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淺談新農村建設的財政政策:剖析新農村建設財政政策的對策

摘要：社會主義新農村建設作為我國解決“三農”問題、構建和諧社會的重要舉措,需要得到政府財政的有力支持,但我國財政支農工作目前尚存在諸多問題,難以適應新農村的建設和發展。主要包括財政支農資金投入總量偏少、結構不盡合理、方式落后、支農資金使用效率不甚理想、支農政策缺乏監督等問題。通過分析這些問題,探索完善我國支持新農村建設的財政政策的對策.

關鍵詞：財政支農政策;資金使用效益;配套資金制度;監督機制

農業是維持我國社會穩定和整個國民經濟持續健康發展的基礎產業,農業豐則基礎強,農民富則國家富。在中國工業化和城鎮化進程加速推進的影響下,處于關鍵轉折期的中國農業,其發展的總體目標仍然是農業增產、農民增收,實現農業現代化。讓老百姓吃飽、吃好、吃得安全,永遠是農業發展的根本任務,這一任務并不隨著農業自身發展階段的變化而變化。2010年1月31日新華社受權新世紀以來指導“三農”工作的文件《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度,進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》,從健全強農惠農政策體系、提高現代農業裝備水平、加快改善農村民生、協調推進城鄉改革、加強農村基層組織建設五個方面,著力推動資源要素向農村配置,促進農業發展方式轉變,努力縮小城鄉公共事業發展差距,增強農業農村發展活力,鞏固黨在農村的執政基礎。該文件在保持政策連續性、穩定性的基礎上,進一步完善、強化近年來“三農”工作的好政策,提出了一系列新的重大原則和措施。由此可見,我國黨和政府時刻把解決“三農”問題作為政府工作的重中之重。社會主義新農村建設是我國解決“三農”問題、構建和諧社會的重要舉措.

新農村建設問題是關系黨和人民事業發展的全局性和根本性問題。因此,我國政府必須為新農村建設提供強有力的財政支持,這是促進我國新農村建設發展的重要途徑。可以說,財政支農政策的完善與否直接關系到新農村建設的成敗.

一、我國近幾年財政支農政策的主要內容及效應分析財政支農政策是指以政府為主體,利用國家財政收入,為達到增加農民收入,實現農業和農村持續、健康、穩定發展而采取的一系列政策措施。2004年以來,國家從促進農民增加收入、加強農業基礎設施建設、推進社會主義新農村建設等方面,出臺了一系列支農惠農的財政政策.

這些財政政策總體上可分為兩類,一是以“少取”為特征的稅收政策,即全面取消了農業稅;二是以“多予”為特征的支出政策,即出臺了以糧食直補、農資綜合補貼和農機具購置補貼、汽車、家電下鄉補貼等支農工程為主的支出政策,有效增加了農民收入。2002-2009年,中央財政安排用于“三農”各項支出的年均增幅超過了20%。2008年,中央財政對農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼達到1027·7億元,增長了107·7%。撥付家電下鄉補貼資金104億元,累計拉動消費9200億元,激活了農民購買能力、加快農村消費升級、擴大農村消費、促進內需和外需協調發展.

2009年,“三農”發展的中心任務被確定為穩糧、增收、強基礎、重民生,財政支農資金將緊緊圍繞著該中心任務“保量”、“保質”地被配置到每個必需的環節。在2009年10月12日舉行的國務院常務會議中,表示政府將繼續加強農業的基礎地位并加大對農業和糧食生產的扶持力度。會議提出2010年白小麥的最低收購價格將同比提高3%,紅麥和混合麥的最低收購價格同比各提高4%。[1]會議還強調落實增加農民補貼,鼓勵小麥、油菜和馬鈴薯的種植及購置農機具。可以看到,國家連續多年實施的支農惠農政策已初見成效,我國“三農”將繼續朝著健康、穩定、積極的方向發展。然而,當前我國財政支農政策仍不完善,政府在財政支農補貼工作中還存在諸多問題。例如,財政支農資金投入總量偏少、結構不盡合理、方式落后、支農資金使用效率不甚理想、支農政策缺乏監督等,這些問題制約了國家財政對農業和農村的支持能力,影響了新農村建設的進展。隨著國際金融危機持續蔓延,我國農業農村穩定發展、農民持續增收的形勢仍十分嚴峻。因此,我們應重視當前財政支農政策存在的問題,對其加以研究分析.

