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養老保險研究1

第七次人口普查數據顯示，我國65歲以上老年人口在2020年底達到1.91億人，占總人口比重為13.5%。任澤平的《老齡化研究報告2022》預計，到2035年、2050年，中國65歲及以上老年人口將分別達3.27億人、3.93億人。中國老年人數量增長迅速，按聯合國官方的統計，30年后我國的社會撫養比將由目前的1∶5發展為1∶1.5，社會養老負擔及贍養負擔日益加重。在提振經濟，減稅降費的大環境下，養老保險費率從2019年就已經從20%下降至16%，預期還會有所下降，養老保險基金的缺口也會隨之增大。如何投資運營養老保險基金，讓資本運轉起來，實現保值增值，成為重要的研究方向。

老齡化占比稍有優勢的貴州是否就能高枕無憂呢？答案顯然是否定的。根據第七次人口普查，截至2020年底，貴州省常住人口為3，856.21萬人，10年共增長38.16萬人。全省城鎮職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險人數分別達到713.98萬人、1，904.49萬人，養老保險覆蓋率為68%。養老保險基金方面，《貴州省2020年人力資源和社會保障事業統計公報》給出的2020年底的數據如下：城鎮職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險基金收入分別為668.01億元、80.44億元，其中：征繳收入460.24億元、14.82億元；支出分別為683.68億元、62.11億元，其中，待遇支出分別為677.54億元、60.49億元；結余分別為878.38億元、153.96億元。征繳收入和待遇支出的差額為-217.3億元、-45.67億元。僅就目前而言，養老保險基金的壓力就已經十分沉重了，還不要說今后的老齡化趨勢。全省養老金累計結余增速放緩，如何投資運營、保值增值，成為亟待解決的問題。受養老保險基金制度及省情的影響，貴州省近年來養老保險基金結余僅限于存銀行定期，收益率較低，投資運營領域又缺乏經驗，達不到養老保險基金保值增值的目的。所以，對該問題進行深入研究，找出適合的路徑，有著重要的現實意義。同時，本文的研究對與貴州處在相似困境的省份也有著重要的借鑒意義。由于城鄉居民養老保險基金目前全省還屬于縣級統籌，統籌層次低，基金分散，還不具備投資運營條件，本文只選取城鎮職工基本養老保險為研究對象。

一、貴州省養老保險基金管理現狀

貴州省城鎮職工基本養老保險基金主要來源由三個部分構成：社會統籌基金、個人賬戶和財政補助，其中，統籌基金采取現收現付制，主要用途為養老金的支付和調劑，基金來源是企業繳費，基本沒有基金結余；個人賬戶基金實行完全積累制，主要來源為在職職工和個體人員繳費，理論上應從人員繳費開始累積，直至參保人員退休，并在退休后使用。這兩部分基金是養老保險基金的保障基金，其規模大小決定了養老金償付能力的強弱。近年來，貴州省養老保險覆蓋面不斷擴大，參保人數也日益增多。養老保險基金收入2018年以前呈上升趨勢，以后則有所下降；支出除了2019年有所下降，整體呈上升趨勢。征繳收入和待遇支出數據從2019年開始統計，可以看出它們之間存在差額，并且有所擴大，見表1。（表1）

（一）賬戶方面。全省基本養老保險（含城鄉居民養老保險）資產主要分為兩大賬戶：一是各級政府財政專戶存款；二是各級社會保險經辦機構支出戶存款；其他還包括一些暫付款、債券投資、委托運營、協議存款。從目前的情況看，貴州省城鎮職工養老保險基金資產主要以銀行定期存款的方式集中在各級政府財政專戶上。

（二）風控方面。采取了如下兩種方式進行風險控制：（1）五險合一方式。如果五險中有一險未交，其他的險金福利就不能享受到。例如，當月養老保險金未按時繳納，下月的醫保就不能使用。稅務部門采用托收的手段，如果公司賬戶上的資金不夠交付，會優先收繳養老金和醫保金。（2）預警繳納制度。如公司未按時繳納養老保險基金，當月就會進入欠繳預警名單，并在網站進行公示；若三個月內，公司未繳清欠款，社保中心會對公司暫停結算業務。

（三）監督方面。實行收支兩條線管理，專戶儲存、專款專用，全部用于職工養老保險。基金結余額，除留足兩個月的支付費用外，存入財政專戶，由社保基金監督委員會進行監督，同時還受到財政、審計、工會等部門的監督。

