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篇(1)

文章編號(hào)：1005-913X（2015）07-0047-03

我國(guó)的土地分為農(nóng)地和建設(shè)用地，建設(shè)用地又分為國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。集體建設(shè)用地，又叫鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地，主要包括：農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地。[1]（P234）其中，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)及其他集體經(jīng)濟(jì)組織所使用的集體所有的土地。[2]但隨著各地實(shí)踐發(fā)展，允許使用建設(shè)用地的主體己不限于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的范疇，還包括個(gè)體工商戶(hù)、三資企業(yè)、股份制企業(yè)、聯(lián)營(yíng)企業(yè)等各類(lèi)工商企業(yè)。該類(lèi)用地涉及面廣，其商品屬性和資本特性突出，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響大，因而實(shí)踐中大量流轉(zhuǎn)的主要是這類(lèi)用地，它也是本文研究的重點(diǎn)。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的目標(biāo)和路線

（一）文件規(guī)定

筆者將《決定》的第11條內(nèi)容分解為以下三句：

1.在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

2.縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

3.建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。[3]

（二）文件解讀

1.對(duì)第一句的解讀

“符合規(guī)劃和用途管制”，即不同用途土地不能隨意改變用途。土地規(guī)劃是依據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展的客觀規(guī)律與內(nèi)在需要進(jìn)行的。而土地又是不可移動(dòng)的，所以土地使用必須符合規(guī)劃，才能避免嚴(yán)重失序。這是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提；“出讓、租賃和入股”是對(duì)《土地管理法》第43條的突破，即已經(jīng)承認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以作為一般生產(chǎn)要素參與到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)。這樣，之前受到較大限制無(wú)法獲得完全土地權(quán)能的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就獲得了與國(guó)有建設(shè)用地同等的權(quán)能。這便引出了后半句的規(guī)定，是第11條的一大亮點(diǎn)。

“實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，即賦予農(nóng)村土地集體建設(shè)用地與國(guó)有土地建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的法律和經(jīng)濟(jì)地位，使其兩者的所有權(quán)地位、使用權(quán)地位都得到了平等對(duì)待，從而有效減少拆遷糾紛和沖突，有利于社會(huì)穩(wěn)定。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的需要。

2.對(duì)第二句的解讀

“縮小征地范圍”，并非指減少將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量，而是改變農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的方式，即改變當(dāng)前農(nóng)村集體土地必須經(jīng)由國(guó)家征收才能變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的“征轉(zhuǎn)一體”的機(jī)制。[4]也就是說(shuō)，今后城市建設(shè)用地的來(lái)源，除了國(guó)家征收農(nóng)地以外，也允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，從而形成多元的建設(shè)用地供給模式，改變現(xiàn)行的國(guó)家壟斷城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的格局。在當(dāng)前中國(guó)快速現(xiàn)代化與城市化的背景下，必然要求城市繼續(xù)擴(kuò)張，必然要求大量農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地。“縮小征地范圍”，就必然要擴(kuò)大非征收的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供給。這是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元化的土地市場(chǎng)的重大突破。

“規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，國(guó)家給農(nóng)民的征地補(bǔ)償是按被征收土地原有用途給予補(bǔ)償?shù)模o農(nóng)地補(bǔ)償?shù)淖罡咧禐檗r(nóng)地原產(chǎn)值的30倍。然而，實(shí)踐中，發(fā)達(dá)地區(qū)征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民的征地補(bǔ)償普遍已經(jīng)超過(guò)三十倍，尤其是留地安置，利益巨大。這句話的提出，某種意義上是對(duì)這種地方政府征地補(bǔ)償實(shí)踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定進(jìn)行一種追認(rèn)。這也有利于保護(hù)和尊重農(nóng)民的土地利益。

3.對(duì)第三句的解讀

過(guò)去中央提出給農(nóng)民的征地補(bǔ)償，一是強(qiáng)調(diào)不超過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的三十倍，二是強(qiáng)調(diào)要保障被征地農(nóng)民收入不降低，三是要保障被征收農(nóng)民基本生活，這樣三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在地方政府的具體政策實(shí)踐中，則有讓被征地農(nóng)民分享土地非農(nóng)使用增值收益的若干做法，只是這種做法所占比重不大。而現(xiàn)在，國(guó)家縮小征地范圍，突破城鄉(xiāng)二元模式，就必然會(huì)讓規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城郊農(nóng)民自主供地，城郊農(nóng)民就可以獲得巨大土地增值收益。這一句其實(shí)是一個(gè)強(qiáng)調(diào)規(guī)定。

二、政策評(píng)價(jià)

（一）優(yōu)化之處

1.體現(xiàn)了民法上的平等原則

“同價(jià)同權(quán)”、“統(tǒng)一市場(chǎng)”實(shí)現(xiàn)了物權(quán)法中國(guó)家對(duì)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)的思想，并且在實(shí)踐上承認(rèn)了土地使用價(jià)值的客觀性。實(shí)際上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用效用相同的土地，其土地價(jià)格應(yīng)該相同或相近。在這方面來(lái)看，國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地在效用上沒(méi)有太大區(qū)別，而且，在土地出讓進(jìn)入市場(chǎng)后，土地所有權(quán)是國(guó)有土地，還是集體土地，對(duì)于土地使用者沒(méi)有區(qū)別。

2.有利于實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值和資源優(yōu)化配置

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)就是將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)納入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。從法律角度看，這是權(quán)利在不同主體之間的配置。[5]允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以保證權(quán)利的有效配置，從而最大限度地發(fā)揮集體建設(shè)用地的使用價(jià)值，促進(jìn)物盡其用，實(shí)現(xiàn)權(quán)利人利益和社會(huì)整體利益的最大化。

2.明確政府角色

首先，在市場(chǎng)領(lǐng)域要“有所不為”。[9]尊重土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的市場(chǎng)主體地位，由土地權(quán)利的買(mǎi)方和賣(mài)方完全按照市場(chǎng)規(guī)律完成交易，以市場(chǎng)機(jī)制去優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率。

其次，在公共領(lǐng)域要“有所作為”。[9]為配合流轉(zhuǎn)管理需要，政府應(yīng)履行服務(wù)職責(zé)，加快對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的確權(quán)、登記和頒證工作。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)

1.修訂《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《合同法》的相關(guān)規(guī)定

2007年的《物權(quán)法》雖然明確了建設(shè)用地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，但對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)是否包括農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，表達(dá)得不夠明確，特別是對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定更是與《決定》的精神不符。故筆者建議刪除《物權(quán)法》第151條和153條中關(guān)于把該問(wèn)題交給其他法律的空白條款，從而取消對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的例外性規(guī)定。同時(shí)，建議將十三章“宅基地使用權(quán)”的內(nèi)容置于第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”之下，以體現(xiàn)對(duì)各類(lèi)建設(shè)用地同等保護(hù)的原則，也使立法更加符合法學(xué)理論的權(quán)利體系構(gòu)架。

鑒于如今已經(jīng)賦予集體建設(shè)用地的交換價(jià)值，筆者建議刪去《物權(quán)法》第183條和《擔(dān)保法》第36條第3款關(guān)于集體土地使用權(quán)抵押的限制性規(guī)定，讓第36條第1款和第2款關(guān)于國(guó)有土地抵押的規(guī)定同樣適用于集體土地，以呼應(yīng)《決定》第11條要求。

