏差。

以上對于麥當(dāng)勞化的四個(gè)基本特征的討論讓我們明白關(guān)于為什么麥當(dāng)勞快餐取得如此重大的成績，以及為什么麥當(dāng)勞化的過程有如此戲劇性的進(jìn)展是有著很好的、實(shí)在的理由的。麥當(dāng)勞化無疑帶來了一些積極的變化。比如，比以前可以更為便利地獲得商品和服務(wù)，獲得這些東西現(xiàn)在不那么再依賴于時(shí)間和地理位置。比以前更多的人可以獲得范圍廣泛的商品與服務(wù)。人們幾函乎可以隨時(shí)隨地獲得他們所想要和所需的東西。要想獲得想要和所需的東西的確比以前方便多了。商品和服務(wù)的確比以前更加統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);至少有些人可以獲得比在麥當(dāng)勞化以前更好的商品服務(wù)。在一個(gè)變化迅速、讓人感到陌生而似乎又帶有敵意的世界上，麥當(dāng)勞化系統(tǒng)為我們提供一種相對安定、熟悉而安全的環(huán)境，這畢竟是對顧客的一種慰藉。由于產(chǎn)品已被量化，消費(fèi)者可以較為容易地對那些相互競爭的產(chǎn)品進(jìn)行比較，人們更有可能得到同等的待遇。

3麥當(dāng)勞經(jīng)營模式對行政管理模式的改進(jìn)建議

從麥當(dāng)勞的經(jīng)營模式和策略中，麥當(dāng)勞取得成功是因?yàn)樗鼮橄M(fèi)者提供了效率、可計(jì)算性、可預(yù)測性和控制，其實(shí)這大大強(qiáng)調(diào)了管理的效率。同時(shí)，還有一個(gè)非常重要的一點(diǎn)，就是為什么麥當(dāng)勞能夠在世界各個(gè)角落扎根呢?很明顯，它適應(yīng)了當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗與飲食口味和習(xí)慣。而文化這種無形的東西，是一種出奇制勝的硬件，有了它便能引領(lǐng)鰲頭，否則市場規(guī)律必將使之淘汰。每年麥當(dāng)勞都在世界各地研究各地的飲食習(xí)慣與口味，不斷地推出適合當(dāng)代口味的新食品。

如果說，強(qiáng)調(diào)效率，那么麥當(dāng)勞與政府官僚制沒有什么區(qū)別;而強(qiáng)調(diào)服務(wù)則是麥當(dāng)勞是一馬當(dāng)先的，所謂建立服務(wù)型政府是后來的事情了。快捷、好吃是麥當(dāng)勞的致勝法寶，那么作為一個(gè)政府如何提高辦事效率和滿足公眾需要，應(yīng)該是任何政府追逐的始終價(jià)值。

實(shí)際上，官僚制雖然有弊病，并且招致了諸多批評，但是現(xiàn)在還沒有一種比它更能行之有效的行政管理模式來取代它。那是針對政府的效率來說，官僚制其實(shí)是一種極其理性化的管理體制，對于效率的追求永遠(yuǎn)是行政模式所追求的價(jià)值。而官僚制本身沒有錯(cuò)，錯(cuò)在人為地不斷破壞它。同時(shí)，人的有限理性使得官僚制不可能顧及到人們生活等方面，新的管理主義模式正是治療官僚制所不及的。因此筆者建議:

(1)建立服務(wù)型政府。建立服務(wù)型政府是近年米理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個(gè)目標(biāo)選擇。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據(jù)，它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。

(2)建立面向市場的政府。建立面向市場、親市場、以市場為導(dǎo)向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場的關(guān)系上，凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事，都應(yīng)當(dāng)由市場來做，充分發(fā)揮市場的作用。強(qiáng)調(diào)政府要面向市場，將有利于進(jìn)一步明確市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場的關(guān)系，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，起好“掌舵”作用、催化劑作用、促進(jìn)作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用;也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向，放在加強(qiáng)宏觀調(diào)控上，放在創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上，圍繞市場行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務(wù)職能。

篇(2)

彼得•德魯克(PeterF.Drucker)：現(xiàn)代管理大師，對世人貢獻(xiàn)卓越，影響深遠(yuǎn)，被尊為“大師中的大師”、“現(xiàn)代管理之父”。2002年6月20日，美國總統(tǒng)喬治•W•布什宣布彼得•德魯克成為當(dāng)年的“總統(tǒng)自由勛章”的獲得者，這是美國公民所能獲得的最高榮譽(yù)。他的《卓有成效的管理者》被世人視為經(jīng)典之作。他在六十年代就提出一些現(xiàn)代化管理的觀點(diǎn)。《卓有成效的管理者》的基本觀念：對組織負(fù)有責(zé)任，能影響組織經(jīng)營成果的人，就是管理者；管理者，就必須卓有成效；卓有成效是可以學(xué)會的！如此，一群平凡的人，就做出不平凡的事。從某種意義上說，一線管理者對于職業(yè)發(fā)展來說，是一種機(jī)會，也是一種風(fēng)險(xiǎn)，能正確把握角色轉(zhuǎn)換，處理好工作與個(gè)人發(fā)展的關(guān)系，就可以很順利的過渡到高級管理者，但如果不能正確把握機(jī)會，卻有可能造成高不成，低不就的惡果。尤其是工作單位發(fā)生變化時(shí)，找工作時(shí)的心態(tài)就很難處理了。其實(shí)我的觀點(diǎn)倒不是說高級管理崗位一定是個(gè)人職場追求的目標(biāo)，技術(shù)方面的專家也是一條不錯(cuò)的發(fā)展道路，但不管如何發(fā)展，正確把握自己的目標(biāo)和組織的期望之間的關(guān)系，是個(gè)人能在組織中健康愉快工作的關(guān)鍵。

管理的層次越高，任務(wù)越多越重，越顯出這種能力的重要性。如果你看到某位管理者看起來每天都被下屬包圍著，那么要么就是授權(quán)沒做好，要么就是下屬的工作能力太差。某種程度上說，德魯克的存在就是社會承認(rèn)其價(jià)值的標(biāo)志之一。但是換一個(gè)角度來看，德魯克以90多歲的高齡，依然能發(fā)出振聾發(fā)聵的聲音，在“創(chuàng)新為王”、“年輕就是資本”的年代，動輒受到變革頻仍、經(jīng)營環(huán)境日益動蕩的現(xiàn)代企業(yè)的認(rèn)真、駐足聆聽，也是一種悲哀。后輩們站在杜拉克的肩膀上作了什么？要事優(yōu)先，也就是分出工作任務(wù)的先后次序，實(shí)際上應(yīng)該說是和時(shí)間管理關(guān)系比較密切的一個(gè)話題。能從眾多的任務(wù)中進(jìn)行分解篩選，通過授權(quán)或其他方式排出該親歷而為的工作，是管理者必須具備而且要表現(xiàn)優(yōu)秀的一種能力。

評價(jià)管理的唯一角度是“有效”，如果沒有效果，盡管理論上很完美，但依然不能證明是有價(jià)值的；如果有效，盡管沒有足夠的理論證明，但仍然值得我們研究后借鑒。管理并不復(fù)雜，只要我們回到了本原上來。怎樣才能有效，看看做了一輩子局外人、觀察者的德魯克的總結(jié)吧！

當(dāng)行政管理的方式被推廣到非政府部門的時(shí)候，傳統(tǒng)的行政管理方式出現(xiàn)了許多不適應(yīng)的情況，因而需要改革和調(diào)整。一方面，使傳統(tǒng)的行政管理方式被改造為適應(yīng)非政府公共部門管理的管理方式；另一方面，這種管理方式在非政府部門的成功又對政府部門的行政管理提出了改革的要求，要求政府部門的管理也采納非政府部門的管理經(jīng)驗(yàn)。這樣，就出現(xiàn)了公共管理這個(gè)特殊的管理形式。可見，公共管理是從傳統(tǒng)的行政管理中發(fā)展而來的，但又不能根據(jù)傳統(tǒng)的行政管理的理論和觀念來認(rèn)識它，它是一種新型的管理形式，根據(jù)管理學(xué)的術(shù)語，干脆把這種管理形式稱作為管理的新模式。

從邏輯上講，管理的歷史是與人類的歷史一樣久遠(yuǎn)的，有了人也就有了管理。因?yàn)椋嗽诮裉煲呀?jīng)被公認(rèn)地稱作為社會的動物。從人類歷史的形成來看，單個(gè)的人是不能被稱作為人的。我們無法設(shè)想，一個(gè)單個(gè)的人可以從猿進(jìn)化為人，從猿到人的轉(zhuǎn)變必然是一個(gè)整體進(jìn)化的過程。人是在社會的整體中才能成為人和被看作為人，離開了社會的整體，就無法理解人與動物還有什么本質(zhì)性的差別。而人作為社會的人，他的最為基本的存在形式就是他們之間的集體活動和協(xié)同作業(yè)。這之中，必然包含著管理關(guān)系。也許在人類社會的早期，這種管理關(guān)系是極其簡單的。但無論它多么簡單，畢竟是作為一種管理關(guān)系而存在的。所以，我們說，即使在最為原始的人類社會中，也必然存在著管理關(guān)系，有著管理活動。

