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論文關鍵詞：新公共管理理論，績效管理，財政預算，事業單位

一．前言

1959年《財政法組織法》（LOLF）確立了法國財政預算的基本框架。期間，該法令雖多次被修訂，但仍然無法適應時代的要求。2001年8月，原法國總統希拉克頒布了新《財政法組織法》，明確提出建立以結果和績效為導向的財政預算，并規定從2006年1月1日起開始執行新方法編制的預算案。該法案被認為是法國公共財政的一次重大改革，它給法國財政預算管理的各個方面都帶來了顯著變化。其最大的意義在于使法國的公共行政從傳統的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務領域從此也開始面臨一連串的重大改革。

二．改革的背景

1.新公共管理思潮的影響

自20世紀80年代中期以來，由于技術變革、全球化、信息化和國際競爭的挑戰，許多國家的行政管理發生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級深嚴的傳統公共行政制度在支配整整一個世紀的漫長年代后，正轉變為公共管理的、責任的、服務的、企業化的、以市場經濟為基礎的形式。

新公共管理理論源于歐美國家，最早由英國前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國家逐漸受到重視。美國學者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》中提出了“再造政府”的理論，并強調“再造政府就是用企業化體制來取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認為，在傳統模式下，政府在提供公共產品時力不從心，窘態百出工商管理論文，因此該模式應當被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下，生產出更多的產品和提供更高品質的公共服務；同時，政府應當擁有一定的公共企業精神，并學習或運用企業管理的基本理念及做法，運用私人企業管理技術以及用結果指標來評估績效，讓政府更具活力及競爭力。

在戴維·奧斯等學者的推動下，新公共理論的影響日益擴大。以美國為首的西方國家，特別是西方經合組織（OECD）的會員國，相續進行了改革，提出了“績效政府”的理念。法國在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺了相關的法令，加快了行政改革的步伐。主要內容有：改革地方行政管理體制，取消對各地方政府的監管，擴大地方政府權力，擴大地方民主，增強地方民選機構的權利等等。

2．改善法國政府財政赤字的迫切需要

從法國國內看，法國的公共債務問題一直困擾著法國歷屆政府站。2005年，法國公共債務與國內生產總值之比已經遠遠超過了歐盟《穩定與增長公約》規定的60%的上限，達到了66.8%。同時，西方各國政府都大刀闊斧的改革政府機構、改善公共財政管理，而法國卻相對滯后，這就迫使法國政府加快了行政改革。從2000年以來，法國經濟一直處于低迷狀態，失業率上升、國內投資與需求大幅度減少，這造成了法國財政收入銳減。與此同時，為實施經濟刺激計劃，法國政府又大規模投入資金。這導致法國公共債務規模明顯擴大。

三．改革的主要內容。

與1959年以來形成的預算體制相比，新《財政法組織法》的變革之處主要體現在以下幾個方面： 1.強化預算的績效的管理。在過去，各部門預算支出項目是分割孤立的，完全由議會根據部門需要進行撥付。在這樣的機制下，預算項目很難體現各種計劃的性質也很難明確各級行政管理者的責任。新《財政法組織法》運用績效機制來推動財政預算，重新建立了財政預算機制。新機制使得各級管理者的責任明確、國家政策連貫而緊密。該機制把財政預算分為“任務”（mission）、“項目”(programme)、“行動”(action)。“任務”是財政預算的最高級工商管理論文，體現了國家的主要公共政策以及相應的財政預算安排。同時，若干個“項目”組成了某個“任務”。“行動”又把項目的各項計劃具體化。

新《財政法組織法》規定，各級、部門必須建立下一年度的行政計劃與工作安排；同時，每項具體計劃的效果必須通過相關部門的績效考核，并把結果反映到年度績效考核報告中。

2. 項目的行政負責人責任更為明確、擁有更多的自主權。新《財政法組織法》的另一最大的亮點在于，除了不能觸動人員工資之外，只要能保證項目目標圓滿完成和提高工作效率，各行政部門項目負責人可按實際情況自由調度資金預算。同時，為了保證項目負責人的公正、廉潔，該法案還規定必須強化行政部門內部審計職能，使每個公共政策項目執行者承擔了更多的義務與責任。 3.強化了議會對財政預算的民主監督力度。新《財政法組織法》實施之后，議會是最大的受益者。它對財政預算的監控力度得到了空前的加強。這主要體現在以下幾個方面：首先，財政預算更為透明。根據新《財政法組織法》第五十條規定，當政府向議會提交國家未來四年的發展報告的時候，必須同時提供相關數據與證據的來源，以供議會調查、審議，從而提高財政預算的真實性。其次，擴大了議會對預算批準的范圍。得益于財政預算的分任務管理與績效管理機制，議會可以通過討論國家公共政策與發展策略來決定對某項任務是否賦予相關財政預算支持，從而大大提高了議會的決策者的角色。在新《財政法組織法》實施之前，議會由于缺乏必要的時間與手段，只能針對整個國家財政預算的一攬子計劃進行投票。只有約占6%的財政預算真正被議會深入討論研究。新法案實施之后，“任務”、“項目”、“行動”與它們所需要的財政預算一目了然，議會成員可以從容不迫的進行討論和投票。最后，公共政策與財政預算捆綁進行表決，提高了議會地位和權利。一方面，決算法草案的審議時間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對財務報告進行技術和形式上的修改，而是對公共政策進行評估，并對每個項目的結果、成本和使用進行分析。