二、當前我國財政支農政策存在問題的成因分析(一)財政支農資金使用效益低下目前我國財政涉農資金在分配、使用和管理等方面存在較多問題,財政支農資金使用效益低下。2008年,審計署對河南、甘肅、山西、黑龍江、江蘇、湖南、福建、陜西、內蒙古和重慶10個省區市2006至2007年的財政支農資金管理使用以及相關涉農政策執行情況進行了審計調查。調查發現10省區市財政和有關主管部門違規使用資金26·93億元(其中用于建房買車5837·4萬元),不規范管理資金45·75億元,配套資金不到位65·97億元。審計重點抽查的30個縣在支農資金管理和使用方面均不同程度地存在問題。審計抽查的10省區市應于2007年底完成的86個財政支農項目中,有32個未達到設計要求和預期目標,占抽查項目總數的37%,致使已到位的8·24億元支農資金未能充分發揮效益。[2]如內蒙古自治區應于2007年完工而未完工的支農項目總投資超過4·87億元;重慶市林業局所屬重慶市森林病蟲害防治檢疫站投資建設的昆蟲博覽園項目,因決策失誤造成投資失敗,其項目所有資產被法院拍賣用于抵償債務,致使財政支農資金和國有土地增值收益1444萬元全部損失.

我國財政支農資金使用效益長期低下主要是由于國家各級政府服務“三農”職責劃分不清,存在嚴重的“越位”、“錯位”現象。還有一個重要原因就是當前財政涉農專項資金種類繁多,財政涉農資金分散。[3]1·我國各級政府在涉農資金的管理使用方面存在一定程度的“錯位”和“越位”現象.

一些跨區域影響以及部分全國性的項目,如農村養老保險、農村新型醫療保險社會統籌部分等,雖然上級政府有專項轉移支付,支持基層政府完成相關工作,但往往要求基層政府給予相關配套特別是資金配套。事實上,大多數項目基層政府無力配套相應資金。有些基層政府甚至為了爭取資金和項目,不惜出現假配套的惡劣現象,這種做法又反過來影響了項目實施的進度和質量。另外,部分上級政府在安排財政支農資金時,沒有足夠了解掌握基層的實際情況,不能有針對性地解決基層的迫切需要,這種做法也影響和削弱了項目資金使用的有效監督和控制.

2·目前,我國在管理財政支農資金方面存在行政部門過多、監督管理不規范、資金使用比較分散等,影響了財政涉農資金的使用效益。許多涉農項目的立項和審批權限分散在政府多個行政部門,無法有效協調運作,加上項目申報單位信息渠道不夠暢通,到處奔走爭取項目和資金,使得財政支農資金監督困難,并大大降低了財政支農資金的使用效益。財政支農項目資金較為分散,數額少,一般是幾十萬元,有的僅有幾萬元,許多項目資金的安排缺口較大,無法滿足項目實際需要。另外,各種財政支農項目資金運行周期過長,運行成本過高,經過層層上報立項、審批,再逐級撥付,致使一些小型項目資金到達實施單位時已大打折扣,無法發揮應有的功效.

(二)財政支農資金配套制度引發新的鄉鎮債務問題財政部于2004年下發的《農業綜合開發財政資金配套保障試點辦法》指出,“財政配套資金指標一般堅持上限控制、實事求是、量力而行的原則。首先,國家相關部門計算確定應分配各省相關農業發展項目的中央財政資金規模,以此作為分配該省中央財政資金的上限;其次,各省財政部門參照國家下達的中央財政資金指標上限,安排落實地方財政配套資金(包括省、地、縣三級),并據實上報當年地方可籌措的財政配套資金。國家相關部門以此為依據,測算確定應分配各省的中央財政資金投資指標”。[4]同時,該辦法還指出,“凡是發現虛假上報配套資金規模套取中央財政資金的,按上報數與實際落實數的差額兩倍扣減該省下年中央財政農業綜合開發資金指標。對能夠超額落實配套資金的,在安排下年中央財政資金時給予一定獎勵”。[4]可見,地方為了獲得中央下達的財政支農資金,必須要有嚴格的配套制度。在省(市)撥資金有限的情況下,大量的資金則要求區(縣)資金配套.

以江蘇省某市農村最低生活保障專項資金為例,2008年全市累計發放低保金額總額5386·94萬元,農村低保市財政補助資金2000萬元,其余的62·88%就得由區(縣)、鄉(鎮)承擔。各區(縣)為了落實環境整治配套資金,千方百計籌措資金,特別是經濟發展較為落后的區(縣),區(縣)配套資金比上年共增加7811·4萬元。[5]可見,省、市撥付的資金是“引子”,作為項目的啟動資金,在整個項目資金中占小頭,而基層配套的資金是主體,作為項目的主要資金,在整個項目資金中占大頭.