二、投資運營存在的問題

（一）收不抵支，養老金出現缺口。截至2020年期末，城鎮職工養老保險基金累計結余為878.38億元，但是已經出現了下降的情況，較2019年有所下降。從征繳收入和待遇支出的差額看，情況更為不利，已經出現了缺口，且缺口有所增大。從市州的數據看，有些市州的累計結余額度很少，安順市、銅仁市、黔東南、黔南幾個市州情況較為嚴峻。主要原因可能來自于以下幾點：一是經濟因素，繳費能力跟不上；二是收入有限，很多群眾只能把僅有的資金用于當前生活，無暇顧及養老保險金的繳交問題；三是提前退休，貴州很多地區都有此情況，對資金缺口產生加劇的作用；四是發放金額上漲，近年來的上漲壓力逐漸增大。幾點因素的共同作用，毫無疑問會導致城鎮職工養老保險基金的缺口增大。

（二）基金分散，抗風險能力弱。基金分散不集中，不能積累到一定的數量，此時介入投資，其抗風險能力就弱，難以確保基金的投資安全。投資市場上，資金量與抗風險能力成正比，由于投資量大，通常尋求長線投資策略，并搭配進行投資組合，有效抵御短期投資波動。分散基金就很難做到這一點。貴州在省級統籌層面還相對較弱，目前統籌工作主要還是按當期征繳的一定比例征集調劑金，并進行調劑。這雖在一定程度上緩解了養老保險基金地區之間的不平衡，但尚未實現實質性的統一，其調劑功能有限，無法從根本上解決基金的有效集中問題，各地基金本身的支撐能力也較為脆弱，存在較大的保值增值風險。

（三）投資單一,資產配置收益率低。由于養老保險基金數額巨大，且關系到民生問題，安全歷來都是放在第一位的，這就使得基金所能選擇的金融產品很少，貴州省的養老保險基金主要投資方向就是定期存款，不可否認的是確實保證了安全性，但同時帶來的就是基金投資收益率較低，有時投資收益率可能會低于同期的物價消費指數。風險和收益是成正比的，穩健型投資的收益都相對較低。養老保險基金投資運營的目標就是要在保證安全的前提下，提高投資回報率。采取合理的投資組合方案，實現多樣化投資，降低投資風險，是近年來養老保險基金需要改進的方向。貴州省養老保險基金的投資方向需要找到更多的安全投資標的，有效進行資產配置。養老保險基金主要由政府機構管理和運營，在缺乏更為專業的把控下，選擇當然會更加傾向于“穩”的方向。

（四）缺乏專業人才。基金投資運營的決定權主要在財政局手中。財政局行政管理人員根據國家的政策方針，考慮投資的風險性和收益性決定投資方案。這樣的投決模式，決定了眼界的局限性，缺少外部專業人士的參與，很難達到養老保險基金投資運營科學有效的目標。相反，看似“節省”的方式下，實際上造成了資金的“浪費”，增加了相對的管理成本。委托第三方公司的形式，也許是個可選的方式，只要做好管理設計，防止尋租行為的產生，應該是個可選項。在投資運營過程中，必然能夠培養起更多的專業團隊。

（五）風險預警和監督機制還需提升。投資于定期存款風險主要來自于通貨膨脹。所以，一旦通貨膨脹嚴重，投資會產生較大的損失。而風險控制的原則就是安全性，投資方式單一，實際上并沒有遵循安全性的原則。而監督機制方面，按照《社會保險法》的要求，基金的監管機構毋庸置疑也是政府職能機關，以及金融監管機關和社會監督機關。但是，不可避免的是，貴州的城鎮職工養老保險基金的收取是通過貴州各級社會保障局來進行的，這可能會出現“既當裁判員又當運動員”的尷尬局面。歸根到底，是貴州省的養老保險基金投資監督體系不夠全面，不敢放開，雖然從法律角度而言，這是安全的方式，但是這些卻實實在在影響了資金的運轉效率。

三、投資運營對策建議

（一）投資運營環境構建

1、大力發展經濟建設。這是發展最重要的基礎，沒有堅實的物質基礎，基金就難以得到長足發展。這也就是為什么本文提出，“好看”的老齡化占比，并不能使貴州城鎮職工養老保險基金高枕無憂的真正原因。由于經濟基礎薄弱，社保領域的壓力，實際上會比其他看似老齡化更嚴重的省份來的更加沉重。貴州在礦產資源、生態資源等方面都獨具優勢，必須善加利用，使其成為經濟新的增長點。利用好《關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》等文件的政策傾斜，加快建立起經濟支柱，從而找到基金投資運營的根基所在。