為促進(jìn)集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)，保障交易安全，建議修訂《合同法》分則，將集體建設(shè)用地合同納入有名合同規(guī)范，擬定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同應(yīng)載明的各項(xiàng)具體條款，以明確當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和事后違約責(zé)任。

2.修訂《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，同時(shí)要求集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)建設(shè)，這些條款顯然滯后于現(xiàn)實(shí)需要，不利于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，與《決定》精神相悖。應(yīng)當(dāng)解除對(duì)集體建設(shè)用地的限制，允許其在合理范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。因此，有必要將《土地管理法》第43條修改為：“單位和個(gè)人需要使用土地進(jìn)行建設(shè)的，既可以申請(qǐng)使用國(guó)有土地，也可以申請(qǐng)使用集體土地；村民住宅建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)、興辦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的，可以使用農(nóng)村集體建設(shè)用地。”[2]同時(shí)，還應(yīng)該明確土地流轉(zhuǎn)可以采用的多種方式，建議將第63條修改為：“依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)使用權(quán)在特定條件下，可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、出租、抵押、作價(jià)入股、出資和聯(lián)營(yíng)等方式轉(zhuǎn)移。”[2]并將具體條件適當(dāng)設(shè)定為“符合土地利用規(guī)劃、權(quán)屬合法明晰、己依法轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地等”。

（五）對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一管理

集體建設(shè)用地入市后，應(yīng)與國(guó)有土地一樣接受統(tǒng)一的部門(mén)管理。[10]通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃、指標(biāo)、流轉(zhuǎn)的收益分配等進(jìn)行嚴(yán)格把控，既能夠有效實(shí)現(xiàn)與國(guó)土建設(shè)用地在財(cái)產(chǎn)權(quán)利上的平等，又能實(shí)現(xiàn)與其在責(zé)任義務(wù)上的平等。這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”的內(nèi)涵與價(jià)值上的統(tǒng)一。并且，政府的干預(yù)和統(tǒng)一管理還能有效地防止出現(xiàn)城郊土地成交食利集團(tuán)。

篇(2)

[關(guān)鍵詞] 小產(chǎn)權(quán)房 原因 風(fēng)險(xiǎn) 法律規(guī)制

一、小產(chǎn)權(quán)房大量存在的主要原因

“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的,未繳納土地出讓金等費(fèi)用,其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā),而是由村委會(huì),或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)集體土地使用權(quán)證書(shū)的房屋,即“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”或“小產(chǎn)權(quán)房”。這種房沒(méi)有國(guó)家發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證,對(duì)購(gòu)房合同國(guó)土房管局也不會(huì)給予備案。其產(chǎn)權(quán)證也不是真正合法有效的產(chǎn)權(quán)證。

1.價(jià)格低廉,手續(xù)簡(jiǎn)單,配套設(shè)施的逐漸完善是受居民青睞的主要原因。由于房?jī)r(jià)的持續(xù)走高,使得購(gòu)房者將目光更多地轉(zhuǎn)向了郊區(qū),也因此催生了小產(chǎn)權(quán)房在我國(guó)一些重點(diǎn)地區(qū)的交易。許多城市市區(qū)房?jī)r(jià)與日俱增的情況下,小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格優(yōu)勢(shì)非常誘人。雖然小產(chǎn)權(quán)房多分布在郊區(qū),但是隨著城市交通等市政配套設(shè)施的完善,以往郊區(qū)交通不便的劣勢(shì)正在逐漸被扭轉(zhuǎn),這使得購(gòu)房者更加愿意選擇小產(chǎn)權(quán)房。

2.近20年以來(lái)中國(guó)沒(méi)有根據(jù)《憲法》落實(shí)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制憲原則和法規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)體系,有關(guān)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的國(guó)家法律是非常不完善的,實(shí)行的是城鄉(xiāng)不平等的國(guó)家壟斷性的征地制度。此外,由于制度上的不完善,小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目建設(shè)上存在的權(quán)力尋租空間也是小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的重要原因之一。

二、小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)分析

1.從法律角度看,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)法律規(guī)定,“農(nóng)村土地屬于集體土地。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的。”“農(nóng)村宅基地屬集體所有,村民對(duì)宅基地只有使用權(quán),農(nóng)民將房屋賣(mài)給城市居民的買(mǎi)賣(mài)行為不受法律保護(hù),即不能辦理土地使用證、房產(chǎn)證、契稅證等合法手續(xù)。”所以,具有城鎮(zhèn)居民戶(hù)口的購(gòu)房者不可以購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體土地使用權(quán)。如果遇到國(guó)家征地拆遷或者村委改造等,由于鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有國(guó)家認(rèn)可的合法產(chǎn)權(quán),購(gòu)房人實(shí)際只擁有房屋的使用權(quán),所以其拆遷補(bǔ)償能否得到或者得到多少都將是一個(gè)未知數(shù)。

2.經(jīng)濟(jì)角度看,首先是資金風(fēng)險(xiǎn)。小產(chǎn)權(quán)房既不能贏得銀行信貸的支持,也不能進(jìn)行抵押和擔(dān)保,因?yàn)槠洳粚儆谑姓?guī)劃項(xiàng)目,其項(xiàng)目開(kāi)發(fā)不符合國(guó)家相關(guān)法律的規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目的投入全依賴(lài)自籌的資金。在這種情況下,如果發(fā)生合作者的其中一方撤出資金,導(dǎo)致資金鏈條斷裂,樓盤(pán)很容易形成爛尾樓,對(duì)預(yù)繳部分房款的購(gòu)房者來(lái)講,投入的資金必然會(huì)“打水漂”。其次是經(jīng)濟(jì)糾紛。一旦小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買(mǎi)者和開(kāi)發(fā)商之間產(chǎn)生了糾紛和矛盾,由于小產(chǎn)權(quán)房交易不受現(xiàn)有法律保護(hù),受損一方當(dāng)事人很難依靠法律武器維護(hù)自身的權(quán)益,難以追回?fù)p失。

3.社會(huì)角度看,擾亂房地產(chǎn)秩序拉大社會(huì)貧富差距,影響社會(huì)的和諧。特別是別墅產(chǎn)品類(lèi)型居多的小產(chǎn)權(quán)房,業(yè)主和當(dāng)?shù)卮迕褚驗(yàn)樯鐣?huì)財(cái)富等不同,容易形成新的社會(huì)矛盾。由于小產(chǎn)權(quán)房交易的大量出現(xiàn),會(huì)導(dǎo)致社會(huì)上正常的房地產(chǎn)交易的受到嚴(yán)重影響,從而影響了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善,對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了阻礙作用。

三、國(guó)家現(xiàn)行做法

國(guó)土資源部提出了處置小產(chǎn)權(quán)房的相應(yīng)“原則建議”,其中之一便是新老劃斷――對(duì)于在建、新建小產(chǎn)權(quán)房,一律嚴(yán)格查處、整頓;而對(duì)于已經(jīng)形成規(guī)模性入住的小產(chǎn)權(quán)房,則要妥善予以處理。這其中有一個(gè)基本條件,就是符合土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展總體規(guī)劃,但在土地屬性仍為非國(guó)有建設(shè)用地。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房,無(wú)論是國(guó)土資源部還是國(guó)務(wù)院,態(tài)度向來(lái)強(qiáng)硬。但這一次,促使國(guó)土資源部尋求小產(chǎn)權(quán)房處置方式的,是全國(guó)大量小產(chǎn)權(quán)房“既成事實(shí)”的現(xiàn)狀。據(jù)國(guó)土資源部不完全統(tǒng)計(jì),小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到中國(guó)村鎮(zhèn)住房總量的20%。無(wú)論最終國(guó)務(wù)院批復(fù)的處理意見(jiàn)是怎樣的,開(kāi)發(fā)商肯定都不能介入小產(chǎn)權(quán)房的處置,更不可能以后介入進(jìn)行開(kāi)發(fā)。我國(guó)決策層比較傾向的意見(jiàn)是,把現(xiàn)在已經(jīng)形成的問(wèn)題處理妥當(dāng)就視為結(jié)束,未來(lái)也不可能在政策上給小產(chǎn)權(quán)房新的空間,基本原則就是歷史遺留問(wèn)題處置后,嚴(yán)格執(zhí)行既有的土地管理政策與制度。