行政管理是隨著國家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。當(dāng)然，在一些“類國家”的原始部落中就已經(jīng)開始出現(xiàn)了行政管理的問題。但是，如果我們把這些原始部落稱作為“類國家”的話，那么我們也同樣可以把這種初級形式的行政管理稱作為“類行政管理”。因?yàn)槲覀冋務(wù)撔姓芾淼臅r(shí)候，實(shí)際上我們是把包含著這樣幾項(xiàng)內(nèi)容的管理形式稱作為行政管理的：(1)有著相對固定的行政等級序列；(2)有著相對固定的行政管理人員；(3)有著相對穩(wěn)定的自上而下的行政授權(quán)；(4)最為根本的，還是出于社會秩序的需要而從事的管理，這一點(diǎn)是它區(qū)別于其它形式的管理的根本。用現(xiàn)代觀念來看，行政管理在本質(zhì)上是一種以非盈利為目的的管理，它所服務(wù)的是社會長遠(yuǎn)利益或根本利益，在迄今為止的社會歷史過程中，這種所渭社會的長遠(yuǎn)利益和根本利益也可以被直觀地理解為社會中占統(tǒng)治地位或主導(dǎo)地位的那部分社會群體的利益。

行政管理的出現(xiàn)標(biāo)志著管理領(lǐng)域和管理類型的分化，或者說，行政管理的出現(xiàn)是社會分化的結(jié)果，當(dāng)社會分化為不同的領(lǐng)域，社會成員生活內(nèi)容的多元化以及扮演的社會角色的多樣化，都提出了多重管理形式的要求。如果說在國家形成后的相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，行政管理都是服務(wù)于一個(gè)特定集團(tuán)的統(tǒng)治的要求的，是服務(wù)于階級利益的實(shí)現(xiàn)的。這種行政管理的范圍，也主要表現(xiàn)為以對官吏的管理為基本內(nèi)容的管理，它的外部功能極其有限，在國家政權(quán)的運(yùn)作體系之外，存在著相對自主的經(jīng)濟(jì)生活、家族式的社會團(tuán)體生活、宗教團(tuán)體生活等等，這些管理與行政管理聯(lián)系并不緊密，同時(shí)存在很大差異。當(dāng)然，從歷史上看，在特定的歷史條件下，惟有行政管理發(fā)展比較充分，其它形式的管理對于管理史的研究來說，都具有加以考察的價(jià)值。

從抽象的意義上說，行政的歷史大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。在近代社會出現(xiàn)以前的漫長歷史時(shí)期內(nèi)，行政管理作為階級統(tǒng)治的工具而存在，一切行政管理的活動都從屬于統(tǒng)治的目的。所以我們把這一歷史時(shí)期中的行政管理稱作為統(tǒng)治行政。這一行政管理類型的主要特征是它的職位繼承制和強(qiáng)烈的排外性，雖然在中國發(fā)明了科舉考試，對于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味著在本質(zhì)上改變了統(tǒng)治行政的排外性特征。近代社會以來，隨著服務(wù)于統(tǒng)治目的的行政管理的出現(xiàn)，出于管理社會公共事務(wù)要求的行政管理開始迅速增長。我們把這種歷史趨勢的成熟形態(tài)稱作為管理行政。在管理行政服務(wù)于社會公共事務(wù)管理的這一目的之中，包含著行政管理更多地接受公共的參與，更多地接受社會的監(jiān)督，甚至存在行政管理社會化的可能性。在某種意義上，管理行政已經(jīng)可以稱得上是公共行政了。所以，近年來，人們把近代成長起來的管理行政稱作為公共行政。但是，管理行政并不是人類行政管理的終極形態(tài)，更高級的行政管理模式應(yīng)當(dāng)是服務(wù)行政，對于這種全新類型的行政模式來說，國家的行政體系對于社會的作用不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)告別了統(tǒng)治的功能，而且也不再是凌駕于社會之上而對社會所實(shí)施的管理，它是一種從屬于服務(wù)的目的而建立起來的，不僅在客觀的制度或體制設(shè)置上體現(xiàn)了為社會服務(wù)的目的，而且在行政人員的主觀動機(jī)中深深地蘊(yùn)含著時(shí)時(shí)處處從公共利益出發(fā)，為公眾、為社會服務(wù)的強(qiáng)烈愿望。服務(wù)行政是完成了的公共行政，只有這種行政模式才能充分體現(xiàn)出自身的公共性質(zhì)。服務(wù)行政并不是空想，在20世紀(jì)后期的行政改革中，我們常常看到這種理論渴求和呼吁，而且行政體制的重塑，在許多方面反映出了這種趨勢。

行政管理學(xué)的提出，本身就意味著行政管理從自然發(fā)展走上了自覺建構(gòu)的進(jìn)程。也就是說，自威爾遜開始，行政管理的組織、體制、程序以及行政人員的作用，都進(jìn)入了學(xué)者們的研究范圍，成為專門研究的對象。這樣一來，行政管理的經(jīng)驗(yàn)可以得到及時(shí)的總結(jié)和概括，而行政管理學(xué)的研究又極大地促進(jìn)了行政管理實(shí)踐的發(fā)展。所以，對20世紀(jì)行政管理的研究，往往可以通過研究它的理論形態(tài)而得到一個(gè)完整的概觀。

行政學(xué)作為一門獨(dú)立的科學(xué)出現(xiàn)以后，為學(xué)者們開辟了一個(gè)巨大的科學(xué)暢想空間，使學(xué)者們積極地投身到行政學(xué)理論模型的建構(gòu)中來，從而推動了行政學(xué)的發(fā)展。近年來，人們開始研究行政（管理）學(xué)100多年來的發(fā)展歷史，提出了所謂行政學(xué)的范式轉(zhuǎn)型的歷史構(gòu)想。其實(shí)，近100多年來，行政學(xué)的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的過程，雖然這種漸進(jìn)與其它學(xué)科相比，速度是極快的，但如果說在這100多年中已經(jīng)存在著多次范式轉(zhuǎn)型，則有著夸大的嫌疑。因?yàn)椋推涓緛碚f，行政學(xué)的理論一直還停留在對管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已經(jīng)泛化，行政管理的形式已經(jīng)社會化，人們不滿足于沿用行政管理這個(gè)稱謂來對這種管理形式加以描述，而是發(fā)明了“公共管理”這個(gè)概念。但是，這在很大程度上只能看作是行政管理內(nèi)容的擴(kuò)展和形式的推廣，與庫恩所講的“科學(xué)結(jié)構(gòu)的革命”這樣的要求相比，還不能稱得上是嚴(yán)格意義上的范式革命。只有當(dāng)服務(wù)行政的觀念和科學(xué)體系建立起來之后，我們才能說，行政管理學(xué)實(shí)現(xiàn)了一場范式革命。

在這里，我們也按照當(dāng)前流行的“范式研究”的學(xué)術(shù)傾向來思考行政學(xué)發(fā)展的歷史。我們認(rèn)為，在這期間并不存在著5次或更多的范式轉(zhuǎn)型。根據(jù)我們看法，在管理行政的理論模式中，如果根據(jù)不同理論之間的一些差異而把它們稱作為不同的理論范式的話，那么，是存在著三個(gè)理論范式的。他們分別是“威爾遜—韋伯范式”；“西蒙范式”；新公共管理運(yùn)動所代表的“公共管理范式”。它們一道構(gòu)成了行政學(xué)從宏觀建構(gòu)到微觀思考、從制度安排到個(gè)人價(jià)值的張揚(yáng)、從管理的效率目標(biāo)到管理質(zhì)量評估、從管理者的自我中心主義到管理對象中心化等等這樣一個(gè)發(fā)展進(jìn)程。

我們提出“西蒙范式”，是由于西蒙的管理思想中包含著一個(gè)可能會從根本上提出要求變革威爾遜—韋伯理論的內(nèi)容。這些內(nèi)容的核心表述就是所謂“管理就是決策的”的論斷。從行政學(xué)的角度看，西蒙關(guān)于“管理就是決策”的論斷的意義就在于提出了公共政策的制定與執(zhí)行、科學(xué)與價(jià)值的統(tǒng)合問題。盡管在微觀的管理活動中，管理學(xué)家們強(qiáng)調(diào)研究目標(biāo)的科學(xué)依據(jù)問題，但是，認(rèn)真地考慮起來，任何目標(biāo)的指向都只能從價(jià)值的意義來加以把握。而且，我們可以說，目標(biāo)本身就是一定的價(jià)值體現(xiàn)。管理活動愈是在宏觀范圍內(nèi)展開，其價(jià)值特征也就愈益突出。所以，任何決策都是以突出價(jià)值因素為特征的，無論怎樣強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)化，都無可否認(rèn)決策的價(jià)值考量和決策的價(jià)值旨?xì)w。對于公共政策的制定來說，價(jià)值考量和價(jià)值旨?xì)w是首要的和第一位的。可見，在公共政策的制定中持有價(jià)值的視角是無需置疑的。問題是傳統(tǒng)的政治與行政二分是把公共政策的制定與公共政策的執(zhí)行孤立開來了，就在理論上導(dǎo)出了公共行政排斥一切價(jià)值的考量，只有在公共行政之外，即為公共行政的行為體系提供動力的源頭，才會考慮價(jià)值的問題。西蒙的論斷卻打破了這種二元分立的神話，雖然他并沒有對政治與行政之間的關(guān)系發(fā)表更多的意見，只是在《管理行為》等著作中對政治與行政二分這一經(jīng)典原則作了一些象征性的批判。但是，當(dāng)西蒙的理論認(rèn)為決策與執(zhí)行是一個(gè)統(tǒng)一的過程時(shí)，實(shí)際上是邏輯地包含著公共政策的制定與執(zhí)行是一個(gè)統(tǒng)一過程的內(nèi)涵的。而進(jìn)一步的邏輯推論就是，對于整個(gè)公共行政的體系而言，科學(xué)與價(jià)值是相統(tǒng)一的。

篇(3)

我們認(rèn)為此判決的上述認(rèn)定值得商榷，因?yàn)檫@既與行政證據(jù)制度的原理與規(guī)定不合，又違背了現(xiàn)代行政法理和行政改革的方向。

