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公共行政管理論文:談公共行政管理的發展及運用

一、公共行政演進歷程述評

（一）公共行政時期

行政從政治中分離，便異常“渴望”彰顯出自身獨特的工具價值，即變革傳統的組織結構和采用科學管理手段去最大限度地提高管理效率。配合上述變革的環境，以理性和高效著稱的官僚制應運而生，它以等級分工的形式、非人格化的組織制度、層級節制的權力體系構成了一種法理型的組織模式，極大地適應了工業社會大生產和公共行政追求效率的要求，為行政的良性、健康發展奠定了堅實的基礎。由此，政治―行政二分法和韋伯官僚體制便成了傳統公共行政的兩大“基石”，在二者的共同作用下，公共行政以追求效率為價值目標，以公共組織的設計、科學管理的原則和先進的管理技術為發展導向，有效地推動了經濟、社會的發展。二戰以后，隨著社會環境的變化，傳統公共行政便遭到了不同學派的批判，被直指是漠視民主價值和人性的。為此，傳統公共行政也結合時局做出了相應的價值轉向和理論修正，但改革并未使其理論根基發生質的變化。20世紀60年代后，以弗雷德里克森為代表的新公共行政理論致力于扭轉傳統公共行政的價值偏向，強調新公共行政的使命是對影響和削弱社會公平、出色管理、經濟的和有效率的各種因素以及組織結構進行變革[1]306。但礙于當時的社會環境和自身理論影響力有限等原因，新公共行政理論并未能從根本上動搖傳統公共行政的基礎。而隨后政策科學崛起，政策科學研究雖在謀求和公共行政結合以及促進政策機構管理性向政策執行公共性轉變等方面做出了努力，但政策科學畢竟只是作為公共行政發展的一個分支而出現，因此無論從廣度還是深度上都無法對傳統公共行政形成根本的挑戰。

(二)公共管理時期

伴隨著行政環境的變革，社會由工業文明向信息文明轉換，經濟的迅猛發展和民主化進程的推進使得官僚制的治理弊端日漸顯現。諸如指揮―服從的管理方式對人性的壓制，科層管理對民主價值的沖擊，不合理的分工導致的各自為政，內部封閉的管理造成的體制僵化，都成為了公共行政發展的巨大障礙。同時，政治―行政二分法也受到了諸多置疑。人們逐漸發現，在公共管理的實踐中，對二者涇渭分明地劃分不僅沒有必要，而且也不可能。針對傳統公共行政的種種弊病，20世紀80年代以來，西方各國掀起了一場聲勢浩大的公共行政改革浪潮，使公共行政演進到了公共管理的新時期。公共管理修正了傳統公共行政的發展思路和策略選擇，積極地借鑒企業和私營部門的管理經驗與手段，大力引入市場競爭激勵機制，全面地降低管理成本，注重結果和管理者的責任，從而最大化地提升了政府的組織績效。作為公共行政發展的新模式，公共管理積極回應行政環境發展的需求，致力于解答公共管理中“誰來管理”以及“如何管理”等重大問題，為公共行政學的發展建立了更加全面的知識框架，并在實踐中有效地增進了公共利益[2]53。然而，公共管理作為一種理論和實踐模式也并非盡善盡美，其內在缺陷也客觀存在。其中，最典型的便是難以處理好“公共性”和“管理性”之間的關系，即公共管理一味強調師法企業，過分崇拜市場教義，而很大程度上忽視了公私部門的現實差異，往往導致公共行政發展中價值導向的偏差和服務對象的失當[3]，這種錯把公共行政實現的手段作為目的的做法，也使得公共管理在實踐中客觀上面臨著種種困境。通過批判，人們反思到公共行政必須要以民主憲政為基礎，應當將其發展目標最終鎖定在社會公共福利和公共利益的增進上，而市場的手段和科學的管理只能為上述目標的實現服務。

(三)公共服務時期

新公共服務理論是對公共管理理論的揚棄。它緊緊圍繞公共行政發展的核心屬性，以民主公民權理論、社群理論、后現論和組織人本理論為其思想淵源，以公民優先、社會公益為其價值理念，強調通過構建政府與公民新型的分權、合作關系，最大化地實現公共利益。公共服務理論要求公共組織的設計和運行要以為公民提供優質的服務為目標，提出公共行政的最終目標是建立公共服務型的政府。這種政府以社會公眾為服務對象，以合作協調為服務基礎，以滿足公共需求為服務導向，其本質是“社會本位、民本位”[4]。而政府的工作重點既不應是“掌舵”，也不應是“劃槳”，而是“建立一套明顯具有整合力和回應力的公共機構”[5]。具體而言，便是政府應當通過權力分放和讓渡，不斷地進行制度和機制的創新，充分保障公民在社會管理中的民主參與權，推進合作共治局面的形成，從而持續提升公共服務的效率和品質。公共服務的理論使得公共行政的價值從“效率至上”回歸到了“民主至上”，有效地擺正了公共行政發展的航向。

二、公共行政發展規律之闡釋

縱觀公共行政發展的歷史，一條基本規律表明，正是行政生態的變化決定了公共行政的演進特征和重心的變換，即不同的公共行政發展階段是依據環境變革的特點予以劃定的。

西方公共行政發展的三個時期所表現的運行規律，都與當時行政環境變革的要求密不可分。在傳統公共行政時期，政治―行政二分的提出，使行政凸顯出其獨立的價值，其目的在于通過對一般科學管理技巧的借鑒，有效地增強行政管理的效率，這正與當時工業化大生產的客觀環境相匹配。工業化社會是一個高度組織化的社會，而官僚制的提出一改傳統人治行政的種種弊端，構建出了一種法理型的組織體制，實現了理性和高效的組織管理，這與當時工業文明追求技術進步和生產有序的客觀要求得以有效對接，因而二者共同構成了傳統公共行政的理論“基石”。公共管理運動的發起同樣取決于環境的變革。隨著工業社會向后工業社會的轉型，官僚制的管理弊端日益顯現，而傳統的二分法也面臨著越來越多的不可治理性。在上述背景下，公共管理和政府再造的運動勢在必行。這種運動直擊傳統公共行政模式之缺陷，以市場化和自由化為取向，采用私營部門和工商管理領域先進的理念與策略，推動了公共管理效率的提升。這場充滿著管理主義色彩的改革，很大程度上消解了傳統公共行政的發展困境。但隨著民間力量的崛起和政治民主化、權利多元化的趨勢日益增強，公共管理理論也遭遇了強大的挑戰。如何在公共管理的框架下最大限度地保障公共利益，實現公共產品的有效提供和公民需求的充分滿足，便成了公共管理自身發展難以攻克的問題。在此環境下，公共服務理論應運而生，它在吸收傳統公共行政理論的合理內核和承繼公共管理理論精髓的基礎上，提出和建立一種更加關注民主價值、公共利益，更加適合于公共行政實踐發展的理論框架，科學地糾正了公共行政的發展偏向。