四．新《財政法組織法》對公共服務機構的影響

配合新《財政法組織法》，法國從希拉克政府到薩科齊政府，都對公共部門進行了一系列的漸進式改革。薩科齊的政府改革目前正在進行工商管理論文，無法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時應當承認其改革也取得了階段性成果。

1.減少了財政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國的財政與金融安全，薩科奇政府制定和實施了稱為“公共政策全面修訂” 的全面改革計劃，旨在對公共支出進行結構性削減站。這項計劃確定了很多改革目標：實現政府機構現代化;改善為公民和企業提供的服務;確保公務員能夠因為工作而得到更多的表彰;以及推廣注重效果的文化。其整體目標是用更少的資源，取得更好的成效。該計劃是法國政府全面轉型的范例，它由370項經過開支審查篩選出的舉措組成，同時，每個政府部門都必須節約開支和提升效率。

2.大幅度的減少了公務員數量與規模：法國公務員的數量從2003 年開始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公務員人數介于7萬到8萬人之間，而該年就裁減了1萬5千 個職缺。[②]如今，薩科奇政府實行每兩名公務員退休后只補充一名新公務員的政策。行政人員的開支從而大大減少。

3.對公共部門進行分類改革。現有的公共服務部門被分成三大類：一是關系到民生與社會穩定的教育、公共衛生等部門，將繼續由國家管理；二是涉及國家安全和戰略意義的領域，具有一定商業色彩的軍工、航天和核電等部門，國家將繼續控制；三是可以向私人資本開放的其它的部門，如基礎設施建設等，這些領域內國有企業壟斷將被打破，私人資本獲準進入。

4.行政部門的創新改革。主要有兩項：一是預算法采取“目標管理”原則，各行政部門將根據目標制訂預算；二是對政府各部門引入外部審計，同時對崗位任務和人員設置等深入調研并提出現代化管理建議。

5.強化公共部門的績效管理。公共部門的各項公共事務分為“任務”、“項目”、“目標”、和“指數”。“任務”是指各項社會事務，如交通、社會治安等。“項目”是指細化后的各項“任務”，如在就業“任務”中，就有增加就業的“項目”；“目標”是每個項目要達到的目的，如增加就業的“項目”中就提出要把增加就業崗位作為“目標”。最后，“指數”是指量化后的結果，主要用于評估各項措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業崗位的數量等等。

法國政府在推進公共部門改革中取得了一定的階段性成果。以法國內政部為例， 2005年法國道路交通事故所造成的人員傷亡人數低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25%，而死亡率則減少了36%，創歷史之新低。與2002年相比，違法活動減少了8.2%，在公共道路上的違法活動則減少了20%。[③]

五．借鑒與啟示

法國作為西方發達國家工商管理論文，其公共部門頗具特色，它在整個國家政治經濟生活中扮演重要角色，發揮著十分關鍵作用。雖然由于政治體制和國情不同，不能引入他們的所有做法，但他們績效考核的理念、嚴格的責任機制，對推進我國事業單位績效改革有著十分重要的借鑒意義。

1.深化市場化改革，減少公共部門監管。當今世界是信息化社會，全球一體化的步伐不斷加快。在法國，公眾參與公共管理早就是一個現實。在我國，一方面，民眾借助互聯網等手段開始尋求公民參與的過程來充實公民生活，來有目標地表現公民意識，并學習表達自己對公共事務的看法。另一方面，政府行政官僚的擴張，經常造成公共部門逐漸遠離其所服務的社會大眾，忽視民眾的的真正需求，甚至引發社會沖突。在新形勢下，要解決事業單位中的績效改革問題，其基本點還是應當立足于對公共部門，包括對事業單位權利的限制和對公平性的追根問底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場經濟的自由與充分競爭，社會才能充滿活力和創造力。沒有一個完全市場經濟的大環境，作為社會子系統和公共部門的事業單位績效改革的效果也無法保證。所以，政府、事業單位不能既當游戲的裁判又做選手，它們應當把主要精力用到保護公正與提供公共服務上來。

2. 重新認識公共部門的本質。高績效政府組織是指政府組織以績效評估體系為標準，以最低的管理成本取得最大的社會公眾對公共服務和公共產品滿足度的一種管理模式和組織形態。它強調了以社會公眾的滿意度作為產出的最終標準。法國新《財政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門的服務質量與服務效率。為公眾更好的服務站。對于我國的事業單位，一方面，其“績效”必須最大程度地凸顯其社會公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營利性；另一方面，其“績效”還必須同時依循各自具體行業的內在要求，凸顯其獨特的公益價值。在我國，目前許多事業單位社會公益性做得不盡如人意。事業“績效”應有的內涵和標準均被嚴重異化、扭曲。所以，事業單位全面實行績效改革工商管理論文，不能不首先從理清什么是事業績效開始。我國的事業單位屬于公共部門，所以它們的績效應當是“公共、公平和責任”。

3.績效考核制度應伴隨著我國財政體制的改革。從法國經驗看，財政績效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場經濟條件下社會發展、政府管理模式發展到一定階段的產物。從法國2006年執行的新預算案看，最大的特點就是建立了新的結構。新結構分為“任務”、“項目”、“行動”三級。每一個級別都有相對固定的行政負責人。這就使得各部門公共政策項目負責人擁有更大的自由度和承擔更多的責任。而目前我國的財政預算與管理體制仍然沿用傳統的模式，它與事業單位甚至政府部門的績效管理體制改革無法匹配。