一、案件中的取證行為與證據(jù)效力

我們不妨先圍繞此案中的行政處罰證據(jù)做一分析。眾所周知，證據(jù)是行政處罰的前提條件，而取證過程要受到法律的諸多約束，證據(jù)效力也要經(jīng)過排除規(guī)則的嚴(yán)格檢驗(yàn)，若無瑕疵方能作為行政處罰的根據(jù)。本案中公安機(jī)關(guān)的取證過程及其證據(jù)效力到底應(yīng)做何評價(jià)，筆者認(rèn)為此案判決中的有關(guān)結(jié)論值得商榷。

首先，公安機(jī)關(guān)的取證行為并非行政權(quán)力的委托和讓渡。試想果如法院判決所言，市民拍攝的照片具有直接的證據(jù)效力，且此時(shí)的調(diào)查權(quán)為市民所掌握，那我們就可以推導(dǎo)出下面結(jié)論：首先是公安機(jī)關(guān)一旦獲得這些“證據(jù)”，對其效力也就無須甚至不能加以甄別排除；其次是公安機(jī)關(guān)一旦對此類“證據(jù)”不予采納反而將因行政不作為而構(gòu)成違法。這樣的邏輯無疑十分荒謬。依照《行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)“必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。”我們仔細(xì)辨析這一規(guī)定便可發(fā)現(xiàn)，調(diào)查與檢查作為兩種不同的取證手段，后者的實(shí)施條件比前者嚴(yán)格，非行政機(jī)關(guān)親自進(jìn)行不可，但也僅在必要時(shí)方需如此。而調(diào)查收集證據(jù)的方式則可以多樣化，例如可以通過數(shù)碼照相機(jī)、攝像機(jī)、電子眼、錄音器等現(xiàn)代技術(shù)設(shè)備采集，可以是行政機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中直接制作調(diào)查筆錄等，也可以由行政機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中廣泛收集和公民主動提供。這就意味著，要做到全面、客觀、公正，采用多元化和多層次的調(diào)查方式方法，也即證據(jù)來源多樣化，是行政機(jī)關(guān)很自然的選擇，而其直接目的就是高效地收集到行政處罰所需證據(jù)，同時(shí)降低調(diào)查取證的成本。在本案中，公安機(jī)關(guān)“調(diào)”來市民拍攝的違章照片， “查”實(shí)之后擇其符合要求者而用之，“調(diào)”的主體是公安機(jī)關(guān)，“查”的主體還是公安機(jī)關(guān)，又怎么談得上是將調(diào)查權(quán)委托、甚至讓渡給市民呢？此時(shí)的調(diào)查權(quán)仍牢牢地掌握在公安機(jī)關(guān)手中，鼓勵市民提供線索恰是其行使調(diào)查權(quán)的方式之一。

在此必須指出的是，盡管《行政處罰法》規(guī)定了個(gè)人不能成為接受委托實(shí)施處罰的主體，實(shí)際生活卻已經(jīng)出現(xiàn)了由個(gè)人接受委托、甚至獲得授權(quán)實(shí)施處罰的需要。最明顯的例子是船舶航行途中的船長和列車行駛途中的列車員為了保障船舶或列車等流動性公共場所的秩序與安全，有必要在某些情況下根據(jù)授權(quán)或委托獲得實(shí)施處罰的權(quán)力。因此，我們只能將不得委托個(gè)人實(shí)施行政處罰視為一般的原則而非絕對的鐵律，本案判決中稱調(diào)查取證是行政處罰權(quán)的組成部分而不能委托公民行使，就未免過于絕對了。

其次，市民 “拍違”的照片經(jīng)得住行政證據(jù)排除規(guī)則的檢驗(yàn)。與訴訟證據(jù)類似，行政處罰證據(jù)的效力須經(jīng)過真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性，即所謂證據(jù)“三性”的檢驗(yàn)方能被采信。 [2]本案中市民拍攝的違章照片具備真實(shí)性與關(guān)聯(lián)性已無須贅言，否則公安機(jī)關(guān)根本無法辨認(rèn)原告，而原告在復(fù)議程序中也承認(rèn)了違章事實(shí)，這也反證了照片具有真實(shí)性與關(guān)聯(lián)性。[3]

那么這些照片是否具備合法性呢？“非法性排除要求對來源和形成為非法的證據(jù)（資料）不得作為訴訟中定案的依據(jù)，應(yīng)該予以剔除。這種非法不僅指違反了程序法，而且也包括違反實(shí)體法，同時(shí)，亦包含對基本法——憲法的違反。”[4]具體而言，行政程序中的證據(jù)因非法性而應(yīng)排除其效力的情形主要包括：（1）嚴(yán)重違反法定取證程序收集的證據(jù)；（2）不合法主體收集和提供的證據(jù)；（3）以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料；（4）以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不法手段獲取的證據(jù)材料；（5）不具備合法性的其它證據(jù)材料。[5]筆者將其概括為程序違法、主體違法、手段違法、侵害法益四種主要情形。就本案中的違章照片而言，它的取得在程序上并沒有違反“證據(jù)在先、處理在后”的原則，也無其它違法情形；在主體上，誠如上文所言，取證過程始終操之于公安機(jī)關(guān)之手，其權(quán)力從未假手于人；在手段上，無論是孔某拍攝賴某交通違章的過程，還是公安機(jī)關(guān)向知情者孔某收集照片的過程，均無利誘、欺詐、脅迫、違反善良風(fēng)俗等情節(jié)；而取證的過程也并未侵犯賴先生的生命健康、隱私名譽(yù)等合法權(quán)益。因此，對本案中公安機(jī)關(guān)所采證據(jù)材料的效力，應(yīng)當(dāng)可以得出肯定的結(jié)論。

再次，類似的取證方法在我國其它法律中已不乏先例。眾所周知，在刑事訴訟程序中，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)可以使用通緝懸賞的方式鼓勵公民提供線索、協(xié)助偵查，公民提供的案件線索和證據(jù)材料，也常常通過法定程序轉(zhuǎn)化為指控與定罪的證據(jù)。如《刑事訴訟法》第四十三條便規(guī)定：“審判人員、檢察人員、偵查人員……必須保證一切與案件有關(guān)或者了解案情的公民，有客觀地充分地提供證據(jù)的條件，除特殊情況外，并且可以吸收他們協(xié)助調(diào)查。”依照“舉重以明輕”的法律解釋規(guī)則，刑事處罰使公民遭受的損害為重，而行政處罰使公民遭受的損害為輕。嚴(yán)厲的刑事處罰尚且可以通過廣泛發(fā)動民眾提供案件線索和證據(jù)材料并依法加以選用，較輕的行政處罰難道就只能使用行政機(jī)關(guān)工作人員親歷親為所筆錄的證據(jù)材料嗎？要知道，即使與最輕微的刑罰比較起來，數(shù)額一般在百元左右的交通罰款也只能是“小巫見大巫”而已，絕對不可同日而語。

進(jìn)而言之，其實(shí)無論是刑事處罰還是行政處罰，即便是偵查機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員親歷親為所得到的證據(jù)材料也同樣可能不符合證據(jù)“三性”的要求，也不能不加分析地一律采用，而是同樣需要按照證據(jù)規(guī)則和法定程序加以甄別和篩選。因此，我國《行政處罰法》第三十八條明確規(guī)定：“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定”。這也體現(xiàn)了現(xiàn)代行政執(zhí)法制度中一項(xiàng)重要原則——調(diào)查與決定相分離。

二、案件中的行政行為與各方關(guān)系

本案公安機(jī)關(guān)采取的特殊行為方式和由此形成的不同尋常的官民角色關(guān)系，以及它們所體現(xiàn)出來的行政改革方向，同樣引起了我們的注意。在本案的行政處罰中，“拍違”的市民并非以所謂“行政相對人”的角色出現(xiàn)，而是反過來站在公安機(jī)關(guān)一邊協(xié)助它“對付”另外一部分違章的市民。這種不以傳統(tǒng)面目出現(xiàn)的官民關(guān)系盡管屬于制度改革、方法創(chuàng)新的新生事物，完全適應(yīng)現(xiàn)代公共行政發(fā)展的方向，但許多時(shí)候卻由于人們對新生事物抱有的習(xí)慣性的懷疑、否定態(tài)度，而受到非議和責(zé)難。所謂“市民做回市民，警察做回警察”、“執(zhí)法歸執(zhí)法，掙錢歸掙錢”便是持否定意見者的代表性意見。對此，筆者卻樂于為這種看似“別扭”的官民角色關(guān)系做一番辯護(hù)。

首先，從行政機(jī)關(guān)一方來看，其實(shí)施的是旨在調(diào)動公民積極性的行政獎勵。在本案中，公安機(jī)關(guān)對公民賴先生等交通違章者實(shí)施的是行政處罰，對另一類公民孔某等“拍違”者實(shí)施的則是另一種行為——行政獎勵。行政獎勵是行政主體依照法定程序和條件，對為國家和社會做出重大貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，給予物質(zhì)或精神鼓勵的具體行政行為。 [6]本案中公安機(jī)關(guān)對“拍違”市民所給予的物質(zhì)獎勵，屬于行政管理方法的創(chuàng)新，卻被一些人譏稱為公安機(jī)關(guān)在做“買賣”。盡管行政獎勵與等價(jià)交易的“買賣”之間存在種種不同，二者并不能劃上等號，但筆者卻以為從一定的意義上講，即便把這種獎勵視為“買賣”，做這種“買賣”也并非就那么大逆不道。

