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篇(1)

關(guān)鍵詞 治理能力 社會治理 大慶經(jīng)驗

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

創(chuàng)新社會治理，意味著要創(chuàng)新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制、社會治理機制以及社會治理績效評估等，是推進國家治理現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。近年來，黑龍江大慶市以大慶精神、鐵人精神為魂，從2005年大慶市率先在全國地級市中啟動以扁平化管理，綜合執(zhí)法為特征的公安體制改革，2009年率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，發(fā)揮綜合組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺，2012年在基層社會管理體制改革上先行先試，將市區(qū)原有的29個街道和200個社區(qū)重新劃分為70個新社區(qū)。接連幾年的大膽嘗試，大慶市的創(chuàng)新社會治理模式被總結(jié)為“大慶經(jīng)驗”。

1“大慶經(jīng)驗”：社會治理的新探索

“大慶”之名源于石油、取之國慶，聞明于其豐富的能源資源。1959年開發(fā)建設(shè)，1979年建市，是國家重要的能源基地和工業(yè)戰(zhàn)線的一面旗幟。

2005年，大慶市開始實施以“1+5”為基本脈絡(luò)的公安體制改革。“1”即以扁平化和綜合執(zhí)法為特征的改革，包括縱向管理體制和橫向機構(gòu)改革，變市局、分局、派出所管理為市局、分局兩層管理，變分局多部門、多警種、多派出所為“三警種、一部門”。“5”即在扁平化基礎(chǔ)上推行警務(wù)指揮，社區(qū)管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五項深化改革舉措。該項創(chuàng)新警務(wù)工作機制，不僅大大提高了群眾的安全感和滿意度，同時也更合理的進行了警隊配置。從宏觀層面觀察大慶市的公安“扁平化”改革，打通了公安內(nèi)部條線管理，處理好了體制和機制的關(guān)系。明確了上下級的職責(zé)，做到對口服務(wù)，資源集中，一對一責(zé)任、提高效率，百姓遇到應(yīng)急問題時能夠及時得到相應(yīng)的服務(wù)。

2009年，大慶市又率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，委員會的成立高度集中了社會資源、集中治理，以“解決問題”為核心思路，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺。在這場改制中，百姓的需求、群眾的特性、人的價值訴求被提上日程，正確處理了社會與政府的關(guān)系問題。在提倡政府工作做減法，社會治理做加法的今天，大慶市政府減少了行政審批，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)從管制、管理到服務(wù)的重大轉(zhuǎn)變；政府瘦了身，從大政府變成小政府，社會做了加法，大力培育社會組織，充分發(fā)揮社會組織的作用。繼市委社會工作委員會成立，大慶市即建立了民情社情政情收集處置反饋系統(tǒng)和“百湖民聲”網(wǎng)絡(luò)問政機制。在豐富了政治參與渠道的同時優(yōu)化了群眾監(jiān)督的入口，通過問情于民落實知情權(quán)，問需于民落實選舉權(quán)，問計于民落實參與權(quán)，問績于民落實監(jiān)督權(quán)，大慶市以民為中心的治理模式真正意義上激發(fā)了群眾主人翁意識，提高了政府解決問題的效率。

2012年，大慶市再次大膽嘗試在基層社會管理體制改革上先行先試，將原有的29個街道和200個社區(qū)重新劃分為70個新社區(qū)。新社區(qū)的合并改革了社區(qū)管理體制，使管理層級由市、區(qū)、街道、社區(qū)四級變?yōu)槭小^(qū)、社區(qū)三級。新社區(qū)實行“一委一站一會”新模式。“一委”即社區(qū)黨工委；“一站”即社區(qū)工作站，是政府在社區(qū)實施服務(wù)和管理的基礎(chǔ)平臺，內(nèi)設(shè)綜合管理中心和公共服務(wù)中心；“一會”即居民議事會，是新社區(qū)議事協(xié)商機構(gòu)。同時，實行“一社多居”，即在一個社區(qū)管理服務(wù)范圍內(nèi)設(shè)置三到四個居委會，居委會不再參與行政管理事務(wù)，而是作為基層群眾性自治組織。這次改革再次發(fā)揮了公民自治組織的主觀能動性，從根本上改變了傳統(tǒng)社區(qū)管理體制存在的管理層級多、辦事流程繁瑣、社區(qū)自治和服務(wù)功能不強、居委會行政化傾向嚴重等問題。

縱觀三次社會治理模式的改革，從警務(wù)工作機制、民生工作機制到社區(qū)工作機制，大慶給我們的是一種范本、一種模式，但更多的是一種啟示和印證。

2“大慶經(jīng)驗”：有效社會治理的三個要點

區(qū)別于“溫州模式”、“深圳模式”的工業(yè)化轉(zhuǎn)型道路以及經(jīng)濟服務(wù)性的“浦東模式”，“大慶模式”開創(chuàng)了獨一無二的資源性城市轉(zhuǎn)型之路。以“浦東模式”作對比，其在改革開放的背景下，準確把握歷史機遇、大量吸引高端外資、走開發(fā)公司主導(dǎo)下的國家級開發(fā)區(qū)建設(shè)之路。基于現(xiàn)代化的大背景，浦東依托于上海開放城市的環(huán)境善于吸收發(fā)達國家政府先進管理經(jīng)驗的海派文化、大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)，從源頭開展經(jīng)濟建設(shè)。但相比較政治地位特殊的大慶市，最初肩負保障國家能源安全重任，陸續(xù)又扛起支撐龍江發(fā)展。其完全是主動作為，自力更生，以石油為支撐，以內(nèi)生動力為驅(qū)動，追求經(jīng)濟城市“雙轉(zhuǎn)型”的道路。因此總結(jié)大慶治理模式中的有效經(jīng)驗作為折射鏡，亦是轉(zhuǎn)型中的中國社會治理一個良好的參考。

2.1創(chuàng)新社會治理準確定位，做到改體制與建機制同步

政府和社會的關(guān)系是體制改革要解決的根本性問題，體制是一個框架和結(jié)構(gòu)，機制是一種規(guī)則和運行，體制問題解決了，機制問題同樣要解決好，否則體制就難以發(fā)揮作用。大慶市的改革不是小打小鬧，是結(jié)構(gòu)性的改革，通過體制再造將人力、物力、財力、權(quán)力、注意力下沉到基層。大慶市的扁平化改革符合行政體制改革和社會治理體制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。減少層級，提高效率，零成本零距離的深入基層，將具體的改革落實到社區(qū)、公安、公共服務(wù)等與百姓生活息息相關(guān)的領(lǐng)域。對于大慶市而言，在科學(xué)的框架設(shè)計下良性的運轉(zhuǎn)自己的機制，建立規(guī)范化的制度進行結(jié)構(gòu)和資源上的轉(zhuǎn)型，以此來形成系統(tǒng)良好的動力機制、保障機制、激勵機制和運轉(zhuǎn)機制。動力機制促進保障機制的完善與健全，保障機制的周密使得激勵機制更富實際價值與作用，同時帶動運轉(zhuǎn)機制的活力，盤活了整個社會治理的生物鏈。

2.2創(chuàng)新社會治理提高公民參與度， 建立互信互任關(guān)系

公民的政治參與是社會治理創(chuàng)新中的主要環(huán)節(jié)，是監(jiān)督政府的審判者與執(zhí)行者。隨著基層民眾的民主意識、法治意識、競爭意識和參政意識的不斷增強，人民群眾對政府的期望越來越高，希望投入到社會治理與基層建設(shè)中來。同時，政府在履行職能過程中許多不盡如人意的問題，如形式主義、的問題、行政審批程序煩瑣，推諉扯皮，效率低下、辦事缺乏透明度、官員腐敗等現(xiàn)象也切實得需要基層群眾的民主公正的監(jiān)督。因此政府與百姓之間應(yīng)當(dāng)形成良性互動的局面。政府提供增益，提升公民生活品質(zhì)的同時保障維持的提供，使公民生活品質(zhì)不降低，公民在享受公共服務(wù)的同時履行公民責(zé)任，認真務(wù)實的投入到政府監(jiān)督中，起到規(guī)范政府行為的作用。

2.3創(chuàng)新社會治理堅持以人為本，全面提高社會治理能力

社會治理的目標是對公眾生活的改善，創(chuàng)新社會治理應(yīng)當(dāng)尊重公眾的主體地位。隨著人們的需求結(jié)構(gòu)從最基本的溫飽需求向高水平高質(zhì)量的小康需求轉(zhuǎn)變，公民對于公平、正義、人格、尊嚴等現(xiàn)代需求、價值觀看得越發(fā)重要。具體體現(xiàn)在戶籍制度、高考改革、住房公積金等具體項目上個人利益的爭取上，更體現(xiàn)在公民爭取政治參與平等觀念的轉(zhuǎn)變，每一個人都積極投身于政府活動的監(jiān)督與管理中。其次，隨著人員流動性的加強，逐步從有組織到組織相對弱化，從單位人向社會人的轉(zhuǎn)變，因此唯有全面提高社會治理能力，有效管理社會人的同時引導(dǎo)并支持社會人參與到社會管理中，投身于民間組織的建設(shè)中，社會治理才能良性運作。再者，人的思想價值觀念變得多元化，趨勢更加明顯。人們在信仰、道德、倫理方面有著不同的走向，因此加強社會治理能力，不僅僅體現(xiàn)在剛性需求的建設(shè)開發(fā)中，更應(yīng)營造一個良好的社會文化，即時調(diào)整傳統(tǒng)的社會管理指導(dǎo)理念、體制機制、以及方法手段，強調(diào)社會治理的本質(zhì)與核心當(dāng)是“以人為本”。

3創(chuàng)新社會治理：由權(quán)力管制走向多元治理

轉(zhuǎn)型中的中國社會治理創(chuàng)新是國家現(xiàn)代化治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略中的一部分。社會主義和諧社會的構(gòu)建離不開社會參與，創(chuàng)新社會治理意味著執(zhí)政者從權(quán)利管制走向多元治理。“大慶經(jīng)驗”是成功踐行創(chuàng)新社會治理的典范，轉(zhuǎn)型中的中國社會治理應(yīng)當(dāng)擇其益者，明確政府權(quán)力邊界，正確處理政府與社會的關(guān)系，改變執(zhí)政觀念，提供公民更多參與社會治理的權(quán)限與渠道，積極培育社會組織的同時發(fā)揮社會組織在社會管理中的作用，真正做到在創(chuàng)新治理中夯實執(zhí)政基礎(chǔ)，提升社會治理實效。

（1）制度規(guī)范問題。創(chuàng)新社會治理，意味著創(chuàng)新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制等等，這就對公眾制度化組織化的參與提出了現(xiàn)代政治意義上的規(guī)范，對公眾參與的制度和途徑提出了期待。我國公眾參與社會治理存在很多問題：參與社會治理缺乏足夠的法律支持，公眾參與的代表遴選不科學(xué)，程序不明確等等，在公眾參與機制不健全不規(guī)范的情況下也就導(dǎo)致了非制度化的參與，諸如集體散步等政治參與行為。因此，在創(chuàng)新社會治理的背景下，應(yīng)當(dāng)完善公眾參與社會治理的制度規(guī)范，做到制度公開，程序透明公正，使公眾參與社會治理獲得法律的保障。

（2）理念問題。在傳統(tǒng)國家，官民關(guān)系表現(xiàn)為“統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關(guān)系”，而在現(xiàn)代國家，官民關(guān)系則體現(xiàn)為“委托與的關(guān)系”。在治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵中，治理不等同于統(tǒng)治。在治理中，每一個人既是被治理者，又是治理參與者。治理的目的不是過去把人給管死，而是通過積極的參與、溝通、協(xié)調(diào)、鼓勵、規(guī)范和閱讀形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標的良好的秩序和狀態(tài)。政府與公眾應(yīng)當(dāng)是建設(shè)性的合作伙伴，共同承擔(dān)起社會治理的責(zé)任。這不僅可以降低政府管理社會的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民與政府的相互信任，限制政府公共權(quán)力的無限擴張，維護和實現(xiàn)公民的政治權(quán)益。

（3）培育與發(fā)展的問題。一個現(xiàn)代化的社會，一定是個社會組織極為發(fā)達的社會。現(xiàn)代意義上的社會管理亦是一個政府分權(quán)社會增權(quán)的過程，即政府的權(quán)力從社會領(lǐng)域適當(dāng)退出，留下的空間由社會組織填補。我國作為發(fā)展中國家里的發(fā)達國家，每萬人里擁有的社會組織的數(shù)量只有3.8個，法國是110個，日本是97個，發(fā)展中國家平均10個以上，足見我國的社會力量太弱。現(xiàn)代社會管理既是政府向社會提供公共服務(wù)并依法對有關(guān)社會事務(wù)進行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會自我服務(wù)并依據(jù)法律和道德進行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。黨和政府是治理的主體，社會組織和平民百姓同樣也是社會治理的主體，平等對待并有效發(fā)展才能盤活整個社會的治理能力，真正在創(chuàng)新社會治理中夯實執(zhí)政基礎(chǔ)，提升社會治理實效。

參考文獻

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[4] 謝志強.體制再造：大慶社會治理的新探索[J].人民論壇，2014（16）.