4.應當強化公眾與人大對事業單位績效的監督與評估作用。法國議會是新《財政法組織法》的最大受益者，其角色因為新《財政法組織法》而強化。議會有權監督各項任務的落實情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預算的透明度。在我國推進事業單位績效改革過程中，績效指標的如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是我國目前事業單位績效改革的一個難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績效考核變成了“官績效”“一言堂”。因此，績效考核需要考慮多維度考核，以使考核結果更加客觀、公正。鑒于事業單位的公益性質，公眾對公共服務的滿意度應當作為績效考核指標，讓學校、醫院所在的社區代表、各級人大代表參與到績效評價中來，提高考核的透明度和公信力。

[參考文獻]:

[1]任青霞：有限政府與市場經濟，市場經濟研究，2004(1)．

[2]陶學榮：公共行政管理學導論[M]．清華大學出版社，2005．

[3]Pierrick Le jeune：la function publique face a la culture de resultat[M]．Bruylant，2006．

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摘要新形勢下，中國各級政府都應當建設服務型政府。未來中國地方政府的活動將會越來越突出這一性質，使政府從“管”老百姓轉變為通過“管”好社會事務來為老百姓服好務。

關鍵詞政府職能轉換服務型政府

1服務型政府的概念及特征

所謂服務型政府，是相對于管理型、權力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架內，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。

服務型政府有兩個重要特征：一是政府只提供市場、企業和個人不能或不愿提供的公共物品和公共服務。眾所周知，現代經濟學普遍把產品分為公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法規外）往往是投資規模大、投資周期長，對于企業而言，投資于公共物品無利可圖；對個人而言，則往往無力承擔。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人們容易產生搭便車的心理，即某人參與了公共物品的消費，卻不愿意支付或充分支付生產成本而依賴他人支付。這種搭便車的心理（以及避免被搭便車的心理）導致了集體的不理性：大家都不愿提供公共物品。這就決定了公共物品不可能由市場提供。經濟學上私人物品和公共物品的劃分方法很好地界定了服務行政的范圍：政府只應該向公眾提供公共物品，而不需要也不應該涉足私人物品的生產。私人物品完全可以由市場機制實現有效率的供給，政府沒有必要介入私人物品的生產。二是政府應當鼓勵公共服務市場化。雖然政府應當提供公共物品，但是政府決不可以壟斷公共物品的生產。即使事實上只有政府有能力提供的服務，也沒有理由因此而禁止私人企業去嘗試和尋求其他方法，也就是在不使用強制性權力的情況下提供這些商品和勞務的方法。人們完全有可能找到一些新的方法，使一種在過去不可能由那些愿意為之支付費用的人排他性獨享的服務成為一種可供交易的服務，進而使市場方法能夠在它此前無法適用的領域中得到適用。政府不得壟斷公共物品的供給意味著私人和私人企業可以進入這些領域，這些公共服務行業是面向市場開放的。因此，公共物品的供給應該向私人開放，與私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作為服務型政府，不僅不可以壟斷公共物品的供給，而且應當鼓勵公共服務市場化，因為在存在競爭的情況下，服務行政的弊端會降至最低程度，并能和市場經濟體制的基本要求相兼容。

2創建服務型政府的必要性

2.1建設服務型政府是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要

服務型政府的根本任務就是按照社會主義市場經濟體制和法治社會的要求，提供良好的市場經濟發展環境。經過20多年的改革開放，中國社會主義市場經濟體制初步建立，但是傳統計劃經濟的影響仍然較為嚴重，舊體制下最困難的問題被積淀下來，轉型時期的特殊問題也已凸現。政府直接管理經濟、地方保護主義、部門與行業壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在，這些既不符合WTO規則，也嚴重影響了整個市場經濟體系的規范發展。服務型政府，正是改變過去政府管理中不規范、不完善的地方，進一步轉變政府職能，將政府主要精力放在加強與改善宏觀經濟調控，規范市場、創造良好市場環境，提高公共服務水平和能力等方面；使政府管理符合市場經濟體制要求，推進我國社會主義市場經濟體制的完善。

2.2建設服務型政府是由我們黨的宗旨和政府性質決定的

我們黨的宗旨是為最大多數人謀利益，這也是的一個基本觀點。貫徹“三個代表”的要求，本質在堅持執政為民。黨的一切工作，都以實現最廣大人民的根本利益為最高標準。我們黨致力于發展先進生產力和先進文化，正是為了不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活的需要，實現和維護最廣大人民的根本利益是堅持“三個代表”的最終落腳點。我們的政府是人民的政府，這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民服務、為人民謀利。

2.3建設服務型政府是各國政府改革的重要趨向

在席卷西方世界的政府再造之風中，特別是自20世紀90年代以來，西方各國的政府均以重塑服務型政府為其主要目標。1994年，英國政府進行了“政府信息服務”的實驗，1996年11月公布“GovernmentDirect”計劃，提出新形態的公共服務以符合未來社會的需求。美國政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上：服務美國公眾的標準”，主張建立顧客至上的政府。同年12月，美國政府信息技術服務小組提出的政府信息技術服務的遠景報告認為，改革政府不只是人事精簡、減少政府赤字的問題，更需要善于運用信息技術的力量徹底重塑政府對民眾的服務工作。還有新西蘭的“公共服務部門之改造”以及日本的“實現對國民提供高品質服務的行政”，都體現了政府改革的目標———構建服務型政府。改革開放以來，我國也在創建服務型政府方面做出了不懈努力，先后多次進行以轉變職能為重點的機構改革。