與此同時，行政環境變化也使得公共行政的價值重心和研究途徑發生著轉變。在傳統的公共行政時期，基于工業社會對生產力發展的要求，行政管理過程和行政組織的設計都以提高效率為目標“，效率至上”成為這一時期公共行政發展的價值重心和導向依據。而到了公共管理時期，一場以管理自由化和市場化導向的治道變革在世界范圍內掀起，它旨在促使人們重新認識管理的價值，并通過廣泛借鑒工商界成功的管理方法和手段，最大化地提升公共管理的績效。雖然在此過程中，這種變革強調了公共管理的顧客導向、結果導向和回應性等要求，一定程度上糾正了傳統公共行政時期對效率過分追求的偏向，但沒有根本扭轉公共行政的效率取向，而更多的是完善和修飾了官僚制的工具理性，因此，最終也淪為一種關注管理過程的粉飾行為。直至此時，公共行政的“鐘擺”仍然嚴重地偏向“管理主義”，這自然無利于社會的協調發展。公共服務理論旨在糾正公共行政發展過程中的價值偏差，平衡管理主義和民主主義的價值追求，它明確規定公共行政的發展重心應在于保證公共利益，提供公共服務，從而使得權力與權利的正常邏輯得以理性回歸。與此相一致，公共行政研究路徑也突破了管理主義限制，變得更加多元，人們綜合采用政治、管理和法律等方式對公共行政的運作與發展加以研究。采用多元的研究途徑遂成為環境發展的客觀要求①。

三、公共行政發展趨勢之考察

(一)政治領域

公共行政發展特征反映到政治領域，最核心的表現便是公民社會和政治國家間力量的博弈。二者的此消彼長成就了公共行政演進的不同階段和發展特征。具體而言，在傳統的公共行政時期，國家行政是公共管理的核心，國家公共權力由政府行使，政府權力主導社會發展的方方面面，各國的公權力都非常發達，并廣泛采用了科層的管理體制，致力于推進行政管理的有序和效率。而在公共管理時期，隨著政府所面對的社會事務的日益復雜和多樣，其低效率治理成為常態，對此政府逐步認識到調整自身權力關系和管理方式的必要性，即唯有以職能轉變為核心，重塑其與市場、社會的權力分配格局，形成權力共享、分工合作的發展狀態，方能有效地應對層出不窮的公共問題和最大化地回應公共需求。此時，雖然政府也將公民定位為“顧客”給予提供服務，并以經濟、效率和效能等作為公共行政的價值導向，但由于公共管理對管理主義的過度“迷信”和對市場化的過分追求，最終導致其仍無法深刻地認識公民社會的興起對于公共行政發展的特殊價值，從而依舊陷入了將公共行政實現工具當作管理目標的錯誤認知中。公共服務理論作為對公共管理理論的修正，科學地調試了公共行政公共性和管理性之間的關系，依托政治國家和公民社會的權力邏輯和博弈之特點，提出公共行政區別于一般管理活動的核心屬性在于公共性，明確了政府權力的合法性來源于公民權利的授予和讓渡。因此，政府等公共部門的根本職責在于服務，即為公民提供高質量的公共產品，最大限度地滿足社會力量發展所形成的多元化利益訴求。在上述憲制理論的指導下，政府必須徹底拋棄權力壟斷和資源統攝的管理方式，科學地調整自身與社會的關系，將職能重心理性地收縮在社會管理和公共服務上來，并在政策制度上積極培育、支持、引導社會組織與公民力量的發展，促進民眾各項民主權利的落實，最終形成黨的領導、政府負責、社會管理、公民參與的善治格局。在權力和權利的博弈中，公共行政不斷由管制行政向服務行政、官本行政向民本行政、權力行政向責任行政深刻轉變，最大限度地提供高品質的公共產品，滿足公眾的利益訴求。

(二)管理領域

公共行政發展規律反映到管理領域主要表現為以下方面：第一，從物本行政到人本行政[6]。從傳統公共行政時期到公共管理時期再到公共服務時期，是一個行政相對人的價值和需求關注程度持續強化的過程。早期的公共行政過分關注組織、機構、權責關系等物化內容對管理效率提升的作用，而很大程度上漠視了人的積極作用和主導能力，尤其在官僚制層級節制、命令服從的運行模式的制約下，人的需求和創造性更受到了很大的壓制。在隨后的公共管理運動中，各國普遍引入了市場競爭機制和管理者的管理理念，并在實際管理過程中深刻地認識到人對于組織發展和績效提升的巨大價值，因而重視人才的招募、引進、培養和保護工作，并通過公共部門人力資源的開發和管理以及新陳代謝、激勵約束等機制的創新，最大限度地實現人力資源的保值、增值。同時，公共管理還在公共物品的提供上，更加重視人的需求，政府將社會公眾定位為提供納稅人和享受政府服務的“顧客”，而將自身的管理目標確定在增強對社會公眾需要的回應之上。在公共服務時期，隨著公共部門角色更加清晰，作為公共利益的維護者和公民利益的服務者，公共行政更將運行的出發點和落腳點放在了對公民利益和需求滿足之上，努力踐行“以人為本”的發展目標。第二，組織的封閉管理到開放化、彈性化管理。早期公共行政將組織當作一個封閉型的系統來管理，缺乏對組織與外在環境的關系研究，導致了公共行政發展無法適應行政環境變革的要求，產生了大量的管理弊端。為了消除上述管理缺陷，隨后的公共管理和公共服務時期，公共組織便高度重視組織與外界環境交互關系的研究，努力實現彈性化管理。即一方面認真研究環境變化的特點和規律，做到靈活、權變；另一方面，充分把握環境革新所帶來的機遇，能動地加以改造，最終實現組織內外的協調聯動。第三，管理從無效走向高效。傳統公共行政打破了人治行政和經驗行政的枷鎖，極大地解放了生產力，顯著提高了管理效率。但隨著時代的發展，傳統公共行政的發展困境和現實缺陷日益顯現，對此必須有新的發展模式來修正和改造之，以管理自由化和市場化導向為特征的公共管理運動應運而生。它直接瞄準低效行政問題，廣泛采用私營部門的成功經驗和競爭機制，以顧客為導向，通過重視管理結果和放松規制，最大限度革除了傳統公共行政的管理弊端。而公共服務理論在進一步撥正公共管理發展方向的同時，承繼了公共管理的思路和方法，在政府設計上凸顯“小而能”的治理理念。在外部，政府組織合理劃清職能邊界，科學調整與市場、社會的互動關系，采用市場控制和激勵競爭的方法，節約行政管理成本，提高管理效益。同時，政府支持社會力量增強自主治理能力，提高其公共服務的有效性。而在內部，政府組織則合理確定行政編制，調整組織結構，控制組織規模，健全制度機制，構建權責體系，減少管理內耗，改變傳統的過程控制導向為結果控制導向，實行績效管理，從而持續提升公共服務的品質和效率。