四、小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)制

1.明確小產(chǎn)權(quán)房法律概念。由于業(yè)界對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的合法性問(wèn)題在《憲法》及《土地管理法》、《房地產(chǎn)法》、《擔(dān)保法》的相關(guān)條款中有不同的解讀,將會(huì)影響到社會(huì)公眾對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房政策的認(rèn)識(shí),無(wú)形中增加了小產(chǎn)權(quán)房的市場(chǎng)空間。因此,筆者認(rèn)為,對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的概念和性質(zhì)的認(rèn)定,要統(tǒng)一起來(lái),這主要通過(guò)相關(guān)法律條文加以解釋和規(guī)定,才能使行政部門(mén)和社會(huì)公眾在分析判斷時(shí)找到清晰的法律依據(jù),才能讓我們做到有法可依。

2.盡快出臺(tái)管理辦法。小產(chǎn)權(quán)房的泛濫和市場(chǎng)有關(guān),也和以往立法、執(zhí)法不及時(shí)、不嚴(yán)格相關(guān)。所以對(duì)于抑建小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)我們要以防止為主,通過(guò)有關(guān)立法來(lái)取締小產(chǎn)權(quán)房在社會(huì)中的蔓延,同時(shí)加大執(zhí)法力度,對(duì)于違法操作的人員予以處罰,對(duì)于新辦理產(chǎn)權(quán)登記的主體嚴(yán)格審查,堅(jiān)決杜絕小產(chǎn)權(quán)房在社會(huì)上的流通。

3.區(qū)別對(duì)待現(xiàn)存問(wèn)題。在制止新的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目出現(xiàn)的同時(shí),一定要對(duì)過(guò)去的小產(chǎn)權(quán)房予以處理,才能顯示法律的公平性。已經(jīng)建成的小產(chǎn)權(quán)房,在開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房人應(yīng)該補(bǔ)交相應(yīng)的稅費(fèi)的同時(shí),還要對(duì)違反了土地管理法的開(kāi)發(fā)商和村組織有關(guān)負(fù)責(zé)人給予行政處罰,并沒(méi)收非法所得。對(duì)已經(jīng)建成和入住的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該本著“以人為本”的原則,展現(xiàn)務(wù)實(shí)彈性,具體問(wèn)題具體分析,區(qū)別對(duì)待。把責(zé)任簡(jiǎn)單推給那些中低收入購(gòu)房者不懂法律是不負(fù)責(zé)任的。解決已成事實(shí)的小產(chǎn)權(quán)房必須有一套嚴(yán)格的制度,從速查清已建成的小產(chǎn)權(quán)房的基本情況,保證統(tǒng)計(jì)真實(shí)、準(zhǔn)確、有效。

參考文獻(xiàn):

篇(3)

嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)宅審批制度，改善農(nóng)民居住條件。堅(jiān)持集約節(jié)約用地原則，嚴(yán)把農(nóng)民個(gè)人建房用地審查關(guān)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》，按照新農(nóng)村建設(shè)和村莊建設(shè)用地規(guī)劃的要求，該局認(rèn)真做好全縣農(nóng)民個(gè)人建房的審批工作。嚴(yán)把農(nóng)民個(gè)人建房用地審查關(guān)，對(duì)符合條件的申請(qǐng)戶(hù)及時(shí)審批，對(duì)不符合審批條件的說(shuō)明理由，耐心做好解釋工作，對(duì)居住條件確實(shí)困難的又沒(méi)有適合的地方建房的，協(xié)同當(dāng)?shù)卣按甯刹浚e極做好與其他農(nóng)戶(hù)的土地調(diào)換服務(wù)工作，堅(jiān)持集約節(jié)約用地，嚴(yán)格按照鎮(zhèn)村覘劃的要求建房，做好界限劃定，面積丈量、地類(lèi)確認(rèn)等工作，盡量使用村內(nèi)空閑地，防止村莊外延，做到依法依規(guī)，堅(jiān)決遏制違法建筑。2012年，全縣共審批非規(guī)劃區(qū)農(nóng)村宅基地946戶(hù)，占地總面積276.307畝，未出現(xiàn)一例因宅基地審批造成的上訪事件，進(jìn)一步改善了群眾居住條件。

認(rèn)真做好增減掛鉤整改，提高群眾幸福指數(shù)。按照國(guó)土資源部及省有關(guān)土地增減掛鉤整改文件精神，認(rèn)真解讀新民居示范工程用地政策，對(duì)全縣2010年審批的17個(gè)新民居示范村用地，按省廳要求進(jìn)行了整改備案，為扎實(shí)有效推進(jìn)新民居建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。其中，取得省級(jí)4個(gè)批次增減掛鉤整改項(xiàng)目批復(fù)，爭(zhēng)取新民居置換指標(biāo)215.523畝。對(duì)市級(jí)2010年審批的12個(gè)新民居項(xiàng)目用地進(jìn)行了認(rèn)真整改，7個(gè)批次新民居項(xiàng)目用地已通過(guò)省廳備案，其余5個(gè)批次正在積極爭(zhēng)取中。

加強(qiáng)農(nóng)村集體征地管理，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。在土地征用過(guò)程中，該局嚴(yán)格執(zhí)行征地工作程序，加強(qiáng)對(duì)土地征收行為的監(jiān)督，認(rèn)真落實(shí)征地公示和征地聽(tīng)證制度，充分征求被征地村集體組織和農(nóng)戶(hù)意見(jiàn)，維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，力爭(zhēng)做到征地工作依法、公開(kāi)、公平、高效。2012年，為藍(lán)翔環(huán)保設(shè)備、吉人新型涂料等重點(diǎn)項(xiàng)目征收土地55多畝，及時(shí)撥付農(nóng)民征地補(bǔ)償款350萬(wàn)元，得到了征占雙方的好評(píng)。

推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理，確保“占補(bǔ)平衡”。為有效破解新民居建設(shè)用地復(fù)墾整理難題，該局認(rèn)真組織項(xiàng)目方案編制和施工兩項(xiàng)工作。組織實(shí)施了該縣興城鎮(zhèn)釣水院村等2個(gè)土地整理項(xiàng)目施工，已完成工程量60%，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后，預(yù)計(jì)可新增耕地92.5035畝。在全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，積極組織羅家屯鎮(zhèn)長(zhǎng)嶺峰村等8個(gè)整治項(xiàng)目方案編制工作，并上報(bào)市國(guó)土資源局審核中。

篇(4)

誤讀一：農(nóng)村土地都可以入市

文件解讀：不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以。

我們所說(shuō)的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面的統(tǒng)一，而不是說(shuō)各種不同用途、不同類(lèi)型的土地都在一個(gè)市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)。