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[關(guān)鍵詞]：犯罪社會原因 黑網(wǎng)吧 社會維穩(wěn)

目前，在國內(nèi)大部分城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，都存在著“城中村”。“城中村”中的居民主要由文化程度相對較低的進城務(wù)工農(nóng)村青年組成，他們中的很多人在城市的勞動密集型企業(yè)流水線上工作，勞動收入較低，閑暇時間能夠消費得起的文化娛樂場所僅限于網(wǎng)吧。這種巨大的需求無形中催生了“城中村”中黑網(wǎng)吧的出現(xiàn)。“黑網(wǎng)吧”被地方政府認定為無照經(jīng)營，卻由于當(dāng)?shù)鼐用竦木薮笙M需求而屢禁不止。事實上，“黑網(wǎng)吧”在社會維穩(wěn)問題上也發(fā)揮著隱性作用。

一、蘇州市紅莊社區(qū)“黑網(wǎng)吧”問題概述

蘇州紅莊社區(qū)是蘇州吳中經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、南區(qū)派出所管轄范圍內(nèi)最大的一個城鄉(xiāng)結(jié)合部的“城中村”。同國內(nèi)大多數(shù)城市一樣，紅莊社區(qū)“城中村”中的黑網(wǎng)吧問題也十分嚴重。在過去十多年里，南區(qū)派出所也采取了定期強行關(guān)停的措施，但效果并不理想。關(guān)停一段時間后，巨大的需求會自然催生新的黑網(wǎng)吧的出現(xiàn)。而且在查處取締時，執(zhí)法人員會遇到不少阻力。黑網(wǎng)吧經(jīng)營者法制觀念淡薄，加上往往傾注了全部家當(dāng)，其維護經(jīng)營的愿望強烈，對工商、公安等部門強制取締、沒收工具設(shè)備的執(zhí)法行為抵觸很大，對執(zhí)法人員圍攻、謾罵，甚至發(fā)生激烈的肢體沖突。強制取締黑網(wǎng)吧面臨較大的執(zhí)法風(fēng)險，甚至可能引發(fā)。

另外，在治理“黑網(wǎng)吧”的過程中，基層派出所的同志發(fā)現(xiàn)，當(dāng)關(guān)閉黑網(wǎng)吧時，社區(qū)青少年打工者的違法活動會有所增加，例如酒后斗毆、盜竊、搶劫案發(fā)率有顯著上升。而在嚴打過后的黑網(wǎng)吧偷偷恢復(fù)無證經(jīng)營期間，相關(guān)犯罪率又會明顯下降。由此可見，“黑網(wǎng)吧”的存在與紅莊社區(qū)的犯罪率存在一定關(guān)聯(lián)關(guān)系。

二、城中村“黑網(wǎng)吧”在社會維穩(wěn)方面的正功能分析

蘇州作為改革開放的先行區(qū)，大量的流動人口為蘇州經(jīng)濟發(fā)展帶來動力，但與之并存的流動人口犯罪問題也為社會治安造成很大威脅。一方面，這些流動中的人口基本上處于失控狀態(tài)，很難進行有效的管理。甚至犯罪分子也容易藏匿其中，利用這種寬松的社會環(huán)境，流竄作案，給司法機關(guān)的偵緝工作帶來很大的難度。另一方面，大量的人口流動伴隨著巨額的資金流動，由于缺乏有效的保護，往往成為犯罪分子侵害的對象。這些涌入城市的農(nóng)村勞動力，通常集中在城中村地區(qū)，面對城市收入差距過大，貧富懸殊的現(xiàn)象，會產(chǎn)生嚴重的社會心理失衡，他們的的群體意識和群體行為開始顯露，出現(xiàn)了共同的被剝奪感和對抗社會心理，有的已經(jīng)成了犯罪高危群體。而“黑網(wǎng)吧”的存在一定程度上緩解了外來務(wù)工人員的心理壓力，在減少社區(qū)社會矛盾、維護社會安全穩(wěn)定方面發(fā)揮著積極作用，有其存在的現(xiàn)實合理性。

（1）滿足大量外來務(wù)工人員的精神需求。在市郊接合部，存在大量外來務(wù)工人員，網(wǎng)絡(luò)逐漸成為外來務(wù)工年輕人的主要業(yè)余生活方式。但是，由于他們經(jīng)濟條件不寬裕，不具備電腦，也無力支付而正規(guī)網(wǎng)吧相對較高昂的費用，只能在收費低廉、幾乎通宵開放的黑網(wǎng)吧中消磨時光。這些黑網(wǎng)吧的存在，一定程度上彌補了外來人口集中居住地區(qū)的文化設(shè)施建設(shè)上的補足，豐富了外來務(wù)工人員的業(yè)余生活，減輕了他們在異鄉(xiāng)生活的孤獨感，從而在一定程度上降低犯罪率，維護社會穩(wěn)定。

（2）一定程度上促進就業(yè)，為弱勢群體提供新的謀生機會。黑網(wǎng)吧投資主體十分特殊，大多為社會無業(yè)閑散人員、下崗失業(yè)人員、殘疾人和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，以開辦網(wǎng)吧作為就業(yè)謀生的方式。對他們而言，由于審批難、投資成本高昂，開一家正規(guī)的網(wǎng)吧十分困難。但是，黑網(wǎng)吧的準入門檻卻很低，不需要很高的技術(shù)含量，只要具備一定數(shù)目的電腦，加上寬帶網(wǎng)絡(luò)就可以運營了。這種小規(guī)模的黑網(wǎng)吧，投入資金量小且回收快，利潤高，能為那些手中并無太多資金和技術(shù)的社會無業(yè)閑散人員、下崗失業(yè)人員、殘疾人以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供新的謀生機會。

（三）降低基層公安機關(guān)民警的工作量，降低社會管理的行政成本。近年來，政府及公安機關(guān)對黑網(wǎng)吧的管理和整治工作耗費了大量的人力、物力，卻收效頗微。因而，轉(zhuǎn)變黑網(wǎng)吧的管理思路，將其合法化，處于以公安機關(guān)為主體的有序管理中，能夠大大降低公安機關(guān)民警的工作量，降低社會管理的行政成本。同時，黑網(wǎng)吧的存在能夠為外來務(wù)工人員的精神消遣提供場所，緩解他們在異鄉(xiāng)的孤獨感。他們將大量時間花在網(wǎng)絡(luò)上，從而減少因空閑而造成的社會治安案件的發(fā)生，降低犯罪率，能夠維護社會穩(wěn)定，降低基層公安機關(guān)民警的工作量。

（四）滿足大量市場需求。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民群眾對互聯(lián)網(wǎng)的需求日益增大，正規(guī)網(wǎng)吧數(shù)量已不能滿足龐大的上網(wǎng)人群的需要。這一矛盾在城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地區(qū)尤為明顯。在這些地區(qū)，由于文化生活較缺乏，農(nóng)民及外來務(wù)工人員家庭經(jīng)濟條件相對薄弱，自購電腦的較少，對上網(wǎng)有很大需求。黑網(wǎng)吧的存在填補了市場的空白，滿足群眾上網(wǎng)需求。

三、“黑網(wǎng)吧”問題對社會維穩(wěn)模式建立的啟示

我國目前正處于一個全方位、多棱角的社會轉(zhuǎn)型時期，社會變革必然伴隨著廣大民眾的精神世界和心理世界的震蕩。社會的分化導(dǎo)致弱勢群體的生存難題凸現(xiàn)，使他們在經(jīng)濟收入、社會地位、權(quán)益維護、競爭能力等方面處于某種困難和不利的境地。另一方面，人們相互交流的耐心和機會越來越少，許多人失去了更多的組織依賴或庇護，封閉感和失落感會產(chǎn)生。人們對社會生活的正常投入一旦受阻，必然尋求其他方式和途徑來調(diào)節(jié)。

而調(diào)適人們的心理，僅靠政治和經(jīng)濟手段是遠遠不夠的，還需要文化手段的調(diào)節(jié)。在尚無完整地豐富城中村居民的精神文化生活方案的當(dāng)前，“黑網(wǎng)吧”對居民精神生活的調(diào)節(jié)是一個成本較低且比較有效的方式。在完善對黑網(wǎng)吧的管理之后，最根本的是采取有效措施豐富城中村居民的精神文化生活。

社會穩(wěn)定不僅僅意味著社會基本生活秩序的安定和諧，更意味著人們的精神心理的寧靜和諧，在某種意義上甚至可以說，人們內(nèi)心的精神充實會最終成為影響社會穩(wěn)定更為復(fù)雜和更為長遠的內(nèi)在因素。

篇(3)

【關(guān)鍵詞】社會治理 人民調(diào)解

【基金項目】本文是上海市教委的2012年科研創(chuàng)新項目《從角色認同與價值認同：社會管理創(chuàng)新視野下的和諧心理建設(shè)機制與途徑研究》（項目編號：12ZS188）的成果之一。

經(jīng)過30多年經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國人民的物質(zhì)生活水平已經(jīng)有了很大提高。我國經(jīng)濟生活形態(tài)發(fā)生很大變化的同時，人們的思想意識和價值觀念也發(fā)生了很大的變化。社會生活中各種矛盾層出不窮，不同的社會群體、社會階層的利益沖突不斷加劇。在這急劇變化的社會轉(zhuǎn)型期，如何解決日益增多的社會矛盾，促進社會和諧發(fā)展，促進人與人之間關(guān)系的良性互動，就顯得十分重要。人民調(diào)解工作作為東方智慧的體現(xiàn)，與我國以和為貴的傳統(tǒng)文化理念密切相關(guān)。在新的社會階段和社會治理創(chuàng)新視野下，尤其是在新的群眾路線實踐教育活動的大背景下，如何發(fā)揮人民調(diào)解的社會功能、使人民調(diào)解工作在化解社會矛盾，解決鄰里糾紛、保障人際和諧和優(yōu)化黨群關(guān)系，提升基層治理能力中發(fā)揮更加積極的作用就十分重要。

一、轉(zhuǎn)型期社會治理的現(xiàn)狀

我國正處于社會的轉(zhuǎn)型期，在這一時期我國社會治理遇到了很多困境，面臨很多問題。要解決這些問題，就需要不斷探索新的社會治理模式。人民調(diào)解工作曾經(jīng)和正在社會矛盾的化解、社會糾紛的解決，人際關(guān)系的和諧等方面發(fā)揮了十分重要的作用。但是要使人民調(diào)解工作在現(xiàn)代社會能繼續(xù)發(fā)揮更大的作用，就必須對轉(zhuǎn)型期的社會特征和社會矛盾進行必要的分析。

（一）社會治理的范圍和管理的領(lǐng)域不斷擴大

現(xiàn)代社會最大的特點就是社會治理的范圍不斷擴大，社會治理的領(lǐng)域不斷增加。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會文化日益多元化，社會人口流動的不斷增加和常態(tài)化，無論是鄉(xiāng)村還是城市的社會形態(tài)都發(fā)生了很大的變化。現(xiàn)代社會人們的生活方式更加多樣化，人口的流動越來越頻繁，新興行業(yè)與社會的新的領(lǐng)域不斷出現(xiàn)。這就使社會治理的內(nèi)容越來越多，社會治理的領(lǐng)域和范圍不斷擴大。這種特征具體表現(xiàn)在兩個方面。

第一，新興行業(yè)不斷增多，新興組織不斷出現(xiàn)。改革開放以來，我們的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，經(jīng)濟的自由度越來越大，新的經(jīng)濟領(lǐng)域不斷出現(xiàn)，新的行業(yè)越來越多。作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口和第二產(chǎn)業(yè)的工業(yè)就業(yè)人口在下降，而新興的第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口不斷增多。除了傳統(tǒng)的餐飲、娛樂等服務(wù)業(yè)，以信息、咨詢、計算機和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為支撐的新型服務(wù)業(yè)更是得到了很大發(fā)展。現(xiàn)代社會新型應(yīng)用服務(wù)行業(yè)應(yīng)運而生，生活服務(wù)場所迅速增多，表現(xiàn)形式不斷“翻新”，花樣層出不窮。新行業(yè)的發(fā)展催生了新興社會組織的出現(xiàn)和新的社會群體的產(chǎn)生。新的社會組織與新興行業(yè)的出現(xiàn)滿足了人們物質(zhì)、娛樂和精神上的需要，同時也使人們的生活方式和行為方式呈現(xiàn)出多樣化和階層化的特點。現(xiàn)代社會人們的價值觀越來越多元，人們更追求行為上的獨立性，更追求自我的利益，同時可供選擇的生活方式越來越多，生活方式的差異性越來越明顯。多元性、多樣性和差異性的出現(xiàn)對社會治理提出了更高的要求

第二，人口流動增多，熟人社會的格局被打破。我國的傳統(tǒng)社會是一個典型的熟人社會，人際關(guān)系和人際交往大多在熟人之間進行。傳統(tǒng)社會人們的經(jīng)濟活動與生活范圍相對比較固定，人口的流動性較低。現(xiàn)代社會已經(jīng)打破了原來的社會格局，社會生活中人口的流動日益活躍，社會生活和經(jīng)濟生活方式日益多樣化。無論是農(nóng)村還是城市都出現(xiàn)了比較激烈的經(jīng)濟競爭和比較明顯的社會階層差異。在這種人口流動和競爭日益激烈、熟人社會格局不斷被打破的社會形態(tài)中，人與人之間的關(guān)系日益復(fù)雜，人際關(guān)系中情感的紐帶越來越淡漠，而利益之爭越來越頻繁。由于經(jīng)濟水平的差異，社會生活中貧富分化日益嚴重，這就導(dǎo)致了很多人心理失衡，行為失范，導(dǎo)致了以侵占財產(chǎn)和獲取經(jīng)濟利益的犯罪活動的日以增多。