2、加快省級統籌發展。提出統籌至今已20余年，但仍未實現完全的省級統籌目標。要實現繳費比例、基金養老金計發辦法、發放標準、基金管理等方面的統一，應最終實現完整的制度和體系。在實現省級統籌過程中，必須克服以下困難：一是繼續拓寬養老保險覆蓋面，重點做好非國有經濟覆蓋工作。二是繼續做好征繳工作，政府應做好相應的配套，如創建良好的營商環境，對困難企業實行政策優惠等，從源頭上來解決征繳問題。三是加強地區間的協調，規避地方保護主義的影響，打通道路。

3、儲備專業化人才。完善儲備機制，培養和吸引基金投運專業化人才到貴州落戶。養老保險基金的投資運營涉及多個方面，如基金管理、基金投資、金融市場、資本市場、法律法規等，因此儲備多方面的人才以備基金投資運營的建設。因此，應該加大對這些方面的專業化人才的培養，儲備一批具有專業知識的人才來推動貴州養老保險基金發展。因為他們了解金融市場，知曉相關法律，具有豐富的理論基礎和實戰經驗，這些能夠確保基金安全的前提下，實現收益的增長。

（二）投資運營模式優化

1、擴大投資范圍。選擇定期存款基本符合安全性的要求，除去通貨膨脹的風險外，可以看作是無風險投資。隨著資本市場的完善，可逐漸嘗試投資于創新工具。重點考慮投資到有明確資金歸口來源的大型基礎設施建設項目及其相關的金融產品中。這是基于大型基礎設施建設項目的特性———推動經濟增長，同時又有確定性的資金來源。考慮到周期較長及養老保險基金對資金流動性的要求，可以限定小部分資金投資其中。可選擇“十四五”時期重點規劃的大型基建項目、新能源基建項目，以及鄉村振興提出的重點項目，核心是資金一定要有明確的歸口來源。2020年貴州省規模以上工業企業分行業后，主要利潤率如下：白酒制造81.23%，非金屬礦物制品業14.95%，采礦業13.50%，煤炭開采和洗選業13.78%，醫藥制造業21.91%，煙草制品業75.39%。由此可見，貴州的白酒制造和煙草制品都是潛在可選投資方向。

2、適度引入競爭模式。政府集中管理與商業競爭管理模式相平衡。依據養老保險基金特點進行管理，強制繳納部分政府集中管理，自愿繳納部分可以適度考慮由商業基金公司進行管理。安全邊界更寬一些的自愿繳納部分，采取適度競爭模式，能夠激勵資金的市場化運作。政府仍然是社會養老保險基金的管理者，商業機構投資運營行為由政府進行監管。這樣可以部分解決資金運作懈怠的問題。國外一些運行得比較好的養老保險基金正是采取了這一模式，貴州在“未立未破”前，建立此模式，反而免去了“先破后立”的障礙。實行這種委托代理管理模式，貴州可根據當前情況，通過競標的方式選擇有實力的專業機構進行部分養老保險基金的投資運營，測試新的路徑，減輕社會養老保險基金一家獨大，決策靠后的問題。

3、建立信息披露制度。由于貴州省養老保險基金還未涉足真正意義上的投資運營，因此弊端尚未顯露，但是隨著工作的推動，政府角色定位就會尤為關鍵，信息披露的程度很大程度上將影響基金的安全。政府應全方位獨立出來，主要進行監管工作。在這種設定下，建立委托管理人制度。貴州省政府采取招投標的形式，聘用有實力的專業機構對養老保險基金進行投資運營。在基金投資運營環節，建立以政府基金管理機構監督為核心，相關部門、社會組織、新聞媒體、公眾監督為補充的體系。管理機構內部設立紀律及行政檢查的常設機構，建立監督、財審和信息披露制度等。由中立機構對基金現金流量、財務狀況及投資運營進行綜合評價和披露。開通渠道，加大輿論監督和公眾監督，讓貴州省養老保險基金在陽光下茁壯成長，變成貴州人民老有所依的“參天大樹”。