國家設計配套資金制度的目的是提高地方政府的積極性,但在實際執行過程中卻存在不少問題。當一個相關項目立項后,上級政府會事先承諾對超額或優先完成配套資金任務的基層政府予以獎勵,但出現了基層政府不顧自己財力舉債湊齊配套資金的情況后,上級政府的獎勵就成了空頭支票,出現的空缺負擔只能由基層自己來背,這給基層政府造成了很大的負債風險。而且,上級政府在配套資金制度設計時存在“地區一刀切”和“項目一刀切”現象,這給一些地區尤其是中西部地區的鄉鎮以及東部較貧窮地區的鄉鎮造成了很大的負擔,直接增加了其負債。而處于行政底層的基層政府,財權不夠,事權過多過重,爭取配套資金就成了它們完成任務、提升政績的“救命稻草”,但是通過負債來獲得配套資金,不但沒有在獲得配套資金后使負債減輕,還使基層政府面臨難以化解的危機和風險。這種配套資金制度造成長期的惡性循環,已引發新的鄉鎮債務問題。[4](三)財政支農政策缺乏有效的監督機制目前,財政支農政策缺乏有效的監督機制,財政支農資金管理中有法不依、有章不循的問題比較嚴重,支農資金中的尋租等腐敗問題越來越多。如違反財政支農資金管理規定,在申報財政支農資金時弄虛作假騙取資金;貪污、挪用支農資金,支農資金被隨意進行再分配、再調整,導致存在補貼資金不能及時、足額到位;在項目可行性研究報告和項目檢查驗收中為項目單位提供虛假情況等等。出現這些問題的原因主要是政府對各部門財政支農投資權力的制約與監督體制機制不夠健全和完善,財政資金使用沒有科學完善的監控評價體系,法律責任追究制度沒有落實.

追究其根本原因,筆者認為,當前在國家政策的制定施行過程中,很少甚至還沒有把人民監督作為監督機制的重要組成部分。財政支農政策作為國家一項重要政策同樣存在透明度不夠、老百姓沒有知情權等問題.

三、健全和完善我國支持新農村建設財政政策的對策建議(一)提高財政支農資金的使用效益1·要加大制度建設力度,不斷規范各級政府在財政支農資金方面的職責和權限。要通過財政涉農轉移支付,將財政涉農資金直接轉移給基層政府,盡可能將上級政府安排的各種涉農專項資金進行整合,由基層政府根據需要統籌安排支出,同時反饋使用情況。取消省以上政府和各行政管理部門都可以安排涉農專項資金的做法,由農業管理部門統一協調,各級農業部門應成立一個專門負責農業補貼的機構,整合財政補貼資金,徹底解決目前農業補貼多頭管理的現象.

2·要努力整合現有的城鄉一體化財政支持資金,對重要領域和重要項目進行重點支持。要積極推進財政資金管理體系改革,減少職能交叉,多級次、多部門整合財政支農資金,著力解決財政支農資金使用分散的問題。要建立項目庫制度,合理安排各項支農資金,著力解決無序申報、重復申報、隨意向上爭取資金等問題.

(二)解決配套資金制度引發的鄉鎮負債問題1·堅持基層本位和農民本位原則,進一步調整配套資金制度,既考慮上級政府的政策導向,又考慮基層政府的實際需要和財力情況。每年初,區(縣)要根據上級有關政策規定測算好所需配套資金由下至上地制定中央的建設計劃和補助政策.

2·嚴格手續,使配套資金的管理更加規范科學,強化財政支農項目立項審批工作,對一些區(縣)、鄉(鎮)一味地申報項目,以套取上級財政“啟動資金”,但自籌的配套資金又難以到位的做法要予以制止。

要按照部門分塊組織上報、專家審核評定、財政綜合平衡、領導集體確定的要求進行項目的審批工作,確保支農項目的科學性與合理性。此外,上級財政部門要會同有關部門關注資金是否專款專用,對違規操作者將追究責任.

3·在2009年的政府工作報告中提出,要大幅度增加對中西部地區農村公益性建設項目投入,取消縣及縣以下相關資金配套要求.

政府應繼續根據各地的實際情況不斷降低乃至取消不發達地區尤其是中西部地區基層政府的配套資金負擔,努力提高中央支農資金的投入力度.