三中全會(huì)后，一些地方都摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，陳錫文認(rèn)為，目前對(duì)有關(guān)改革部署，不要誤讀、誤判，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和全面領(lǐng)會(huì)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)這方面改革的要求和部署，不要事情還沒(méi)弄明白就盲目推進(jìn)。農(nóng)村土地制度改革必須遵循最近在山東考察時(shí)的講話精神，要有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點(diǎn)的不要倉(cāng)促推開(kāi)，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地能否都入市的問(wèn)題，陳錫文說(shuō)，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指的是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準(zhǔn)確的。“入市”這個(gè)問(wèn)題看起來(lái)很簡(jiǎn)單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這是因?yàn)檗r(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類(lèi)：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地。也就是說(shuō)只有屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，如過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等的權(quán)利。

因此，關(guān)于“農(nóng)地入市”的問(wèn)題，是有明確的前提和限制條件的，千萬(wàn)不能認(rèn)為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買(mǎi)賣(mài)了。

如何理解建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)？陳錫文解釋說(shuō)，土地要素市場(chǎng)和其他資源要素市場(chǎng)不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類(lèi)管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意變換用途；城里的建設(shè)用地也分為商貿(mào)建設(shè)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等。按照規(guī)劃，各類(lèi)用地的價(jià)格是不同的。這么多類(lèi)別的土地，不可能在同一個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行交易。我們所說(shuō)的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面的統(tǒng)一，而不是說(shuō)各種不同用途、不同類(lèi)型的土地都在一個(gè)市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)。

過(guò)去在征收農(nóng)民土地時(shí)，長(zhǎng)期存在兩個(gè)問(wèn)題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國(guó)有；另一個(gè)則是征收集體土地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不太滿(mǎn)意。陳錫文認(rèn)為，三中全會(huì)《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”恰恰對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題作出了改進(jìn)。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不改變所有權(quán)就進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)，這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民三者利益。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時(shí)土地管理法授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體由省一級(jí)人民政府組織實(shí)施，補(bǔ)償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。

誤讀二：土地承包權(quán)可以抵押

文件解讀：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

三中全會(huì)提出，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，陳錫文稱(chēng)這與過(guò)去的規(guī)定相比是一個(gè)突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對(duì)承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒(méi)有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的，因?yàn)榈盅骸?dān)保實(shí)際上就是一種處分權(quán)，因?yàn)橐坏┑盅簱?dān)保，到期無(wú)法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實(shí)上的農(nóng)村土地買(mǎi)賣(mài)。

但是，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中單獨(dú)分離出來(lái)，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過(guò)是幾年的經(jīng)營(yíng)收益，并不會(huì)威脅到他的承包權(quán)。

至于誰(shuí)能接受抵押擔(dān)保的土地？這個(gè)關(guān)系非常大，陳錫文認(rèn)為只有有資質(zhì)的銀行機(jī)構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事，因?yàn)檫@種抵押很容易導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是可能引發(fā)高利貸；第二個(gè)可能引發(fā)以抵押擔(dān)保為名私下買(mǎi)賣(mài)土地。抵押擔(dān)保的是哪些權(quán)利、誰(shuí)有權(quán)接收、要避免出現(xiàn)哪些問(wèn)題，都需要在下一步改革設(shè)計(jì)中進(jìn)行很細(xì)致的研究。

陳錫文認(rèn)為，工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權(quán)，第二不能改變用途，原來(lái)是種地的不能去蓋廠房，第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。而且，這一次三中全會(huì)《決定》對(duì)什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴(yán)格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民一家一戶(hù)干起來(lái)很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來(lái)搞，那就可以引進(jìn)、鼓勵(lì)；其次，企業(yè)進(jìn)來(lái)就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。

誤讀三：宅基地可以自由買(mǎi)賣(mài)

文件解讀：農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

陳錫文解釋說(shuō)，住房財(cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)新概念。三中全會(huì)《決定》提出，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)@是一個(gè)新的突破，在于積極探索農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種可能實(shí)現(xiàn)形式。

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓是一個(gè)重大問(wèn)題，必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，選擇若干地方先進(jìn)行試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進(jìn)行？這些問(wèn)題，都必須經(jīng)過(guò)試點(diǎn)才能夠得到答案。應(yīng)該指出的是，這些試點(diǎn)必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能自行其是、擅自開(kāi)展。

另外，宅基地不等于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是一個(gè)誤讀。宅基地是我國(guó)的特有概念，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員申請(qǐng)，用于自住，不能建商業(yè)住房。必須遵循一戶(hù)一宅原則，宅基地面積由各省級(jí)人民政府規(guī)定，大小不等。還有一點(diǎn)必須明確，農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

篇(5)

關(guān)鍵詞：新疆；征地制度；改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）16-0011-02

引言

十報(bào)告中提出要推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，改革征地制度。十八屆三中全會(huì)又對(duì)改革征地制度做出了進(jìn)一步的闡述，為新疆征地改革提供了思路。新疆各地州現(xiàn)行的征地制度在征地的目的、審批與實(shí)施程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和爭(zhēng)議仲裁機(jī)制等方面均不同程度地呈現(xiàn)出不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定的問(wèn)題。因此，規(guī)范征地補(bǔ)償相關(guān)政策，提高被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)就顯得尤為重要。

一、新疆征地制度存在的問(wèn)題

1.征地程序不規(guī)范。新疆一些地區(qū)在征地程序的落實(shí)上杜絕了企業(yè)與農(nóng)民之間直接討價(jià)還價(jià)簽訂征地協(xié)議的行為，基本實(shí)現(xiàn)了政府統(tǒng)一征地、供地，但在整個(gè)征地過(guò)程中，被征地農(nóng)民的參與度偏低，知情權(quán)沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，“兩公告一登記”難以落實(shí)，公開(kāi)性不夠。

2.政策制定彈性過(guò)大。各地州在制度制定上不夠嚴(yán)謹(jǐn)，如土地補(bǔ)償費(fèi)為年產(chǎn)值的6～10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)4～6倍，以及兩項(xiàng)之和最高不得超過(guò)30倍。安置補(bǔ)助費(fèi)按人均耕地面積分為不同層次，乘以相應(yīng)的倍數(shù)結(jié)果會(huì)使各層次補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上下限交叉重疊，如何把握尺度沒(méi)有明文規(guī)定，隨意性很強(qiáng)。什么是“保持原有生活水平”，在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持也沒(méi)有清晰的界定，操作性不強(qiáng)。

3.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。這一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，征地補(bǔ)償費(fèi)偏低。目前新疆的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按《自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)》（新國(guó)土資發(fā)[2011]19號(hào)）文件執(zhí)行，該文件不能與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，當(dāng)初制定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)也相應(yīng)存在滯后性，導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，對(duì)被征地人的經(jīng)濟(jì)損失難以完全補(bǔ)償，違背了公平原則。第二，征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方法不科學(xué)。例如，土地補(bǔ)償費(fèi)通常按照被征土地原用途前三年平均年產(chǎn)值最高不超過(guò)30倍計(jì)算，這種計(jì)算方法沒(méi)有考慮到土地的利用方式、種植制度、種植作物的類(lèi)型以及土地專(zhuān)用后的市場(chǎng)價(jià)值，沒(méi)有充分考慮土地的生產(chǎn)要素功能、社會(huì)保障功能等給農(nóng)民帶來(lái)的利益。