尤其是城市社會中外來人口越來越多，人口流動越來越廣泛，城市社會中的人際關(guān)系大多都是陌生人的關(guān)系。在陌生的人群中，人們的自我約束意識會降低，受著物質(zhì)利益的驅(qū)使，人們的道德意識降低，加大了社會控制的難度與成本。

（二）社會治理難度不斷增大

現(xiàn)代社會不同階層和不同群體的利益分化越來越明顯，老百姓公民意識和權(quán)利意識越來越強烈，社會治理的難度不斷加大。社會治理難度增大主要表現(xiàn)為化解社會矛盾的難度加大和社會人口管理的難度加大，預(yù)防和打擊犯罪的難度加大等幾方面。

第一，化解社會矛盾的難度加大。由于利益的多元化和利益的沖突，社會階層矛盾和不同群體的矛盾越來越多。社會人口結(jié)構(gòu)的變化，住房需求的多樣化和拆遷與土地使用情況的變化等都會造成不同社會階層和利益群體的矛盾，造成家庭鄰里的矛盾。尤其是改革向更廣闊的領(lǐng)域擴展，隨著各項改革政策的縱深推進，深層次上觸及利益機制。而伴隨著利益格局的調(diào)整，利益機制的重建，使各種不同的社會矛盾匯集并相互交織、相互作用，加大了社會治理中化解社會矛盾的難度。

第二，人口管理的難度加大。社會流動的加劇和大量的人口從鄉(xiāng)村進入到城市打工，越來越多的自由職業(yè)者和個體以經(jīng)營戶的出現(xiàn)，使“單位人”減少，“社會人”增多、“農(nóng)村人”減少，“城里人”增多，同時在城市和農(nóng)村都出現(xiàn)了大量的人戶分離的現(xiàn)象。這種人口結(jié)構(gòu)與人口流動帶來的變化給社會治理增加了難度。過去那種通過單位或組織了解居民信息、掌握住戶現(xiàn)實表現(xiàn)，控制違法犯罪傾向，或是通過單位和組織進行有關(guān)居民工作，防止不良情況發(fā)生的社會治理機制日漸失靈。現(xiàn)代社會要掌握居住區(qū)內(nèi)的人口狀況，要對外來人口和流動人口進行有效的管理越來越困難。

第三，預(yù)防和打擊犯罪，維護社會穩(wěn)定的難度加大。人口管理與居民家庭狀況和個人狀況管理的困難，直接導(dǎo)致了預(yù)防和打擊犯罪，維護社會穩(wěn)定的困難的出現(xiàn)。一方面現(xiàn)代社會的人口流動，職業(yè)變化和信息量的不斷擴大，使誘發(fā)、滋生違法犯罪的消極因素不斷增加，另一方面，當(dāng)前整個社會治理和預(yù)防犯罪的機制相對薄弱，同時犯罪智能化、組織化和信息化的特征越來明顯，新型犯罪不斷增多，使打擊犯罪的成本增加而違法犯罪的成本降低，這種種變化都增加了社會控制和維護社會穩(wěn)定的難度。

（三）社會治理手段滯后，社會秩序治安化傾向明顯

隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟生活的日趨活躍和生活方式的多樣化程度的加深，社會治理的范圍和領(lǐng)域不斷擴大，人們對良好社會秩序和社會生活環(huán)境的心理需求越來越強烈，人們對寬松的社會環(huán)境的要求越來越多。要適應(yīng)這種變化就需要政府轉(zhuǎn)變職能，對行政管理對象、手段、方法進行調(diào)整，取消一些行業(yè)、場所的審批，同時需要政府簡政放權(quán)，為社會組織的發(fā)展和公民自主管理創(chuàng)造條件。但現(xiàn)實的情況卻是，由于立法滯后、職責(zé)不清等因素，造成了很多管理缺失、斷檔，管理措施跟不上，導(dǎo)致一些行業(yè)、場所秩序混亂，社會問題得不到及時解決，小的矛盾得不到及時化解，使社會的治安案件越來越多，社會治理治安化的傾向越來越明顯。

目前我國的社會治理，概括起來主要有以下幾個方面的問題。

第一，社會治理的大多數(shù)職能由政府部門承擔(dān)，公民各種公益性的需求得不到滿足。我國社會的發(fā)展要求大量與公民相關(guān)的社會公共事務(wù)要由各種社會組織來承擔(dān)，但由于我國的社會組織比較弱小，社會組織管理規(guī)范和制度建設(shè)還不健全、社會治理的功能定位還不清晰，法律建設(shè)在很多方面還是空白，政府還沒有學(xué)會簡政放權(quán)，政府在社會組織和社會中介組織的培養(yǎng)方面還存在很多顧慮，因此很多本該由社會組織和中介機構(gòu)來辦的事還在由政府主導(dǎo)，使社會組織和社會中介機構(gòu)還沒有真正成為政府職能轉(zhuǎn)移的載體，大量民間組織的作用尚未得到充分發(fā)揮，這就導(dǎo)致了很多公民公益性的需求得不到滿足，很多社會事件得不到很好的解決，從而引起老百姓的不滿，造成一定的社會治安問題。

第二，政府職能與提供的社會服務(wù)與社會整體發(fā)展水平不適應(yīng)，老百姓對政府的滿意度不高。現(xiàn)代社會是一個全球化社會。我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的各個方面都受到全球化的沖擊。在這種全球化的進程中，老百姓的公共意識和權(quán)利意識得到了很大的發(fā)展，老百姓對社會事物的知情權(quán)和公共決策的參與權(quán)的認知越來越多，老百姓對政府提供的服務(wù)的要求越來越多。[1]但是現(xiàn)實情況卻是社會的保障體系和社會治理制度還不夠健全;社會組織形態(tài)和社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，特別是以非公有制為代表的新生社會組織迅速成長，而政府的社會治理方式尚不能適應(yīng)這種變化;社會治理體制改革滯后，社會資本的開發(fā)利用不足，社會的自我組織能力不強，這種種管理上的不足導(dǎo)致老百姓對政府的滿意度不高和政府公信力的下降。

第三，社會治理手段簡單化和單一化的傾向明顯，強調(diào)剛性管理，柔性管理的手段不足。社會治理是一項系統(tǒng)工程，既要有以法律為基礎(chǔ)，以政府為主導(dǎo)、以行政執(zhí)法為手段的剛性管理，也要有以心理疏導(dǎo)、社會組織和社會中介為載體的柔性管理。但是現(xiàn)代社會中我國的管理手段卻比較單一，無論是城市的社區(qū)管理還是鄉(xiāng)村的村鎮(zhèn)管理都是以政府主導(dǎo)和行政手段為主，強調(diào)依法治理和執(zhí)法工作，而忽略了柔性管理。在城市管理中，城管的暴力執(zhí)法導(dǎo)致了城管與小販矛盾沖突的層出不窮，在征地與補償中政府強勢而為，強拆與強征成了主要的手段，在鄰里糾紛和家庭矛盾的解決中越來越多的人強調(diào)運用法律途徑解決問題，在社會穩(wěn)定的維持方面采取強行阻止上訪者的方式實施面子工程。這種行政主導(dǎo)和強勢執(zhí)法的剛性管理方式，并沒有使社會問題得到真正的解決，也沒有使家庭和鄰里關(guān)系變得和諧，而更加重了社會組織和群體間的不信任。

總之，目前的社會治理模式不能適應(yīng)社會發(fā)展和老百姓的需要，因此現(xiàn)代社會治理模式和治理模式需要不斷完善，需要不斷創(chuàng)新社會治理模式，尋求新的途徑解決我國面臨的社會問題、化解社會矛盾。[2]

在推進社會治理創(chuàng)新過程中，必須積極培育社會組織的成長，使人民群眾實現(xiàn)自我管理。人民調(diào)解工作具有群眾性、自治性、民間性的特點，是人民群眾進行自我教育、自我管理、自我服務(wù)的重要手段，是將群眾工作和社會治理緊密結(jié)合的重要途徑。因而人民調(diào)解在加強和創(chuàng)新社會治理方面大有可為。

二、社會治理創(chuàng)新中人民調(diào)解工作的定位及運行機制

人民調(diào)解工作是根植于中國傳統(tǒng)文化的一項具有中國民族特點的工作。在我國的法制建設(shè)中，人民調(diào)解工作是一項被法律認可、專門排解民間糾紛，解決民間矛盾的一項群眾性制度。這項制度具有十分明顯的中國文化特色。它既體現(xiàn)了我國傳統(tǒng)文化以和為貴的思想，體現(xiàn)了我國民族文化中天地人萬物和諧的世界觀，又體現(xiàn)了我國文化中重義輕利與道德教化為主的價值取向。[3]人民調(diào)解工作在我國社會發(fā)展過程中，具有十分重要的作用。2010年人民調(diào)解法的頒布和實施，進一步使人民調(diào)解工作朝著法制化和制度化的方向發(fā)展。[4]雖然在現(xiàn)代社會人民調(diào)解工作已經(jīng)發(fā)揮了一定的作用，人民調(diào)解法的頒布進一步規(guī)范了人民調(diào)解工作的流程和工作模式，對人民調(diào)解工作沿著制度化與法制化道路的發(fā)展具有指引作用。但是人民調(diào)解工作也存在著工作定位與調(diào)解目標，民間性質(zhì)與政府主導(dǎo)、調(diào)解人員的專業(yè)化與非專業(yè)化等方面的矛盾與問題。[5]

在目前的社會治理中，要使人民調(diào)解工作發(fā)揮應(yīng)有的作用，就需要對人民調(diào)解工作進行更加清晰的定位，對人民調(diào)解工作的目標和功能以及它的社會地位進行有效的梳理與研究。

（一）現(xiàn)代社會人民調(diào)解工作的性質(zhì)與定位

人民調(diào)解被認為是東方之花，它是建立在中國傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)上具有中國特色的解決民間矛盾和民間糾紛的社會治理機制。在我國的社會建設(shè)和社會治理中人民調(diào)解制度發(fā)揮了很大的作用。

在社會轉(zhuǎn)型期隨著利益沖突的增多，人民調(diào)解制度和人民調(diào)解工作在化解矛盾和解決民間的沖突方面的價值和意義更是得到了廣泛的認同;“人民調(diào)解所具有的增強凝聚力、傳承道德價值，以及協(xié)調(diào)公序良俗的特殊作用，是判決所不能替代的。”[6]人民調(diào)解工作按照性質(zhì)來說是一項民間主導(dǎo)，解決社會糾紛的工作，它最主要的特點就是民間性和自治性。按照人民調(diào)解法的規(guī)定，人民調(diào)解工作是有人民調(diào)解委員會來組織和實施的，而人民調(diào)解委員會是有民間組成的，群眾性的自治組織。但是在實際操作中，人民調(diào)解工作存在著行政化與司法化的傾向，這就削弱了人民調(diào)解工作在社會矛盾解決中的作用。通過對不同地區(qū)人民調(diào)解工作實踐的調(diào)查和工作情況的總結(jié)，我們認為要使人民調(diào)解工作在社會治理中發(fā)揮積極作用，就需要更加準確的對人民調(diào)解工作進行定位。

1. 堅持人民調(diào)解工作的自主性與自治性。人民調(diào)解工作是與老百姓的日常生活關(guān)系密切的工作，是以解決民間糾紛、化解老百姓之間矛盾的工作。這項工作能發(fā)揮作用的原因就在于它是與我國文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。很多細小的、出現(xiàn)在老百姓之間的矛盾由老百姓自己信任的人民調(diào)解組織出面解決其效果要好于行政力量的干預(yù)和司法的干預(yù)。社會治理創(chuàng)新的主要目的之一就是減少政府對社會生活的干預(yù)，大力發(fā)展和培養(yǎng)社會組織。人民調(diào)解工作作為一項由人民調(diào)解委員會主導(dǎo)、由專兼職人員具體實施和操作的工作，就具有民間性的特征。所以在人民調(diào)解工作的定位上，就一定要堅持人民調(diào)解工作的自治性和自主性特征，政府不要對人民調(diào)解工作進行過多的干預(yù)、發(fā)揮人民調(diào)解協(xié)會和人民調(diào)解委員會的作用。只有這樣才能保證人民調(diào)解工作作用與功能的發(fā)揮。

2. 堅持大調(diào)解工作中人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)性。大調(diào)解工作是我國在新的社會歷史時期為化解社會矛盾，促進社會和諧發(fā)展所建立的由黨委和政府牽頭，整合各種社會資源的一項社會治理工作。大調(diào)解工作作為一項化解社會矛盾的創(chuàng)新機制，在解決很多復(fù)雜的利益問題上發(fā)揮了很大作用。在大調(diào)解工作的實施過程中，各地結(jié)合自身的條件探索出了不少大調(diào)解模式。[1]但是在大調(diào)解機制的運作和發(fā)展過程中，也存在著過多行政化和官僚化的趨勢，存在著民間性質(zhì)的人民調(diào)解邊沿化的傾向。[2]因此在解決社會矛盾與糾紛時，要使人民調(diào)解工作在新的社會歷史時期發(fā)揮應(yīng)有的作用，就需要理順人民調(diào)解工作與其他調(diào)解工作的關(guān)系，構(gòu)建合理的大調(diào)解體系。