(三)建立和完善我國財政支農政策的監督機制1·上級政府要進一步簡化項目申報和審批手續,把更多的精力集中在對涉農行政管理部門的整合與改革上。要致力研究制定農村社會經濟發展規劃和不同時期政府支持農村社會經濟發展的方向和重點,因此,要轉變上級政府涉農部門工作職責,使其從過去主要批項目、分資金轉變到加強對支農政策的監督管理上來,不斷提高行政管理部門的宏觀調控、指導協調和監督管理能力。政府可以通過建立人大全程管理監督、社會公開監督、財政部門和金融機構聯合監督支付制度、實行嚴格的審計和責任追究等制約機制及績效評估機制,確保支農政策有效的實施。

[6]2·加強財政支農資金的監督和管理。要建立資金動態管理機制,繼續推進國庫集中支付、政府采購、縣級報賬管理等制度和措施;以“金財工程”等現代技術為手段,建立財政支農補貼直通車制度,確保財政補貼資金及時足額發放到農民手中。要在做好日常監管的同時,采用重點抽查、專項檢查、與有關部門聯合開展檢查以及委托中介機構進行檢查等方式,對財政支農資金加強管理和監督。[7]還要把財政資金的有效性監督擺在突出位置,探索建立科學合理的財政資金績效評價體系,加強各支農項目資金使用的監督和控制。積極研究建立財政支農資金獎優懲劣制度,對效果好的項目和效果差或者達不到效果的項目,區別對待,進行相應的獎勵和懲罰.

3·大力發揮廣大農民的監督作用,提高廣大農民的知情權、參與權和監督權。目前,我國大多數支農項目的規劃與立項基本上由各級政府直接研究確定,作為真正執行者和受益者的廣大農民很少甚至沒有參與進去,這不僅容易造成脫離實際,導致立項項目達不到預期效果,而且降低了政府的公信力,影響了政府和人民的關系,挫傷了廣大農民的積極性。[8]因此,為了完善支農政策尤其是規范涉農資金管理的制度,必須建立農民參與機制,制定具體的農民參與的辦法和程序。例如,可以在村級設立

一個農民審計小組,小組中的審計人員從農民當中選舉產生,他們始終代表著當地農民的利益,為當地農民負責。農民小組會定期對各項目實施情況以及各項目資金的使用情況進行嚴格審計和監督,每筆支農資金都要經過這些審計人員審核無異議后方可使用。審計小組會定期向村民如實匯報各項目的實施進展情況,充分發揮社會主義新農村建設中廣大農民的主體作用,讓農民成為國家支農政策的真正受益者.

4·完善財政支農政策監管制度是一個艱難的判斷、選擇、比較、借鑒、創新的過程,它不僅要能夠保障三農問題得到足夠的、有效的財政支持;同時還要遵循財政法治基本理念和基本原則,從法律制度上保證國家和政府的財政權力的合法性與合理性,并制定程序和監管上的規范,以保證財政權力的實施。因此,政府必須加強建立和健全財政支農政策的法律保障體系,完善立法、嚴格執法,并制定相關法律法規,切實保障財政支農政策得以有效實施.

淺談新農村建設的財政政策:新農村建設的財政政策措施

摘要：社會主義新農村建設是城鄉經濟發展，縮小城鄉差距，實現農村小康水平，構建和諧社會的具體概括, 財政作為國民經濟重要的調節部門，如何通過財政政策促進社會主義新農村建設?

關鍵詞：新農村建設財政政策措施

社會主義新農村建設是一個龐大的系統工程，它涉及到農村政治、經濟、文化、教育、衛生、科技和社會發展等各個領域和諸多環節，包涵了社會主義物質文明和精神文明兩個層次。它也是統籌城鄉經濟發展，縮小城鄉差距，實現農村小康水平，構建和諧社會的具體概括。財政作為國民經濟重要的調節部門，如何通過財政政策促進社會主義新農村建設，是財政部門在新形勢下重要的歷史性任務。

一、強化政府在農村公共服務中的責任

社會主義新農村建設是一個涉及范圍極其廣泛的領域，包括農業基礎設施建設、農業科技推廣、農村公共衛生、農村義務教育、環境保護、文化娛樂、公共安全等諸多方面。從財政支持的角度講，主要是為農村提供公共產品和公共服務。一是明確農村公共服務財政直接投入的范圍，對于那些市場無法提供、私人無力承擔或不愿投入的農村社會服務，以及基本的農村公共服務和公共產品，應由政府直接投入，承擔起提供服務和公共產品的責任。主要包括農業基礎設施，農村公共衛生，農村義務教育，環境保護，公共安全，貧困人口的救助等應由政府直接投入。二是對那些市場和社會具備一定條件，可以界入的農村公共服務，可以由財政投入部分資金，提供部分公共產品和服務，并通過政府公共服務政策的制定和監督機制的完善，為市場和社會介入公共服務創造條件和提供公平的環境, 如農村道路建設、中小學校舍建設、具體的醫療服務、文化娛樂、荒山改造、慈善事業等，以充分調動社會資源投入農村公共服務建設，擴大農村公共服務的保障范圍。 二、加大財政支付力度，為不發達地區提供均等的公共服務和公共產品