作者:徐新 王玥 單位:南京特殊教育師范學院 中共紅花崗區委黨校

養老保險研究2

引言連云港市城鄉居民基本養老保險根據國家和江蘇省的明確規定，經歷了一個長期發展過程。2010年1月，連云港市制定出臺了《連云港市新型農村社會養老保險制度實施辦法》（連政規發〔2010〕1號），開始實行并加快推進新農保全覆蓋工程，到2010年底，連云港市提前實現新農保全覆蓋目標。2015年，市政府對2011年出臺的《實施辦法》進行了更替與修改，主張推進城鄉居民社會養老保險由“廣覆蓋”邁向“全覆蓋”。2018年，聯合市扶貧辦、市民政局和市殘聯等部門和單位制定出臺了《連云港市城鄉居民基本養老保險扶貧工作實施方案》，建立聯席會議制度，按照每人每年100元標準代繳保費，確保困難人員全部參保。筆者于2020年5—7月，就城鄉居民基本養老保險基金方面做了專題調查，先后查閱連云港市人力資源和社會保障局年鑒、徐圩新區政府制度文獻，走訪了市人力資源和社會保障局，搜集相關資料，并選擇海州區、徐圩新區進行問卷調查，發放問卷200份，并得到全部回收。本文考察了近幾年城鄉居民參保繳費與政府補貼情況，分析了城鄉居民基本養老保險籌資出現的問題，提出了解決問題的思路與方案。

一、城鄉居民基本養老保險籌資情況與運行現狀

（一）城鄉居民基本養老保險籌資情況1.個人繳費情況。連云港市個人繳費標準目前劃分為14個檔次，其中100元的最低繳費檔次，只適用于一些具有特殊困難的群體，比如重度殘疾和低保人群。2014年老農保與新農保合并后，個人繳費的最低標準沒有發生過變動，最高標準從最初的每人每年1600元調整到目前的每人每年3600元。根據2014—2019年養老保險個人繳費標準的變化可以看出，連云港市城鄉居民的人均收入呈持續上升趨勢，同時城鄉整體的經濟水平也不斷提高。隨著養老保險個人繳費標準的變化，連云港市個人繳費收入也發生了變化，呈穩中有增的趨勢，如表1所示。2.政府補貼情況。連云港市政府對居民基本養老保險繳納的補貼形式采用全國普遍的雙向補貼，享受國家財政補貼的同時，地方政府也進行一定金額的財政補貼。城鄉居民只要符合規定的參保條件，就可以自主選擇繳費檔次。同時，政府給予不同標準的繳費補貼：選擇100~300元較低檔次的，政府給予的繳費補貼為每人每月30元；選擇500~3600元較高檔次的，政府給予的補貼上升到每人每月60元，具體補貼標準由區、縣政府結合當地的實際情況確定。3.集體補助情況。目前，連云港市集體補助基本呈“空殼化”狀態，一些鄉鎮由于自身經濟能力的限制，并沒有提供集體補助。造成這種現狀的主要原因有兩點：一是國家沒有對集體補助金額做出強制性規定；二是連云港市各個地區發展不平衡，有些村集體缺乏集體補助的能力。

（二）城鄉居民基本養老保險運行現狀1.參保情況。連云港市城鄉居民基本養老保險于2011年開始試點實施，之后參保率一直保持在98%以上，截至2020年初，連云港市參保率持續穩定在99%以上，續保費率為93.83%；參保人數基本呈上升趨勢，2018年參保人數達170.27萬人，至2019年末，連云港市城鄉居民基本養老保險參保人數達174.33萬人，覆蓋率超過97%；繳費人數與參保人數變化趨勢相同，領取待遇人數逐年上升，見表2。上述情況表明，連云港市城鄉居民基本養老保險發展速度越來越快，基本實現了制度全覆蓋。2.基金運營管理。連云港市明確規定城鄉居民基本養老保險基金的收支業務流程。在基金收入方面，嚴格按照“財政專戶儲存，專款專用，收支兩條線”的運行管理制度來實行；對養老金的發放，堅持按規定程序審核簽字，最后由財務人員撥款，銀行代發養老金。目前連云港市城鄉居民基本養老保險發展十分迅速，積累的基金也越來越多，如何安全地運用這些基金來進行投資運營，最終實現其保值增值就成為重要的現實問題。

二、城鄉居民基本養老保險基金籌資面臨的問題

（一）個人繳費檔次偏低近幾年，連云港市結合本地實際情況，在參保居民的繳費方面做了一些調整，但從實際繳費情況來看，大部分參保居民選擇的繳費檔次偏低：2011年的人均繳費為140元，2018年為474元，增長了238.6%。可以看出，參保居民的繳費意識在變好，但從目前的474元來看，個人繳費檔次仍偏低。造成個人繳費檔次偏低的原因主要有三點：一是養老保險周期長，城鄉居民怕參保期間政策會發生變動，所以不愿意選擇較高檔次的繳費標準；二是在現有政策下，個人繳費年限必須滿15年，個人賬戶養老金才會隨繳費年限增加，基礎養老金與繳費年限沒有任何關系，長繳多得的優勢沒有充分體現，這極大降低了參保人員的繳費積極性；三是政府補貼金額較少，最低補貼是30元，最高補貼是250元，補貼金額之間的差距不明顯，這也一定程度上影響到參保居民選擇較高繳費檔次的積極性。