4.新老標(biāo)準(zhǔn)銜接不夠。由于各個(gè)時(shí)段法律依據(jù)不同，征地補(bǔ)償基數(shù)、倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定隨之不同，這種由法律法規(guī)的時(shí)效性及溯源性所帶來(lái)的前后時(shí)期征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的差異是引起征地問(wèn)題與糾紛的原因之一。例如，新國(guó)土資發(fā)[2011]19號(hào)文就《關(guān)于自治區(qū)國(guó)土資源系統(tǒng)土地管理行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（新計(jì)價(jià)房[2001]500號(hào)）文件補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所調(diào)整，會(huì)出現(xiàn)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，已被征收土地的使用人要求按照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)追加補(bǔ)償款，造成上訪事件。

5.社會(huì)保障體系不健全。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，失地農(nóng)民是特殊群體，他們擁有農(nóng)民的身份卻失去了賴(lài)以生存的土地，沒(méi)有土地就沒(méi)有生活保障，又不能享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)。土地補(bǔ)償費(fèi)無(wú)法承擔(dān)他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，社會(huì)保障體系的缺陷使得他們未來(lái)生活的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面成為新的問(wèn)題。

二、新疆征地制度問(wèn)題的成因分析

1.土地征收補(bǔ)償憲法依據(jù)不足。雖然我國(guó)早就建立了土地補(bǔ)償制度，但《憲法》修正案中只規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。沒(méi)有指明是適當(dāng)補(bǔ)償、合理補(bǔ)償還是完全補(bǔ)償，留下了分歧，也使國(guó)家有關(guān)征用財(cái)產(chǎn)的普通立法很難把握。

2.無(wú)專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)的土地征收補(bǔ)償法。土地征收補(bǔ)償制度分散在各個(gè)法律規(guī)定中，如新計(jì)價(jià)房[2001]500號(hào)文件、新國(guó)土資發(fā)[2009]131號(hào)文件、新發(fā)改收費(fèi)[2010]2679號(hào)文件等。這樣容易出現(xiàn)各個(gè)補(bǔ)償規(guī)定的不協(xié)調(diào)性，甚至是排斥性，從而危及法律的權(quán)威性，可操作性較差，使行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)很大。

3.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更新滯后。目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都依托于《中華人民共和國(guó)土地管理法》制定，《土地管理法》于1987年施行，制定時(shí)間較早，距今有二十八年之久，期間調(diào)整變動(dòng)不大，而當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了很大的變化，物價(jià)上漲幅度較大，當(dāng)初制定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)也相應(yīng)存在滯后性，導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。

4.爭(zhēng)議解決救濟(jì)機(jī)制不健全。失地農(nóng)民對(duì)征地范圍、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等有爭(zhēng)議時(shí)，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。但農(nóng)民提出意見(jiàn)的權(quán)利是在土地補(bǔ)償方案公布之后才有的，而在審核征地方案之前，農(nóng)民沒(méi)有得到及時(shí)通知，對(duì)于征地信息和補(bǔ)償方案只是在政府做出裁決之后才了解到的。此時(shí)，對(duì)爭(zhēng)議的解決只能通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的方式，缺乏協(xié)商的機(jī)會(huì)。

三、新疆征地制度改革的對(duì)策建議

1.完善征地制度相關(guān)法律法規(guī)。中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展時(shí)代，想從根本上解決征地難問(wèn)題，需要頂層制度的重新構(gòu)建，但征地制度的改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，阻力大。這就要求從國(guó)家的根本利益出發(fā)，超越既得利益，自上而下的指導(dǎo)各地改革。就新疆經(jīng)濟(jì)征地制度的現(xiàn)狀來(lái)看，征地制度的改革核心是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及安置模式的改革，但制度之間具有相關(guān)性，需要多種制度的配套支持。因此，在加快征地制度改革的同時(shí)，也要加快產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，優(yōu)化干部考核制度，完善監(jiān)督機(jī)制等。

2.縮小征地范圍。要確保我國(guó)18億畝耕地紅線，就要縮小征地范圍，保護(hù)耕地。進(jìn)一步完善征地管理制度，做好征地補(bǔ)償安置工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)法律文件開(kāi)展征地活動(dòng)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)要對(duì)違規(guī)征占土地行為進(jìn)行全面清理。

3.規(guī)范征地程序。目前我國(guó)的征地制度，對(duì)正當(dāng)程序保護(hù)的力度不夠，程序本身又不完善。新疆各地州在決定土地規(guī)劃時(shí)，缺乏公開(kāi)的聽(tīng)證程序，在確定征地補(bǔ)償時(shí)，沒(méi)有中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，在發(fā)生糾紛時(shí)，則缺乏獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)干預(yù)。因此，在嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”程序基礎(chǔ)下，可增加預(yù)公告程序，提前告知被征地農(nóng)民征地的用途、被征地的范圍、種植限制期等。這樣既可以增加農(nóng)民的知情權(quán)，也可以在一定程度上避免農(nóng)民的搶栽、搶建行為。

4.建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》要求，各地應(yīng)建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，每二至三年對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補(bǔ)償水平。隨著新疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的迅速提高，人們的收入、物價(jià)水平也不斷提高，自治區(qū)各地州應(yīng)適時(shí)調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使之與各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)際狀況相吻合，確保農(nóng)民土地被征收后生活水平不降低。

5.適度調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做好新舊補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)銜接工作。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整要遵循適度原則，不宜大幅提高，引發(fā)已失地農(nóng)民的二次上訪。標(biāo)準(zhǔn)的適度調(diào)整有助于新舊標(biāo)準(zhǔn)的銜接。新標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)要有明確的時(shí)間界限，并即時(shí)廢止舊標(biāo)準(zhǔn)，以便具體工作時(shí)做好政策解釋工作。除此之外，要通過(guò)輿論先導(dǎo)，做好征地中的法制宣傳工作，讓農(nóng)民充分了解征地政策，既能支持城市建設(shè)，又能依法保障農(nóng)民自身的合法權(quán)益。

6.健全征地糾紛解決機(jī)制、促進(jìn)多部門(mén)協(xié)作。自治區(qū)應(yīng)明確糾紛解決途徑，對(duì)于征收范圍爭(zhēng)議、權(quán)屬不清導(dǎo)致的爭(zhēng)議、征地程序爭(zhēng)議、以及對(duì)政府在征收過(guò)程中的違法行為產(chǎn)生的爭(zhēng)議等都納入糾紛機(jī)制范圍，由司法機(jī)關(guān)按照司法程序解決征地糾紛，盡可能地減少政府對(duì)征地糾紛裁決的參與，使得土地權(quán)利人的利益能夠得到更加充分的保護(hù)。

征地活動(dòng)安排多以國(guó)土資源部門(mén)為主導(dǎo)，但國(guó)土部門(mén)并不具備長(zhǎng)期監(jiān)控、保障失地農(nóng)民生活的能力，也不具備專(zhuān)業(yè)的就業(yè)指導(dǎo)、保障失地農(nóng)民再就業(yè)的能力。因此，需要國(guó)土資源部門(mén)、民政部門(mén)、社會(huì)保障部門(mén)及財(cái)政部門(mén)的共同協(xié)作，通過(guò)建立溝通機(jī)制，形成信息共享。

參考文獻(xiàn)：

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[5] 劉珂.構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)下的土地征用制度研究[D].北京：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)，2007.