(三)法律領域

公共行政的發展從法律層面上而言，主要存在以下趨勢：第一，公共行政的法律理念經歷了從管理論、控權論、平衡論乃至服務論的演進歷程，這與行政環境的變遷和公共行政價值重心的轉變相伴而行。在工業社會時代背景下，從政治遮蔽下分立出來的行政，其最獨特的價值追求便是管理和執行的高效。因此，如何切實保障行政權力的權威性和執行力，就成了公共行政在法律層面上的主題，“保權”“管理”也成了公共行政的法律價值核心。而隨著社會事務日益復雜，世界各國普遍進入了“行政國”的時代。行政權力的無限膨脹和無所不在，致使它在管理和應對公共事務的同時，也時常侵犯著社會和公民的合法權益，成為公共行政演進中的一把“雙刃劍”。為了防止行政權力的濫用，保證公民權利免受非法侵害，各國在立法和執法中，普遍調整了法律理念，更多地強調用法律來規范和控制行政權力的行使與行政行為的實施，即從“保權論”轉向了“控權論”。但是，過分的控權又往往會使行政組織在公共管理中縮手縮腳，并且喪失積極管理和主動行政的熱情。為此，各國政府又對公共行政的法律理念進行了重塑，即公共行政一方面應當在立法上保證行政權力的權威性和執行性，確保其有效地處理公共事務，保護公共利益；另一方面，國家應采用法律的手段去規范、監督行政權力合法而正當地行使，避免行政權力異化和無責任狀態的發生，從而在管理和控權的協調中實現價值平衡。公共服務理論提出后，使得公共組織最重要的職能落在了公共服務之上。因此，如何用法律的手段確保公共組織的行為最大限度地增進公共利益，并且保障公民的參與和監督權利，便自然成為了公共行政存在的合法性基礎，而“服務論”作為“平衡論”的升級又成了公共行政更高層次的法律價值。第二，公共行政主體多元化和管理手段多樣化的發展趨勢。傳統公共行政時期，由于行政環境單一和社會力量薄弱，政府在公共管理中成為核心的甚至是唯一的行政主體，它依托壟斷行政權力分配著社會集體的資源。此時的公共行政主要指國家行政，而所謂的法律規范也主要針對行政權力。伴隨著社會的進步，政府所面對的行政環境日益復雜和多元，社會的不可治理性明顯增強。為了化解自身的治理危機，政府必須分放和讓渡相應的行政權力，使公共服務回歸社會和市場，通過權力共享、責任共擔的方式，在合作治理基礎上有效地增進公共利益。在上述背景下，治道發生了從單極統治向多元治理的重大變革，行政主體種類由此擴大到了行政機關、社會組織和第三部門等。

社會力量日益走上了治理的前臺，填補著政府管理的缺位，并在與政府的合作中有效地回應了公共需求。此外，公共行政在具體管理手段的選擇上也發生了重大的變化。傳統公共行政時期，在官僚體制的制約下，政府在行政事務的處理中往往強調命令服從、令行禁止，這反映在法律層面便集中表現為單方、強制、剛性的行政行為廣泛被運用，如行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收等。而到了公共管理和公共服務時期，社會力量日益崛起，公共行政價值目標轉換，客觀上要求政府在行政行為的選擇上必須充分考慮民眾的權利參與和訴求表達，并盡可能在協調與合作的基礎上實現公共利益。因此，各國在公共管理的實踐中，政府都一改傳統的單向管制方式，而更多地引入了柔性的管理行為，如行政合同、行政指導、行政調解等，這些行為更加注重政府和公眾的合意與協作，既有助于政府更新治理理念，也有助于公眾對政府管理思路的理解和認同，從而有效地實現了共贏。第三，公共行政在法律上經歷了從神秘化向公開化的轉變過程。在公共行政早期，由于以官僚體制為主導，行政組織作為一個封閉的管理系統存在，其回應力和透明度偏低；對于社會公眾而言，法律也沒有規定行政組織公開的義務。因此，社會公眾往往缺失實質上的監督權和知情權，行政管理活動就是一個“黑箱”。而隨著公民社會的日益成熟和民主化進程的推進，權利制約權力的邏輯得以正確回歸，公共部門自覺接受公民的監督已成為嚴格的法律義務。公民的監督、建議、批評、表達等權利無論在實體上還是程序上都受到了法律的保護和確認。各國的法律普遍規定，政府等公共部門在社會管理和公共服務中，必須將管理的事務、內容、權限、過程、程序、信息等向社會公開并自覺地接受民眾的監督和評判，從而確保公共管理在法治軌道上透明、責任化地運行。

作者：黃建 單位：國家稅務總局黨校

公共行政管理論文:公共行政管理效率提升途徑

1影響公共行政管理效率的主要因素

1.1管理體制方面的問題

我國的管理體制是建國之初在借鑒原蘇聯經驗的基礎上建立起來的，它在社會主義改造和社會主義建設中曾發揮過積極的作用，隨著社會主義建設事業的發展，它的缺陷和弊端明顯地暴露出來了。諸如部門林立、層次繁多、機構臃腫、人浮于事。官僚主義現象嚴重，副閑職多，突擊提干，官少兵多的現象等都很嚴重。不改變這些缺陷，行政效率就不能提高。

1.2行政管理人員的素質方面問題

行政人員素質的高低，是行政效率的重要制約因素。當前，在這方面存在的主要問題是：第一，我國現階段的行政人員的個體素質還很不理想，政治素養、思想道德、專業知識、業務能力等，離國家公務員的法定標準還有一定差距，影響了行政效率的提高。第二，由于行政管理體制、制度方面的原因，我國現在行政組織的群體素質也還不能很好適應現代化行政工作的需要。

1.3行政管理思想觀念方面的問題

第一，法律意識問題。社會主義的行政工作代表和實現著全體人民的整體利益，因而必須嚴格按照社會主義的法制原則活動，做到一切行政工作有法可依、有法必依。缺乏法制觀念，是當前我國行政工作中一個明顯的薄弱環節。第二，現代化的效率觀念問題。冗余的機構和人員只能是整個系統效率中的故障因素，在行政管理中必須徹底破除小生產的效率觀念，強化現代化的效率觀念。

1.4行政管理技術和手段方面的問題

現代化的行政管理技術和手段，已經成為保障和提高行政管理效率的必備條件和物質基礎。這方面存在的問題：第一，單憑個人的經驗和智慧，已經不能保證現代化行政管理的科學性和高效率，所以對各門社會科學、自然科學所提供的專業技術和有效方法的充分應用，就成為高效率的現代行政工作的依托。第二，我國運用現代化技術裝備來改進行政管理工作剛剛起步，還沒有力量全面擁有高質量的技術裝備，來推行行政效率的迅速提高。

2我國公共行政管理效率低下的原因分析

2.1組織結構設置不盡合理

我國行政機構存在的機構臃腫、部門林立、層次繁多的現象，都主要是屬于組織機構設置不合理的問題。如果在機構的設置上能夠做到管理統一，分工合理，層次分明，幅度適當，指揮機關、執行機關、參謀咨詢機關各負其責，相互配合，組織內部職責明確、相互協調、溝通密切，這樣組織起來的行政機構就能高效率的運轉。