（二）城鄉居民基本養老保險基金的籌資監管不足1.城鄉居民基本養老保險基金監管缺乏透明性和公開性。城鄉居民基本養老保險基金的籌集與發放過程十分復雜，在實際操作中存在許多漏洞。參保居民必須要對養老保險基金的具體信息有詳細的了解，但當前連云港市沒有做到養老保險基金有關信息的全公開透明。還有許多參保居民的參保繳費缺乏可持續性，他們對養老保險基金監管沒有興趣，關注點在自己的繳費金額和待遇水平。2.城鄉居民基本養老保險基金監管缺乏法律法規的約束。國家所制定的有關養老保險的法律只有《社會保險法》，這部法律雖然對養老保險基金籌集與發放方面做了界定，但法規較為簡單，缺乏法律約束。所以，要健全城鄉居民基本養老保險的法律法規。

（三）城鄉居民基本養老保險政策宣傳工作不到位為了能夠比較清楚地知道城鄉居民對養老保險政策的了解程度，筆者進行了問卷調查。在連云港市海州區、徐圩新區各發放100份問卷，收回200份，回收率100%，調查數據有效。問卷包含的內容主要是居民參保情況、對政策的了解情況等。根據問卷的調查結果可以看出，城鄉居民的參保情況主要分為自愿參保、按照政策強制參保和沒有參保。其中自愿參保、強制參保和沒有參保的人數分別為88人、112人和0人，分別占調查總人數的44%、56%和0。這與連云港市城鄉居民基本養老保險參保率持續穩定在98%以上的情況基本符合。從上述數據可以發現，大部分城鄉居民參保還是因為政府相關政策的規定，政府對相關制度的宣傳程度就變得尤為重要。問卷還包含城鄉居民對養老保險政策的了解狀況，從調查結果得知，對城鄉居民基本養老保險制度十分了解、一般了解和一點也不了解的人數分別為64人、112人和24人，分別占調查總人數的32%、56%和12%。上述數據說明，仍有一部分居民對養老保險制度不了解，需要加大制度的宣傳程度。

三、完善城鄉居民基本養老保險籌資機制的對策

（一）完善個人繳費激勵政策目前，連云港市城鄉居民基本養老保險存在參保群體個人繳費偏低問題，這個問題從短期看可以減少政府開支，但從長遠角度來看，不利于居民年老后的生活保障。為了解決這一問題，需要進一步優化制度設計，使參保居民自愿選擇較高檔次的繳費標準。1.建立“多繳多補”的激勵機制。連云港市政府根據個人選擇的繳費檔次給予不同程度的補貼標準，與100~3600元的個人繳費標準相比，政府補貼金額不僅差距較小，而且劃分的補貼檔次與個人繳費所劃的14個檔次相比也明顯偏少。面對這個問題，可以將政府補貼分為14個檔次，與個人繳費的14個檔次相對應，這樣參保居民獲得的補貼金額可以隨著繳費檔次相應提高，能夠調動參保居民選擇更高繳費層次的積極性。2.建立“長繳多補”的激勵機制。滿15年以上的參保人員除了個人賬戶養老金會隨著繳費年限增加以外，基礎養老金與繳費年限無關，沒有體現長繳多得，參保人員不愿意過早地繳費。根據這個問題政府可以建立長繳多補機制，即確定一定的繳費年限和相應的補貼系數，當參保人員的繳費年限達到規定年限時，這些符合條件的參保人員就可以領取自己應得的補貼，補貼的金額會根據繳費年限變化。

（二）完善城鄉居民基本養老保險基金監管機制1.建立健全城鄉居民基本養老保險基金監管信息的披露制度。連云港市城鄉居民基本養老保險基金的監管與運行并沒有實現全方位的公開與透明，為了讓相關監管部門和參保居民了解基金的運行情況，城鄉居民基本養老保險的管理部門和經辦部門需要通過公共平臺把基金的運營等情況向全社會公開。2.健全城鄉居民基本養老保險基金監管立法體系。連云港市需要根據國家立法和江蘇省的相關規定，在城鄉居民基本養老保險基金監管的具體操作、主體責任等方面建立相應的規章制度，地方政府也需要根據當地的具體情況建立地方性規章制度。