我們可以看到，在這樁買賣中，作為“買主”的公安機(jī)關(guān)獲得了查處交通違章的重要線索，節(jié)省了大量的人財(cái)物開支，大幅提高了行政效率；作為“賣方”的市民獲得一定的物質(zhì)回報(bào)；其它普通公眾則得到了更加良好的通行環(huán)境和更有保障的交通安全；即便是對被拍者而言，這種“買賣”縱然會使違章者更可能受到應(yīng)有的懲處，卻并不至于使守法者遭遇不當(dāng)?shù)腻e(cuò)罰，也并不冤枉。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，這樣的“買賣”有人得益卻無人受損，實(shí)現(xiàn)了帕累托改進(jìn)，當(dāng)然值得一試。

其次，從社會公眾一方來看，其履行的是旨在協(xié)助行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的公民義務(wù)。基于行政優(yōu)先的行政法理和法律的規(guī)定，公民負(fù)有協(xié)助行政執(zhí)法的義務(wù)。過去我們常將這種義務(wù)的承擔(dān)者局限于行政機(jī)關(guān)向其發(fā)出要求的特定對象，實(shí)際上不特定的多數(shù)人也有可能作為此種義務(wù)的承擔(dān)者。在交通違章行為高頻出現(xiàn)難以查究、人民群眾反映強(qiáng)烈的情況下，公安機(jī)關(guān)鼓勵市民“拍違”的通告，當(dāng)可視為向不特定人提出的協(xié)助執(zhí)行公務(wù)的一般要求，市民對此便負(fù)有協(xié)助義務(wù)。

當(dāng)然，市民履行協(xié)助執(zhí)法義務(wù)的方式與程度有一個(gè)較大的彈性空間可供伸縮，否則便有可能成為行政機(jī)關(guān)推諉自身職責(zé)，將執(zhí)法工作轉(zhuǎn)移到市民頭上的借口。客觀條件與主觀態(tài)度決定了不同市民履行協(xié)助執(zhí)法義務(wù)時(shí)在方式和程度上的差別，以拍攝違章協(xié)助交通執(zhí)法而言，則攝像器材與攝影技術(shù)的限制便對許多市民構(gòu)成了限制，但我們并不能據(jù)此便否認(rèn)他們對這一義務(wù)的履行。因此，本案中公民履行協(xié)助執(zhí)法義務(wù)的最低程度即消極的履行方式，便是對公安機(jī)關(guān)的此項(xiàng)工作不加妨礙、不施破壞即可；其更為積極的履行方式才是拍攝違章、提供線索，二者均是其履行義務(wù)的方式。而公安機(jī)關(guān)對履行此項(xiàng)義務(wù)中的更積極者、更出色者，給予物質(zhì)上的表彰，自屬理所當(dāng)然。

再次，從違章者一方來看，其接受的只不過是本來就依法應(yīng)得的行政處罰。也就是說，本案中公安機(jī)關(guān)所嘗試的新的行政手段，以及由此形成的新的官民關(guān)系也并未使違章者遭受更加不利的對待。誠然，監(jiān)控交通違章行為是公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，而交管部門鼓勵市民拍攝違章，將違章行為置于公眾的監(jiān)控之下，興社會之力以敵一人，看起來使得違章者陷于更加不利的地位。這里似乎有濫用行政職權(quán)之嫌，而權(quán)力控制和禁止權(quán)力濫用恰是依法行政原則的根本要求，這也是本案中公安機(jī)關(guān)的行為頗受詬病之處。

但我們認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)的行為實(shí)際上并無可厚非。一則公安機(jī)關(guān)動員社會力量的目的旨在制裁市民的違法行為而非合法行為，在目的上具有正當(dāng)性。違章的市民因此遭受處罰的可能性雖然加大了，但他們所遭受的處罰卻不是額外增加的，而是本來就依法應(yīng)得的。二則市民們與違章行為斗爭的過程同樣受制于法律的嚴(yán)格約束，若市民以此為由侵犯他人的合法權(quán)益同樣應(yīng)該受到追究。現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)有成為“職業(yè)拍車族”的市民為牟利而引誘司機(jī)違章，或者更改照相機(jī)的時(shí)間顯示以造成多次違章假象等，交警部門則表示一旦發(fā)現(xiàn)“拍車族”存在以上行為將取消其拍攝資格。[7]三則市民提供的線索也須經(jīng)過行政機(jī)關(guān)依法甄選方能形成證據(jù)并接受證據(jù)排除規(guī)則的檢驗(yàn)，公安機(jī)關(guān)并不能因證據(jù)線索是由市民提供的而降低其要求，從而使違章者遭受不利。

三、蘊(yùn)藏在案件背后的現(xiàn)代行政法理

進(jìn)一步地，我們還可以繼續(xù)探究本案背后蘊(yùn)涵的現(xiàn)代行政法理。現(xiàn)代行政法理，即現(xiàn)代行政法的基本理念，它是適應(yīng)現(xiàn)代公共行政的發(fā)展方向而對傳統(tǒng)行政法理念進(jìn)一步修正、發(fā)展的結(jié)果。追求政府在有限規(guī)模約束下的高效運(yùn)作，鼓勵公民對行政過程的積極參與，以及行政手段的不斷豐富革新是現(xiàn)代公共行政改革最突出的特征。這些變化要求我們對傳統(tǒng)的行政法治理論不斷矯正，以新的理念——有限政府、公民參與、行政手段革新等等，來對現(xiàn)代社會中的行政法現(xiàn)象做重新的檢視和評判。對于本案，如果我們做更進(jìn)一步的追問，就不得不要求我們對下面的命題做出回答。

首先，面對政府職能的不斷擴(kuò)張，我們能否容忍它變得臃腫龐大起來？社會管理的日益復(fù)雜與公眾期望的不斷上升帶來的政府職能擴(kuò)張已是不爭的事實(shí)，西方資本主義國家從十九世紀(jì)末期開始便進(jìn)入了所謂“行政國家”的時(shí)代，到了“二戰(zhàn)”前后，其政府規(guī)模更是達(dá)到了空前地步。同樣地，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長所帶來的空前繁榮，以及轉(zhuǎn)型期一系列錯(cuò)綜復(fù)雜社會矛盾的存在，勢必要求我國政府職能大幅度地?cái)U(kuò)張以適應(yīng)社會全面發(fā)展的需要。那么，我們的政府是否就應(yīng)該為此而變得日益龐大起來并不斷地增加其公共開支呢？

一如大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家所業(yè)已做出的選擇，我們同樣更希望擁有一個(gè)“有效”然而“有限”的政府。如此一來，政府在多數(shù)時(shí)候，就將被要求滿足于“掌舵”的角色而非事必躬親地去“劃槳”，從而將行政過程中的許多環(huán)節(jié)交給社會力量去完成，政府則收縮戰(zhàn)線專事宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和必要的直接公共服務(wù)。這就是近些年來在世界范圍出現(xiàn)的行政管理民主化、民營化進(jìn)程帶來的變化，在某些國家甚至已經(jīng)出現(xiàn)了民營監(jiān)獄。在行政管理民主化、民營化的過程中，分擔(dān)政府職能的社會力量不但應(yīng)當(dāng)包括非政府組織、私人企業(yè)，也完全可以包括作為個(gè)體的公民在內(nèi)。如果我們真正地把建設(shè)一個(gè)“有限且有效”的政府作為目標(biāo)的話，我們就既不能容忍公安機(jī)關(guān)讓交通違章者逍遙法外，但也決不會同意它以此為由而不斷擴(kuò)充其規(guī)模和開支。既然如此，當(dāng)公安機(jī)關(guān)循著這一思路，試圖借助市民的力量，以較小成本來完成其法定職責(zé)的時(shí)候，我們又有什么理由來指責(zé)它呢？

其次，面對政府對公共事務(wù)的壟斷，我們是否應(yīng)該繼續(xù)置身事外？在依法行政的傳統(tǒng)邏輯鏈條中，行政過程超脫于直接民意之外，行政機(jī)關(guān)無須聽取民眾意見就作出行政決定也當(dāng)然具有合法性和正當(dāng)性，公民除以行政相對人的身份被動地進(jìn)入行政過程接受處理之外基本上便與此無緣。然而，伴隨著傳統(tǒng)行政模式固有的冷漠、僵化、低效對公民的傷害，更重要的是直接民意在通過立法機(jī)關(guān)向政府傳遞的間接過程中所遭受的扭曲被不斷地暴露出來，直接民主作為一針有效的“解毒劑”被逐漸地注入到傳統(tǒng)行政模式僵硬的肌體當(dāng)中。行政民主化運(yùn)動作為現(xiàn)代公共行政發(fā)展的主要潮流之一，其核心內(nèi)容在于改變那種單一功能、單一主體、單方意志、單一行為、單一標(biāo)準(zhǔn)、單一效果的傳統(tǒng)行政管理和行政法制模式，代之以在間接民主基礎(chǔ)上有選擇地結(jié)合直接民主的新模式，其客觀基礎(chǔ)在于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、科技、文化和社會生活的迅速發(fā)展帶來了更加現(xiàn)實(shí)有效的參與熱情與條件。直接民意在公共行政過程中的主要表現(xiàn)可以被概括為：對行政的直接組織和參與、對行政的直接評價(jià)和監(jiān)督，以及對行政直接提出要求。公民協(xié)助執(zhí)法就屬于對公共行政的直接參與，它打破了政府部門對公共行政的一貫壟斷，使公民能夠以行政相對人和行政相對人之外的身份置身于行政活動之中，體現(xiàn)了當(dāng)今行政民主化的要求。