3創建服務型政府的路徑選擇

3.1建設高素質的公務員隊伍是建設服務型政府的關鍵

建設服務型政府，首先要建設一支高素質的公務員隊伍。所謂高素質的公務員隊伍，不僅是指公務員具有較高的業務素質，更是指公務員具有較高的政治素質和強烈的服務意識。培養公務員的服務意識，必須強化公務員的職業道德、責任意識、敬業精神，提高公務員的業務能力、服務本領。具體而言，要著重強調以下三點：一是主動性。國家公務員要有主動為公眾利益服務的熱情，善于發現問題、了解問題，會做調查研究，能夠以敏捷的反應能力去體察、了解社會客觀事物，并積極預防和解決問題。同時也意味著國家公務員能夠積極回應民眾的需求，為其提供高品質的服務。二是高效性。行政效率是達到行政目標的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經濟的途徑和方法。三是公正性。行政機關的活動以及相關的制度對任何人都不偏不倚，一視同仁。因而國家公務員在理念上，要承認社會公民具有平等的權利。政府所提供的機會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。在具體的施政行為中，要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧視。消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公正與正義。

3.2深化行政審批制度改革是建設服務型政府的重要舉措

根據行政審批制度改革的總體要求，在行政審批制度改革工作中要遵循五個原則。①合法原則。即設立和實施行政審批必須符合依法行政的要求，符合法定權限和法定程序，依據的有關法律、法規、規章必須公開。沒有規范性文件依據，而依部門內文件設立的審批事項一律取消。②合理原則。指設立和實施行政審批必須有利于社會主義市場經濟發展和社會全面進步，有利于政府實施有效管理。③效能原則。要求簡化程序，減少環節，方便群眾，強化服務，縮短時限，避免多頭、重復審批，提高效率，以較小的行政資源的投入，實現最佳的政府工作目標。④責任原則。按照“誰審批，誰負責”的原則，有行政審批權，就要對審批的事項負相應責任。行政審批機關不履行、不正確履行對許可對象的管理職責或者違法審批要追究責任，依照有關規定，給予有關責任人相應的紀律處分。⑤監督原則。即對行政審批機關行使審批權進行監督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權，維護相對人的合法權益。相對人對審批提出異議，要做出書面答復，并告知有申請復議和提起行政訴訟的權利；審批機關要及時處理舉報、投訴，將處理結果通過適當方式回復舉報人、投訴人。“合法、合理、效能、責任、監督”五項原則是相互補充的有機整體，在實際運用中，不能割裂，片面強調其中一項或幾項。特別是要把握合法原則和合理原則的有機統一，即使是符合合法原則的審批事項，如果不符合合理原則，該項審批也應通過立法程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應通過相應的立法程序，制定規范性的法律文件予以確定。

3.3建立行政服務中心是實現服務型政府目標的重要方式

行政服務中心就是將原政府職能部門的各項職能集中到一個大廳，面向服務對象統一提供對口服務。建立行政服務中心可以使公民不再需要分別找各部門科室，就在大廳內一次性解決問題，由跑多門變為進一門。與行政服務中心相配套的制度還有首問責任制和公開承諾制。首問責任制要求第一個受到咨詢的公務人員負首要責任。如所詢問事務屬于本窗口職責范圍則必須負責接待并為之辦理所有事務，若不屬于本窗口服務內容，則負責指點或幫助聯系相關部門人員接待，不得推諉搪塞。公開承諾制度堅持“公開、公正、公平”的原則，實行政務公開。行政服務中心的一切服務項目、辦事程序、服務時限及管理規章一律公布于眾，對服務質量和提供速度進行公開承諾并接受群眾監督。“一站式服務”、首問責任制與公開承諾制構成了行政服務中心的核心運轉機制，是行政服務中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務中心是對傳統行政管理體制的變革和揚棄，是政府管理理念的一次改革和創新。行政服務中心通過將審批、審核事項集中辦理，實行“一個窗口對外”、“一站式辦公”、“一條龍服務”，通過“陽光下作業、規范化管理”的形式，公開所有辦事過程，使行政活動過程和行政權力的運用公開化、透明化，提高權力運行的透明度，為建立辦事高效、運轉協調、行為規范的服務型政府打下良好基礎。

3.4發展電子政務是實現服務型政府的重要手段。

電子政務的主要目標就是建立起以為公眾服務為導向的政府。發展電子政務屬于政治體制改革范疇，電子政務的實施過程，就是政府打破公共服務領域的壟斷，提高服務效率，更快捷、更直接和更廣泛地為社會服務、為公眾服務的過程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源，可以享受政府更具體、更個性化的服務。電子政務的公開性決定了上網的政府必須實行政務公開。首先是要求政府行為公開，無論是政府決策還是政府審批都不能實行暗箱操作，必須按照法定的程序進行，接受人民的監督。再就是要求政務信息公開，凡是法律規定需要向公眾公布的政務信息都必須上網，向公眾公開。