（三）加大城鄉居民基本養老保險的宣傳力度根據問卷的調查結果可以看出，部分居民缺乏參保熱情是因為他們對養老保險政策的了解不充分，比如有些居民認為養老保險周期長，政策會隨時發生變化，他們潛意識認為“家庭養老”“養兒防老”更可靠。這些居民的思想觀念老舊，從側面反映出城鄉居民基本養老保險的組織領導和政策宣傳十分重要。1.全市各個地區的社會保障部門要履行好自己的職責，積極聯系其他相關部門來做好有關城鄉居民基本養老保險工作的管理、規劃、政策調整、監督檢查等工作；要主動開展城鄉居民基本養老保險政策宣傳活動，調動城鄉居民踴躍參保、持續繳費、監督檢查、增加積累的積極性，盡可能地讓所有居民了解到參加城鄉居民基本養老保險的好處。2.要發揮宣傳帶動的倍增效應，圍繞經辦管理服務新目標、新任務，以鞏固和穩定城鄉居保參保現狀為重點，強化政策宣傳與輿論引導。依托基層經辦服務平臺和服務網絡開展多層次、全方位的宣傳工作，讓廣大城鄉居民了解政策的基本內容、看到實實在在的參保利益，不斷提高城鄉居民參保積極性，營造有利于城鄉居民積極參保、促進事業發展的良好氛圍。

作者:林昊然 單位:上海工程技術大學

養老保險研究3

一、引言

2020年第七次人口普查數據顯示，我國65歲以上人口比例為13.5%，60歲以上人口占比18.7%。養老問題已經成為我國民生問題的重中之重。在我國目前實行的各項養老保險制度中，城鄉居民基本養老保險運行情況良好，機關事業單位工作人員基本養老保險自2015年實行并軌制，改革時間尚短，目前也不存在基金收支不平衡問題。城鎮職工基本養老保險基金作為覆蓋范圍最廣、參保人數最多的養老保險基金，其平穩健康可持續發展是保障人民生活、促進經濟發展的關鍵一環。隨著人口老齡化程度的不斷加深，根據張秋秋（2017）等學者的預測結果，按照現行退休年齡計算，在職繳納養老保險的人口與退休享受養老待遇的人口之比將持續下降，從2015年的大約3個在職繳納養老保險的勞動者負擔1個享受退休待遇人員的養老金轉變為約1.1個在職繳納養老保險的勞動者負擔1個享受退休待遇人員的養老金。人口結構的變化是影響養老保險福利效應的重要因素。本文聚焦城鎮職工基本養老保險基金，研究其可持續發展中面臨的理論誤區及現實困境，并提出有針對性的對策建議。希望能夠促進我國基本養老保險基金的可持續發展，推進養老保險制度整體的優化與完善具有理論價值，對實現經濟良性穩定發展、構建社會主義和諧社會具有些許意義。

二、城鎮職工基本養老保險基金的收支現狀

城鎮職工基本養老保險基金是離退休人員在離開勞動力市場后獲得基本生活保障的最主要來源，其收支結余關系國家經濟發展與人民日常生活。城鎮職工養老保險基金的主要來源大致有統籌養老金參保繳費、基金利息收入和財政撥款等。隨著基本養老保險“擴面”工作的持續推進和穩定發展，參保人數不斷增加，城鎮職工基本養老保險基金收入不斷上升，但增長速度逐漸降低。并且隨著制度覆蓋率的逐年提升，領取養老金的人數也在逐年上漲。而人口老齡化導致勞動適齡人口比例不斷下降，離退休人數不斷上漲，對于城鎮職工基本養老保險基金來說參保人數的增長幅度小于待遇領取人數的增長幅度，這給基金的收支平衡和持續性帶來了嚴峻的挑戰。從圖1可以看出，城鎮職工基本養老保險基金收入呈上漲趨勢，增率逐漸放緩，收入增幅低于支出增幅。2019年之前，城鎮職工基本養老保險基金累計結余逐年增加，但這并不能與統籌基金不存在缺口直接掛鉤。我國的養老金當年收入中包含財政撥款等基金以外的收入，且補助規模逐年擴大，在一定程度上粉飾了養老保險基金的收支缺口。財政補貼無法從根本上解決基金缺口問題，還可能對基金的可持續發展和自平衡機制造成影響。從表1可以看出，2020年城鎮職工基本養老保險基金累計結余出現負增長，累計結余增長率漸呈下降趨勢。根據王翠琴（2021）等的測算，自2019年起，城鎮職工基本養老保險基金累計滾存結余呈現下降態勢。2023年將首次出現負值，之后缺口逐年擴大。城鎮職工基本養老保險基金收不抵支的風險將直接制約養老保險制度的可持續發展。