篇(6)

    我國(guó)《物權(quán)法》第125條首次以民事基本法的形式明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。但是,該法對(duì)于土地承包關(guān)系中的民事主體并沒(méi)有明確規(guī)定,本文擬對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行探討。

    一 土地承包經(jīng)營(yíng)的承包人

    (一)解釋論

    我國(guó)《物權(quán)法》并沒(méi)有明確土地承包經(jīng)營(yíng)的承包人,僅僅使用了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”的概念。從立法的角度考察,1986年的《民法通則》第80條規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶(hù)或個(gè)人”。1986年頒布,1998年修訂的《土地管理法》第12條規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是“集體或者個(gè)人”。2002年的《農(nóng)村土地承包法》則區(qū)分家庭承包和非家庭承包而確立了不同的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。按照新法優(yōu)于舊法的原則,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的確定主要應(yīng)當(dāng)依據(jù)頒布時(shí)間最晚的《農(nóng)村土地承包法》。

    1.家庭承包下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人

    所謂家庭承包,就是指以家庭或者戶(hù)為單位進(jìn)行的土地承包。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第15條的規(guī)定:“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)。”這里所說(shuō)的農(nóng)戶(hù),其家庭成員必須是作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。可以說(shuō),家庭承包與成員權(quán)是密切聯(lián)系在一起的,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員基于其成員權(quán)都可以以戶(hù)為單位承包集體的土地。[1]

    2.非家庭承包下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人

    所謂非家庭承包,是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地,通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式進(jìn)行的承包[2].在非家庭承包的情況下,承包方的構(gòu)成比較復(fù)雜,主要包括:(1)集體經(jīng)濟(jì)組織的個(gè)體成員。本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下享有優(yōu)先承包權(quán)[3].(2)農(nóng)戶(hù)。既然作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的個(gè)體都享有優(yōu)先承包權(quán),那么本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)承包,也應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先承包權(quán)。(3)集體經(jīng)濟(jì)組織以外的其他單位或者個(gè)人。他們可以通過(guò)參加競(jìng)標(biāo)、競(jìng)價(jià)或公開(kāi)協(xié)商等方式取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[4].此時(shí),承包人原則上只能承包“四荒”土地。集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán),而且,即使非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包,也必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或2/3以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的批準(zhǔn)(參見(jiàn)《土地管理法》第15條)。(4)集體組織。對(duì)于國(guó)有土地的承包,集體組織是承包的主體[5].

    (二)立法論

    從立法論的角度來(lái)看,土地承包經(jīng)營(yíng)是否要區(qū)分家庭承包和非家庭承包,“家庭”或者“戶(hù)”是否可以作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體值得探討。我認(rèn)為,我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)廢棄“家庭承包”的概念,以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人作為主要的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體,理由主要在于:

    1.這是我國(guó)民事主體制度一致性的需要

    自《民法通則》頒布以來(lái),我國(guó)的民事主體主要區(qū)分為自然人和法人兩類(lèi)。民事主體的本質(zhì)在于,其享有民事權(quán)利能力。但是,“家庭”或者“戶(hù)”作為民事主體,其與既有的民事主體制度難以保持一致。“家庭”或者“戶(hù)”不是法人,因?yàn)槠錄](méi)有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn),也不承擔(dān)有限責(zé)任。它也不宜被認(rèn)定為合伙,因?yàn)榧彝コ蓡T之間并沒(méi)有合伙協(xié)議存在。或許,它可以被解釋為“其他組織”,但是,這種解讀實(shí)際上不具有說(shuō)服力,且會(huì)帶來(lái)法律解釋上的諸多困難,如其與合伙的關(guān)系、家庭成員之間的關(guān)系、雇主責(zé)任的承擔(dān)等。

    2.這是“從身份到契約”的社會(huì)進(jìn)步的要求

    正如梅因所言:“所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)在有一點(diǎn)上是一致的。在運(yùn)動(dòng)的發(fā)展過(guò)程中其特點(diǎn)是家族依附的逐步消滅以及代之而起的個(gè)人義務(wù)的增長(zhǎng)。'個(gè)人'不斷地代替了'家族',成為民事法律所考慮的單位。”[6]廢棄“家庭”或者“戶(hù)”的概念,而直接以集體經(jīng)濟(jì)組織的成員作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體,實(shí)際上契合了“從身份到契約”的趨勢(shì),即個(gè)人替代家庭成為民事活動(dòng)的主體。

    3.這是我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)化改革的結(jié)果

    只要是搞自然經(jīng)濟(jì),其生產(chǎn)單位(家庭協(xié)同體)例外的同外部聯(lián)系就只能通過(guò)家長(zhǎng)來(lái)進(jìn)行,這就意味著家庭共同體的財(cái)產(chǎn)在外部關(guān)系是屬于家庭和家長(zhǎng)的。成員和家長(zhǎng)的關(guān)系作為家庭協(xié)同體內(nèi)部關(guān)系并沒(méi)有外在地以法律的形式表現(xiàn)出來(lái)[7].因此,在封建社會(huì)里,個(gè)人不是獨(dú)立自主的個(gè)人,常常受到許多封建團(tuán)體的拘束,如商業(yè)方面的行會(huì)制度;經(jīng)濟(jì)方面的領(lǐng)主制度;家族、宗教等方面的許多制度。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則要求,個(gè)人成為社會(huì)中最重要的單位,社會(huì)成為“原子化”的社會(huì)。因此,在資本主義社會(huì),個(gè)人就擺脫了一切團(tuán)體的束縛,成為法律上的最重要的主體[8].我國(guó)的市場(chǎng)化改革就要求,個(gè)人要成為獨(dú)立的個(gè)人,而不必通過(guò)“家長(zhǎng)”或“戶(hù)主”對(duì)外從事民事活動(dòng)。以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員作為土地承包中的承包人,實(shí)際上符合了市場(chǎng)化改革的需要。

    4.這與現(xiàn)代化的社會(huì)控制方式不相吻合

    歐洲近代化進(jìn)程中的一個(gè)客觀事實(shí),即隨著具有強(qiáng)大權(quán)力的國(guó)家出現(xiàn),個(gè)人與其歷來(lái)所從屬于其中的家庭、共同體、等級(jí)等集團(tuán)之間的紐帶被切斷了,轉(zhuǎn)而直接從屬于國(guó)家[9].我國(guó)將“家庭”或者“戶(hù)”作為土地承包權(quán)的主體,其實(shí)際上是在國(guó)家和個(gè)人之間增加了一個(gè)夾層。這與現(xiàn)代化的社會(huì)控制方式是不相吻合的。

    總之,我認(rèn)為,原則上應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員個(gè)人作為土地承包的主體。在例外的情況下,也允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的自然人和法人作為土地承包的主體,但必須滿(mǎn)足特定的條件和程序。

    二 土地承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)包人

    (一)解釋論

    土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是農(nóng)業(yè)用地。按照《農(nóng)村土地承包法》第2條和《物權(quán)法》第134條的規(guī)定,農(nóng)業(yè)用地包括三類(lèi):(1)農(nóng)民集體所有;(2)國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地;(3)其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地,如國(guó)家所有的農(nóng)用地。

    與農(nóng)業(yè)用地的三種類(lèi)型相適應(yīng),我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第12條確立的土地承包經(jīng)營(yíng)中的發(fā)包人包括如下三類(lèi):(1)農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包;(2)農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包;(3)國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地,由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組發(fā)包(參見(jiàn)《農(nóng)村土地承包法》第12條)。