社會主義新農村建設的重要內容是為農村提供公共服務，需要政府通過財政投入保證社會成員獲得均等的公共產品和公共服務，體現社會公平原則。中央應根據地區經濟發展水平、農村地區人口數量、地區財政收入水平等有關數據，制定地區財政收支平衡指標，確定地區財政應承擔的公共服務支出水平，然后，中央財政根據全國公共服務平均水平，確定中央財政轉移支付數額。同樣一省區域內，由于同樣存在經濟基礎、地理條件、資源情況的差異，因而也存在財政收入水平和支出水平的不同，存在著本地區農村公共服務水平的不同，需要省市級財政通過本省市范圍內的財政轉移支付來彌補財政收支缺口以及農村地區公共服務和公共產品投入的不足，使本地區農村人口獲得均等的公共產品和公共服務，改善本地區農業生態環境和農業基礎設施，提高落后地區教育水平和醫療水平，從而縮小與發達地區的差距。

三、引導社會資金投入社會主義新農村建設，彌補政府資金的不足

適應市場經濟條件下的新農村公共服務發展需要，應通過國家、社會和個人多渠道共同投資，以拓寬投資渠道和服務范圍，促進社會主義農村建設的速度和提高公共服務的效率。首先，引導社會和個人投入農村公共服務. 改革開放以來，我國鄉鎮企業和民營經濟得到了快速發展，積累了大量的鄉鎮企業和個人財富，有能力為農村公共服務投入資金，政府可以通過制定優惠政策，鼓勵鄉鎮集體和民營經濟投資農村公共服務，如可鼓勵社會資金投入到農村道路、文化娛樂設施、農村中小學校舍改造和鄉鎮衛生院基礎設施建設等方面，以擴大投資渠道，彌補政府資金的不足。其次，合理利用國債資金和外國政府貸款，近年來，我國利用外資和發行國債的力度都很大，有力的促進了我國經濟的發展和基礎設施的改善，但由于對農村地區的投入力度不大，出現了城鄉差別擴大的局面，因此，在目前地方財政困難，用于農村公共產品和公共服務方面的資金有限的情況下，應從外資和國債轉貸資金中拿出一部分，用于農業和農村基礎設施、農村中小學校舍改造、農村鄉鎮衛生院基礎設施改造，以及農村教師、鄉鎮衛生院醫務人員、農業技術人員的技術培訓，以改善農村教學、醫療、科技服務和基礎設施條件，提高農村公共服務的質量。再次，鼓勵社會團體和個人的福利贊助和捐贈，在國外，社會團體和私人贊助及捐贈是社會公共服務發展的重要籌資渠道之一，國外一些有名的公司和企業家，對社會公共福利和慈善機構有數量可觀的捐贈，有力地促進了社會公共福利的服務發展。近年來，我國也接受了一些國外和國內社會團體及個人對教育、衛生、社會救助的捐贈，但由于這項工作起步晚，各種配套政策、管理措施和宣傳力度都比較滯后，需要根據新的形勢及時制定有關政策和完善管理制度，規范捐贈、接收使用行為，并加大宣傳力度，使我國的公司和企業家增加社會責任，積極參預各種公益活動，提高我國企業家和公司對社會公益事業和慈善事業的支持力度。

四、加大農業基礎設施投入力度，改善社會主義新農村建設的基礎環境

一是大力加強農業重大工程的建設，搞好農田水利、中低產田改造和生態環境的保護。對一些重大農業基礎設施建設工程，要實行中央和地方共同負責制，逐步擴大中央和省級小型農田水利補助專項資金規模，要繼續搞好退耕還林、天然林保護、山區綜合開發等生態建設工程，改善農業發展的生態環境。二是加大農村基礎設施建設，改善農村交通條件，解決貧困地區人畜吃水困難，推進農村安全飲水工程建設速度。三是要結合社會主義新農村建設的要求，大力支持農村基礎設施建設和人居環境治理, 改善社會主義新農村建設的基礎環境。