通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)在上海的很多區(qū)縣，強化大調(diào)解的機制，堅持人民調(diào)解基礎(chǔ)性的特征，使人民調(diào)解在大調(diào)解中發(fā)揮了很大的作用：上海市閔行區(qū)從2007年就探索以人民調(diào)解為基礎(chǔ)、行政調(diào)解為主導(dǎo)、司法調(diào)解為保證、社會調(diào)解為補充的“四位一體”良性互動的大調(diào)解工作體系。在這個工作體系中人民調(diào)解是最基本的調(diào)解工作，其他幾項調(diào)解工作的運作是對人民調(diào)解的補充和深化。這種以人民調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)建立的大調(diào)解機制模式，解決了大調(diào)解工作官僚化與過分行政化的矛盾。

（二）現(xiàn)代社會人民調(diào)解工作的運作機制

社會治理創(chuàng)新視野下的人民調(diào)解工作要發(fā)揮作用，除了對人民調(diào)解工作進行準確定位之外，還需要在人員上，經(jīng)費上和人民調(diào)解工作的實際運作上進行很多探索。我們認為在社會治理創(chuàng)新的大背景下，要使人民調(diào)解工作在政府職能的轉(zhuǎn)變和社會矛盾的化解中發(fā)揮積極的作用，就需要依靠社會力量建立人民調(diào)解的人員隊伍，依靠政府購買服務(wù)的方式使人民調(diào)解工作的經(jīng)費得到保障，依靠建立大聯(lián)動機制的方式，使人民調(diào)解工作的運行得到保證。

1. 人民調(diào)解員隊伍建設(shè)機制。人民調(diào)解工作的開展需要有一定的人員保障。在人民調(diào)解工作的實踐中如何組建合理的人民調(diào)解工作隊伍是值得探索的問題。除了社會基層政府在基層管理和社會治理中需要借助人民調(diào)解力量解決社會矛盾，人民調(diào)解法也規(guī)定企業(yè)也必須建立人民調(diào)解工作隊伍。但是到底如何組建這支隊伍和人民調(diào)解如何產(chǎn)生和人如何構(gòu)成，法律沒有剛性的要求。

現(xiàn)代社會的人民調(diào)解工作人員一般有三部分人構(gòu)成：一是基層的人民調(diào)解員，主要是基層調(diào)解員隊伍。他們分布在各村（居）委調(diào)委會、企事業(yè)單位調(diào)委會等居民和員工聚集的地方。承擔(dān)一般民間糾紛的預(yù)防、排查和調(diào)解。二是專職調(diào)解員隊伍。這只專職隊伍是以政府購買人民調(diào)解服務(wù)的形式招聘組建，分布在地方政府組建的調(diào)解受理中心、行業(yè)性調(diào)委會及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的預(yù)調(diào)中心，承擔(dān)各類疑難、復(fù)雜和專業(yè)性矛盾的調(diào)解工作。第三部分是志愿人員。這類人員是在職的活著退休的專業(yè)人員。他們主要是以自愿者的身份出現(xiàn)，幫助基層或者專職的人民調(diào)解人員解決復(fù)雜的專業(yè)問題，比如律師、警察、醫(yī)生等專業(yè)人員為人民調(diào)解工作中遇到的有關(guān)法律糾紛、醫(yī)患矛盾、非訴訟案件等提供專業(yè)上的幫助和指導(dǎo)。

雖然很多社會治理專門化程度和創(chuàng)新意識比較強的城市和地區(qū)，已經(jīng)組建了有著三部分人組成的人民調(diào)解員隊伍，但是在很多相對比較落后的地方還沒有建立起比較完善的人民調(diào)解工作隊伍。因此加強人民調(diào)解工作的隊伍建設(shè)是完善人民調(diào)解工作運行機制的核心和關(guān)鍵。

2. 人民調(diào)解工作的經(jīng)費保障機制。人民調(diào)解工作是依靠民間的力量化解各種糾紛，減少社會矛盾，預(yù)防犯罪的工作，也是用最小的代價獲得最好的社會效益的工作。要使人民調(diào)解工作能有效運作，就需對人民調(diào)解工作提供經(jīng)費保障。人民調(diào)解法對各級政府在人民調(diào)解工作的責(zé)任的規(guī)定中，就明確規(guī)定了縣級以上政府對人民調(diào)解工作的經(jīng)費支持和對有突出貢獻的人民調(diào)解人員實施獎勵。但是如何使經(jīng)費得到保障和合理的運用在人民調(diào)解的實踐中各地的情況不同，采用的方式不同。有些地方采取經(jīng)費劃撥的方式保證人民調(diào)解協(xié)會和各委員會成員的基本待遇，有的是采用政府購買服務(wù)的方式，按照人民調(diào)解成員在調(diào)解工作中提供的服務(wù)多少和質(zhì)量好壞，為調(diào)解人員予以支持。

我們認為為了使有限的經(jīng)費能發(fā)揮大的作用，在人民調(diào)解工作中，采用政府購買服務(wù)的方式是比較合適的。政府購買的服務(wù)不僅僅是專職的人民調(diào)解員的服務(wù)，還包含著針對某些特殊事件需要有專門人員和第三方機構(gòu)出面進行評估和參與解決問題的服務(wù)。這種以財政支持為基礎(chǔ)，采用政府購買服務(wù)進行運作的經(jīng)費保障和使用模式，可以提高政府購買服務(wù)工作的有序性和有效性，也可以使人民調(diào)解工作得到了經(jīng)費上的保障。

3. 大調(diào)解工作的聯(lián)動機制。現(xiàn)代社會是一個高風(fēng)險社會，社會矛盾的多發(fā)性與復(fù)雜性使社會治理的難度越來越大，各種社會矛盾越來越多發(fā)。面對越來越多的社會矛盾，單靠人民調(diào)解來化解是比較困難的。因此各地都在探索大調(diào)解的格局。我們已經(jīng)知道大調(diào)解就是整合各種資源對社會矛盾進行化解。但是如何使大調(diào)解工作在運作中能有效的防止過度司法化和行政化的傾向，使人民調(diào)解工作在大調(diào)解的機制中不會變成政府行政機構(gòu)的附屬，如何發(fā)揮人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)性是值得思考探索的問題。

建立合理的大調(diào)解工作的聯(lián)動機制是發(fā)揮大調(diào)解工作功能，避免人民調(diào)解工作過度行政化和空心化傾向的主要途徑。所謂大調(diào)解的聯(lián)動機制就是整合不同的化解矛盾部門的資源優(yōu)勢，使不同層次的人民調(diào)解工作之間建立有機的聯(lián)系，使其他組織與部門的調(diào)解工作之間建立有機的聯(lián)系，使各種社會資源形成活力。目前我國城鄉(xiāng)承擔(dān)維護社會穩(wěn)定，化解矛盾和預(yù)防犯罪的部門很多。各地的綜合治理辦公室，犯罪預(yù)防和調(diào)解中心、醫(yī)療糾紛解決中心和人事仲裁機構(gòu)等都承擔(dān)著解決矛盾，調(diào)解糾紛的職責(zé)。除了由政府主導(dǎo)的部門之外，很多民間機構(gòu)和社會志愿者服務(wù)機構(gòu)和社會公益組織也扮演著社會矛盾調(diào)解者的角色。雖然解決社會矛盾的機構(gòu)與組織很多，但是在具體的操作過程中，一定要在不同的機構(gòu)與部門之間建立有機聯(lián)系，建立聯(lián)動機制，使各個部門的工作形成合力，促進社會治理水平的提升。

在整合各種資源，形成大調(diào)解的聯(lián)動機制方面不少地區(qū)已經(jīng)有了不少的探索。比如在解決醫(yī)患矛盾方面溫州與寧波就在具體的實踐中，出臺了相應(yīng)的文件都成立了醫(yī)療糾紛理賠中心和人民調(diào)解委員會來解決醫(yī)療糾紛。這種人民調(diào)解部門與醫(yī)療事故鑒別機構(gòu)，醫(yī)療糾紛理賠機構(gòu)聯(lián)合起來解決問題的機制在醫(yī)療糾紛的解決上發(fā)揮了積極作用。[1]另外在民事訴訟調(diào)解中人民調(diào)解工作開始發(fā)揮積極的作用。上海長寧區(qū)在2003年就把人民調(diào)解工作引入到法院系統(tǒng)，在法院開創(chuàng)人民調(diào)解調(diào)節(jié)窗口，使人民調(diào)解工作與其他司法調(diào)解共同解決民事糾紛。[2]

三、社會治理創(chuàng)新下人民調(diào)解工作的模式探索

人民調(diào)解工作是一項化解矛盾的工作，這項工作涉及的范圍十分廣闊，有的是細小的摩擦和糾紛，有的是復(fù)雜的事件與矛盾;有的發(fā)生在親人和家庭成員之間，有的發(fā)生在陌生人之間，有的發(fā)生在個人與組織之間。由于所需要調(diào)解的糾紛的多樣性與復(fù)雜性，同時矛盾發(fā)生的地域和社會文化特征也存在比較大的差別，這就決定了人民調(diào)解工作模式的多樣性與差異性。有學(xué)者對城市的人民調(diào)解工作與鄉(xiāng)村的人民調(diào)解工作模式進行了比較分析，指出在城鄉(xiāng)人民調(diào)解工作中，只有采用不同的模式才能發(fā)揮人民調(diào)解工作的作用。[3] 要使人民調(diào)解工作在現(xiàn)代社會發(fā)揮更好的作用，使人民調(diào)解工作與社會治理創(chuàng)新的要求相適應(yīng)，就需要根據(jù)調(diào)解對象的特點與調(diào)解糾紛的性質(zhì)加以分析。

通過對人民調(diào)解工作的具體情況進行分析研究，我們可以把目前人民調(diào)解工作中發(fā)揮著重要作用的工作模式歸納為三種類型：心理疏導(dǎo)模式、居間調(diào)解模式與專家參與和裁定模式。

（一）心理疏導(dǎo)模式

人民調(diào)解工作的主要目的是化解矛盾與糾紛。產(chǎn)生矛盾與糾紛的原因很多，很多矛盾與糾紛是由于人與人之間的誤會和情感上的對立而產(chǎn)生的，面對這類矛盾和糾紛，人民調(diào)解工作者的職責(zé)就是幫助當(dāng)事雙方或多方能相互理解和相互寬容。這類矛盾與糾紛的化解最主要的工作模式就是心理疏導(dǎo)模式。

現(xiàn)代社會競爭越來越激烈，人們對物質(zhì)生活的追求越來越多，人與人之間的信任感逐漸降低，在城市社會中，外來人員和流動人口越來越多。這種社會特征和社會心理特征導(dǎo)致人們對自己情緒情感的控制力的下降，導(dǎo)致人與人之間關(guān)系的冷漠化和表面化傾向的出現(xiàn)，導(dǎo)致人際關(guān)系的緊張與不良人際關(guān)系的增多。在社會生活中，很多矛盾和沖突，很多糾紛不是因為實質(zhì)上了分歧和比較明顯的利益之爭而產(chǎn)生的，而是由于心理上的不平衡，當(dāng)事人之間缺乏相互的理解和寬容產(chǎn)生的，面對這些矛盾糾紛人民調(diào)解人員工作的重點就是幫助當(dāng)事人理清關(guān)系，使他們能相互理解和相互擔(dān)待，避免矛盾的激化與擴大化。

心理疏導(dǎo)模式在人民調(diào)解的工作中占據(jù)有廣泛的應(yīng)用：家庭糾紛、親屬間的糾紛和鄰里糾紛、社會生活中比較細小的糾紛都可以使用心理疏導(dǎo)模式化解矛盾。家庭內(nèi)部夫妻關(guān)系的調(diào)解，父母子女關(guān)系的調(diào)解和兄弟姐妹關(guān)系之間的調(diào)解，親友之間的調(diào)解與鄰里之間糾紛矛盾的化解大多都適合于采用心理疏導(dǎo)模式。家庭、鄰里和朋友關(guān)系都是熟悉人的關(guān)系，尤其是家庭成員之間的關(guān)系，親朋好友的關(guān)系是建立在親情和友情之上的關(guān)系，鄰里之間也是相對于其他人比較熟悉的人際關(guān)系，也具有一定的情感基礎(chǔ)。這些具有一定的情感基礎(chǔ)和以情感為紐帶的關(guān)系是人際關(guān)系中最為可貴的關(guān)系。如果糾紛和矛盾出現(xiàn)在這種具有一定情感關(guān)系的人們之間，人民調(diào)解工作中就需要從情感出發(fā)，做好當(dāng)事人之間的調(diào)解工作，幫助當(dāng)事人理解保持良好關(guān)系的價值與意義，使當(dāng)事人在某些利益面前都能保持克制，使他們避免因為某些細小的利益之爭而傷害他們的感情或者給自己的心理帶來消極的后果。