    (二)立法論

    從立法論的角度來(lái)看,土地承包經(jīng)營(yíng)中的發(fā)包人應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一,我認(rèn)為,可以將土地承包經(jīng)營(yíng)中的發(fā)包人統(tǒng)一設(shè)計(jì)為農(nóng)村自治組織,理由在于:

    1.這是避免集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村自治組織重合的需要

    在實(shí)踐中,大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民小組或村民委員會(huì)是同一機(jī)構(gòu),即兩枚印章一套機(jī)構(gòu)。這種不必要的重復(fù)設(shè)置,會(huì)增加不必要的組織運(yùn)行成本。

    2.這是理順村民委員會(huì)和農(nóng)村自治組織關(guān)系的需要

    村民委員會(huì)是農(nóng)村自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu),其二者的關(guān)系類(lèi)似于董事會(huì)和公司。如果以村民委員會(huì)作為發(fā)包人,似乎就承認(rèn)了其作為民事主體,而農(nóng)村自治組織也是民事主體,這就會(huì)導(dǎo)致村民委員會(huì)和農(nóng)村自治組織關(guān)系之間的難以厘清。

    3.這是統(tǒng)一土地承包經(jīng)營(yíng)制度的需要

    市場(chǎng)化的題中應(yīng)有之義就是制度的統(tǒng)一。已如前述,農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包。這不僅導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)中的發(fā)包人的不統(tǒng)一,而且也難以實(shí)現(xiàn)土地承包程序的統(tǒng)一。

    當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村自治組織是在村一層設(shè)立的(《村委會(huì)組織法》第10條規(guī)定:“村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組,小組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選)在此制度下,農(nóng)村自治組織的成員較多,既不利于村民監(jiān)督村民委員會(huì)成員的活動(dòng),也不利于村民自治的真正實(shí)現(xiàn)。我建議,以村民小組為單位來(lái)設(shè)立農(nóng)村自治組織。以此為背景,土地承包經(jīng)營(yíng)中的發(fā)包人就是該農(nóng)村自治組織。從民事主體的角度考慮,其是依據(jù)法律直接設(shè)立的,應(yīng)當(dāng)被定位為公法人,確切而言屬于地域性公法社團(tuán)。

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    [4] 劉保玉。物權(quán)法學(xué)[M].北京:中國(guó)法制出版社, 2007:265.

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篇(7)

關(guān)鍵詞物權(quán)法宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度

作者簡(jiǎn)介：楊瑾，河北三和時(shí)代律師事務(wù)所，律師，研究方向：公司法、合同法、物權(quán)法等。

中圖分類(lèi)號(hào)：D923.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.136

宅基地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，與其切身利益密不可分。在國(guó)家住房制度不斷完善和改革的背景下，多數(shù)房產(chǎn)與其對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)在市場(chǎng)上開(kāi)始進(jìn)行自由交易。受法律條款的限制，宅基地使用權(quán)目前還無(wú)法在交易市場(chǎng)中進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。由于農(nóng)村人口不斷向城市聚集，城鄉(xiāng)居民交流密切，農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房以及城市居民下鄉(xiāng)購(gòu)房的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此，傳統(tǒng)限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度難以滿(mǎn)足當(dāng)前的市場(chǎng)需求。其不僅限制了農(nóng)民的融資方式，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，也與中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。本文通過(guò)法律途徑，對(duì)物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題展開(kāi)研究，旨在改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

一、宅基地使用權(quán)的概述

宅基地使用權(quán)的含義為農(nóng)村居民依法享有其集體所有土地上建造自有房屋并占有和使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)包括農(nóng)村及城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)兩種。其中農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的成員及具備相應(yīng)條件的城鎮(zhèn)居民。城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)的主體是具有城鎮(zhèn)私房所有權(quán)及因條件允許可在城鎮(zhèn)建房的居民。部分學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)的性質(zhì)實(shí)為土地使用權(quán)，因?qū)⑥r(nóng)村宅基地使用權(quán)相關(guān)制度納入土地使用權(quán)制度中，進(jìn)而無(wú)需單獨(dú)設(shè)立宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律條款。也有部分學(xué)者認(rèn)為土地使用權(quán)具有等價(jià)交換的特質(zhì)，而宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律屬性，其經(jīng)濟(jì)利益與農(nóng)民的切實(shí)利益緊密聯(lián)系在一起，將用益物權(quán)的法律屬性作為交易對(duì)象進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓存在一定弊端。宅基地使用權(quán)作為我國(guó)農(nóng)民群體的基本生活組成部分，應(yīng)該與土地使用權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái)，通過(guò)物權(quán)法的規(guī)范規(guī)定，使其具備明確的用益物權(quán)。

宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律特征。宅基地使用權(quán)以憲法的形式存在且為集體所有。《土地管理法》對(duì)宅基地使用權(quán)也做出了相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)的所有權(quán)為集體所有，宅基地上建造房屋并使用時(shí)享有獨(dú)占權(quán)。受農(nóng)村土地有限性因素的影響，農(nóng)村土地歸集體所有，但國(guó)家有權(quán)監(jiān)督農(nóng)村集體對(duì)土地的使用，并規(guī)定宅基地的數(shù)量，將宅基地作為一項(xiàng)有限的資源。宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性具有他物權(quán)的特征，在我國(guó)土地政策的基礎(chǔ)上形成的特有制度。宅基地使用權(quán)行使權(quán)利受限，宅基地使用權(quán)不得違背地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地使用整體規(guī)劃。根據(jù)國(guó)家《擔(dān)保法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)屬于不得抵押的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民抵押自己的宅基地應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。基于國(guó)家當(dāng)前的法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)的獲取需要履行相關(guān)程序，通過(guò)宅基地使用權(quán)申請(qǐng)、使用人同意及行政審批方可取得。

二、物權(quán)法下宅基地使用權(quán)之解讀

近年來(lái)，物權(quán)法通過(guò)不斷的完善與改革對(duì)物權(quán)的所有權(quán)、基本原則等內(nèi)容進(jìn)行了明確的規(guī)定，通過(guò)法律規(guī)范保護(hù)了人民的私有財(cái)產(chǎn)。其中對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，明確了宅基地使用權(quán)的法律地位，使其與地役權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處于同等地位。物權(quán)法中對(duì)宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定完善了我國(guó)的法律體系，是歷史性的進(jìn)步。物權(quán)法中對(duì)宅基地使用權(quán)的性質(zhì)及主要內(nèi)容進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，保證宅基地使用權(quán)具有無(wú)償性和福利性等特質(zhì)。并對(duì)其從私人到集體所有。從有償?shù)綗o(wú)償?shù)臍v史變化表示支持。物權(quán)法中對(duì)宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定旨在通過(guò)無(wú)償福利特性達(dá)到保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的目的。物權(quán)法中對(duì)宅基地使用權(quán)的獲取、轉(zhuǎn)讓、權(quán)利行使等法律規(guī)定存在一定的靈活性。由于我國(guó)各省市地區(qū)農(nóng)村政策的差異性，在宅基地使用權(quán)的獲取。轉(zhuǎn)讓、權(quán)利行使方面難以作出統(tǒng)一規(guī)定，進(jìn)而只能采取援引立法的方式進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。以保證宅基地使用權(quán)的獲取、轉(zhuǎn)讓、行使權(quán)利等功能根據(jù)地方的實(shí)際需求享有相關(guān)自治權(quán)。物權(quán)法下對(duì)宅基地使用權(quán)中變更登記、消滅等規(guī)定滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)要求，并與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的相關(guān)原則實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。物權(quán)法下的宅基地使用權(quán)變更登記制度與不動(dòng)產(chǎn)登記制度相對(duì)接，物權(quán)法中雖未對(duì)宅基地使用權(quán)的變更登記制度進(jìn)行明確規(guī)定，但根據(jù)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)特征，設(shè)立出以登記為生效要件的法律形式。當(dāng)已登記了宅基地使用權(quán)的農(nóng)民需要辦理消滅或轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行注銷(xiāo)及變更登記。以達(dá)到防止產(chǎn)權(quán)糾紛，維護(hù)民眾交易利益的目的。宅基地使用權(quán)存在權(quán)利疊加和私權(quán)處分的因素，通過(guò)物權(quán)法對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，說(shuō)明國(guó)家高度關(guān)注城鄉(xiāng)民生問(wèn)題，以期通過(guò)法律手段激發(fā)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)保護(hù)意識(shí)。