3.5推進公共服務社會化是實現服務型政府目標的有效途徑。

公共服務社會化主要是指將原來由政府承擔的一些公共服務職能，大量地轉移給非政府組織和私人部門，即從公共服務和公共產品完全由政府部門或國有企業提供轉變為政府利用社會的力量由社會自治或半自治組織以及私營企業向公眾提供公共服務和產品，一些私營部門、獨立機構，社會自治、半自治組織等社會組織都將成為公共物品及服務的提供者，為提供相同的公共物品和服務展開競爭。政府通過對社會力量的組織、利用和管理，實現公共管理和服務的社會化，以便在不增加政府規模和開支的情況下改善公共服務，提高行政效率。公共服務社會化可以使許多非政府機構加入到公共服務和產品的提供隊伍中來，這樣原先由政府承擔的很大一部分公共管理職能轉移出去，政府可以部分地甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執行、市場經濟秩序的維護、基礎設施的建設，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多，更優質的服務。這也是實現“小政府、大社會”的前提。

要實現公共服務社會化，政府必須廣泛采用授權或分權的方式，將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會中的一些組織，授權并運用政策鼓勵社會中介組織、社區或私營機構承擔一些公共服務事業和產品。隨著社會結構的變遷，社會多元利益格局的形成，市民社會的成長，大力培育、發展和規范社會中介組織，推進公共服務社會化，建立社會自我管理機制，將成為政府社會管理模式改革的實踐取向之一，亦是建設服務型政府的重要環節。

參考文獻

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一、加快農民進城的緊迫性

我國經濟改革最引人注目的一個變化，就是20多年間有1億農業勞動力轉移到鄉鎮企業，鄉鎮企業從業人員已占農村總從業人員的30%左右，使鄉鎮工業取代國有工業，成為我國工業中的主要組成部分。但是，農村勞動力資源的再配置在20世紀90年代中期以后，則逐漸地減緩，并在近幾年因市場變化而出現倒流趨勢。僅1997、1998年兩年統計，從事農業的勞動力就凈增366萬人，1999、2000、2001年每年至少也有凈增100多萬人。出現上述情況并不意味著資源配置效應的潛力告終。主要依據是：盡管已有大量農業勞動力轉移到非農業領域，但由于農村人口和勞動力的迅速增長，留在農業領域的勞動力還有3億多，同改革初期相比，不但沒有減少，還增加了100多萬。農業與非農業的邊際生產率仍然存在較大的差異。但是，我國國民經濟經過20多年高速增長的量變積累，已經呈現質的變化，即絕大部分商品的供給已經滿足或超過市場需求，由賣方市場變成買方市場。大多數鄉鎮企業在市場導向下經過多年的發展已經飽和，不再有超常發展的空間；而高技術含量的生產領域雖然市場廣闊，卻需要鄉鎮企業進行重大結構調整，不可能再以低技術和粗放經營的方式跨進結構升級這道門坎。況且，80%以上分布在村落的鄉鎮企業，由于缺乏所必需的公共基礎設施，缺乏技術和管理人才，遠離城市集中地帶，難以再走“離土不離鄉”的道路。我國鄉鎮企業發展正面臨著一個調整期，這就不可能再以從前那樣的超常速度增長著。與此相聯系，鄉鎮企業可納農村剩余勞動力的能力趨于下降。從“七五”期間年均925萬人，降到“八五”期間年均719萬人，降到1996年674萬人，再降到1997年的400萬人。在今后的若干年中，如果不可能出現新的經濟增長點，前面所說的資源配置效應，將在很大程度上不復存在，經濟增長速度將會顯著放慢。

我國經濟改革以來的一、二十年間，數以千萬計的農村剩余勞動力轉移到鄉鎮企業就業，并因此帶動了鄉鎮企業高速度增長，在一定程度上代替了城市化的發展，但這種替代終究是有限度的。農村人口城市化規律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉移剩余農業勞動力與城市化有機地結合起來。國內外的實踐經驗表明，農業剩余勞動力向非農產業轉移、農村人口向城市遷移，是現代化進程中相互制約、相互影響的兩個方面。從20世紀80年代初期以來，我國剩余農業勞動力向非農產業轉移，取得史無前例的進展，但農村人口向城市遷移的進程仍然十分緩慢，這兩者之間表現出極其明顯的不協調。這種不協調的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯系的農村經濟增長速度及農民收入增長幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢利導地解決這種不協調問題，并使之相互促進，以開創中國剩余勞動力轉移的新階段。

要有效地解決我國剩余農業勞動力的轉移，就必須遵循社會經濟發展的一般規律，正確認識和處理市場化、工業化、城市化和現代化的關系。市場化、工業化和城市化是推動現代化進程不可缺少的原動力，也是推動農業剩余勞動力轉移不可缺少的原動力。社會經濟發展的一般規律是，伴隨著工業化的推進，城市化水平也不斷提高，這是產業結構變遷引起就業區域結構變遷的結果，也是市場機制在勞動力資源配置過程中發揮作用的結果。我國的工農業產值結構已由建國初期的3:7轉移為7.5:2.5，而城鄉人口結構乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無僅有的。造成這種狀況的主要原因，是在一個相當長的歷史時期中，中國的工業化是在城鄉隔離的環境下并且獨立于城市化進行的，使得迅速增長著的剩余農業勞動力無法被城市二、三產業所吸收。1952年至1978年，我國城市工業所能提供的新的就業崗位只有3723萬個，而同一時期由于人口政策的失誤，全國城鄉勞動力共增加19127萬人，大部分新增勞動力不得不被安置于農村，這就必然嚴重地制約著中國農業勞動生產率的提高和農村經濟的增長。市場取向改革以來，我國市場化程度有了顯著的進展，并且與工業（尤其農村工業）協調發展的道路基本上打通。這些年來，我國農村工業化和剩余農業勞動力的轉移所取得的巨大進步，也正是市場化因素不斷強化的結果。然而，在依靠市場機制和農村工業化力量來推動經濟高速增長與剩余勞動力轉移的同時，城市化滯后的矛盾又日益突出出來。