相對于日益繁重的城市管理任務(wù)而言，城市政府擁有的資源是有限的，如果沒有城市利益相關(guān)者的積極參與，城市政府勢必常常捉襟見肘。美國的許多城市便已經(jīng)形成了調(diào)動利益相關(guān)者全過程參與城市治理的一整套機(jī)制，包括利益相關(guān)者共同參與“發(fā)現(xiàn)”城市問題、參與決策、參與實(shí)施、參與監(jiān)督。從美國的經(jīng)驗(yàn)來看，現(xiàn)代城市管理過程固然離不開行政機(jī)關(guān)，但如果沒有利益相關(guān)者特別是廣大市民的積極參與，則城市治理不僅效率低下，而且成本也會十分高昂。[8]公民參與依法治理在我國也并不鮮見，人們對于行政立法中的征求意見和公開聽證、監(jiān)督行政中的群眾舉報(bào)和公民評議行政機(jī)關(guān)、行政首長等行政民主形式已經(jīng)不太陌生，那又何妨把市民通過“拍違”而參與行政執(zhí)法的行為也視為行政管理民主化的新嘗試呢？

最后，面對公共改革的潮流，我們是否應(yīng)該繼續(xù)保守觀望？成型于自由資本主義時(shí)期的傳統(tǒng)行政模式又被稱為秩序行政、管制行政，行政目標(biāo)往往簡單，行為手段較為單一，單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。進(jìn)入二十世紀(jì)中后期以來，行政管理的手段發(fā)生了重大變革，相對于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對人相互合作的精神。[9]在全球公共行政改革風(fēng)起云涌的背景下，許多暫新的行政手段如行政合同、行政指導(dǎo)、行政計(jì)劃、行政獎勵等紛紛涌現(xiàn)，共同沖擊著傳統(tǒng)行政的陳舊框架。“行政機(jī)關(guān)將會在越來越大的范圍內(nèi)依法實(shí)施一些權(quán)力色彩較淡的非強(qiáng)制性行政行為，這是現(xiàn)代行政法制發(fā)展的一個(gè)重要趨勢”。[10]

在深化體制改革和經(jīng)濟(jì)、科技、社會發(fā)展的背景下，我國一些地方政府和行政機(jī)關(guān)正進(jìn)行著一系列行政管理體制改革和方式方法創(chuàng)新，例如在行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督中大量采用電子技術(shù)手段，采用更加人性化、柔軟化、靈活性的行政管理方式，通過制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)行政管理中更多更深的民眾參與和民意表達(dá)，等等。廣州公安機(jī)關(guān)鼓勵市民“拍違”，就屬于此類行政方法創(chuàng)新的做法。而此項(xiàng)創(chuàng)新在實(shí)踐中遇到的許多非議、矛盾和困難，實(shí)際上源于一些人用陳舊眼光衡量當(dāng)下鮮活的社會變革所得出的評價(jià)，而這與刻舟求劍、葉公好龍又有何異！

四、簡短的結(jié)論

案件終審，法效立現(xiàn)，利弊得失，尚難評判，本案背后的真正矛盾尚未得到解決。廣州市公安機(jī)關(guān)鼓勵市民“拍違”的舉措已被迫暫停多時(shí)，許多原本打算群起效仿的其它城市也變得對此望而卻步，這一項(xiàng)自其出臺以來便飽受爭議的改革措施是否就此偃旗息鼓、改弦更張，確需拭目以待，但我們不愿看到它就此夭折。[11]審判機(jī)關(guān)作為常規(guī)狀態(tài)下公民合法權(quán)利的最后一道保障線，應(yīng)如何通過審判工作對行政改革與行政方法創(chuàng)新引起的爭議依法評判？如何依法規(guī)范和依法保障行政機(jī)關(guān)的改革與創(chuàng)新行為？筆者以為，這需要審判機(jī)關(guān)本著司法為民的原則、依循現(xiàn)代行政管理和行政法制發(fā)展的方向三思而后行，確保司法權(quán)與行政權(quán)之間的合理界限和張力，在推動法治政府建設(shè)進(jìn)程中扮演適當(dāng)?shù)慕巧苊鈱τ谛姓母锓e極性和公民參與積極性的雙重壓抑。在此，筆者熱切呼吁我們的政府多一分信心，法官多一分遠(yuǎn)見，民眾多一分寬容，社會多一分理解，讓每一關(guān)乎治道變革、有利人民利益的“良法美策”能多一分存活之機(jī)和用武之地。

注釋：

[1] 余亞蓮：《廣州法院：市民拍違章照片不能做處罰依據(jù)》，載《信息時(shí)報(bào)》2004－12－03；王海涵：《“向法規(guī)叫板”：市民拍違章照片不能作處罰證據(jù)》，載《南方都市報(bào)》2004－12－03.

[2] 行政處罰程序中應(yīng)當(dāng)排除的證據(jù)材料還包括對非原本證據(jù)的排除，在聽證程序中還應(yīng)當(dāng)適用案卷排它的原則。而本案所適用的既非行政處罰的聽證程序，其證據(jù)材料又是直接證據(jù)與原始證據(jù)，自然無法因這兩項(xiàng)采證規(guī)則而排除其效力。

[3] 當(dāng)然，根據(jù)“證據(jù)在先、處理在后”的原則，原告賴先生在復(fù)議程序中的陳述已經(jīng)不能夠被作為行政處罰的證據(jù)，但它卻足以說明原有的處罰證據(jù)——違章照片的真實(shí)性與關(guān)聯(lián)性。

[4] 王利明、江偉、：《中國民事證據(jù)的立法研究與應(yīng)用》，人民法院出版社2000年版，第87頁。

[5] 徐繼敏：《試論行政處罰證據(jù)制度》，載《中國法學(xué)》2003年第2期。

[6] 羅豪才：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第245。

[7] 據(jù)王銘銘：《廣州“拍車族”設(shè)陷阱誘司機(jī)違章以謀獎勵引爭議》，載《信息時(shí)報(bào)》2004－02－16.

[8] 莫于川：《全民法治實(shí)踐的參與權(quán)利與責(zé)任——依法治理主體問題研究》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第5期。

[9] 姜明安：《新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向》，載《中國法學(xué)》2002年第1期。

[10] 羅豪才：《現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第5期。

篇(4)

【關(guān)鍵詞】 政府職能 轉(zhuǎn)變

1. 傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下我國政府的職能及其特點(diǎn)

1.1 我國政府職能的變化與調(diào)整受到傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制、行政體制的制約和影響。

我國傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、行政體制是在建國初期，依據(jù)當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的理論和實(shí)踐，逐步建立起來的以計(jì)劃管理、高度集權(quán)、部門管理為主要特征的體制。這種體制，在計(jì)劃管理上，國家把國民經(jīng)濟(jì)的絕大多數(shù)成分都不同程度地納入計(jì)劃軌道，或由國家下達(dá)指令性計(jì)劃指標(biāo)，或?qū)嵭虚g接計(jì)劃。如在財(cái)政管理上，實(shí)行中央、大區(qū)、省(后為中央、省、縣)三級財(cái)政，統(tǒng)收統(tǒng)支，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級負(fù)責(zé)。 從建國到1978年，我國政府職能經(jīng)歷了幾次較大規(guī)模的改革，但政府職能并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。這是這一時(shí)期政府職能變化與調(diào)整的一個(gè)根本性特征。

1.2政府職能的調(diào)整主要是在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行

一是縱向職能調(diào)整，即在中央政府與地方政府之間調(diào)整配置。 二是橫向職能配置，即在政府各部門之間調(diào)整配置。

1.3 政府職能的變化主要是通過政府機(jī)構(gòu)的變動與政府職權(quán)的調(diào)整及政府管理方式的改革探索體現(xiàn)出來。

2. 改革開放以來我國政府職能的轉(zhuǎn)變及其不足

2.1調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的位移。

黨的明確做出從1979年起把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策。在這一戰(zhàn)略決策指引下，各級政府堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變，即由原來重階級統(tǒng)治職能轉(zhuǎn)向重經(jīng)濟(jì)管理職能。改革開放以來，歷屆政府都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)置于中心地位，政府工作始終以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。

2.2 改變政府管理方式。

這種改變主要表現(xiàn)在兩方面：（1）改變行政審批方式。審批是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下政府管理社會經(jīng)濟(jì)的基本手段和方式。（2）改變單純以行政手段管理經(jīng)濟(jì)的方式。用單一的以縱向垂直和指令性為特征的行政手段管理經(jīng)濟(jì)是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。

2.3 劃分管理權(quán)限，調(diào)整政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。

包括對政府系統(tǒng)內(nèi)部和外部關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。（1）調(diào)整中央與地方、上級與下級政府之間的權(quán)力關(guān)系。（2）調(diào)整政府與國有企業(yè)之間的權(quán)力關(guān)系。其一，把企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開。其二，把國有資產(chǎn)所有權(quán)與公共行政權(quán)分開。通過設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。（3）調(diào)整政府部門之間的權(quán)力關(guān)系。包括綜合經(jīng)濟(jì)部門之間、綜合經(jīng)濟(jì)部門與專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門之間、非經(jīng)濟(jì)部門之間的權(quán)力調(diào)整。

當(dāng)然，我國在推進(jìn)行政改革中仍存在許多不足之處：

一是觀念和利益問題；二是改革的配套、平衡問題；三是人員分流問題。

3. 進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的對策與思考

3.1現(xiàn)就加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新談幾點(diǎn)意見和建議：

3.1.1加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念 。要真正轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，首要的就是要轉(zhuǎn)變思想觀念，從思想上消除影響推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新的障礙。只有人們的思想觀念轉(zhuǎn)變了，“管”和“官”的意識淡薄了，服務(wù)的意識增強(qiáng)了，政府的職能轉(zhuǎn)變才會到位，政府的管理方式才會創(chuàng)新，政府也才會贏得廣大人民群眾的支持和擁護(hù)。