2.2人事管理不甚科學

工作人員的素質如何，積極性、主動性、創造性是否協調起來，對行政效率具有決定性的影響，因為任何行政機構都是由人所組成的，任何管理活動也必須由人去完成。長期以來，在我國行政機構中出現的人浮于事、辦事相互扯皮等現象，雖然也和機構設置、管理體制有關，但是沒有一整套科學的人事管理制度卻是直接造成這些現象的主要原因。

2.3行政法規不甚健全

行政管理活動的有效開展，必須要有健全的法規來保證。在西方發達國家，都有著系統的行政法規，機構的設置、職權、人員編制、工作程序都有明文規定。我國在這方面還有相當的差距因而積弊較多。

2.4行政管理人員業務素質比較差

一般來說，他們大多沒有受過專門訓練，工作的安排隨機性大，不是有了某種專門的知識才干某種工作，而是首先干這方面的工作，然后再去積累知識，這就往往造成經驗化的工作方法。

2.5理論指導十分薄弱

長期以來，我們忽視了管理工作本身的復雜性，以為只要基于崇高的理想和熱情就能解決問題，因而一直沒有將行政管理當作一門科學來對待。在實際工作中，靠的是領導者個人的經驗而很少講科學性和集體的智慧。如果說在小商品生產條件下理論指導作用還不太重視的話，那么今天，沒有理論的指導就不可能出高效。

3提高公共行政管理效率的基本途徑

既然影響行政效率的因素是多方面的，那么，我們為了提高行政效率，就需要從多方面創造條件。具體來說，提高行政效率的基本途徑有：

3.1實現行政組織機構設置的合理化，這是提高行政效率的組織保證

首先，要改革行政體制，簡政放權，劃清職責范圍，加強制度建設，層層建立或健全責任制和考核制。其次，按照精簡、統一、效能的原則和行政管理的實際需要設置機構，多余的取消，重疊的合并，減少中間層次，裁剪冗員，少設副職和虛職。再次，機構設置的結構比例要適當，健全決策、執行、信息咨詢、監督四大類機構，改變目前機構設置上執行系統過于龐大、信息反饋不暢、監督無力的狀況。同時，還適應經濟改革和社會發展的需要，減少專業管理部門，加強綜合管理部門。當前，機構設置合理化所遇到的最大困難是如何解決冗余人員的出路問題。因為解決不好這一問題，仍然會出現“精簡一陣風，減后又猛增”的局面。為此，在解決方法上有以下幾種：第一、興辦經濟和服務實體；第二、充實企業力量；第三、到事業單位做技術或管理工作；第四、充實到基層或掛職鍛煉；第五、允許辭職自謀職業；第六、按公務員條例要求，實行統一考試，不合格者調出行政機關等。只有這樣，才能確保機構改革后的成果。

3.2提高行政工作人員的政治、業務素質和管理能力，充分調動他們的主動性和積極性，這是提高行政效率的先決條件和關鍵所在

首先，要加強行政人員的知識教育和專業培訓，實現行政人員的知識化、專業化、技術化和職業化。人的能力來源于知識，知識越多，預見越準，能力就越強。其次，要把具有不同能力的行政人員安排到與之適應的行政崗位上，使他們各得其所，并加強訓練的針對性。一般來說，高級行政人員應具有分析判斷、決策和領導能力；中級行政人員應具有協調和處理人與人之間關系或部門之間關系的能力；初級行政人員應具有較高的技術水平和解決具體問題的能力。再次，要采取正確的領導方式，提高行政人員的工作熱情，調動其主動性、積極性和創造性。

3.3實現行政管理方法與手段的現代化，這是提高行政效率的物質技術保證

行政管理工作涉及面廣，工作繁雜，信息量極大，因此必須借助于現代化的手段與方法，才能高效率地完成行政任務。首先，對于常規性、連續性的工作，可以編制相應的程序，借助于電子計算機來完成；對于非程序性工作，依靠行政人員和專家的智慧與創見來完成。其次，在整個行政管理過程中，不僅注意采用計算機、無線電傳真設備、復印機、錄像機等現代化技術手段，而且還要把新的科學方法，如系統論、信息論、控制論等廣泛運用到行政管理工作中，提高行政管理的現代化和科學化程度。

綜上所述，不斷提高公共行政效率是公共行政管理學研究中的中心問題，因此，大舉行政改革，提高行政效率是我國一項艱巨而又緊迫的任務。

公共行政管理論文:多元化公共行政管理創新論文

一、引言

公共行政管理作為國家行政機構處理國家事務的重要活動，具有一定的強制性和宏觀性。目前，基于國家的整體發展路徑，公共行政管理呈現出總體協調、部分矛盾的主要形態。換句話說，在中央行政機構的整體監管下，公共行政管理事業呈現出逐步平穩向上的趨勢，經濟增長、政治穩定，社會各行各業之間處于友好合作的互動關系，然而，由于公共行政管理制度的局限性，國家行政機構與公民、企業之間的關系，仍然存在著一定的限制和分歧，這就使得后階段的公共行政管理仍然是國家發展和建設的重頭戲，需要得到社會層面的普遍重視和關注。

二、公共行政管理的特點

(一)全面性

公共行政管理的全面性，體現在它對國家資源調配和事務處理，都有一定的主動權和掌控權。從提供產品的角度來看，公共產品與私人產品相對，主要是指社會公有事物的共享與傳播，既包括了物質層面的具體資源，也包括了精神層面的人力及思維資源。一方面，政府部門作為主要的行政單位，對公共行政管理作出了巨大貢獻，無論是市場物資的調配與控制，還是企業內部資源的統籌管理，行政機構都作出了合理化的產品提供和拓展;另一方面，政府部門作為主要的人才培養機構，僅通過與學校之間的相互聯系與互動，加強了對應用型人才的整體培養，還協調學校與企業單位之間的聯系，促使，多元化的應用型人才得以開拓市場，真正作用于社會。由此看來，提供產品作為政府機構公共行政管理的重要內容，對社會資源的調配和管理起到了直接作用。

(二)公平性

當今社會，政府機構首推公平性和公正性原則，這就意味著公共行政管理的實施，進一步落實了公平性。從目前的發展狀況來看，政府機構所推行的公平性，落實到社會層面的各個階段中，對不同行業的不同人員都起到了重要影響。公平性原則往往受到兩方勢力的共同牽制，其一是政府機構為主的公共行政單位，其二是司法機構為主的相關法律條文。在公共行政單位方面，對于公平性原則，往往呈現在資源調配和人力資源管理中，對于應用型人才的培養和調配，往往考慮到公平公正原則，不會因為權勢或能力，而產生一定的分歧和局限，這在一定程度上保障了公平性的有效運行;而在政府依法行政方面，出于公平性的考慮，對于不同的社會階級采取相同的法律制度，這就使得制度的實行和推廣，可以在一定程度上保證其公平性，而這自然也就成為了依法治國條件下，政府實施公共行政管理的重要特點。