二、是進小城鎮抑是進大中城市

關于我國城市化與城鎮化問題，國內外學術界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對城鎮化與城市化的關系問題，至今還沒有取得一致的看法。這就很難對我國農民進城的方式和條件作出正確的回答。我們認為，城鎮化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發展小城鎮是我國特定條件下城市化戰略的一部分而不是全部，發展小城鎮是城鄉二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點，才能正確認識我國農民進城的方式和條件。換句話說，我國農民進城的方式和條件的特殊性，在相當程度上是和我國城鄉二元結構以及與此相聯系發展小城鎮戰略聯系在一起。在城鄉二元結構還沒有被破除的背景下，大中城市的發展從一開始就同農村問題的解決無關。而改革開放以來，我國政府提出發展小城鎮戰略時，又總是同解決農村問題聯系在一起。我國現階段農民進城方式和條件，都是由此派生出來的。在城鄉分離或城鄉分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮區分為兩個不同類型的社區。與此相適應，在農民進城上，也可以劃分為進大中城市和進小城鎮這兩種方式。當城市化還沒有基本實現的情況下，必然是進大中城市和進小城鎮并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時期內，進小城鎮的人數還會比進大中城市的人數多得多。當城市化演變到一個相當高的程度，城鎮化就會逐漸被城市化所代替。屆時，農民進城的方式，主要表現為進入大中城市，或進入大中城市的人數遠遠超過小城鎮。

我國小城鎮的戰略地位，是源于農村工業化是在城市化嚴重滯后的背景下運行的。農業勞動力向鄉鎮企業轉移，是采取“離土不離鄉”的就地轉移方式。剩余農業勞動力就地向鄉鎮企業轉移，比起舊體制下農民沒有選擇職業的自由、缺乏必要的勞動力流動機制，無疑是一個很大的進步。但是，這種初級形態的勞動力市場，畢竟存在很大的局限性，突出表現在剩余農業勞動力轉移在就業空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農村，就地轉移。分散性指的是92%的剩余勞動力轉移是分布在村落，向小城鎮集中的不及8%。應當這樣看，即小城鎮建設對帶動我國農村經濟的發展，還將繼續發揮一定的作用。我國目前仍然有大量分布過散、缺乏規模效益的鄉鎮企業，迫切需要改善布局和基礎設施條件。但由于企業自身和外界條件的限制，它們大多數還很難向大中城市集中，而小城鎮的進入門坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮的集聚效益差，二、三產業發展規模小、檔次低，對投資的吸引力和對勞動力的容納能力很有限，不應對它在城市化中的作用寄予過高的期望。我國小城鎮的發展速度很快，目前總數已突破60000個，但每個城鎮平均人口（指非農業人口）只有2000人左右，作為吸納農村剩余勞動力主要載體的初衷始終未能達到。大中城市可以吸收大量的鄉村勞動力和其他資源，可以創造出更高的經濟效益。為了擴大小城鎮的規模，提升小城鎮的檔次，客觀上要求小城鎮建設必須同大中城市的布局和結構調整有機結合起來，例如在與大中城市一定距離內和交通干線附近形成小城鎮群帶，可以有效利用大中城市對周圍地區的擴散和帶動效益，并減輕其膨脹壓力。事實上，目前有些小城鎮所表現出來的規模和效益，有相當部分來自鄰近大中城市發展的可能性。應當認識到，農民進入小城鎮，是在傳統的城鄉分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國新增就業崗位，將有很大一部分集中于第三產業，如果絕大部分人口集中于小城鎮，第三產業的發展將嚴重受阻。我國城市化已經演變到一個新的階段，即小城鎮數量擴張已經基本完成，今后發展的重點應放在提高建設質量上。還應當指出的是，我國經濟增長正由粗放型向集約型轉變，以往在粗放型經濟增長方式下發展起來的低技術含量的產品市場已經相對飽和，在鄉鎮企業中有相當一部分低技術含量的勞動密集型產業需要進行技術改造、產品升級、資產重組和產業轉移，小城鎮是無法滿足這一結構重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉鎮企業進行調整所需要的資金、技術、信息、人力資源、市場條件等，而且還將為第三產業發展提供廣闊的市場。統計資料表明，我國100萬－200萬人口的城市，勞動力在第三產業的就業比重高達45%，而20萬人口以下的小城市，其比重僅占23%。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發展戰略，在繼續為小城鎮發展（擴大規模、提高檔次）提供必要條件的同時，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵發展大中城市。與此相聯系，農民進城的方式將越來越由集中小城鎮轉向集中大中城市。