心理疏導(dǎo)模式不但適用于熟人之間產(chǎn)生矛盾與糾紛的調(diào)解工作，在陌生人之間產(chǎn)生小的矛盾沖突和糾紛時同樣可以發(fā)揮作用。顧客與商家發(fā)生矛盾，患者與醫(yī)生發(fā)生矛盾時也可以根據(jù)矛盾的性質(zhì)和事件的大小采用心理疏導(dǎo)模式幫助當(dāng)事雙方心平氣和地解決問題。心理疏導(dǎo)工作作為一種促進當(dāng)事人之間從心靈上接納對方，原諒對方，不再糾纏于某些細節(jié)和小的利益的工作，它的價值意義是十分明顯的。在現(xiàn)代這種工作不但有益于解決當(dāng)事人之間的矛盾與沖突，更重要的是有利于促進社會人際關(guān)系的改善，避免矛盾的激化，對降低和預(yù)防犯罪也具有一定的幫助。

（二）居間調(diào)解模式

居間調(diào)解模式是人民調(diào)解工作應(yīng)用最廣泛的模式。在很多矛盾糾紛中，人民調(diào)解人員的角色就是一個居間調(diào)解者。現(xiàn)代社會很多矛盾和糾紛都是利益糾紛和利益矛盾。在社會建設(shè)過程中拆遷問題、舊區(qū)改造問題、企業(yè)與員工之間的勞動關(guān)系糾紛問題、農(nóng)村的鄰里宅基地糾紛和征地補償問題、城市行車過程中細小的碰擦問題，消費者與商家的買賣糾紛問題等等都是與利益有關(guān)的矛盾沖突。這類矛盾沖突在現(xiàn)代人民調(diào)解工作中占有的比例越來越多，以上海某區(qū)為例，人民調(diào)解部門從2008年到2011年四月共受理各類人民調(diào)解事件74188件，成功化解和處理了69889件，其中人民調(diào)解員扮演居間調(diào)解角色，為當(dāng)事人出具調(diào)解協(xié)議書的事件是33100件，占到整個人民調(diào)解事件的近一半。這數(shù)據(jù)充分說明了居間調(diào)解模式的作用與價值。

居間調(diào)解就是當(dāng)事雙方產(chǎn)生了某些利益之爭時，需要第三方作為中間人，協(xié)調(diào)當(dāng)事雙方之間的分歧，促進雙方達成共識的調(diào)解方式。在居間調(diào)解模式中調(diào)解人員的角色是調(diào)停者的角色和信息傳遞者關(guān)系溝通者的角色，要促進當(dāng)事人之間達成和解協(xié)議，調(diào)解人員不但需要耐心同時需要保持冷靜和理性。由于當(dāng)事雙方之間的關(guān)系不是以情感為紐帶的關(guān)系而是直接的利益關(guān)系，因此在調(diào)解過程中，會出現(xiàn)誰也不想讓步的現(xiàn)象，也會出現(xiàn)一方不理性而漫天要價的現(xiàn)象，面對這種情況，調(diào)解人員不能受當(dāng)事人的影響，要保持理性和公正的態(tài)度幫助雙方達成協(xié)議，使糾紛得到解決。

在現(xiàn)代人民調(diào)解工作中，達成協(xié)議之后，人民調(diào)解人員要協(xié)助當(dāng)事雙方簽訂調(diào)解協(xié)議書，調(diào)解協(xié)議書具有法律效力。

（三）專家參與和裁定模式

專家參與和裁定模式是人民調(diào)解工作中新的工作模式，尤其是在建立大調(diào)解機制之后，在人民調(diào)解中，專家參與和裁定模式被運用的范圍越來越廣。由于很多糾紛的產(chǎn)生具有很強的專業(yè)性，這些糾紛與矛盾的解決就需要專業(yè)人員的參與。在人民調(diào)解中專家的引進和專家的參與就不可避免。

在現(xiàn)代生活中很多問題可以通過司法途徑得到解決，但是如果所有的問題都要經(jīng)由法院來判決，這就會大大的增加司法系統(tǒng)的負擔(dān)，也會增加當(dāng)事人解決問題的成本，使當(dāng)事人的個人形象或者企業(yè)形象受損害，也會使社會生活中的人際關(guān)系進一步膚淺化和利益化，同時根據(jù)我國以和為貴和不到萬不得已不打官司的文化傳統(tǒng)和心理習(xí)慣，很多事件都采用非司法化的調(diào)解方式加以解決。而這些事件多為專業(yè)性比較強的事件，一般的調(diào)解人員不具備很強的專業(yè)性，這就需要專家的參與，組成有專家參與的人民調(diào)解隊伍。

現(xiàn)代社會中，很多刑事案件的訴前調(diào)解和民事案件的非訴訟和解、醫(yī)患矛盾和醫(yī)療糾紛的解決、交通事故引起的矛盾的化解，產(chǎn)品質(zhì)量的消費糾紛的解決都可以采用專家裁定模式。在專家裁定模式中專家的來源具有多樣性，一般來說專家都是某一領(lǐng)域具有一定資質(zhì)的人員，他們可以一個人的身份參與調(diào)解也可以是某一機構(gòu)的成員。比如在民事案件的訴前調(diào)解中，律師，法官和檢查官都可以作為人民調(diào)解中的專家身份出現(xiàn)，在交通事故的解決中，就有專門的交通事故調(diào)解委員會，這個委員會的成員就是交通事故認定方面的專業(yè)人士，在醫(yī)療事故的調(diào)解中，醫(yī)療事故認定中心和調(diào)解委員會的成員就扮演者十分重要的專家角色。對于某些刑事案件，也可以采用訴前調(diào)解的方式加以處理，在訴前調(diào)解中人民調(diào)解工作模式也是專家裁定和參與模式。

篇(4)

關(guān)鍵詞 社會治理 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù) 模式 長壽區(qū)

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A

1社會治理對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的適用性

黨的十八屆三中全會在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“社會治理”這一概念，既適應(yīng)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢，又順應(yīng)了廣大人民群眾的訴求，更呼應(yīng)了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標，是中國特色社會主義制度建設(shè)的完善與發(fā)展。

2長壽區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展的困境

2.1資源整合能力有待加強

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一項綜合性、全方位、多專業(yè)參與的服務(wù)，僅憑社區(qū)自身的資源難以滿足老年人的服務(wù)需求，這就需要整合社區(qū)所有養(yǎng)老服務(wù)資源，形成資源共享、功能互補的居家養(yǎng)老服務(wù)模式。長壽區(qū)養(yǎng)老資源較為豐富，如在社區(qū)層面已經(jīng)探索出了養(yǎng)老服務(wù)站、幸福院、社區(qū)醫(yī)院等機構(gòu)，但這些養(yǎng)老資源分散在各個部門，這就導(dǎo)致原本就有限的社區(qū)服務(wù)社會使用效率非常低下，難以統(tǒng)籌管理、形成合力，難以為老年人提供系統(tǒng)全面的養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)居家養(yǎng)老的主管部門是民政部門，而由于條塊管理，使得民政部門也難以有效聚合其他部門的資源，由此導(dǎo)致很多問題，包括投入不足、服務(wù)模式少、管理水平低下、覆蓋面小、服務(wù)項目有限等。社區(qū)資源整合程度低既抑制了老年人的有效服務(wù)需求，也束縛了社會組織的發(fā)展。

2.2社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不完善

長壽區(qū)社區(qū)雖然越來越重視老年基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的設(shè)置，但不完善的問題比較明顯。（1）實用性差。很多社區(qū)設(shè)置的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施并沒有考慮到老年人的特殊需求，忽視了這些設(shè)施的設(shè)置應(yīng)該具有防碰撞、防滑等功能，同時也缺乏無障礙設(shè)施的考慮，造成了老年人活動的不便。（2）種類不全。隨著人口老齡化的發(fā)展，老年人對醫(yī)療保健、護理等的需求越來越大，此外，對日常照料、文體生活、健康保健、社交等需求不斷增多，而目前的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施已經(jīng)達不到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基本要求。有的社區(qū)盡管有一定的醫(yī)療設(shè)施，但是社區(qū)醫(yī)療人員技術(shù)水平參差不齊，影響了老年人的看病率，也無法為老年人提供預(yù)防、治療、護理等一條龍服務(wù)。

2.3養(yǎng)老資金來源單一

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工程具有長期性、連續(xù)性，需要持續(xù)穩(wěn)定的資金保障，長壽區(qū)目前尚未出臺專項經(jīng)費保障政策，嚴重制約了居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開展。當(dāng)前長壽區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老資金來源主要依賴財政投入，當(dāng)前雖然依靠上級部門的投入，逐漸啟動了居家養(yǎng)老工作，并開展了針對老年人的一系列服務(wù)，但由于管理資金來源有限、社會資本參與不足、籌資渠道過于單一，社區(qū)又沒有經(jīng)濟來源為居家養(yǎng)老服務(wù)繼續(xù)注入資金，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展受到了極大挑戰(zhàn)。

2.4現(xiàn)代養(yǎng)老觀念尚未養(yǎng)成

傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念認為“百善孝為先”，老年人的養(yǎng)老服務(wù)理應(yīng)鎖定在家庭，全部依賴于家庭和子女，老年人去機構(gòu)養(yǎng)老是難以被接受的。雖然人口老齡化程度正在急速加深，但對開展和加深社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要性和緊迫性問題的認識上仍未在大眾甚至老年人的心里形成重要的認識，沒有意識到社區(qū)居家養(yǎng)老的興起是在“未富先老”和傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的雙重壓力下誕生的，沒有意識到現(xiàn)代養(yǎng)老觀念已要求老年人接受養(yǎng)老職能由以家庭為主轉(zhuǎn)向社會化發(fā)展。

3創(chuàng)新長壽區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的路徑研究

3.1創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式需堅持的原則

原則是創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的基本遵循，它主要包括：堅持政府主導(dǎo)與市場化相結(jié)合的原則；堅持多元發(fā)展與統(tǒng)一管理相結(jié)合的原則；堅持專業(yè)化居家養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)義務(wù)服務(wù)、鄰里互助相結(jié)合的原則；堅持滿足服務(wù)需求與價值實現(xiàn)相結(jié)合的原則等

3.2創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)建設(shè)

養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)置關(guān)系到社區(qū)居家養(yǎng)老參與方之間的責(zé)任分工，是養(yǎng)老模式運行的核心。針對長壽區(qū)當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老模式的現(xiàn)狀，構(gòu)建一種能夠克服當(dāng)前養(yǎng)老模式缺點的“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心式”的新型社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)。

3.3創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的組織建設(shè)

所謂創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的組織建設(shè)，主要就是要明確各種組織的職能定位、積極促進其健康發(fā)展，以更好地發(fā)揮在養(yǎng)老服務(wù)中的功用。居委會應(yīng)該根據(jù)居民的需求調(diào)整工作內(nèi)容，為社區(qū)老年人提供較為個性化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)；政府可以利用購買服務(wù)等方法來為居委會的活動提供資金保障，保證居委會的穩(wěn)定運行。充分重視家庭的作用。推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，家庭是主體，一方面積極倡導(dǎo)孝道文化，在全社會形成養(yǎng)老、敬老、愛老、護老的良好風(fēng)氣；另一方面，加強政策扶持，對于能夠與父母同住、照顧父母的子女給予實實在在的優(yōu)惠。

3.4創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的隊伍建設(shè)

服務(wù)隊伍建設(shè)是社區(qū)居家養(yǎng)老落到實處的組織保證。專業(yè)化服務(wù)隊伍的建設(shè)，一直是長壽區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的軟助，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)也不例外。要從根本上做好社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，必須在管理與服務(wù)上進行創(chuàng)新。

3.5創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的保障體制

創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的保障體制是創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老模式的重要支撐。創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的保障體制可以從建立健全多元化的社區(qū)居家養(yǎng)老建設(shè)資金的投資體制、建立對老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的評估機制、制定具體服務(wù)標準和服務(wù)質(zhì)量評估制度、完善和運用激勵與責(zé)任追究機制等方面著手，為長壽區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供保障。

篇(5)

1. 包容性治理的理論源起20世紀80年代以來，人類社會逐漸步入以全球化與風(fēng)險化為主要特征的后工業(yè)時代，而在工業(yè)社會時期建構(gòu)起來的社會治理模式受到了嚴峻挑戰(zhàn)，顯現(xiàn)出難以滿足新形勢下的社會治理要求，于是，善治(good governance)理念逐漸成為了世界各國政府的共同追求。善治是公共利益最大化的社會治理過程，民主、效能與包容是衡量善治的三大核心標準[1]，其中，民主指社會治理應(yīng)是以人民為本的、向人民負責(zé)的、公民可參與的、為公共利益服務(wù)的、可供公民隨時監(jiān)督的治理，即民有(of the people)、民治(by the people)、民享(for the people)的治理模式。效能指社會治理應(yīng)是經(jīng)濟理性的、有效果的、有效率的、兼顧公平性的治理，即符合4E(eco?nomical，effective，efficient，equal)原則的治理。包容指各種利益相關(guān)者能參與、影響社會治理主體結(jié)構(gòu)和決策過程，平等共享政策結(jié)果、治理收益和社會資源，各種利益相關(guān)者的權(quán)益能得到尊重和保障，即主體多元合作、起點機會公平、過程統(tǒng)籌兼顧、成果收益共享的治理模式。學(xué)界關(guān)于民主治理與有效治理的研究成果頗豐，但鮮有學(xué)者討論社會治理的包容性或包容性治理，筆者認為，包容性恰恰是社會治理中最為核心的題中之義，包容性治理應(yīng)當(dāng)成為社會治理的最為重要的價值關(guān)懷。而善治的本質(zhì)特征就是政府與社會的合作互動管理，是政治國家與公共社會的最佳關(guān)系，公共社會新力量通過國家提供的政治參與的法理基礎(chǔ)和制度空間，不斷激活既有制度設(shè)計，從而有效參與治理，同時，國家通過各種渠道對新社會力量進行吸納，達成有序治理[2]。善治實現(xiàn)過程中的激活與吸納互動本身的前提就是包容性，其本質(zhì)是通過政社合作、網(wǎng)絡(luò)互動來實現(xiàn)良善的社會治理。