3.1.2繼續(xù)深化行政審批制度改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新。在市場經(jīng)濟(jì)中，政府重要的職責(zé)之一是宏觀調(diào)控，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，政府“越位”的現(xiàn)象普遍存在。加快審批制度的改革，一要搞好行政審批項(xiàng)目的審核和處理工作，減少政府審批事項(xiàng)和審批范圍；二要縮短審批環(huán)節(jié)和審批周期；三要公開審批標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審批程序；四要明確審批責(zé)任，健全監(jiān)督機(jī)制，對審批行為進(jìn)行必要的監(jiān)督；五要改革審批部門普遍存在著的重審批、輕監(jiān)管，重權(quán)力、輕責(zé)任現(xiàn)象。

3.1.3進(jìn)一步規(guī)范政府職能，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的法定化。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和行政審批事項(xiàng)的清理，政府各部門職能的調(diào)整和職責(zé)的修訂工作必須及時(shí)跟上，以實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的法定化、政府管理的法制化，使政府行為走向規(guī)范化、法制化的軌道。現(xiàn)代行政管理的基本特征是依法行政，把政府管理的過程及其活動納入法制化的軌道。

3.1.4加強(qiáng)政務(wù)大廳（行政審批中心）建設(shè)，努力打造政府服務(wù)群眾的平臺。政務(wù)大廳（行政審批中心）的出現(xiàn)可以說是政府轉(zhuǎn)變職能的重要成果，也是政府管理創(chuàng)新的實(shí)踐和探索。要使政務(wù)大廳成為政府為市場主體和社會公眾提供服務(wù)的直接窗口，成為政府依法行政的載體和平臺。 為此，必須進(jìn)一步完善國家公務(wù)員制度，引進(jìn)競爭激勵機(jī)制，創(chuàng)造一個(gè)公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境，建立一套能上能下、能進(jìn)能出、充滿活力的公務(wù)員管理機(jī)制 。

3.2對我國行政改革的幾點(diǎn)思考

首先，全面把握政府職能轉(zhuǎn)變本身的內(nèi)容，按照系統(tǒng)的觀念進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)改革的內(nèi)容。根據(jù)社會需要來判斷、選擇和確定原有政府行政職責(zé)哪些需要保留或轉(zhuǎn)移，哪些需要增加或減少，哪些需要轉(zhuǎn)為重點(diǎn)或非重點(diǎn)，哪些需要強(qiáng)化或弱化。推動政府職能的總體轉(zhuǎn)變，最終建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型政府職能體系。

其次，理清與政府職能轉(zhuǎn)變相關(guān)的幾個(gè)概念之間的關(guān)系，走出政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識誤區(qū)。（1）政府職能的轉(zhuǎn)變與政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移。（2）政府職能的轉(zhuǎn)變與政府管理方式的轉(zhuǎn)變。政府管理方式的轉(zhuǎn)變是指政府行政機(jī)關(guān)及其行政人員為執(zhí)行政府職能，以達(dá)到行政目標(biāo)的措施、手段、辦法的改變。（3）政府職能的轉(zhuǎn)變與政府機(jī)構(gòu)的改革。職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)，機(jī)構(gòu)是職能的載體。

再次，加快對傳統(tǒng)事業(yè)管理體制的改革步伐，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的社會事業(yè)管理職能。我國當(dāng)前正處于行政改革的關(guān)鍵時(shí)期。盡管在改革的道路上還會有這樣那樣的困難和問題，但我們有黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有廣大人民群眾的擁護(hù)支持，有這么多年來行政改革積累的經(jīng)驗(yàn)，只要我們繼續(xù)努力、堅(jiān)定信念，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，一個(gè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代行政體制一定會在我國建立起來。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王樂夫、許文慧，《行政管理學(xué)》，高等教育出版社，2000年3月.

[2] 陳瑞生，《中國改革全書》，大連出版社，1992年.

[3] 謝慶奎，《政治改革與政府創(chuàng)新》，中信出版社.

[4] 魏鴻雁，《轉(zhuǎn)變政府職能的意見與建議》.

篇(5)

[關(guān)鍵詞]回應(yīng)型政府 回應(yīng) 合作共治 治理

[中圖分類號]D63　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]1000-7326(2009)07-0066-05

回應(yīng)(response)，即回答、答應(yīng)或響應(yīng)，是所有社會形態(tài)及其政府運(yùn)作模式下，政府管理公共事務(wù)、解決公共問題、謀求政府與社會間穩(wěn)定、和諧關(guān)系的基本方式。無論何種政府，作為公民的政府、社會的政府，都應(yīng)程度不同地回應(yīng)社會。當(dāng)代社會，經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會生活的市場化、信息化、全球化，對政府治理模式、治理過程、治理效果提出了新要求。著眼于改善政府治理，提高政府的回應(yīng)性與回應(yīng)效能，有必要研究和把握回應(yīng)型政府的理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵和特征。

一、理論基礎(chǔ)

“回應(yīng)型”一詞最早出現(xiàn)于當(dāng)代西方法學(xué)理論中。對回應(yīng)型政府問題的研究，發(fā)端于20世紀(jì)后期的新公共管理運(yùn)動。公共治理理論的創(chuàng)始人之一、美國學(xué)者羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀(jì)的治理》等著述中，把治理定義為一系列活動領(lǐng)域的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。他強(qiáng)調(diào)，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動無須依靠國家強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)，其主體也未必是政府。之后，有關(guān)治理的論述不一而足，大多論述了相似的思想。雖然治理理論還不很成熟，其基本概念也還比較模糊，但它十分清晰地賦予了治理(govemanee)與統(tǒng)治(government)的不同涵義。如果說傳統(tǒng)政府理論認(rèn)為政府是社會管理的主體，自上而下的統(tǒng)治是政府管理社會的主要方式的話，那么，公共治理理論的主要發(fā)展則是強(qiáng)調(diào)了治理主體的多元化。在治理過程中，政府與社會、政府機(jī)構(gòu)與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)間具有合作的可能性及其雙向互動、相互影響的必要性。治理更多地是一個(gè)社會作用日益明顯、社會力量自下而上影響政府，不再像過去那樣單向度地依靠自上而下的政府安排，而主要通過政府與社會間的合作、協(xié)商，共同對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理。這種自上而下和自下而上相結(jié)合的政府權(quán)力運(yùn)行向度，凸顯了社會在治理過程中的重要作用。總之，從根本上說，公共治理理論，其實(shí)就是研究新的社會歷史條件下，政府如何與社會合作，共同治理或共同解決公共問題，以達(dá)到治理的良好狀態(tài)，即“善治”。善治，是公共治理的目標(biāo)。 “回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高”。回應(yīng)，是善治的基本要素。沒有對政府回應(yīng)性問題的研究，就難以研究善治問題；研究回應(yīng)型政府建設(shè)問題，才能從理論上闡明，如何在不斷提高并確保政府回應(yīng)社會的自覺性、穩(wěn)定性、有效性、可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府的善治。因此，回應(yīng)型政府問題，理應(yīng)成為公共治理理論研究的重要內(nèi)容。同樣，公共治理理論也為回應(yīng)型政府問題的研究提供理論支撐，是回應(yīng)型政府的重要理論基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，新公共管理運(yùn)動以來，尤其是近10多年來，在有關(guān)政府回應(yīng)社會的問題上，無論是新公共管理理論，還是新公共服務(wù)理論，雖然具體觀點(diǎn)不盡一致，但就通過改革，建設(shè)全方位服務(wù)或回應(yīng)社會的責(zé)任政府這一點(diǎn)上是一致的。如美國學(xué)者奧斯本等人提出新公共管理理論時(shí)概括的政府再造的十個(gè)方面，其中一條就是，要建設(shè)“顧客驅(qū)使的政府(customer-driven govemment)――滿足顧客而不是官僚制度的需要”。雖然其中的企業(yè)化政府改革原則有其局限并受到了批評，但其“顧客驅(qū)使的政府”的理念，蘊(yùn)含了對政府正確、及時(shí)回應(yīng)社會的要求。。引新公共服務(wù)理論則更進(jìn)一步：相對于政府而言，“公民不只是顧客，他們是‘所有者或主人”’，政府顯然更須無條件地回應(yīng)公民或社會。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)以結(jié)果、以競爭為導(dǎo)向，使政府的每一項(xiàng)資源投入、人員活動、公共服務(wù)的提供等，都能真正符合社會需要，使社會能在“任何時(shí)間”、“任何地方”，得到“無縫隙”服務(wù)，形成真正體現(xiàn)以民為本、“服務(wù)，而不是掌舵”的“無縫隙政府”，建立起政府與社會間信任、合作共治的關(guān)系，以確保政府的回應(yīng)性。在這里，新公共服務(wù)理論把新公共管理理論的政府服務(wù)范疇，由“顧客”擴(kuò)展到了“公民”，更強(qiáng)調(diào)政府回應(yīng)社會的必要性和必然性。總之，比之于傳統(tǒng)的政府理論，無論是新公共管理理論，還是新公共服務(wù)理論，與公共治理理論都有一個(gè)重要共識：政府不應(yīng)是權(quán)力的惟一所有者，而應(yīng)在與社會的互動中，創(chuàng)造機(jī)會或條件，將公民個(gè)體利益，整合成社會公共利益，并完整地加以回應(yīng)。新公共管理理論和新公共服務(wù)理論，同樣是研究回應(yīng)型政府問題的理論指導(dǎo)。

還應(yīng)強(qiáng)調(diào)，科學(xué)社會主義理論從本質(zhì)上也要求，政府必須具有對于社會的回應(yīng)性，政府應(yīng)不斷提高其回應(yīng)力。社會主義經(jīng)濟(jì)、政治的制度屬性，在更高的層面上要求建設(shè)以人為本、以社會為本，能夠全方位回應(yīng)社會的責(zé)任政府，在盡可能滿足社會包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面需求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會利益、政府利益與個(gè)人利益的統(tǒng)一。無疑，科學(xué)社會主義理論是回應(yīng)型政府問題研究的重要指導(dǎo)思想。