與農民進城方式相聯系，在大中城市勞動力市場上，還存在著事實上的二元市場，即進城農民的就業市場與城市居民的就業市場同時存在。從相對意義上，這兩類市場是相互分割，相互獨立的。由于戶籍制度、就業制度、醫療制度、教育制度、養老制度等方面的差別，轉移到城市的農民還不可能享有城市居民同等的就業權利和就業條件，還無法同城市居民一樣進入同等待遇的職業領域并獲得制度性工資。在城市二元勞動力市場上，進城農民所從事的多為城市勞動者不去競爭的崗位，并領取比城市居民相對低得多的勞動報酬，相對少得多的社會福利。這種對農村勞動力進入城市的就業限制和歧視，在短時間內還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術密集、知識密集的產業領域，農民進入的機會也很少。這種制度上的市場結構差異，目前起著緩解進城農民工對城市居民就業的沖擊力的作用。與此相聯系，我國農村剩余勞動力向城市轉移，其就業性質一般是屬于非正規就業。所謂非正規就業，指的是廣泛存在于非正規部門和正規部門有別于傳統典型的就業形式。它包括非公有部門里的各種就業門類，和正規部門里的短期臨時性就業、非全日制就業、勞務派遣就業、包生產或服務項目的外部工人等。相對于傳統的國有、集體單位的正規就業，非正規就業穩定性較弱，流動性較強，加上非正規部門的社會保障制度建設嚴重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經歷一個很長的適應性過程，使得這種就業崗位大都留給進城的農民。

三、制約農民進城的制度性與結構

農民進城的條件，首先取決于城市門檻的高低。要形成有利于農民進城的條件，就必須降低農民進城的門檻。1980年國務院作出“嚴格控制大城市，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”的方針，其中的一個考慮，就是農民進入小城鎮的門檻相對比較低。從理論上說，要把一個勞動力從農村轉移到城鎮，大約需要三種基本投入：(1)生產資本投入，為創造一個就業崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農村勞動力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎設施投入，就是生產與生活所必需的水、電、路、汽等基礎設施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據我國的國情，越是中心城市，政府的補貼越高，大中城市建設的制度性成本所占比重很大，而小城鎮則近乎等于零。在城鄉二元結構體制下，城市居民所享受的而農民又享受不到的社會福利（或國家財政補貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮最少。從這個意義上說，要創造有利于農民進城的條件，尤其是進大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉戶籍上的各種待遇差別（包括就業制度、教育制度、醫療制度、住房制度、養老制度等），實現城鄉一體化。由此可見，為了加快我國農村城市化進程，就必須從根本上突破傳統計劃經濟體制的束縛。在傳統計劃經濟體制下，城市建設是由政府負擔的，城市居民的高福利、高保障是由政府負擔的。受政府財政資金的限制，政府很難把對城鎮居民的義務擴大到農民身上。因為農民的大規模進城，意味著政府財政支出的擴大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應，自然是限制農民進城，即阻礙農村人口城市化進程。為了改變這種情況，就必須因勢利導地促進計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，逐步實現城鎮建設市場化，使城鎮化建設從以往政府主導型轉變為市場誘導型，即不依賴于國家投資，引入市場競爭機制，誘導先富起來的農民進城務工經商，依靠農民自身力量，多渠道籌措城鎮建設資金，解決城鎮發展中的人口集聚、經濟發展和建設資金三大問題，使城鎮化步入快車道。

當前我國農村城市化所面臨的一個主要難點，就是傳統的城鄉二元戶籍制度，嚴重地滯后于農村城市化的發展。這就必須逐步改革傳統的城鄉分割的二元戶籍制度，變城鄉分割的二元戶籍制度為統一的居民身份證一元戶籍制度。其具體內容是：逐步建立以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口與非農業人口的戶籍登記制度，如實地反映公民的職業和身份狀況的本來面目，實現城鄉戶口一體化管理。只有改革城鄉分割的二元戶籍制度，才有可能為勞動力在產業之間、城鄉之間的自由流動和形成全國統一的勞動力市場創造條件。以往那種城鄉分割的戶籍制度，不能適應現代市場經濟發展的要求，它從制度上堵塞了農村人口城市化途徑，抑制了勞動力在城鄉之間和地區之間的自由流動。農村剩余勞動力向城市轉移，不僅是一個經濟問題，而且是一個社會問題。要使這種轉移能夠比較順利地進行，政府一方面要為增強這部分勞動者的就業技能和提高他們的就業競爭力創造條件，另一方面還要為這部分勞動者的生存提供必要的保障和服務機制。這一機制主要包括兩方面內容：一是包括養老、失業保險在內的社會保障體系；二是包括就業培訓和職業介紹在內的就業服務體系。目前我國農村社會保障機制和就業服務體系嚴重滯后的現象，已經直接影響和制約著勞動力市場功能的發揮，以及農村剩余勞動力向城市的轉移。這是我國實現農村勞動力資源市場化配置所要解決的重要問題。我國目前現實的情況是，絕大部分農民尚未納入國民經濟和社會發展規劃，已經進城的農民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫療、教育、勞動就業、養老等方面，身份沒有變化的農民只能自己承擔高額費用，導致在許多已經發展起來的小城鎮，出現進城農民又回到農村“人口回流”現象。