2. 包容性治理的邏輯演進歷史地看，治理理論起源于這樣一種認識，即社會運行的復(fù)雜性與優(yōu)質(zhì)資源的稀缺性使人們充分認識到國家與市場均無法獨立而有效地解決市場失靈與政府失靈的問題。治理問題之所以在近年來日益受到世界各國普遍的重視，更深刻的原因在于政府體制和市場體制的局限性和在若干領(lǐng)域中的失效。[3]在此背景下，人們不再簡單地訴諸于單一的國家集體計劃或市場行動方案，而是試圖尋求國家與市場之外第三條道路的做法去突破傳統(tǒng)國家治理統(tǒng)治模式與管理模式，進入服務(wù)-合作模式的治理新時期[4]。統(tǒng)治型的社會治理模式以權(quán)威-依附-遵從為特征，管理型的社會治理以契約-控制-服從和競爭-管理-協(xié)作為特征，服務(wù)型社會治理模式則以服務(wù)-信任-合作為典型特征[5]。事實上，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎(chǔ)之上，它是對國家和市場手段的補充。[6]這種尋求新問題解決方案的努力，使得自治與合意成份的重要性得到前所未有的重視，并直接促成了治理社會的來臨。在服務(wù)型社會治理模式下，社會治理呈現(xiàn)出由單一權(quán)威治理向多中心治理發(fā)展的趨勢，公共權(quán)威建立在政府與社會合作、互動的基礎(chǔ)上，政府、社會(社區(qū)和非營利組織)和公民都成為多元治理主體的一部分。社會事務(wù)的多元主體合作治理是人類社會治理模式的全新形態(tài)，意味著社會治理發(fā)生了實質(zhì)性的改變[7]。可見，構(gòu)建政府與社會合作的治理共同體是人類社會治理模式變遷的必然結(jié)果。在當(dāng)代中國，政府主導(dǎo)下的社會治理共同體，是由政府、社會組織(社區(qū)和非營利組織)、市場(私人部門)和公民等多元治理主體共同組成的，它們通過對話、協(xié)商、談判、合作等集體選擇和集體行動，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機制與組織結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)共同的治理目標。社會公共事務(wù)共同治理的過程就是以政府服務(wù)為主導(dǎo)，以社區(qū)自治和市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以非營利組織為中介，動員公民積極參與的互動過程，從而達到優(yōu)化公共服務(wù)、提升治理公共性、推進民主在公共治理中的實現(xiàn)。因此，建構(gòu)政府主導(dǎo)下的社會治理共同體，符合人類社會治理方式發(fā)展變遷的規(guī)律要求。研究顯示，包容性發(fā)展，在經(jīng)歷了極化涓滴發(fā)展(Polarization Trickle-down Effect)-基礎(chǔ)廣泛的發(fā)展(Broad-based Development)-益貧式發(fā)展(Pro-poor Development)-包容性發(fā)展(InclusiveDevelopment)幾個演進階段之后，形成了發(fā)展的突破點，實現(xiàn)了收入?yún)T乏(Income Deficiency)-能力匱乏(Capacity Deficiency)-權(quán)利與資源匱乏(Rights Resource Deficiency)的變遷。從這里我們不難發(fā)現(xiàn)，包容性發(fā)展的演進路徑事實上重新審視了國家與市場、公平與效率之間相互依存和良性互動的內(nèi)在包容性關(guān)系。

二、包容性治理的邏輯框架與操作方略

包容性治理，作為一種更加全面、更趨公平，同時也是更具人文關(guān)懷、更具有可持續(xù)性的發(fā)展理論和管理戰(zhàn)略、價值理性與工具理性的統(tǒng)一體，它包含著極為豐富的理論意涵和思想內(nèi)核。從邏輯框架和操作方略上看，包容性治理主要涉及治理主體、治理過程、治理成果等幾個方面，下面我們將從上述三個維度的功能定位、理論特質(zhì)、操作性特征等三個向度分別進行闡述。

1. 治理主體的多元性是包容性治理的邏輯起點正如學(xué)者們所言，

社會治理范式與社會管理范式最根本的差別就在于治理主體的多元性，基于此，鼓勵全體社會成員積極參與社會治理就成為了包容性治理的邏輯原點。事實上，治理主體的多元性是治理成果分配上利益共享的邏輯起點，沒有全體社會成員多元參與、互動合作，善治的利益共享也便失去其社會公正性。因此，社會治理的包容性首先體現(xiàn)為治理主體資格的代表性和包容性[2]。在極端的排斥性治理中，政府成為治理的唯一主體，治理決策權(quán)力成為政府特權(quán)，其壟斷公共政策的制定和推行，極端否認或拒斥其他利益相關(guān)者加入。強勢的全能政府不僅管理著國家的政治和行政事務(wù)，也管理著全部社會事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)，其最大弊端是導(dǎo)致政治專權(quán)和管理低效，完全扼殺了社會成員的創(chuàng)造性和自主性[3]。與此相反，公共管理時代的治理主體是多元的，政府不再是唯一的治理主體，這種治理主體的多元化轉(zhuǎn)向?qū)χ卫碇贫取⒔M織結(jié)構(gòu)以及行為方式均提出了變革的新要求，這是與結(jié)構(gòu)-功能主義者所倡導(dǎo)的結(jié)構(gòu)決定功能思想完全契合的。富有包容性的治理主體結(jié)構(gòu)試圖包容各種膚色、種族、性別以及社會經(jīng)濟狀況的人群，治理的權(quán)威來源于多元合作的網(wǎng)絡(luò)權(quán)威，反映和代表著受到群體決策影響的各種利益相關(guān)者。

客觀地講，包容性治理的重要特征之一，就是它非常重視弱勢群體的發(fā)展。之所以如此，主要是因為相比于其他群體，弱勢群體參與社會治理、社會發(fā)展的可行能力極弱，發(fā)展機會匱乏，特別值得重點關(guān)注。因而，重視弱勢群體的需求特征，擴大社會治理主體的范圍，無疑成為包容性治理的操作性重點。針對婦女、兒童、少數(shù)民族、受災(zāi)者、貧困者等社會弱勢者，采取積極有效的措施，進而平衡社會治理中強勢既得利益集團與弱勢利益相關(guān)者的關(guān)系。除了在治理主體結(jié)構(gòu)組成上特別安排那些因為歷史或現(xiàn)實原因表達不足的群體代表以外，還包括設(shè)計各種便利措施幫助弱勢利益相關(guān)者參政議政，尤其是在知識、資源、能力等方面賦能于弱勢利益相關(guān)者。

2. 治理過程的合作性是包容性治理的本質(zhì)要求所謂治理過程的合作性強調(diào)的是政府有效調(diào)動外部資源，政府與社會協(xié)力合作、市場機構(gòu)彌補政府的不足，是政府完善社會治理的保障機制，因此，我們說倡導(dǎo)治理過程中的合作性，是包容性治理的本質(zhì)要求。在社會的高度復(fù)雜性和不確定性的條件下，在由多元治理主體構(gòu)成的社會治理體系中，政府本位主義已經(jīng)喪失了事實合理性。在多元治理主體并存的情景下，共同開展社會治理的行動必然是合作的，這亦體現(xiàn)出包容性思想的精髓。合作意味著平等互動關(guān)系的確立，意味著治理共同體行動凝聚力的生成，意味著以去中心化的結(jié)構(gòu)來取代中心-邊緣結(jié)構(gòu)，換言之，合作首先意味著主客體結(jié)構(gòu)的消解。治理的合作者在合作行動中都具有充分的主動性，他們之間不再是界限明晰的主客體關(guān)系，而在后工業(yè)時代背景下的社會治理逐漸轉(zhuǎn)向包容性合作治理時，就需要告別主客體二分的思維，在社會治理主體之間尋求平等的合作者關(guān)系。對于平等的合作行動者而言，政府與其他的社會治理行動者之間應(yīng)當(dāng)是一種平等合作的關(guān)系，政府的角色扮演絕不應(yīng)當(dāng)凌駕于其他社會治理主體之上，正如包容性治理體系絕不允許任何行政傲慢發(fā)生，因為只要在政府中存在任何形式的行政傲慢，就會對合作構(gòu)成巨大威脅，就會妨礙政府與其他治理主體間的合作，行政傲慢必然阻止行動過程中的一切信息共享與必要溝通，而平等正是合作的必要條件。

三、包容性治理的發(fā)展空間與現(xiàn)實著力點

從包容性治理的邏輯框架和操作方略中我們不難看出，它更強調(diào)多元參與、互動合作、利益共享。特別是，在社會轉(zhuǎn)型和全面深化改革的今天，推行包容性社會治理是兼?zhèn)淅碚摵侠硇耘c實踐可行性的，即除了社會治理危機的出現(xiàn)為包容性治理提供了現(xiàn)實訴求與操作推力，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的宏觀話語體系也為包容性治理預(yù)留了充足的發(fā)展空間外，更重要的是政府社會管理職能轉(zhuǎn)變、公民參與意識覺醒與社會組織蓬勃發(fā)展都為包容性治理奠定了良好的實踐基礎(chǔ)。傳統(tǒng)以政府為中心的一元式社會治理體制已無法與當(dāng)今經(jīng)濟社會所需的治理結(jié)構(gòu)相匹配，以治理主體多元化、主體間基于立體治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同與合作、促進社會公平、容納全體社會成員自由發(fā)展為特征的包容性治理必將成為我國社會治理的新思路、新選擇。

1. 包容性治理的發(fā)展空間由于，包容性治理理論是一個實踐性很強的理論，它需要在現(xiàn)實背景中與實踐緊密結(jié)合，才能實現(xiàn)其理論價值，因此，社會治理危機恰好為包容性治理提供了實踐場域與現(xiàn)實動力。以我國當(dāng)前所面臨的社會治理危機為例，它既可以說是社會發(fā)展的動力結(jié)構(gòu)失衡問題，又可以說是社會治理的操作體系運行失序的問題，但究其根源則在于治理體系、治理體制以及治理機制的包容性嚴重不足的問題，其主要表現(xiàn)在，忽視弱勢群體作為治理主體之一的可行能力發(fā)展、異化政府與社會治理合作機制、扭曲各利益主體的治理成果分配等等。正如，有學(xué)者所說：治理理念與中國的官本位文化和政府管制型行政模式存在著嚴重的錯位，中國缺少成熟的多元管理主體和民主協(xié)作的精神有關(guān)[1]。縱觀改革開放前的特殊歷史背景和政治經(jīng)濟因素，國家通過單位來控制社會的管理模式，即特有的單位組織，其實質(zhì)是將命令權(quán)利與財產(chǎn)權(quán)力結(jié)合起來的國家統(tǒng)治的一種組織化工具或手段[2]。在國家的強勢建構(gòu)下，整個社會被納入國家行政管理序列，政府通過單位包攬一切，由于社會對國家過分依賴，因而幾乎不存在政府與社會的良性互動，這就導(dǎo)致政府在應(yīng)對層出不窮的繁雜社會事務(wù)過程中逐漸失去了本我的服務(wù)職能，政府劃槳的事務(wù)性操作阻礙了掌舵的方向性決策，可謂沒有社會參與的社會管理。改革開放后，我國進入社會轉(zhuǎn)型期，社會事務(wù)的復(fù)雜性、利益主體的多元化、民眾需求的多樣性與政府的官本位文化和行政強制作風(fēng)交織在一起，使得我國社會治理的難度不斷增大，不可治理性不斷增強，各種社會矛盾交織在一起。今天，隨著改革的不斷深入，單位制正在消解，社會管理也逐步實現(xiàn)由國家主體向社會主體的平穩(wěn)過渡。盡管說，今天我們的市場已基本確立，但社會卻沒有充分發(fā)展起來，政府在反復(fù)試錯后也部分地退出了市場領(lǐng)域，卻仍然用國家的方式來管理社會，從而使國家-市場-社會三元關(guān)系陷入失衡[3]，導(dǎo)致在政府中心主義的治理模式下，政府作為公共社會事務(wù)治理和公共服務(wù)的供給主體對社會實施控制和管理，成為唯一的權(quán)力中心;政府被塑造成全能政府的形象，即強政府、弱社會的政治化管控模式、科層制結(jié)構(gòu)板結(jié)與僵化傾向，以及社會管理與社會服務(wù)非均衡性等問題十分突出。在處理社會領(lǐng)域問題時，政府經(jīng)常重堵輕疏、重處置輕防范、重事后干預(yù)輕預(yù)前關(guān)懷，從而使得一些社會矛盾非但沒有得到化解反而更加激化;面對一些情況表現(xiàn)出對政府的強烈不滿甚至抵觸情緒，抑或?qū)φ袨榈恼?dāng)性與合法性提出質(zhì)疑的信任危機與治理的可持續(xù)性危機。實踐證明，這種包容性極端欠缺的、用政治邏輯解決社會問題的治理模式是開展社會治理的桎梏。因此，我們認為，把包容性治理中收入分配的合理性、公共財政的惠民性、公共政策的普惠性、公共管理的人本性作為人們利益共享的主要目標，必將為社會治理帶來了新的發(fā)展空間。盡管說，國家-市場-社會三元結(jié)構(gòu)的平衡恢復(fù)、包容性社會治理體系的構(gòu)建無法一蹴而就，也并非一勞永逸，但這種新觀念的融入無疑也為社會治理的發(fā)展提供了長期動力。