(三)強制性

公共行政管理的強制性主要體現在政府部門的依法監管上，從政府機構政策的落實和實施角度來看，強制性作為依法行政的重要特點，對公共行政管理的進一步強化起到了至關重要的主導作用。從依法行政的對象來看，法律法規針對于每一位公民公平使用，不會因為公民的權和錢而受影響，這在一定程度上保障了普通公民的政治權利，使得公共行政管理有法可依、有法必依，這是公共行政管理強制性得以呈現的必要保障;從依法行政的制度來看，國家行政管理的制度完善進一步落實了強制性的基本原則，從現階段的工作行政管理建設上來看，無論是公共行政管理的資源配置還是人員調控，都在原有的基礎上強化了法律性的保障，這也就意味著，社會工作行政管理不再局限于原有的管理模式，而是進一步強化了強制性原則對公共行政管理的力度和作用。

(四)宏觀性

政府機構在處理公共行政管理事務過程中，往往會呈現出宏觀性的特點。這也就意味著，政府這一公共行政管理的重要機構，對于市場資源的控制、調配和監督，通常會選擇政策扶持和制度管理。區別于市場方面的微觀調控，政府從宏觀的角度著手，不僅大范圍地參考和審讀了過去的歷史文獻資料，對以往的實戰經驗作出了相應的分析和研討，還針對現階段公共行政管理事務處理的實際發展情況，尋求其中所存在的相應問題，立足宏觀性的角度加以分析和理解。從目前的公共行政管理角度來看，政府部門的管理模式主要是精神領導和組織領導，這種以文化思想效益為主的建設，政府部門主要是起到了宏觀調控的作用，而對市場的調節與處理，則予以了一定的自主性和能動性。

三、公共行政管理的發展情況

(一)政企信息交互明顯

隨著經濟全球化的推行，社會各層面間的相互合作力度逐步加強，使得當今社會對于政企結合的現象，也逐漸趨于增多。這也就意味著，政府機構的發展情況，將直接影響到企業的后期發展，而企業的實際發展現狀，同樣會作用于政府后階段的整體變化。政企信息交互明顯，使得公共行政管理工作的落實受到了一定的波動。一方面，企業的資源配置和資金支持，對政府的宏觀發展提供了契機和幫助;另一方面，企業高層管理人員的發展現狀，會直接影響到市場秩序的穩定性，最終作用于政府部門的發展和規劃。

(二)公共行政管理涉及面廣

公共行政管理是國家行政部門處理國家事務的重要活動，因此，往往會涉及到多個領域的多個方面。在這樣的基礎下，公共行政管理并不只是單一的理論知識的運行，而是社會實踐經驗的匯總和革新。由于公共行政管理的涉及面較為廣泛，這使得公共行政管理工作開展的難度進一步提高，與此同時，其在社會發展中的重要影響，也成為了社會市場秩序能否穩定發展的主要影響因素，對社會的平穩發展與否有著密切聯系。

(三)物質和精神一同發展

眾所周知，當今社會不再是單一的物質世界，社會各界人士對于精神世界的需求，遠遠高于對物質生活質量的追求，而公共行政管理工作的開展同樣順應這項基本原則。根據現階段的社會發展情況，我國的公共行政管理工作并不僅僅局限于物質事物的處理和完善，更主要的是加強了精神內涵的培養和凝練。在這一社會基礎上，物質和精神一同發展。其中，人文主義精神作為重要的精神內涵，已經得到了公共行政管理行業的普遍關注和重視。

四、現階段公共行政管理所存在的問題

(一)內部管理機制不透明

就目前的公共行政管理現狀來看，對于內部管理機制的建設，仍然存在不透明、不規范的現象，這在一定程度上，限制住了公共行政管理的落實，也妨礙了政府管理在后期建設中的真正應用。對于公共行政管理的落實和開展，通常會受到一定的局限性。管理機制的不透明，往往會帶動相關負面現象的產生和出現，例如貪污腐敗現象的加劇，則是其的重要呈現和證明。

(二)公共行政管理的人員職能尚不明確

人員調配過程中，往往會存在一些不適應時展需要的負面現象，而正是此類現象的推廣，導致了公共行政管理未能完全適應社會進步的要求，在一定程度上，導致了公共行政管理的力度欠缺。從人員職能角度看，原則上，不同員工應當持有不同的管理職能，然而，由于受到制度的局限性的限制，往往存在一部分人員的篡位現象。人員職能的尚不明確，使得公共行政管理內部的分工尚未細化，容易造成管理機構的秩序混亂和結構沖突，這是不利于社會的整體發展的。

(三)公共行政管理模式

陳舊對于公共行政管理的落實，我國相關機構主要是采取了傳統的管理模式，由于陳舊的管理模式未能真正適應現階段發展的實際需求，這就導致了，當今社會的公共行政管理工作的開展，受到了一定的局限性和限制。從政策公開化角度來看，對于政府政策的公開，政府及其相關機構往往會采取紙質文案的方式，由于未能充分考慮到網絡技術的應用，通常會造成政策公開的局限性。在時間和空間的限制下，容易導致政策公開的廣度和力度無法得到有力保障;而從監督管理角度看，政府的監督沒有充分考慮到電視媒體的重要性，因此，對于貪污腐敗等公共行政管理的負面現象，未能作出及時的批評和指正，這將會影響到政府機構的后期建設和未來行政管理建設的穩定性和長久性。由此看來，陳舊的公共行政管理模式對于社會發展是極為不利的。

五、公共行政管理的創新化對策

(一)強化社會對政府機關的整體監管

眾所周知，社會是一個高度統一和合作的整體，無論是日常工作的開展，是社會整體的進步，都呈現出合作共贏的發展趨勢。這也就意味著，強化社會對政府機關的整體監管，是后期公共行政管理創新化的重要對策之一。在具體落實過程中，首先應該仔細分析社會與政府機關之間的內在聯系，并根據兩者的互動關系，正確擬定合理的解決方式。一方面，通過政府部門的核心監管力度，來加強其對社會市場秩序的穩定和協調;另一方面，也通過社會監督這一重要權利的實現，來強化社會各界人士對政府機構后期發展的監督和管理。通過社會層面的整體勢力和政府部門的核心勢力相互結合，最終作用于公共行政管理的創新性發展。

(二)充分應用電視媒體的監督作用

電視媒體作為新晉的監督機構，憑借其明顯的透明性和廣泛性，而對公共行政管理工作的落實，起到重要的監督和管理的直接作用。在后階段的發展過程中，主要是通過充分完善電視媒體行業的發展機制，遏制住電視媒體的不透明現象，以強化電視媒體的實際監督力度。換句話說，在未來的社會發展過程中，政府部門應當充分認識到電視媒體對公共行政管理重要的監督作用，通過相關法律法規和行政政策的開展，從而奠定電視媒體生存和發展的理論基礎。而電視媒體也應該完善自身內部機制，通過對不規范社會現象，尤其是對違規的公共行政管理工作，要進一步加強社會層面的整體監管力度。