我國農民進城的條件，除了要受一系列制度性因素的制約，同時還要受其他非制度性因素的制約，即經濟增長方式轉變和經濟結構調整的約束。世界上那些已經實現工業化的國家，其剩余農業勞動力的轉移，基本上都是發生在經濟粗放型增長向集約型增長轉變之前。也就是說，在粗放型經濟增長階段，工業規模急劇擴大，需要勞動力大量增加，為大量剩余農業勞動力向城市轉移提供良好機遇。當經經濟增長方式由粗放型向集約型轉變之前，社會上大部分農村人口已經進入城市，大部分勞動力已經在工業中就業。此后，國民經濟發展的基礎，主要不再依靠絕對規模的擴大，而是依靠效率或效益的提高。但是，與世界上那些已經實現工業化的國家不同，我國實行的是趕超型的工業化發展戰略，即不是發揮勞動力資源充裕的優勢，反而選擇資本密集型的重工業化為發展重點。20世紀50年代至80年代這一典型的粗放型經濟增長方式和外延型工業化階段中，剩余農業勞動力向工業轉移，是與工業中技術、資本和對勞動力排擠同時發生的，農業剩余勞動力轉移遇到很大的障礙。

20世紀90年代中后期，我國經濟成功實現“軟著陸”以來，宏觀經濟運行發生很大的變化，經濟增長速度趨向回落。這固然和改革進程的深化以及世界經濟增長放慢有很大的關系，但就國內因素而言，經濟增長方式轉變滯后和經濟結構不合理，也是很重要的原因。這就要求我們必須把國民經濟增長建立在經濟增長方式轉變和經濟結構調整的基礎上。但是，與我國經濟轉型相聯系，或由我國經濟轉型派生出來的，則是就業問題的尖銳性，以及為解決就業問題所必須應對的就業模式的轉變。計劃經濟從某種意義上說是一種“短缺經濟”。當我國從計劃經濟向市場經濟轉變過程中，必定要經歷一個長期被壓抑的需要迅猛釋放的階段。但是，伴隨著計劃經濟向市場經濟轉變，賣方市場向買方市場轉變，市場結構也隨之由以往的供給主導型轉變為需求主導型。在激烈的市場競爭中，長期在計劃經濟體制下運行的國有企業，由于產品結構不合理，加上經營機制轉換滯后，大量產品積壓，生產能力嚴重閑置，致使相當一部分國有企業職工下崗。伴隨著市場競爭力度的加大，這種結構性矛盾必將進一步加劇，進而由工業制造業本身結構調整所形成的結構性失業壓力，將會越來越大。市場取向改革的深化，使以往傳統體制下，以低效率為代價的大量隱蔽性失業顯性化，即轉化為公開性失業。從提高經濟運行效率，適應市場競爭要求的角度，這種變化是積極的、必要的、進步的，從緩解由此帶來的公開失業壓力的角度，這又是改革所必須付出的機會成本。根據最新統計，目前我國到各地城市打工的農民約有8800萬人，而城市勞動力市場總體上是供大于求，不少城市下崗失業人數越來越多，不得不采取本地市民就業優先的原則，并采取各種強制性手段限制外來農民工就業。現在全國不少城市在招工程序、招工比例、務工的領域、行業工種等方面，采取各種行政、法律手段予以限制。從嚴格意義上說，作為我國產業工人的重要部分（目前全國城市約有8800萬農民工）、我國城市發展的重要力量，農民工實際上是屬于城市邊緣群體。從行政管理上講，他們被看作沒有獲得城市戶口的農民；從政治上講，他們不被承認為工人；從經濟上講，他們沒有城市起碼的勞動福利保障。這種產業工人隊伍隱性化，是不利于國家穩定的。應當認識到，盡管農民工在勞動力市場上受到歧視性待遇和不公平待遇，但他們具有較強的競爭力，其實際失業率遠遠低于城市實際失業率，他們已成為全國各省區城鎮人口的重要組成部分，只是沒有被確認為城市的正式戶口，也沒有得到基本公共服務，但其生產與生活方式和城鎮勞動力大體相同。為了促進我國結構變革、城市化進程，政府應當制定公平的民工就業政策，保證農民工的勞動權益、勞動安全和享受與當地城市居民相等的基本公共服務。為此必須改革現行的戶籍制度，實行常住人口申報制和登記制，只要具有勞動崗位（正規就業或靈活就業）、合法收入和居住地就可以視為當地注冊人口，并有獲得公共服務的選擇權和公共事務參與權。目前進城農民工的真正后顧之憂是社會保障制度。由于農民工沒有享受到城市的各種保障制度，農民工一旦成為城里人，其原來擁有的土地如何處理，是今后制定農民工政策的一個難點。對此，胡鞍鋼教授曾經提出“給戶口置換土地”的設想。即如果農民工愿意選擇留在城市工作和生活，那么，就應該給其城鎮戶口，讓其享受與城里人同等的權益。即應該根據《勞動法》給其各種社會保障權力，包括失業、養老、醫療等各項保障都應該擁有。與此同時，由于居住地點的改變，農民工就會自動放棄其原來所擁有的土地。但是，受國家財力的限制，已有城市人口的社會保障遠未到位，又要解決近億個進城農民工的社會保障問題，在實踐操作中仍有許多待解決的難題。

【參考文獻】

①《了望》周刊記者：《中國城市化提速》，了望周刊，2002年(29)。