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是政府第一次把治理上升到了國家戰(zhàn)略的高度，也是改革理論和改革戰(zhàn)略的一次重大突破。它融合了因地制宜、因時制宜、因勢利導(dǎo)、綜合治理、統(tǒng)籌兼顧等思想的合理成分，既吸收了我國傳統(tǒng)社會治理中具有現(xiàn)代意義和現(xiàn)代性的內(nèi)容(大同社會等)，也包含了黨在執(zhí)政中所積累的行之有效的經(jīng)驗(統(tǒng)一戰(zhàn)線、群眾路線等)，同時統(tǒng)合了國際上的先進治理經(jīng)驗(全球治理、善治等)。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是我國現(xiàn)代化進程中的第五個現(xiàn)代化，這就意味著在四個現(xiàn)代化實現(xiàn)過程中積累豐富社會經(jīng)濟財富的基礎(chǔ)上，更加強調(diào)宏觀制度、管理體制、運行機制的現(xiàn)代化，強調(diào)整體性制度的完備和完善，體現(xiàn)的是宏觀制度之間、制度內(nèi)部各要素之間的協(xié)同性與包容性，這與包容性治理有著邏輯一致性。可以說，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在國家戰(zhàn)略和法理層面的高度，以宏觀話語體系的指導(dǎo)性為包容性治理預(yù)留了充足的發(fā)展空間，即可以通過激發(fā)市場與社會活力以及相互協(xié)同建構(gòu)的方式，實現(xiàn)善治良政的局面。近年來，隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，政企、政資、政事、政社分開的不斷推進，國家權(quán)力也逐漸向社會轉(zhuǎn)移，基層社會治理空間不斷拓展，政府的社會治理邊界正被重新調(diào)整和確認;社會組織蓬勃發(fā)展，公民的民主意識、參與意識、權(quán)利意識得到強化，社會組織的崛起和公民意識的增強，這些都為多元參與、互動合作、利益共享，增強包容性治理的推進提供了良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。今天，隨著我國社會治理任務(wù)日益繁重，傳統(tǒng)以政府為中心的一元式社會治理體制已無法適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展要求，以治理主體多元化、主體間基于立體治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同與合作、促進社會公平、包容全體社會成員自由發(fā)展為特征的包容性治理，必然成為我國社會治理實踐的方式選擇。只有充分發(fā)揮各類社會治理主體的協(xié)同作用，真正實現(xiàn)政府與各類社會主體的優(yōu)勢互補、良性互動、合作共治，才能在體制機制的創(chuàng)新中創(chuàng)造更加符合時代要求的社會治理新常態(tài)。因此，包容性治理在社會治理創(chuàng)新中將具有其不可或缺的重要作用，面對空前巨大的包容性治理的發(fā)展空間，我們必須加強包容性治理的體系、體制與機制建設(shè)，讓包容性治理在社會治理中發(fā)揮其應(yīng)有價值。

2. 包容性治理的現(xiàn)實著力點包容性治理不是一整套規(guī)則，不是一種活動，而是一個價值理性與工具理性有機結(jié)合的優(yōu)化與創(chuàng)新現(xiàn)有社會治理體制過程;包容性治理的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);包容性治理既涉及公共部門，也包括非公共部門;包容性治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的多元合作互動，看似松散的合作網(wǎng)絡(luò)，實則以信任與合作秩序作為紐帶，正如帕特南所言，在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且合作本身會帶來信任。

在國家治理體系與治理能力的宏觀話語體系之下，我們可以從現(xiàn)代社會中主體間互動的角度來理解包容性治理，即深入探析三個主體之間的兩種關(guān)系問題，也就是包容性治理所要恢復(fù)的國家-市場-社會的三元結(jié)構(gòu)失衡問題。諸如，三個主體之間發(fā)展不平衡，兩種關(guān)系尚未理順，強政府、弱社會的失衡局面亟需改善;國家控制著絕大部分優(yōu)質(zhì)資源，國家壟斷行業(yè)越來越多，加壟斷聯(lián)盟，由此形成了社會結(jié)構(gòu)的利益集團化，政府權(quán)力邊界極大程度擴張，嚴重擠壓了市場與社會空間，阻礙了市場與社會自由良性運行等等。

包容性治理可以被認為是國家與社會積極互動的產(chǎn)物。強國家-強社會的國家與社會關(guān)系模式將為我國的包容性治理提供最佳的路徑選擇和思路拓展。所謂強國家是指國家能夠提供合法的政治秩序基礎(chǔ)和有效的經(jīng)濟社會參與，在矛盾極為尖銳復(fù)雜的社會轉(zhuǎn)型時期，能夠有效維持社會秩序，應(yīng)對國內(nèi)外的各種挑戰(zhàn)，動員和組織社會資源，促進社會轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展的、具有較高的治理能力。換言之，通過國家做出制度安排以建立市場經(jīng)濟新秩序，在積極介入社會經(jīng)濟的發(fā)展過程中，充分尊重和調(diào)動社會的各種資源，培育社會力量，國家能充分發(fā)揮在社會生活中調(diào)節(jié)作用;而強社會則是指社會能夠保持相對的獨立性，具有較強的自治能力，在社會生活的調(diào)節(jié)中發(fā)揮較大的作用[2]。相對獨立性意味著社會主體發(fā)展需要在國家的政策引導(dǎo)、資源扶持、靈活監(jiān)管之下。在強國家-強社會模式下，國家能夠代表社會公共利益對社會活動進行各種形式的協(xié)調(diào)和引導(dǎo);社會能夠在法律范圍內(nèi)自主、自治、自強;國家與社會通過合作可以達到互相增權(quán)、互相建構(gòu)、互利互惠的雙贏格局。強國家-強社會模式將有助于包容性治理恢復(fù)三個主體、兩種關(guān)系的平衡狀態(tài)，即在包容性治理過程中，國家與社會需要通過信任建立其包容性的合作秩序：有了信任與合作，政府的社會支持度會得到巨大提升，與此同時，其社會治理的順暢程度也會得到大幅提高，在互相信任的關(guān)系中，社會成員往往更傾向于支持政府的社會治理決策，政府的不可治理性在很大程度上會減小;與之相對應(yīng)，信任與合作能使社會自我調(diào)節(jié)與適應(yīng)能力在實踐中不斷得到強化，從而提高社會治理的有效性。只有當(dāng)社會具有較高的信任度以及較廣泛的合作秩序時，社會自我調(diào)節(jié)機制才能夠發(fā)揮作用，并且不斷完善，從而提高社會治理的有效性。

四、結(jié)語

總之，建立包容性治理的任務(wù)在于構(gòu)建國家、市場與社會共同作用的現(xiàn)代化治理體系，強調(diào)多元權(quán)力和社會主體廣泛參與的彈性化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，形成多元的、自組織的、合作的、去中心化、去行政傲慢和平衡社會利益分配的社會治理新模式。在不斷培育和壯大社會組織的同時，使之以社會協(xié)商和民主談判的方式進入現(xiàn)代社會治理體系，拓展國家社會治理的實質(zhì)性內(nèi)容;通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立互相認同的包容性發(fā)展目標，進而促進生成公平和諧的社會利益關(guān)系，構(gòu)建經(jīng)濟、社會與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的良好環(huán)境。具體地說，其一，優(yōu)化政府職能，適度擴展政府的包容性，將以行政干預(yù)為主導(dǎo)的全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭故袌鲈谫Y源配置中起決定性作用的有限型政府、把與民爭利的狹隘政府優(yōu)化為公共利益導(dǎo)向的寬容政府，同時，提倡政府職能更加有效而包容;另一方面，賦予社會適度的社會治理權(quán)限，積極培育社會力量，鼓勵社會參與，激發(fā)社會活力，將原先政府獨有的社會管理職能部分讓渡給社會，即不僅要形成國家存在、市場存在形式上的包容性治理模式，而且要形成國家引導(dǎo)、社會合作的實質(zhì)意義上的包容性治理體制，努力促進國家與社會等多元主體之間的有益合作，推進社會治理主體多元化，營造信任與合作的包容性治理環(huán)境，全方位提升社會治理的包容性。

篇(6)

智慧化是市（縣）域社會治理理念升級的必然趨勢。智慧社會是信息社會的高級形態(tài)，智慧化是社會治理的全新賦能。智慧化與智能化一字之差，體現(xiàn)了社會治理理念、制度、模式、手段的轉(zhuǎn)型升級。市（縣）域社會治理智慧化強調(diào)新技術(shù)對人的服務(wù)屬性和對城市發(fā)展實際產(chǎn)生的治理效能，它代表著理念更精細、管理更高效、服務(wù)更周全、生活更安全、體驗更人性的社會治理模式。

與智能化相比，智慧化側(cè)重于以人為核心和目的，力求通過各種智能技術(shù)手段和信息集成等技術(shù)能力，對海量城市社會治理信息進行要素整合、主動感知、全面采集、數(shù)據(jù)積累、綜合分析、快速反應(yīng)、科學(xué)決策、精準施策，主動發(fā)現(xiàn)和思考社會治理精細化需求，進而提供更符合人全面發(fā)展需要的社會治理綜合性解決方案。

這要求我們必須切實樹立起智慧化和全周期管理意識，用好科技支撐的新鑰匙和科技驅(qū)動的新動能，保障城市生命有機體運轉(zhuǎn)過程的信息順暢流通、動態(tài)全面掌握、預(yù)警預(yù)測精準、危機快速應(yīng)對、經(jīng)驗及時總結(jié)，使制度和技術(shù)優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，使城市變得更聰明一些、更智慧一些。

智慧化是市（縣）域社會治理手段革新的必然舉措。智慧化意味著社會治理從低效率、粗放式、傳統(tǒng)式向高效化、精準化、現(xiàn)代化迭代轉(zhuǎn)型。為此，應(yīng)當(dāng)充分運用5G、人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)手段，打破數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島，用最領(lǐng)先理念、最先進技術(shù)、最前沿標準和最經(jīng)濟成本加快推進社會管理信息化平臺建設(shè)，打造會思考的智慧大腦，搭建觸感靈敏、互聯(lián)智能、開放共享的城市細胞神經(jīng)和毛細血管。

此外，還應(yīng)當(dāng)加強對市（縣）域社會治理的基本目標、治理主體、治理對象、治理內(nèi)容、核心環(huán)節(jié)的全面統(tǒng)籌和精細設(shè)計，推動數(shù)據(jù)收集、管理、存儲、共享、分析、挖掘、預(yù)測、決策手段和能力升級，健全融合市政、交通、衛(wèi)生、教育、環(huán)境、應(yīng)急、就業(yè)、社保、養(yǎng)老等重點領(lǐng)域的綜合型社會治理數(shù)據(jù)庫，完善城市民生服務(wù)智慧應(yīng)用綜合平臺，加快智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，真正用智慧化手段把準城市脈搏、激發(fā)城市潛力、推動城市善治，構(gòu)建起系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、智慧治理的五維社會治理模式。

智慧化是打造社會治理新格局的必由之路。智慧化作為基于新技術(shù)的治理模式，可以為打造共建共治共享的社會治理格局提供具體載體和實現(xiàn)路徑。

首先，智慧化治理可以通過信息技術(shù)和數(shù)字空間有效推動智慧互聯(lián)、重心下沉、資源融合、全民參與、一體協(xié)作，使每個群眾都能成為治理數(shù)據(jù)提供者、治理議題發(fā)起者、治理問題監(jiān)督者、治理決策建議者、治理過程參與者。黨wzf可以通過高效便捷的方式了解基層利益訴求和意見建議，人民群眾可以通過多元化渠道依法參與城市治理，有助于形成以新技術(shù)為支撐、以協(xié)商為基調(diào)、以融合參與為特色的黨群互動、政社共治、政企聯(lián)動的自貿(mào)港市域社會治理新生態(tài)。

其次，智慧化治理可以通過移動互聯(lián)、物聯(lián)網(wǎng)等手段將社區(qū)管理者、社會組織、居民等自治主體組織動員起來，將物業(yè)管理、疾病防控、環(huán)境監(jiān)測、風(fēng)險排查、矛盾化解等信息融合進入社區(qū)智慧平臺，建立集線上政務(wù)、線上調(diào)解等功能于一體的智慧社區(qū)綜合信息服務(wù)平臺，引導(dǎo)社區(qū)居民通過智慧平臺密切日常交往、參與公共事務(wù)、開展協(xié)商活動、組織鄰里互助，夯實群眾自治和群防群治等治理優(yōu)勢，構(gòu)建智慧社區(qū)新模式。

智慧化是增進人民福祉的必然選擇。人民對美好生活的向往是我們的奮斗目標，堅持以人民為中心是自貿(mào)港社會治理創(chuàng)新的根本立場。應(yīng)當(dāng)把人民需求作為智慧化的出發(fā)點和落腳點，把人民滿意度作為檢驗智慧化成效的核心標準。