五、加大農業科技和社會化服務體系支持力度，促進農業產業化發展

一是提高農業科技占財政支出的比重，保證農業科技投入穩定增長。每年要安排一定比例的國債資金用于農業科技投入，用于農業重大科技工程和重點農業科研基地的建設。二是要利用財政貼息、財政補貼和稅收政策來引導社會資金投入農業科技。三是要發揮農業科技推廣和社會化服務組織對農業產業化的促進作用，通過社會化服務組織聯系科研機構和農業生產環節的橋梁作用，調動社會資源用于科技成果轉化，支持農業科研單位和企業的多種形式的結合，鼓勵有條件的企業根據市場需要搞科研，培養“公司＋農戶”、“科研＋基地＋農戶”等多種科技推廣和農業產業化發展模式，培養農業科技龍頭企業，推動農業產業化發展。四是加快發展農民專業化合作經濟組織，促進農業產業化發展。鼓勵農業社會化服務體系的集團化、產業化發展，將分散的農戶和企業聯合起來，形成多種形式的農業社會化服務組織和專業協會，提高農村的社會公共服務能力。

六、加大農村公共衛生投入，改善農村醫療條件

一是加大財政支持力度，提高衛生投入比重，保證各級政府衛生預算支出不低于同期財政經常性支出增長的速度，并保證各級政府衛生投入向農村公共衛生傾斜。二是加強農村公共衛生經費管理，提高醫療服務水平，財政部門要加強經費的監督管理，保證項目資的安全和有效使用。三是加快推進農村醫療救助制度建設步伐，加大對醫療救助資金的支持力度，擴大救助范圍，提高救助水平，重點解決好農村五保戶等貧困家庭的醫療救助問題。四是嚴格合作醫療資金管理，建立穩定的新型農村合作醫療籌資機制。認真總結試點工作以來一些有效的做法，積極探索形式多樣、簡便有效、農民認可的籌資辦法。同時要加強資金管理，將提高補助標準所增加的資金最大程度地用到農民身上，以要避免出現基金透支，防范基金支出風險。

七、加大農村義務教育投入力度，改善農村教育條件

一是要按照公共財政的要求，強化中央、省、市財政對農村義務教育投資的支出責任，改變長期以來重視大專院校，輕農村義務教育的投入方式，改變基層財政負擔本級農村義務教育的投入方法。中央和省級財政要通過財政轉移支付的辦法解決農村義務教育的資金問題，使中西部貧困地區的農民子女享有均等的受教育的機會。二是政策上對農村居民給予支持，對在城市打工的農民子女在城市上學，給予同等的接受教育的機會，禁止向農民子女收取各種名目的入校費用，解決農民子女上學難的問題。三是大專院校招生時，應適當降低貧困地區學生的錄取分數線，增加中西部農村地區招生數量，為農村地區培養更多的有用人才，為促進農村地區的經濟發展，建設社會主義新農村提供優秀的人才資源。

淺談新農村建設的財政政策:支持新農村建設的財政政策研究

摘要：新農村建設具有重要的意義，可以促進和諧社會的構建，提高人民生活水平，也是解決城鄉二元結構的重要途徑。本文對新農村建設中存在的問題進行分析，并提出了一些建議。

關鍵詞：新農村；財政政策；支持

一、“新農村建設”的提出及發展

“社會主義新農村”這一概念，早在上世紀50年代就提出過。在黨的第十六屆五中全會中，這一概念再次被提出。在黨的十六大到十七大的五年中，中央出臺的一系列統籌城鄉發展的政策起到了至關重要的作用。從免除農業稅，到實行種糧直補；從實行真正的義務教育，到師范生免費；從推行新型農村合作醫療，到構建農村低保，中國農村發生了歷史性變化。而在十七大報告中，總書記指出，“社會主義新農村建設扎實推進，區域發展協調性增強”；在提出實現“全面建設小康社會奮斗目標”的新要求時，又強調要使“社會主義新農村建設取得重大進展”。

建設社會主義新農村具有重要的意義：

（一）建設新農村是全面建設小康社會的必然要求

全面建設小康社會的重點難點在農村，沒有農村的小康就沒有全國的小康。正如總書記所指出的：在我國這樣一個農民占多數人口的國家里，沒有農村的和諧，就不可能有整個社會的和諧。改革開放以來，農村發展取得了巨大成就，但發展的進程明顯落后于城鎮。據國家統計局測算，2007年全國農村人均純收入僅4140元，全面小康實現程度為約30%。如果農村的落后面貌不能得到改善，農民的生活水平不能得到提高，全面小康社會的目標就難以實現。保護農業和支持農村是世界各國的通行做法，國家越發達，越是重視和加強農業。我們現在還不可能也沒有條件像發達國家一樣，給農業以高額的補貼，但我們應隨著國力的增強，不斷加大對農業的支持力度。同時，應在國家扶持下，鼓勵農民投工投勞開展農民直接受益的農田水利和基礎設施建設；制定優惠政策，引導社會資本和工商資本積極參加新農村建設，逐步形成多元化的投資機制，更好地滿足新農村建設的資金需求。“農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安”。