二、基本內(nèi)涵

迄今為止，在中國學(xué)術(shù)界，尚無對回應(yīng)型政府內(nèi)涵的權(quán)威界定，專門的研究文獻(xiàn)較少。盡管有學(xué)者提出了“回應(yīng)型政府”的概念，甚至還進(jìn)行了公共治理視角下政府回應(yīng)問題的分析，但還存在明顯不足。首先，已經(jīng)提出的“回應(yīng)型政府”的概念不系統(tǒng)、不明確，過于籠統(tǒng)；其次，近年來，包括從政府公共決策過程中公民參與的角度，對回應(yīng)型政府問題所進(jìn)行的研究，尚未從體制建構(gòu)的角度來闡述體現(xiàn)對政府自覺、穩(wěn)定、有效、可持續(xù)回應(yīng)社會要求的回應(yīng)型政府的內(nèi)涵，有著明顯的視角局限。認(rèn)真梳理中外學(xué)者對政府回應(yīng)和政府回應(yīng)性等概念的研究成果，對準(zhǔn)確把握回應(yīng)型政府的內(nèi)涵是必要的。

關(guān)于政府回應(yīng)和回應(yīng)性問題的研究，散見于中外學(xué)者有關(guān)政府改革和公共行政理論的研究中。這些研究，為科學(xué)界定回應(yīng)型政府的內(nèi)涵打下了基礎(chǔ)。尤其是中國學(xué)者俞可平在介紹、研究治理和善治理論的過程中，在強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性作為善治的基本要素的同時(shí)，闡明了公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時(shí)、負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文，在必要時(shí)還應(yīng)定期、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題，促進(jìn)了回應(yīng)型政府內(nèi)涵的明晰化。回應(yīng)，“從某種意義上說是責(zé)任性的延伸”。回應(yīng)型政府，首先是責(zé)任型政府，表現(xiàn)為政府的一種責(zé)任性(accountabmty)，強(qiáng)調(diào)政府公務(wù)員及管理機(jī)構(gòu)由于其承擔(dān)的職務(wù)，必須履行一定的職能和義務(wù)。沒有或不適當(dāng)?shù)芈男衅鋺?yīng)當(dāng)履行的職能和義務(wù)，就是失職，或者說缺乏責(zé)任性，也就無所謂回應(yīng)型政府。

可見，回應(yīng)型政府的內(nèi)涵要素至少應(yīng)包括：回應(yīng)型政府的價(jià)值理念；回應(yīng)型政府的基本責(zé)任；回應(yīng)

型政府體制或機(jī)制的特點(diǎn)；回應(yīng)型政府與社會之間的關(guān)系，等等。可以認(rèn)為，所謂回應(yīng)型政府，就是以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責(zé)任，具有自覺、穩(wěn)定、可持續(xù)的回應(yīng)性和回應(yīng)機(jī)制，以及有效回應(yīng)社會所需的回應(yīng)力，政府與社會平等合作的治理模式。顯然，與作為過程的“政府回應(yīng)”和作為特征的“政府回應(yīng)性”不同， “回應(yīng)型政府”實(shí)質(zhì)上是一種治理模式――政府用怎樣的運(yùn)行模式來行使其對于公共事務(wù)或社會事務(wù)的治理職能，是確保政府回應(yīng)性穩(wěn)定有效、政府回應(yīng)力可持續(xù)提高的體制性安排，是對傳統(tǒng)政府管制體制下政府對社會集權(quán)式管理的革命。

應(yīng)該指出，政府回應(yīng)是政府對于社會的回答、答應(yīng)或響應(yīng)，更多地是反映政府對于社會訴求的傾向性態(tài)度；政府服務(wù)，更多地是指政府為滿足社會訴求而采取的措施或行動。回應(yīng)型政府是有別于服務(wù)型政府的概念。前者是政府與社會平等合作、共同治理的模式；后者是政府作為單一主體前提下的政府對于社會的管理模式。當(dāng)然，這種區(qū)別毫不影響兩者之間緊密的、難以分割的聯(lián)系，它們在價(jià)值歸屬上是一致的，都著眼于政府公共服務(wù)能力與質(zhì)量的提升。回應(yīng)型政府治理理念的確立，可以為建設(shè)服務(wù)型政府提供更好的價(jià)值導(dǎo)向、目標(biāo)體系和基本條件；回應(yīng)型政府治理模式和運(yùn)行機(jī)制的建立，可以使政府更好地實(shí)現(xiàn)其服務(wù)性職能，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要基礎(chǔ)。準(zhǔn)確把握回應(yīng)型政府的科學(xué)內(nèi)涵，對于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)是有益的。

三、基本特征

研究回應(yīng)型政府的基本特征，實(shí)際上是在回應(yīng)型政府的理論基礎(chǔ)之上，對其內(nèi)涵的進(jìn)一步解讀。回應(yīng)型政府要體現(xiàn)公共治理的理念，具有穩(wěn)定、自覺、可持續(xù)發(fā)展的回應(yīng)性和回應(yīng)機(jī)制，以及回應(yīng)社會所需的回應(yīng)能力，并有效履行解決公共問題、社會問題的職責(zé)，就應(yīng)體現(xiàn)以民為本、服務(wù)導(dǎo)向、合作共治、及時(shí)反應(yīng)、依法治理的特征或?qū)傩浴?/p>

(一)以民為本

政府回應(yīng)的本質(zhì)，就是回應(yīng)公眾利益，處理公共事務(wù)，解決公共問題，這也是回應(yīng)型政府的主要要求之一。“(P64)在傳統(tǒng)政治學(xué)者看來，政府與社會、公眾的關(guān)系，主要通過選舉投票和多數(shù)決定的民主原則來實(shí)現(xiàn)。但在實(shí)踐中，由于長期形成的官僚體系對于社會的支配地位，在很大程度上，社會和公眾不得不依賴這樣的政府官僚體系。所以，官僚體系對社會需求反應(yīng)的時(shí)效與質(zhì)量，直接決定了在政府回應(yīng)社會的過程中，政府與社會之間關(guān)系的優(yōu)劣。這一關(guān)系的優(yōu)劣，是政府體現(xiàn)其回應(yīng)性、回應(yīng)能力、回應(yīng)的穩(wěn)定性或可持續(xù)性的晴雨表。顯然，以民為本的政府，才能建立起優(yōu)良的政府與社會間的關(guān)系。羅伯特?B?登哈特指出，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機(jī)構(gòu)要求在進(jìn)行服務(wù)時(shí)要保持最高的效率：另一方面，公共組織是為公共利益而運(yùn)作，必須反映服務(wù)對象的需求及期望”。事實(shí)上，早在20世紀(jì)30年代，迪馬克(M，Dimock)等公共行政學(xué)者就建議， “顧客滿意標(biāo)準(zhǔn)在政府運(yùn)作中的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)與企業(yè)中的運(yùn)用一樣廣泛開展”。這實(shí)際上可視為政府須“以民為本”的政治學(xué)和行政學(xué)的初步表達(dá)。然而，對這一觀點(diǎn)的廣泛認(rèn)同和支持是在20世紀(jì)80年代，一批新公共管理理論學(xué)者強(qiáng)調(diào)，“受顧客驅(qū)使的政府”應(yīng)滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這是對傳統(tǒng)政府體制缺乏回應(yīng)性的批評，也是對回應(yīng)型政府須以民為本的又一重要提示。

新公共服務(wù)理論在批評和發(fā)展新公共管理理論的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了政府應(yīng)服務(wù)于公民而不只是顧客的觀點(diǎn)。登哈特夫婦在《改革政府》中關(guān)于政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”的建議后指出，當(dāng)我們急于掌舵時(shí)，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。登哈特夫婦轉(zhuǎn)述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府屬于我們》中的提醒：我們不要忘記，政府是屬于其公民的，應(yīng)將公民置于首位，政府強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不應(yīng)放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應(yīng)放在建立明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)上。這就十分清晰地闡明：既然政府本來就是屬于公民的，就必須無條件地回應(yīng)社會訴求，就理應(yīng)成為以民為本的回應(yīng)型政府，向公民提供滿意的公共產(chǎn)品。總之，以民為本是回應(yīng)型政府最基本的價(jià)值觀和動力源泉，從而也是回應(yīng)型政府的首要特征。

(二)服務(wù)導(dǎo)向

以民為本的邏輯結(jié)果，是對回應(yīng)型政府須以服務(wù)為導(dǎo)向的要求。持續(xù)至今的新公共管理運(yùn)動，實(shí)質(zhì)上是從官僚制向后官僚制的轉(zhuǎn)型運(yùn)動，公共管理作為一種新型的政府模式，體現(xiàn)的就是一種公共服務(wù)精神。新公共服務(wù)理論在對將政府服務(wù)對象看成顧客提出批評的同時(shí)，十分強(qiáng)調(diào)的就是服務(wù)。對此，登哈特夫婦在轉(zhuǎn)述格倫?科普的觀點(diǎn)時(shí)進(jìn)行了詳盡的論述，認(rèn)為為顧客服務(wù)的驅(qū)動力是利潤動機(jī)：只有顧客得到了滿足，他們才會以指定的價(jià)格去購買這種產(chǎn)品或服務(wù)；為公民服務(wù)的驅(qū)動力是責(zé)任約束：鑒于政府所提供的公民所需的產(chǎn)品或服務(wù)的購買，因其常常是通過稅收付費(fèi)而不具有自愿性，所以“這就給政府造成了一種特殊的責(zé)任，即它不僅要使其直接的顧客滿意，并以一種高效率的方式運(yùn)作，而且還要提供其公民所需要的服務(wù)”；為作為主人的公民服務(wù)的驅(qū)動力則是利害關(guān)系：對政府而言，“顧客正在等著見我們”有別于“主人正在等著見我們”。在第一種情況下，政府可能會按照他們出現(xiàn)的順序，以盡可能禮貌的、最有效率的方式，來對每一個(gè)人的需求或偏好作出回應(yīng)，在結(jié)束這筆交易時(shí)，也就結(jié)束了服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。而在第二種情況下，政府所服務(wù)的是主人，每一個(gè)主人都對政府的所作所為有利害關(guān)系。政府不僅要關(guān)注、服務(wù)每一個(gè)人的自身利益，而且必須服務(wù)于更大的公共利益，并為公共利益的實(shí)現(xiàn)與社會進(jìn)行持續(xù)的對話。