(三)加強網絡技術的合理應用

隨著經濟的不斷發展，網絡通訊技術已經普遍成為社會發展的重要需要，這也就是說，通過加強對網絡技術的合理應用，可以作用于公共行政管理工作的開展和落實。網絡技術的日益發達，為政府工作的監督和管理提供了契機。在后階段的發展過程中，主要是應該通過網絡技術的應用，促成線下和線上兩種行政管理模式的有效合并和完善。從某種意義上來說，加強網絡技術的應用，不僅是當今社會強化行政管理的重要舉措，對于企業的私人管理以及人員調配等社會現實問題的處理和解決，同樣有著至關重要的影響和借鑒。由此可見，強化網絡應用技術，是造福于社會整體發展的必備良藥。

(四)強化人文主義精神的建設

我國是個廣泛推行人文主義的國家，這也就是說，通過強化人文主義精神的建設，不僅能對社會市場秩序的協調，起到重要的指導和借鑒意義，還能通過其在公共行政管理工作中的應用，從而奠定政府強有力的公信力。如何根據新時展現狀，強化人文主義精神的建設，不僅是政府部門應該考慮的重要問題，也是社會各界人士應當普遍關注的關鍵內容。為了更好地落實好人文主義教育，應該從現階段的學風建設著手，將就學的學生作為人文建設的主要對象，為后期的人文社會形成和完善，奠定必要的基礎和完善。除此之外，還應該在中小企業內部加以知識點的灌輸，最終作用于社會層面整體的人文主義精神的建設和提升。

作者：張麗萍 單位：公安部管理干部學院

公共行政管理論文:激勵機制在公共行政管理中的重要性

摘要：隨著我國社會主義建設逐步進行，國家逐漸加大了對于公共行政管理工作的重視，尤其是一些相關法律的出臺，給予了公共行政管理工作更好的發展前景，并已經初步取得了一些成就，直接或間接的促進了我國社會公共事務的發展與進步。但是，就目前來看，我國的公共行政管理工作仍有一些問題存在，尤其以員工懶惰、不負責任的現象最為嚴重，基于此，我們借助現代激勵理論指出了一條提高公共行政管理質量的可行方法，并結合激勵機制的作用對其在公共行政管理中的運用原則進行了詳細介紹，以希冀給予廣大公共行政管理單位一些幫助和建議。

關鍵詞：激勵機制；公共行政管理；基本理論；運用

引言

根據美國管理學家貝雷爾森和斯坦尼爾給激勵的定義，我們可將激勵歸為一種人類活動的內心狀態，即人類一切內心要爭取的條件、希望、愿望、動力皆構成了對人的激勵。也就是說，激勵是一種動力，可以誘導人們按照其預期的目標進行各種社會行為，而同樣，借助激勵機制，用人單位便可以不斷的開發優秀的人才資源。基于此，我們通過研究激勵機制，不僅可以幫助公共行政管理單位獲得更多優質量的人才資源，對于提高其行政管理水平也有著極大的幫助。

一、激勵機制的概念介紹

1.激勵機制的定義

簡單來說，激勵機制所研究的主要指影響人的工作行為的動力因素，即研究人的各種工作行為受到何種因素驅使，同時也涉及到一些促使激勵措施發揮作用的基本制度。

2.激勵機制的種類

激勵機制主要包括精神激勵、薪酬激勵、榮譽激勵以及工作激勵等，而合理借助四種激勵機制的關系和特點是提高員工工作熱情最為有效的方法。

二、激勵機制的作用

1.增大組織吸引力和凝聚力

借助合理的激勵機制，絕大多數組織都可以建立起一個較為完善的獎罰機制，同時也可營造出一個競爭、合作的工作氛圍，而這不僅可以最大限度提高組織的吸引力，幫助組織吸引更多優秀的人才加入，同時也可充分調動組織內部人員的工作熱情，使其牢牢的抱在一起，共同完成組織的任務要求。

2.提高員工積極性和責任心

經過有效的激勵，組織可以逐漸轉變員工的工作態度，使其以一種積極、主動、自愿的態度來完成自己的工作任務，同時激勵機制也可以逐步提高員工的積極性和責任心，幫助其樹立一種與組織榮辱與共的思想掛念，進而達到提供工作效率和質量的效果。

3.增強員工創造力和革新精神

借助激勵機制，組織可以建立起完善的獎罰機制，而在這個良好的競爭環境中，員工可以最大限度發揮自身的潛能，為組織的發展提供更加有傳造性、更加新穎的創意，進而使組織始終保持一種新氣象。

4.提供有益的工作環境

前面提到，員工處于一種擁有積極機制的工作環境內，會始終保持高昂的工作熱情，同時也會營造出一種輕松愉快的工作氛圍，進而便會促使整個組織的所有員工都能滿懷熱情的投入到自身工作之中。

三、現代激勵理論介紹

1.需要層次理論

需要層次理論是由美國著名心理學家馬斯洛于1943年在《人類動機理論》一書中提出的，其將人的需要分為了五個層次，即生理需要層次、安全需要層次、社交需要層次、尊重需要層次以及自我實現需要層次，而要想完成這些需要，人就必須激發自身的原始驅動力。換言之，五種層次便是人類最基本的激勵因素，而通過研究這五種層次，我們便可以深層次的進行實施管理、激發冬季以及引導行為等方面的探索。

2.雙因素理論

根據美國心理學家赫茲伯格于上世紀50年代提出的雙因素理論來看，我們人類所受到的影響工作因素主要包括保健因素和激勵因素兩種，也就是說在工作中管理者除了要為員工營造愉悅的工作環境外，還應促使員工對工作自身產生興趣，只有這樣，員工的工作效率和工作質量才能得到全方面的提高。

3.期望理論

就弗洛姆的期望理論而言，我們人類所獲取的激發力量等于效價乘以期望值，也就是說必須同時提高效價和期望值，才能真正使員工獲取更多的工作熱情和工作動力。

四、激勵機制在公共行政管理中運用的原則

1.公平公正原則

在任何時候，公平公正都是非常重要的，尤其是在運用激勵機制時，如果不能遵守公平公正的原則，就很可能出現獎罰不公的現象，這樣不僅不能起到激勵機制其應用的效果，還可能大幅降低部分員工的工作熱情，使組織的工作效率不進反退。

2.適度原則適度原則

指的是當員工作出某些成績時，應根據成績的大小適度進行獎勵。針對此原則，公共行政管理單位應及時制定一套標準合理的獎罰機制，以防止因獎勵不適度所導致的影響人心現象的發生。

3.因人而異原則

針對不同特點的員工，應盡量遵循因人而異的原則，應根據職工的優勢和需求采用不同的激勵手段，例如針對某些員工可采取精神激勵，針對某些員工可采取物質激勵等，其中應重點注意精神激勵與物質激勵的有機結合。