三、城鎮職工基本養老保險基金面臨的現實困境

（一）理論誤區1.缺乏國家層面的統一制度安排由于我國各地區經濟發展的不均衡，且人口結構不盡相同，養老金目前還是實行屬地管理。截至2021年底，除去新疆和內蒙古兩個自治區，其他29個省均已公布或實現了省級統籌。鑒于各地區相關政策的不一致，也增大了推行全國統籌的難度。首先，城鎮職工基本養老保險只在少數地區實現了省級統籌，仍有一部分地區停滯在市級或縣級層面。這導致了養老保險基金較為分散，難以實行有效投資規模效益，對其投資增值極為不利。其次，區域間的不同籌資政策和計發辦法使得發達地區與困難地區職工離退休后獲得的養老金待遇差距拉大，客觀上阻礙了勞動力的流轉，不斷造成新的矛盾。各級政府承擔的責任不一，信息系統不互通，存在著養老保險基金不足與剩余并存的現象。2.對多層次養老體系的定位混淆我國養老保險體系在具體制度安排以及運行落實方面仍存在諸多問題。最突出的就是忽略了第二、三層次的職業年金、商業性養老金應當與第一支柱緊密配合，共同承擔起養老保險保障責任。目前第一支柱，尤其是具有代表性的城鎮職工基本養老保險覆蓋面最廣，承擔了主要保障責任，但其提供的養老金替代率不足以維持老年人的基本生活保障，低于國際勞工組織的警戒線水平。而第二、第三支柱長期處于規模小、發展慢、占比低的階段，與現實需求相比供需嚴重失衡。養老多支柱缺乏統籌規劃，導致相互之間分割孤立、邊界模糊。如果放任這種差距不斷擴大，將導致城鎮職工養老金待遇參差不齊。

（二）現實困境1.人口老齡化當前，我國人口呈現“人口增長率的低水平；勞動年齡人口逐漸減少，撫養比不斷提高；老齡人口數量顯著增長且人口預期壽命持續延長”的特征。但我國的養老保險制度并未及時根據社會的不斷變化做出相應調整。現行退休年齡和領取退休金最低繳費年限已經不適用于當前國情。人口結構的老齡化造成了養老基金收入增速下降，增加了基本養老保險基金的支出，使城鎮職工基本養老保險基金的可持續發展陷入困境。同時，社會保險降費降低了基金收入，導致基金累計結余進一步縮減，養老基金缺口不斷上漲。2.地區發展不均衡在我國經濟發展水平提高、產業結構日益優化的大背景下，勞動力的跨地區流動更為普遍。養老保險基金收支區域不平衡的風險日益凸顯，制約了基本養老保險制度的可持續發展。相當數量正值青壯年的勞動者背井離鄉前往發達城市打工并在當地繳納城鎮職工基本養老保險，而年老將要或已經領取養老保險的人往往留在經濟并不發達的老家，造成人口流入和流出省份的撫養比差距懸殊，進而影響養老基金省際的收支失衡。不同地區之間的養老保險基金收支情況存在很大差別。例如，東北等省份曾作為老工業基地，產業結構老舊，年輕人外流嚴重，由此帶來的出生率下降和撫養比提高現象漸趨嚴重。而廣東等東南沿海省市由于產業轉型升級，新型產業快速發展，有著大量的就業機會和高薪崗位，能夠吸引外地勞動力流入，當地撫養比較低，養老保險基金積累額數目龐大，養老基金結余數額極高。各省市之間人口結構與經濟結構發展不均衡，結構性矛盾突出。地區間不公平現象加劇，養老保險基金收支狀況省際差異巨大。我國基本養老保險基金的可持續發展面臨風險與挑戰。