總之，無論是新公共管理理論下“顧客驅(qū)使的政府”對公民顧客身份的界定，還是新公共服務(wù)理論下“公民導(dǎo)向的政府”或“主人的政府”對公民主人身份的認(rèn)可，都從不同角度表明，政府必須像企業(yè)對于顧客、仆人對于主人，以服務(wù)為導(dǎo)向，全面回應(yīng)“顧客”或“主人”的需要。這說明，對政府以服務(wù)為導(dǎo)向的要求，有著廣泛的理論基礎(chǔ)。以服務(wù)為導(dǎo)向的政府，才能體現(xiàn)以民為本的要求，更為負(fù)責(zé)、有效地協(xié)調(diào)各類社會利益主體的關(guān)系，解決各類公共問題和社會問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，才能成為回應(yīng)型政府。

(三)合作共治

公共治理理論深刻揭示了政府與社會間的合作對善治的重要性。俞可平在總結(jié)善治問題時(shí)強(qiáng)調(diào)，“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理”，“善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”，“有效的管理”就是“兩者的合作過程”。一方面，政府須積極扶植和支持社會組織的自主管理，努力為社會力量的發(fā)育創(chuàng)造條件，促進(jìn)社會治理體制的建立和完善；另一方面，各類社會組織要積極與政府配合，及時(shí)向政府反映社會成員的意見、要求，及時(shí)提出合理建議，在與政府合作過程中，積極幫助政府，使政府的回應(yīng)性和回應(yīng)力得到穩(wěn)定、有效、持續(xù)的強(qiáng)化和提高。善治離不開政府與社會間的合作共治。

新公共服務(wù)理論在揚(yáng)棄新公共管理理論、特別是其中的企業(yè)家政府理論的基礎(chǔ)上，揭示了當(dāng)代社會所要求的政府與社會間服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，也強(qiáng)調(diào)了政府與社會間合作的重要性。它強(qiáng)調(diào)，“諸如公

正、公平、回應(yīng)性、尊重、授權(quán)和承諾這樣的理想，不是否定而常常是超過了那種把效率作為政府工作惟一標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值觀”，政府對社會的回應(yīng)方式應(yīng)進(jìn)行徹底變革。傳統(tǒng)的政府是通過說“是的，我們能夠提供那種服務(wù)”，或者說“不，我們不能提供那種服務(wù)”，來回應(yīng)社會、公眾的種種需求。而新公共服務(wù)理論則要求，經(jīng)過選舉產(chǎn)生的官員和公共管理者，應(yīng)該不只通過說“是”或者“否”來回應(yīng)公民的需求，而應(yīng)該說諸如“我們先來一起想想該怎么辦，然后再來付諸實(shí)施”。在具有積極公民權(quán)的社會里，公務(wù)員不僅將日益扮演一種調(diào)解、中介、申說、裁判的角色，而且將以促進(jìn)、當(dāng)經(jīng)紀(jì)人、協(xié)商以及解決沖突的技巧，取代管理控制的方法。

公眾、社會作為公共事務(wù)管理的平等主體，在融入政府治理過程中，實(shí)現(xiàn)合作共治，一方面，可以在克服政府壟斷對公共事務(wù)的管理的基礎(chǔ)上，形成政府與社會間“回應(yīng)一參與”的良性互動，從根本上防止政府誤讀、甚至挪占公共利益，提高和確保政府回應(yīng)社會的自覺性、穩(wěn)定性、有效性和可持續(xù)性；另一方面，可以以公共治理主體、而不是被動接受者的身份，于事前、事中、事后參與公共利益的實(shí)現(xiàn)過程，推動公共利益的最大化，在實(shí)現(xiàn)善治的過程中挖掘政府回應(yīng)的最大潛能；同時(shí)，可以更好地集中民智。改善公共決策，提高政府回應(yīng)能力。總之，政府與社會間的合作共治，有利于促進(jìn)以民為本、服務(wù)導(dǎo)向的政府回應(yīng)機(jī)制的建立，是形成回應(yīng)型政府體制的重要基礎(chǔ)，是回應(yīng)型政府的核心要求和主要的運(yùn)行特征。

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政府與社會間的合作共治，強(qiáng)調(diào)政府對社會主體力量的尊重和發(fā)揮，不能忽視或否定政府不可替代的作用。不能將西方學(xué)術(shù)界對“沒有政府的治理”模式的探討，㈣與現(xiàn)實(shí)“有政府的治理”實(shí)踐等價(jià)齊觀。一方面，羅西瑙等人的“沒有政府的治理”的設(shè)想，主要是就國際政治而言的，他本人卻是無政府主義的堅(jiān)決反對者；另一方面，真正意義上的“沒有政府的治理”，是所論證的國家消亡后的理想狀態(tài)，還是一個(gè)遙遠(yuǎn)的未來。即使是在國家消亡的理想狀態(tài)下，社會也仍然需要“非國家機(jī)構(gòu)的政府”的治理。可以認(rèn)為，回應(yīng)型政府職能實(shí)現(xiàn)的過程，是伴隨國家權(quán)力向社會逐漸回歸的過程，一方面。離不開政府和社會兩個(gè)合作主體作用的發(fā)揮；另一方面，也離不開政府對公共治理秩序的持續(xù)、有效供給，政府仍然是回應(yīng)型政府治理模式的主導(dǎo)方面。

(四)及時(shí)反應(yīng)

顧名思義，回應(yīng)型政府要求政府對于社會訴求，不能不(回)應(yīng)，也不可久拖不(回)應(yīng)，而必須及時(shí)、有效地予以回應(yīng)，否則，就是失職，就不能稱之為回應(yīng)型政府。政府及時(shí)反應(yīng)社會訴求，強(qiáng)調(diào)的是政府對于社會的回應(yīng)必須快速，否則，就難以及時(shí)；必須有效，否則就“不到位”。“快速”，是指在回應(yīng)社會的有效期內(nèi)，政府要以盡可能短的時(shí)間，對社會提出的、需要政府予以解決的問題，給予積極響應(yīng)，并在與社會積極合作的基礎(chǔ)上解決問題。“有效”，是指政府回應(yīng)社會的方向有效――政府幫助社會解決問題的基本方向符合公共利益的實(shí)現(xiàn)方向；內(nèi)容有效――政府具體解決問題的內(nèi)容符合而不偏離社會基本或主要的價(jià)值或需求；時(shí)間有效――政府在解決問題所要求的時(shí)段內(nèi)解決準(zhǔn)確反應(yīng)社會訴求的問題。當(dāng)然，就時(shí)間的有效性而言，不是說解決問題的速度一定是越快越好，而應(yīng)該是“正當(dāng)其時(shí)”。總之，快速、有效地回應(yīng)社會需求。是對回應(yīng)型政府的基本要求。及時(shí)反應(yīng)是回應(yīng)型政府主要特征之

(五)依法治理

回應(yīng)型政府要求建立一個(gè)與威權(quán)和絕對統(tǒng)治相對的政府，即負(fù)責(zé)、有限的政府，而法治則是達(dá)到這一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世紀(jì)末英國憲法學(xué)家戴雪在其代表作《英憲精義》中提出的，現(xiàn)已成為普遍原則：政府和公民或社會在法律上負(fù)有相同的義務(wù)和責(zé)任，尤其是政府不能享有不必要的特權(quán)，政府和公民或社會都必須守法。所謂依法治理，指政府與社會間的合作共治必須依法進(jìn)行，否則，政府對于社會的回應(yīng)，就難以有體制和機(jī)制的保證。首先，政府必須守法，即政府參與治理的過程只有依法進(jìn)行，才能使以民為本、服務(wù)導(dǎo)向的基本理念、與社會合作的治理方式、對社會需求予以及時(shí)反應(yīng)的基本要求，具有法制保障和剛性約束。其次，公民或社會必須守法，即公民或社會參與治理的過程必須依法進(jìn)行，才能確保其在有序參與的基礎(chǔ)上，向政府表達(dá)正當(dāng)、合理的利益訴求，使得政府能夠在合理、合法的范圍內(nèi)予以及時(shí)反應(yīng)。總之，“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回應(yīng)制度化、體制化的基本保證，因而是回應(yīng)型政府的又一重要特征。

總之，以民為本、服務(wù)導(dǎo)向、合作共治、及時(shí)反應(yīng)、依法治理，既是回應(yīng)型政府的內(nèi)在屬性和基本特征，又是形成和保證政府的回應(yīng)性，回應(yīng)的體制、制度，回應(yīng)的目標(biāo)、速度，回應(yīng)的數(shù)量、質(zhì)量等方面不可缺少的因素。把握這些特征，對于更好地理解回應(yīng)型政府的理論脈絡(luò)、基本內(nèi)涵，厘清建設(shè)回應(yīng)型政府的基本思路，其啟示一定是有益的。

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