4.正反激勵結合原則

僅采用正面激勵對于某些并不上進的員工是不適用的，甚至還會產生一定的負面影響，對此公共行政管理單位應對一些不符合組織要求的行為給予適度的獎罰，并通過樹立反面例子的方式起到約束員工行為的效果。

五、結語

綜上，激勵機制對于組織的發展是有著極其重要的意義的，而只有充分考慮到運用激勵機制的幾點原則，公共行政管理單位才能真正提高自身員工的工作熱情，才能更好的發展與進步。

作者：王一帆 單位：西北大學

公共行政管理論文:公共行政管理中信息發展思考

內容提要：社會信息化是當代社會的一種大趨勢，它正推動著公共行政現代化的進程。信息技術的發展對諸如行政人員、行政決策、行政組織、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和過程產生著深遠的影響。

關鍵詞：信息技術公共行政

在信息時代，信息技術是最基本和最為普遍的技術手段，在人類社會生活的每一個領域、每一個方面都必然會普遍應用著信息技術，公共行政的領域也不例外。當前，我們正處在公共行政信息技術化的起點，預測信息技術在公共行政中帶來變革的合理形態，對于我們在公共行政領域中自覺接納和應用信息技術是非常有意義的。

一、信息技術對行政人員的影響行政人員由于身處現代信息社會，不可避免地要受到信息技術發展的影響。具體表現為：

體能的延伸與增強。借助于信息技術，如電信、機器辦文辦事、遠程會議，打破了時空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。

開闊視野，提高判斷、分析和解決問題的能力。信息技術的開發可使行政人員及時獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統地思考問題。互聯網提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能。時間和精力的節約。信息技術節約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時間和精力。跨越時空，降低了信息傳輸的時間成本、人力成本。

觀念的更新。行政人員要適應信息時代的要求，就必須更新傳統觀念，樹立效率觀念、創新觀念、服務觀念、競爭觀念、民主觀念、法治觀念等現代化觀念。

激勵行政人員的全面發展。信息技術的應用既對行政人員的知識和技能提出了更高的要求，又節約了行政人員的精力與時間。前者成為行政人員不斷學習與培訓的直接動力，后者則提供了可能與機會。信息技術帶來的教育方式的更新（如網絡學校）更為行政人員學習現代化的管理知識，掌握與運用現代化的行政管理技術和工具提供了極大的便利。

二、信息技術對行政決策的影響行政決策是行政決策者為達到某一特定目標，對若干備選方案進行選擇，以確定行動方案的過程。信息技術發展對行政決策的影響是圍繞著提高行政決策的有效性和行政決策的效率展開的。

對行政決策目標的影響。信息技術發展改變了人類生活的環境，為此對公共行政提出了新的要求。對于公共產品的提供者－－政府而言，一切應以公共產品的消費者的滿意為決策的根本目標，決策過程的行政參與民主公開就成為一種必然選擇。隨著各地政務公開活動的開展，群眾對政府的滿意度也相應提高。削弱以至取消決策者與執行者之間的嚴格分界。在馬克斯韋伯所設計的科層制中，組織內部層層授權，下級對上級嚴格負責，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定。”[i]而信息技術的發展使每個人都能及時獲得所需要的信息，在工作現場就可以作出必要的決策，無須事事先向上司匯報，再執行上司的決策，真正做到“將在外，君命有所不受”。正如約翰奈斯比特在其《大趨勢》一書中所描述的：“由于新科技發展給社會生活帶來的多樣性和時效性，中央政府的集中決策愈來愈缺乏效率，誰是總統再也無關緊要，因為實際的政治力量，即把事情處理好的能力，已從國會和總統的手中轉移到州、市、鎮和鄰里手里。”[ii]

改善行政決策者的有限理性。管理決策的基石是由西蒙提出的“有限理性”學說，而信息的不完備是影響人們進行理性判斷和決策的直接原因之一。信息技術的發展可逐步實現在適當的時候、把適當的信息提供給適當的管理者，這樣就改善了決策者的有限理性。網絡化電子政府的實現，使得公共行政決策者可以在廣泛了解決策所需信息的前提下進行決策，避免了靠經驗決策和決策信息不完備導致的決策的盲目性現象，從而提高了行政決策的科學性和合理性。

支持與強化行政決策過程。行政決策可分為程序化決策和非程序化決策兩類。以計算機為基礎的信息技術完成程序化工作的效率與功能是不言而喻的。在計算機尚處于實驗室階段時，美國10年一次的人口普查只能用制表機來處理普查數據，以至于在人口普查結束4年后，數據尚未處理完畢。第一臺專門設計用于商業目的的計算機UNIVAC[iii]，就因總共服役7萬多個小時并成功處理了美國人口普查局的人口普查數據而被載入電腦史冊。這是計算機處理程序化決策的成功范例。而對于非程序化決策，信息技術也可以提供強有力的信息支持。1952年下半年，美國朝野都忙于為次年大選作準備。候選人分別是在二戰中立下赫赫戰功的62歲的艾森豪威爾將軍和演說家阿德萊史蒂文森，由于前者早已解甲歸田，新聞界輿論對后者獲勝的把握幾乎一邊倒。出于好奇，新聞界請出UNIVAC來做個預測。數據分析結果出乎人們的意料，電腦認為獲勝者是艾森豪威爾將軍，而且票數與史蒂文森相差懸殊。人們對此不以為然，因為UNIVAC依據的不過是5％的選票，根本不足為據。然而，大選結果卻是艾森豪威爾將軍大獲全勝，且選票超過對手

五、六倍。[iv]UNIVAC又一次證明了信息技術在非程序化決策中的強大作用。

三、信息技術對行政方法的影響

信息技術與行政方法密不可分。所有行政方法都要有相應的信息支持，而有些行政方法就是專門為保證信息流通而創立的。信息技術發展引起行政方法的創新主要通過以下途徑：

改善現有行政方法的信息基礎和信息通訊手段。例如目前行之有效的網絡規劃技術，就運用了先進的信息技術予以支持，從而大大提高了行政管理效能。網絡規劃技術源于十九世紀末美國學者甘特發明的甘特圖，后發展為橫條圖形計算法，這是一種較為簡單的安排工序和時間的圖表。后來隨著科學技術的發展而不斷改進成為網絡規劃技術。著名的美國阿波羅登月計劃就因為使用了網絡規劃技術而使原定14年的計劃提前5年實現。網絡規劃技術具有較高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于計算機等信息技術的運用。

創立全新的行政方法和行政措施。信息技術的發展使決策支持系統（DSS）、電子會議系統（EMS）、遠距離控制、分布式工作的統一協調、動態網絡計劃成為可能。目前，我國政府上網工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民銀行網上支付、海關總署報關單和外匯聯網的外匯核銷系統、工商局紅盾信息網提供企業數據庫、國稅總局增值稅發票稽核系統和電子報稅等。這些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。

四、信息技術對行政組織的影響

傳統的行政組織形式是科層組織結構。它的創立與發展不僅與素質較低的人員和平穩的管理環境相對應，而且也是受信息技術不發達制約的無奈選擇。科層組織結構的最大優點是效率很高，其弊端在于對外界環境變化的適應能力較差，而且壓抑組織成員自身的全面發展。社會經濟環境的不斷變化，使得科層組織的革新不可避免，而信息技術的發展為之提供了強有力的支持。