三、基于物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

（一）強(qiáng)化立法對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用

基于物權(quán)法來(lái)構(gòu)建科學(xué)合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，通過(guò)立法手段來(lái)規(guī)范宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。我國(guó)控制和禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要為防止農(nóng)民通過(guò)宅基地建造房屋轉(zhuǎn)讓來(lái)謀取利益，進(jìn)而造成社會(huì)糾紛，導(dǎo)致混亂的局面發(fā)生。本文認(rèn)為構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，對(duì)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓措施進(jìn)行明確規(guī)范，有效扼制混亂局面的發(fā)生。物權(quán)法作為我國(guó)規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法律，對(duì)宅基地使用權(quán)的相關(guān)內(nèi)容未作出明確規(guī)定，且相關(guān)制度還不完善，只有提高對(duì)宅基地使用權(quán)的重視程度，制定相應(yīng)的法律法規(guī)才能保證提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)促進(jìn)民生穩(wěn)定發(fā)展。研究宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)對(duì)其轉(zhuǎn)讓的明確條文規(guī)定甚少。《土地管理法》中的條例與物權(quán)法草案內(nèi)容相近，對(duì)遏制農(nóng)民過(guò)度占用宅基地使用權(quán)來(lái)牟取利益的條文欠缺，難以起到關(guān)鍵的制約作用。強(qiáng)化立法對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用，需要嚴(yán)格執(zhí)行申請(qǐng)及審批程序，貫徹落實(shí)一戶(hù)一宅的制度。符合宅基地使用權(quán)申請(qǐng)條件的農(nóng)村居民可向集體申請(qǐng)，由村集體進(jìn)行公示，公布期滿(mǎn)后且無(wú)異議者可報(bào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，由縣市政府進(jìn)行審批。農(nóng)村居民在進(jìn)行宅基地使用權(quán)申請(qǐng)過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)需要嚴(yán)格遵守審批程序，審查申請(qǐng)人是否滿(mǎn)足宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)條件。相關(guān)部門(mén)做好宅基地登記發(fā)證工作，滿(mǎn)足宅基地使用權(quán)規(guī)定建造的房屋，市國(guó)土資源局應(yīng)該及時(shí)安排登記發(fā)證工作，確保發(fā)證到戶(hù)，促使農(nóng)民的宅基地使用權(quán)有法可依。未經(jīng)合法審批登記的房屋不享有法律保護(hù)的權(quán)利。為確保農(nóng)民宅基地使用權(quán)的規(guī)范性，宅基地建造房屋的使用權(quán)進(jìn)行變更、轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)時(shí)需要進(jìn)行登記，且保留地籍檔案資料，明確宅基地使用權(quán)的流向。國(guó)家土地監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)化立法和執(zhí)法力度，針對(duì)占有宅基地使用權(quán)牟取不法利益的農(nóng)民進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，以起到警示作用。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村仍存在批少建多、住房附房擴(kuò)建等不法現(xiàn)象，由于處罰力度不大，農(nóng)民對(duì)此類(lèi)不法現(xiàn)象不夠重視，進(jìn)而造成宅基地使用權(quán)管理不到位情況頻發(fā)，對(duì)農(nóng)村宅基地管理處造成負(fù)面影響。強(qiáng)化立法對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用，嚴(yán)格執(zhí)法，完善宅基地使用權(quán)的動(dòng)態(tài)巡查制度，切實(shí)管理好農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，以避免土地違法行為的發(fā)生。

（二）物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓

物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓是構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的重要內(nèi)容。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，非農(nóng)建設(shè)用地必須為國(guó)有的要求將不再適用。我國(guó)需要打破對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地價(jià)格的同等化，通過(guò)公正公開(kāi)的方式轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，進(jìn)而避免城鄉(xiāng)割據(jù)形式的發(fā)生。宅基地屬于農(nóng)村集體所有的，是農(nóng)村建設(shè)用地不可缺少的組成部分，物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓有利于解決民生利益問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展具有重要意義。基于物權(quán)法實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓有利于增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，從立法的層面保障了農(nóng)民的切實(shí)利益。物權(quán)法的明確規(guī)定也將制約宅基地使用權(quán)私下轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象的發(fā)生，通過(guò)法律途徑避免不必要的法律糾紛。物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓需要納入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度中，并具有相關(guān)的法律屬性，才能通過(guò)法律手段保障農(nóng)民的切身利益。原有物權(quán)法中的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)容還不全面，存在價(jià)值取向矛盾，通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)枰O(jiān)管部門(mén)的有效監(jiān)督，和土地規(guī)劃的有序流轉(zhuǎn)。物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的資源轉(zhuǎn)讓屬于市場(chǎng)化的運(yùn)作內(nèi)容，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度中需要得以明確公示。基于交易安全的考慮，做好相關(guān)登記制度，避免宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓期間不必要的法律糾紛。農(nóng)村社保制度的日益完善是促進(jìn)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，政府財(cái)政的支持為宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓提供了動(dòng)力支持。充分發(fā)揮出宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，最大程度提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

（三）縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差距

基于物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度需要高度重視縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差距的問(wèn)題。只有打破城鄉(xiāng)間二元體制的限制，提高農(nóng)民階層的社會(huì)地位，才能構(gòu)建一個(gè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。基于國(guó)家的戶(hù)籍制度的改革，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和遷移進(jìn)城居住的條件得以放寬，獲得城市戶(hù)口的難度降低，城鄉(xiāng)居民的交流日益密切。但由于城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住宅受限，造成單向流動(dòng)情況發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)村人才不斷流失，進(jìn)而抑制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。近年來(lái)，城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村人口不斷向城市集中，只有放寬農(nóng)民出售農(nóng)村住宅權(quán)限，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。基于物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度需要提高對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的重視程度，將農(nóng)民從土地耕作勞動(dòng)中解放出來(lái)，提高農(nóng)村土地的價(jià)值，才能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，通過(guò)物權(quán)法實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)试S城市居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地并建房居住，形成新型的消費(fèi)群體，達(dá)到帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的目的。物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有利于促使城市居民對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生正面影響，將先進(jìn)的技術(shù)和充足的資金帶到農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用。

四、結(jié)語(yǔ)

宅基地使用權(quán)的適度轉(zhuǎn)讓滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，應(yīng)該受到國(guó)家的廣泛關(guān)注。宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律屬性，通過(guò)物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，強(qiáng)化立法對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用，在物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)_(dá)到縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差距的目的。在加快城市化進(jìn)程的背景下，明確物權(quán)法中對(duì)宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)土地利益的公平分配，發(fā)揮土地制度改革的重要價(jià)值。

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