當(dāng)前，人民群眾的、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等需求日益增長，推動市（縣）域社會治理智慧化的第一要務(wù)就是通過建設(shè)更符合人民需求的聰明智慧城市，使人民群眾得以更好地感受城市溫度、參與城市治理、享受城市服務(wù)、共享城市紅利，不斷提升獲得感、幸福感、安全感。

篇(7)

關(guān)鍵詞：執(zhí)法；價值；理念

立法、執(zhí)法、司法、守法是法在社會生活運行的四個環(huán)節(jié)。執(zhí)法，即法的執(zhí)行。本文所指的執(zhí)法倫理，僅就其狹義而言，即主要討論國家行政機關(guān)和得到法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員在執(zhí)行法律的活動中應(yīng)有的倫理精神及道德原則。執(zhí)法是國家行政機關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員代表著國家及政府執(zhí)行法律的活動。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，執(zhí)法本身的價值需求也在發(fā)生著轉(zhuǎn)變。在近代以前的各國治理實踐中，幾乎都采用的是統(tǒng)治型社會治理模式，以君王的權(quán)力為核心逐級構(gòu)建對社會的統(tǒng)治，其本質(zhì)是權(quán)治，其目的是統(tǒng)治。從近代以來，大部分的國家逐步進入了以法治為本質(zhì)的管理型社會，將對權(quán)力的制約依托于制度的構(gòu)建，以法律的普遍性和確定性來克服權(quán)制社會的偶然性和隨意性，但這種社會治理模式的極端發(fā)展趨勢是道德與法律的分離，所謂"照章辦事"，政府在治理過程中僅依照法律制度來追求應(yīng)有的社會秩序，道德被排除在社會治理以外的其他領(lǐng)域。以法律為萬能的治理模式在社會發(fā)展過程中也必然呈現(xiàn)其弊端。"法律把道德編為法典，為道德提供支持；而缺乏道德或者道德涵義，法律法典便空洞無力了。"①在立法、執(zhí)法、司法、守法的運行環(huán)節(jié)均是如此。只有將法律與道德協(xié)調(diào)發(fā)展，以人為本，在合作中進行社會治理，從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變政府職能，才能最終實現(xiàn)政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)的和諧發(fā)展，建設(shè)文明程度高的社會主義現(xiàn)代化國家。

一、執(zhí)法的"人本"理念

人本理念，就是以人為本的理念。以人為本就是從現(xiàn)實的人出發(fā)，以追求人的幸福為最高目的，關(guān)心人、尊重人。人本理念是執(zhí)法活動的最高價值追求，是由執(zhí)法倫理關(guān)系的特殊性所決定的。"倫理關(guān)系的實質(zhì)和核心內(nèi)容是主體與主體之間的倫理權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。"②這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系相比其他社會關(guān)系，本身即具有其特殊性。一是以"善"與"應(yīng)當(dāng)"作為其評價標準，也就是說倫理關(guān)系有著所有社會關(guān)系中最高的價值追求。尊重人，以人為核心正是執(zhí)法倫理關(guān)系要追求的價值目標。當(dāng)然，這并非最終目標，在執(zhí)法過程中，還應(yīng)當(dāng)通過執(zhí)法者與相對人之間的良往合作達到人與自然的和諧。二是倫理權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整途徑主要是內(nèi)心信念和社會輿論等非強制性手段。只有堅持以人為本的理念，個體的內(nèi)心信念才可能得到自由的表達，社會輿論也需要在文明健康的人文環(huán)境中得到良性引導(dǎo)。三是與法律權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)性不同，道德義務(wù)較之道德權(quán)利而言具有本位性，也就是說道德義務(wù)具有主導(dǎo)地位，"倫理權(quán)利與義務(wù)側(cè)重的是主體應(yīng)該按照自己的角色身份履行相應(yīng)的職責(zé)與義務(wù)， 換言之， 主體應(yīng)該盡力通過對自己義務(wù)的履行維護對方的權(quán)利。"③而過去執(zhí)法者的一貫觀念是在行政法律關(guān)系這一領(lǐng)域中，通過要求對方履行義務(wù)以實現(xiàn)自己的權(quán)利。換句話說，法律關(guān)系以權(quán)利為本位，而倫理關(guān)系以義務(wù)為本位，強調(diào)對對方的尊重。

"以人為本"作為科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容在黨的十六屆三中全會上提出后，這一理念在我國社會各領(lǐng)域愈加得以重視和反思，人是最重要、最根本、最值得我們關(guān)注的，人是發(fā)展的目的，也是發(fā)展的動力。在法學(xué)領(lǐng)域中，我國的社會主義法治需要通過體現(xiàn)公民意志、保障公民權(quán)利、促進公民的自由平等發(fā)展等方面的建設(shè)使 "以人為本"的核心地位得以貫徹和實現(xiàn)；在政治學(xué)領(lǐng)域中，人民是國家的主人，是國家權(quán)力的本源，國家公權(quán)力行使的目的是正是為了保障人民的權(quán)利、謀取人民的利益、實現(xiàn)人民的幸福；在行政學(xué)領(lǐng)域中，應(yīng)當(dāng)認識到國家行政所依據(jù)的國家公權(quán)力應(yīng)該把人作為一種目的，而不是當(dāng)作一種手段；人應(yīng)當(dāng)成為被服務(wù)的主體，而并非被利用的客體。由此，執(zhí)法活動作為以上領(lǐng)域的一個關(guān)節(jié)點，無論從哪一個方面來進行論述，都不能脫離人本理念這一核心。

綜上所述，可以看出執(zhí)法活動在法律關(guān)系中對公民權(quán)利保障的權(quán)力本位性與在倫理關(guān)系要求執(zhí)法者體現(xiàn)的義務(wù)本位性是同質(zhì)要求，都根源于以人為本這一基本價值理念，這是執(zhí)法活動得以合理展開、執(zhí)法者德性得以提升的基礎(chǔ)，也是法治建設(shè)進程中必須糅合德治理念的最根本原因。

二、執(zhí)法的"合作"理念

合作是指二人或多人共同完成某一任務(wù)，是個人與個人、群體與群體之間為達到共同目的，彼此相互配合的一種聯(lián)合行動。在當(dāng)代社會的發(fā)展趨勢中，發(fā)生在平等主體之間的合作關(guān)系成為人存在的一種基本方式，進而社會形成為一個大型合作組織體。合作關(guān)系的建立將是人們在利益意識的驅(qū)使下多進行的自覺選擇，而在執(zhí)法倫理關(guān)系中即指向了執(zhí)法倫理關(guān)系主體間的合作。

首先，從執(zhí)法者與行政相對人之間的關(guān)系來看，執(zhí)法者需要以人為本，改變過去將行政相對人作為客體的看法，進行從管理到服務(wù)的理念轉(zhuǎn)化，改變目前從命令到服從的現(xiàn)狀，使二者之間產(chǎn)生互惠互信的新型關(guān)系，從而自然形成良好的合作秩序。不再是以權(quán)力控制社會，以法律管制社會，而是以道德影響社會，這或許就是我們對于新型執(zhí)法關(guān)系的美好期待。執(zhí)法者要尊重行政相對人的基本訴求，行政相對人要理解執(zhí)法者的最終價值追求，在發(fā)生沖突的地方以信任為基礎(chǔ)，通過對話形成合作。在行政執(zhí)法關(guān)系中，如果執(zhí)法者能夠以人為本，服務(wù)至上，就能夠得到行政相對人的信任，雙方之間合作發(fā)展，最終使和諧社會得以實現(xiàn)。而要達成這一愿望，一是有賴于執(zhí)法倫理關(guān)系中主體的德性得以提高；二是有賴于執(zhí)法過程中執(zhí)法的方式及程序上逐步開展以"德"為主的制度建設(shè)。

其次，在執(zhí)法者之間，即國家行政機關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織的各部門之間也應(yīng)當(dāng)要講求合作。隨著社會的發(fā)展，執(zhí)法的目的不再是依權(quán)劃分的管理，而是以人為本的服務(wù)，各部門應(yīng)以人民的公共利益為出發(fā)點開展廣泛合作。我國目前的現(xiàn)實是各行政執(zhí)法部門之間在對具體問題的所謂綜合治理中存在令出多頭或相互推諉兩種極端，導(dǎo)致行政效率和執(zhí)行力低下，相當(dāng)程度上影響了政府的執(zhí)政能力。應(yīng)當(dāng)看到，從中央到地方的政府機構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)了的政府行政管理體制的改革思路。但是，雖然各級政府的改革與各階段的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況基本適應(yīng)，與我國改革至今GDP總量創(chuàng)造出"中國奇跡"密切相關(guān)，卻與民眾對政府行政管理體制的普遍要求不相適應(yīng)。從政府自身加強執(zhí)政能力建設(shè)的要求來看，不僅需要從中央到地方各級政府從"管理到服務(wù)"的理念上加以轉(zhuǎn)變，更需要政府把因為管理而獲得部門利益的可能性從源頭上消除，只有將管理職能、管理資源主要凝聚在社會公共服務(wù)上，各執(zhí)法部門之間采用合作的形式構(gòu)建社會公共服務(wù)體系，才能避免政府公信力不強、執(zhí)法效率低下、權(quán)力尋租有空間等種種弊端的出現(xiàn)。

三、執(zhí)法的"服務(wù)"理念

執(zhí)法作為一種社會治理手段是依托于社會治理模式的。在不同的時期，采取不同的社會治理模式，作為手段的執(zhí)法活動功能是不一樣的，對執(zhí)法的要求也是不一樣的。回溯直至上世紀八十年代的社會發(fā)展歷史，與各個不同的發(fā)展階段相適應(yīng)，社會治理模式可以劃分為三類：統(tǒng)治型社會治理模式、管理型社會治理模式和服務(wù)型社會治理模式。

統(tǒng)治型社會治理模式與農(nóng)業(yè)社會的發(fā)展階段是相一致的，以長期處于農(nóng)業(yè)社會的我國古代為例，社會治理建構(gòu)的是以自上而下形成的權(quán)力體系為核心，以維護穩(wěn)定的統(tǒng)治秩序為目的，將執(zhí)法作為治民手段的治理模式。因此，執(zhí)法總是依存于執(zhí)法者的個體德性而具有隨意性。雖然，在中國傳統(tǒng)思想中，也先后出現(xiàn)過"以德配天"的德治思想，"治亂重典"的法治思想，或者"德主刑輔"德治、法治結(jié)合起來的思想，但在統(tǒng)治型社會治理模式下，這些都只能作為外在形式或者手段而存在，并不能掩蓋依靠權(quán)力來進行治理的本質(zhì)。

再以西方近代工業(yè)社會的社會治理情況為例加以考察，它們往往采取的是管理型社會治理模式，這種模式與統(tǒng)治型模式的不同之處在于，社會的建構(gòu)并非依托于權(quán)力統(tǒng)治者隨意的個體德性，而是以法治為核心，依托于以法律為基礎(chǔ)的制度建設(shè)上，用法律制度來控制權(quán)力和保障權(quán)利。這種治理模式的主要目的是尋求公平和效率，這使得執(zhí)法必須排除個體價值思考，機械而完全地遵循法律。但是，公平和效率作為管理型治理模式的兩項價值目標本身也可能存在著沖突，甚至具有不可調(diào)和性，因而單純從法制中去構(gòu)建真正的法治，往往難以實現(xiàn)。"從最終價值來看，公平是法的第一追求，效率是第二追求，而從現(xiàn)實需要與制約因素來看，效率的優(yōu)先發(fā)展具有比片面追求公平更深的意義。公平目標的最終性和難實現(xiàn)性，決定了效率增長的現(xiàn)實需要性。"④所以，從近代西方國家的治理模式來看，為了在任期內(nèi)獲得公眾認可，往往以追求效率為首要目標，這使得政府及其職能部門在追求高效的同時存在忽略或者放棄公平的可能。

要克服統(tǒng)治型社會治理模式和管理型社會治理模式的弊病，目前最為可行的方法就是構(gòu)建服務(wù)型社會治理模式。十六屆六中全會對構(gòu)建社會主義和諧社會作出了全面部署，強調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能。這是我們黨首次在黨的文件中提出服務(wù)型政府建設(shè)的明確要求，這說明我國在政府職能問題上正發(fā)生著從"管理、服務(wù)雙管齊下"的治理模式到側(cè)重于"建設(shè)公共服務(wù)型政府"的巨大轉(zhuǎn)變。

綜上所述，執(zhí)法作為法律運行環(huán)節(jié)中至關(guān)重要的一環(huán)，在當(dāng)下及將來的社會發(fā)展趨勢中，必須遵循社會全體成員主流的價值追求發(fā)而生重大轉(zhuǎn)變，將以人為本，尊重人的主體性，以合作為主要方式開展社會治理，達到為民服務(wù)的目標，實現(xiàn)執(zhí)法功能的轉(zhuǎn)變。以此為基礎(chǔ)，執(zhí)法活動的道德規(guī)范構(gòu)建及執(zhí)法者應(yīng)有的德性分析就如有源之水，可以進行設(shè)計和研究了。

注釋：

①Jacques P .Thiroux Keith W.Krasemann，程立顯 劉建等譯《倫理學(xué)與生活》第9版[M]，世界圖書出版公司，2008，22。

②朱海林著，《論倫理關(guān)系的特殊本質(zhì)》[J]，《道德與文明》2008年第4期

③同上