（二）建設新農村是增加農民收入、繁榮農村經濟的根本途徑

建設新農村，經濟是基礎，必須把發展農村生產力放在第一位，只有生產發展了，改善農民的生活才有條件，改變農村的面貌才有堅實基礎。為推進現代農業建設，“十一五”時期，我國將實施“轉變、拓展、提升”三大戰略。“轉變”戰略，就是要轉變農業發展理念，推進農業和農村經濟結構轉型，轉變農業資源利用方式，加快農村富余勞動力轉移，推進農業和農村經濟體制轉軌，促進農業增長方式轉變和農業的可持續發展；“拓展”戰略，就是要拓展農業功能，拓展農業產業鏈條，拓展農產品市場，拓展農村社會化服務領域，促進農村產業穩定發展和農民收人持續增長；“提升”戰略，就是要提升農業科技創新能力，提升農業安全保障能力，提升農業政策法規支持保護能力，提升農業基礎設施保障能力，提升農民自我發展能力，不斷增強農業和農村經濟的發展能力和競爭力。

（三）建設新農村是構建社會主義和諧社會的重要方面

建設新農村，是發展農村社會事業、構建和諧社會的主要內容。發展農村社會事業，是建設新農村十分重要的組成部分。構建和諧社會，必須首先建設和諧村鎮。這就要求我們必須建設社會主義新農村，加快發展農村各項社會事業，全面改善農村教育、衛生、文化等設施條件，逐步改變目前城鄉和農村經濟社會發展“一條腿長、一條腿短”的問題。

（四）建設新農村，是提高農業綜合生產能力、建設現代農業的重要保障

目前，我國農業生產基礎設施和物質技術裝備條件較差，經營管理也較粗放。加快建設新農村，發展農業生產力，加強農田基本建設，改良土壤，興修水利，推廣良種良法，發展農業機械化，培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，全面提高農業綜合生產能力，是建設現代農業的重要基礎和保障。從農業和農村發展看，建設社會主義新農村是破解“三農”難題的戰略選擇。

二、我國公共財政支持新農村建設存在的問題

（一）財政對農業投入不足

從中央政府來看，近年來財政資金按照“三個高于”要求加大了對農業的投入力度，即國家財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年。但是，由于財政支農資金比重一直較低，財政收入增幅加大，即使在去年支農的基數上落實了“三個高于”，仍然不能改變財政支農支出在整個財政支出中比重下降的趨勢。改革開放以后，雖然國家每年對農業投入總額在不斷增長，但其占財政支出的比重反而有所下降。可以說，財政支農支出的力度仍然不夠，沒有扭轉農業在國民收入分配中的不利地位。

從地方政府來看，自1994年分稅制改革以來，“收入上移，支出下移”，再加上我國轉移支付制度的不完善，導致地方財政困難。地方政府作為農村公共品的主要提供部門，在其收入下降后，必然會影響其提供公共品的數量和質量。

（二）財政支農支出結構不合理，直接用于農業生產性支出比重過低

用于“養人吃飯”的錢多，而用于“辦事建設”的錢少。生產性支出少，非生產性支出多，經常出現行政費擠占事業費、事業費擠占生產性支出的現象。如2004年全國用于農林水利氣象等事業費支出占農業投入總額的比例高達64%。實際上，財政支農中的大多數資金真正用之于民的部分有限。可以預見，隨著工資分配制度的改革，國家預算安排的支農資金中相當部分將被轉化為涉農單位人員的工資，事實上，這部分支出算到農民頭上是名不符實的。

（三）農業財政支出管理體制不健全，資金使用效果差

我國現行的管理體制特點是：按照事權和財權的劃分，各級財政承擔本級農業財政支出的管理，中央財政負責全國性農業財政政策的制定以及重要農業財政專項資金管理制度的制定；按政府機構的設置和職能劃分，農業財政支出分塊管理。

這種管理模式使得各級事權劃分不明確，資金使用范圍模糊，各部門缺乏有效協調；資金的分塊管理，不利于形成整體合力；多部門的管理和使用支農資金，給監管帶來很大不便，容易造成支農資金的流失。