四、城鎮職工基本養老保險基金可持續發展的應對策略

（一）完善頂層制度建設我國經濟的持續發展和城市化進程的不斷推進勢必造成勞動力的大規模流動。流動人口的社會保障問題，尤其是養老問題備受關注。目前，宏觀制度上的模糊定位和實行措施的不完善造成了養老保險在跨省地區間轉移接續的困難。很大一部分勞動者因此退出養老保險或無法享受應有的養老待遇，造成了地區間養老保險基金差距的擴大。我國社會保險遵循大數法則。統籌層次越高、參保人數越多，基金的穩定性和抵御風險的能力越強。可以通過穩步實施中央調劑金制度逐步縮小省際差異。此外，對于面臨社會保障基金收不抵支的省份，全國社會保障基金應當發揮互助調劑作用。國家層面的調度不僅能夠解決省際養老保險基金的發展不均衡，共擔各地養老基金缺口，還能將各地方的養老保險基金化分散為集中，實現基金投資的規模效應，有利于養老保險基金的保值增值。同時，中央和地方政府之間的責任劃分必須清晰可查，避免各級政府之間互相推諉。為了更有效地統籌整合養老保險基金，應當建立起全國的養老信息系統，涵蓋信息溝通、保險精算、人口的流動轉移等功能，進一步實現城鎮職工基本養老保險基金的可持續發展。

（二）科學推進漸進式延遲退休政策延遲退休政策是在國民經濟持續增長、生活水平不斷提高的背景下提出的。當前社會早已出現對高級技術工人以及高素質人才的返聘制度，這也側面放映出退休制度需要改革。退休年齡的漸進式提高與人均預期壽命的延長趨勢一致，符合人口壽命發展規律。不是無源之水，而是大勢所趨，是對當前養老保險制度合理適當地調整修改，能夠促進社會的和諧穩定。延遲退休能夠緩解養老保險基金當期的支付壓力，短時間內調節收支平衡，穩步減少養老基金赤字數額，長期積累額也會穩步增長。加上“三孩政策”對于養老保險制度的長期可持續效應，養老保險基金收支平衡最終能達到既治標又治本的效果，實現良性發展，有利于養老保險制度的完善。延遲退休增加了養老基金的積累時長，有助于推動養老基金的投資運行和保值增值。延遲退休增加了勞動者的工作年限和繳費年限，提高了個人賬戶積累額，工作時期的總收入持續增加。同時，延遲退休使得短時間內同一時期等待發放養老金的人數減少，繳費人口增加。這對于企業來說也減少了其社會保險繳費率，減輕了經營成本，促進了養老基金長期的收支平衡。延遲退休年齡能夠顯著提高養老基金積累額，縮小基金缺口，減輕養老金的負擔。同時也為養老基金的市場化運作創造更多財富提供了時間，有利于基金在相對穩定的情況下實行保值增值。實行延遲退休不僅做到了“開源”，即延長在職勞動者繳納養老保險的年數，增加了養老基金收入；而且做到了“節流”，即推遲了當期離開勞動力市場的職工領取養老金的時間段，支出相對減少。延遲退休降低了企業的經營成本，同時減少了企業對新員工的培訓成本。這也有利于我國養老保險制度第二支柱——企業年金制度的發展和完善。

（三）構建清晰明確的多層次養老金制度體系各國的實踐已經證明，單一的養老保險制度無法滿足日益增長的養老保障剛性需求。構建功能明確、層次清晰的多層次制度體系應當明確各支柱的保障功能。基本養老保險覆蓋面最廣，由國家依法強制建立，承擔著廣大老年人的基本生活保障的責任，必須確立第一支柱的絕對主導地位。由于第一支柱的養老保險替代率不高，因此，政府對于第二、三層次的養老體系應當給予適當的支持和更多的發展空間。企業或職業年金應當為職工提供適度支撐，在人口老齡化浪潮下基本養老保險基金應對不足時給予有效補充。目前我國企業年金的覆蓋面較窄，還需要政府加強宣傳引導，并采用發布稅收優惠政策、降低企業費率等方法鼓勵企業為員工建立、繳納企業年金。促進其從國有企業、高薪企業、正規就業者向民營企業、小微企業、靈活就業者擴展，為其提供更為精準的政策支持，不斷擴大企業年金的參與率。商業性養老金本著自愿交易、多保多得的原則，目的是滿足老年人較高水平的物質生活需要。根據目前的試點效果來看，主要問題存在公眾參與積極性較低、政策設計不完善等，應當提升公眾對商業養老保險的認知度和信任感，激勵大家為自己進行養老儲蓄。同時，要加強對市場的監管，健全相關法律法規，提供更為開放安全的保險市場，老年人可根據自身實際情況按需參保。保險公司能夠合理賺取投資收益，不斷提高服務質量。在引導高收入群體通過市場獲取更高水平養老服務的同時關注低收入群體，避免窮者愈窮的現象發生。

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作者:賈豪杰 單位:首都經濟貿易大學勞動經濟學院