三、支持新農村建設的財政政策設計

（一）多渠道增加農業投入

1、通過立法保證農業的長效投入

在世界農業發達國家，農業支持政策和實現政策目標的措施，都是通過立法形式確定下來，較少依靠行政命令。法律法規對政策目標、政策工具、預算安排、政府執行機構的職責范圍均作出明確規定，行政機構在授權的范圍內行使職權，政策調整要通過對法律條文的修改、補充來完成。美、口、英、法都先后制定頒布了農業投資法如1952年日本政府頒布了《農林漁業金融公庫法》和《自耕農維持資金融通法》，以保證農業結構變革所需的資金來源；同時，還在財政、金融等方面制定并采取了一系列的政府法令予以支持。相關法律的制定，對保障農業長期發展的資金投入，規范投資主體的投資行為，防止農業投資的盲目性和隨意性發揮了極為重要的基礎性作用。

2、要積極利用政策作用，引導其他渠道增加對農業的投入

如投資大的項目，采取比例投入、分級負擔和銀行貸款、財政貼息的辦法；對收益高、收效快的項目，采取利用社會資金按股投資、按股分紅的辦法；對資金回收期長、見效慢且不易管理的項目，采取誰投資誰受益以及拍賣的辦法等。

（二）加快縣域經濟發展，為新農村建設提供堅強后盾

縣域經濟對城鄉統籌發展、破解“三農”難題和建設社會主義新農村有重要意義。

1、重新界定縣鄉政府的事權與財權。要按照事權與財權相對稱的原則，重新劃定中央與地方各級政府之間的收入和財力分配，建立健全與事權相匹配的地方財政管理體制，進一步規范省以下轉移支付制度，確保縣鄉政府能夠擁有基本滿足本級政府履行職責和義務的財權，從而為建設社會主義新農村提供應有的財力保證。

2、逐步減少財政分配層次。目前我國財政分配從中央到地方一共有五級，在效率方面存在缺陷。借鑒我國不少地方省直管縣試點及鄉財縣管的成功經驗，應逐步把我國的財政分配層次改為中央、省、縣三級，縣財政直接由省財政管理，以避免分配層次過多造成的資源浪費和管理成本增加。

3、建立健全縣域經濟發展激勵機制。要盡快建立和不斷完善省對市、市對縣、縣對鄉，以及省直接對縣的促進縣域經濟快速發展的激勵機制，最大限度地調動各級地方政府發展縣域經濟的積極性和創造性。此外，還應建立嚴格的縣域經濟發展測評及考核機制，促使縣域經濟穩扎穩打，不斷壯大其實力，在社會卞義新農村建設中起到排頭兵的作用。

（三）調整和優化財政支農資金支出結構，增強農業綜合生產能力

財政對農業的支持要有利于實現農業的可持續發展，因此，財政支農資金的支出結構應以此為目標加以調整和優化。可以通過精簡管理機構、減少冗員，壓縮事業費支出的剛性比重，變“吃飯財政”為“辦事財政”；大幅度增加農民可以直接受益的資金投入比重。對農民實行直接補貼，有條件的地方將進一步加大補貼力度；中央財政繼續增加良種補貼和農機具購置補貼資金；加大對農村基礎設施建設的財政投入力度，設立小型農田水利設施建設補助專項資金。各級財政大幅度增加對農民職業技能培訓投入；大力支持農業基礎科學研究，加強以農業實用科學成果推廣、轉化、應用為主要內容的科技農業建設。

（四）改革政府財政支農資金管理體制，提高資金使用效益

首先，應對現有農業項目、資金進行整合，相對集中。對于目前由不同渠道管理的農業投入，尤其是用于農業基礎設施的財政資金投入，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統一負責。要對各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農業財政資金的有效配置。此外，要建立規范的政府財政支農資金管理制度。

其次，加強對財政支農資金的監督管理。建立并完善財政內部監督、審計監督與社會輿論監督相結合的財政支農資金監管體系，同時，國家必須加強財政支農資金的監管的立法監督，使其早日進入法制軌道。

（五）不斷完善農村社會保障體系，提高保障層次

近年來，各級政府投入大量資金，不斷加大農村社會保障力度，在廣大農村初步建立了農村社會救助體系、農村醫療保障體系等。但由于財力有限，這些保障體系覆蓋面還相當有限，保障層次還相當低。今后，應在財力許可的范圍里，不斷加大對農村社會保障的投入力度，逐步建立和完善與當地經濟社會發展水平相適應，以基本醫療保險、基本養老保險補貼、最低生活保障為重點，城鄉對接、多層次的農村社會保障體系。一是應建立健全以低保、五保、入學救助、住房救助、醫療救助、法律援助和臨時救助等為主要內容的救助制度，不斷完善農村社會救助體系；二是應積極探索建立農村基本養老保險制度，建立“以個人繳納為主、集體補助為輔、政府予以扶持”的農村基本養老保障制度，使農民養老由靠子孫變為靠自己、社會和政府共同養老。