中間管理層的縮減以至取消。中間管理層是信息通訊技術落后的產物，它的存在既減緩了信息傳遞的速度，又易造成信息的嚴重失真。這種失真的原因有多種，其中一個原因就是中間層次為了爭功諉過而導演的“官出數字，數字出官”現象，這也是信息傳遞不暢的結果。現代信息技術將通過加強操作執行層與高層決策的直接溝通，逐步縮減以致最終取消中間管理層。管理幅度增寬。信息技術使管理者和其下屬可以隨時了解對方的狀態和意圖，而且僅占用很少的精力和時間。所以一個管理者能夠指導更多的下屬人員，增寬管理幅度。這一趨勢對于行政機構改革有一定的啟發。

行政組織績效的改進。信息技術的發展極大地提高了工作效率，使得一個行政組織要完成與過去同樣的工作量所需行政人員大為減少，從而行政組織更加精干高效。行政組織中信息技術的采用有利于提高行政組織產出績效和促進行政組織成員的自身發展。信息技術可保證行政組織成員間的全方位溝通和組織與組織之間的信息交流。

五、信息技術對行政公文的影響

行政公文，是指機關、部門、團體在處理公務活動過程中，按特定體式形成與使用的、具有法定效用的文件。[v]信息技術日益滲透到辦公或其他業務環境，如行政部門的辦公自動化系統和電子商務等，便產生了電子文件，這是一種特殊性質和特殊形式的行政公文。它具有許多與傳統行政公文不同的特點：（1）信息的非人工識讀性；（2）系統依賴性：電子文件的使用依賴于一定的硬件設備、操作系統和應用軟件；（3）載體的無信息性：從遠古的甲骨、縑帛、竹簡到紙張，載體的意義遠大于“承載物”這一項，它和載于其上的外部特征，如字跡、書寫材料、簽字、印章等共同構成文件原始身份的“證明人”，但對于電子文件，載體本身及其上的外部信息消失得無影無蹤；（4）信息的靈活處理性：制作電子文件時，我們可以任意地增、刪、改。單純從電子文件本身來看，修改的痕跡蕩然無存。

電子文件的上述特點對行政公文產生了深遠的影響，主要表現在以下幾個方面：

文件記錄的原始性、憑證性受到沖擊。嚴格意義上的法律證據必須是原始文件，其形式與內容同等重要。如審理經濟糾紛所依據的主要是合同原件。傳統的文件，內容一旦依附于某一載體之后，一份“原件”就產生了。即使被更改，也會在原件上留下痕跡。電子文件由于其復制的簡便和文字編輯軟件功能中引以自豪的整齊而美觀的標準字體和字號，誰又能確認電子文件的原始性呢？傳統文件利用封泥、騎縫、按指紋、畫押、簽字、蓋章等方式來確認身份，而在電子文件那里，這些方式則無能為力。出于維護某種既定的社會秩序或維護某種經濟利益的目的，人們對電子文件提出了身份認證的要求。現在諸如數字簽名、存取控制、信息追蹤加密和防火墻技術為這一要求的實現提供了部分可能。但是，“道高一尺，魔高一丈”，美國國防部數次被黑客侵入，印尼總統電子郵箱被炸，某些網上主頁被篡改等等都說明了電子文件的脆弱性。

重要原始文件的流失。由于沒有采取相應的措施，許多電子文件都將會隨著電子脈沖流進歷史的黑洞之中。或者是電腦遭遇病毒或者是受到黑客襲擊，甚至在你不經意的一敲一點中，某一重要文件就蕩然無存了。許多管理信息系統具有在適當時候自動刪除或更新某些數據的功能。形成文件的業務人員往往考慮用這份文件處理現實事務，對于其中哪些東西今后有用，需要保存而考慮不周，甚至全然忘記。對傳統文件的管理，已經形成了一整套嚴密的收、發、簽、辦、歸檔等工作流程的規章制度，因此傳統文件的管理步步為營，井然有序。而電子文件的管理中還遠未形成類似的嚴謹而有效的措施。這就要求文件及檔案管理人員在信息系統設計的初期積極參與，提出有關功能要求，在系統運行的適當環節，加入簽發、簽收、鑒定、制作原數據信封、歸檔保存等管理步驟，最后將電子文件保存在系統硬盤、軟盤或光盤上留存備查。

數字文獻的長期可讀性“朝不保夕”。電子文件的載體有硬磁盤、軟磁盤、光盤等。雜散磁場、氧化作用，材料的老化變質、污染、劃傷和皺褶，會很容易地抹掉這些載體上記錄的信息。另外，因為不斷有新的、不兼容的媒體形式和存貯格式出現，數字式文獻常常會在存貯它的媒體還沒有破損之前就不再被使用了，現在還有多少人使用5英寸的軟盤呢？涉及電子文獻長期可讀性的另一個因素是計算機病毒。大多數電腦系統都很容易受到旨在破壞它們的病毒的侵害。1998年流行的能破壞硬盤上的數據的“CIH”的病毒給人們造成的恐慌絕不亞于一場戰爭。

電子文件的法律意義。從法律角度來看，一般較重大的行政行為都應采取書面表現形式，而未采取書面形式的，在許多情況下應被視為無效行為。從實踐上看書面形式各種各樣，沒有統一的法律規定，但結合電子文件的實際，可將網上的行政通告視為一種新的書面形式的行政行為。

六、公共行政管理模式的變革：政府信息化與電子化政府的實現

隨著Internet的快速發展，網絡時代的大潮正以不可抵擋之勢撲面而來。它將深刻地改變我們的生產方式與生活方式，同時也給政府的管理模式帶來一場革命。政府信息化，就是工業時代的政府（即傳統政府）向信息時代的政府（即現代政府）演變的過程。[vi]而電子政府是一個利用信息和通信技術，有效地實現行政、服務及內部管理等功能，在政府、社會和公眾之間建立有機服務系統的集合。總體來說，電子政府的目的主要體現在以下三個方面：

政府機構各部門實行電腦化、網絡化和信息化，幫助提高政府在行政、服務和管理方面的效率。電子政府利用信息技術，積極推動精減組織和簡化辦公等工作。

利用政府內建立的網絡、信息和應用，為公眾社會提供優質的多元化服務。政府的信息網絡覆蓋政府的各級部門。電子政府利用統一的信息資源，通過語音、互聯網等現代化手段，為公眾提供簡便的多元化服務。

以政府的信息化發展推動和加速整個社會的信息化發展。只有向公眾展示高新技術的應用，讓社會享受信息網絡的便利，才能切實地推動全社會信息化的發展。

政府上網工程具有跨世紀的歷史重任，是提高全社會的經濟效益和國家綜合實力及國家競爭力的最有力的保證。然而，不容忽視的是信息技術必然導致傳統的國家主權弱化。信息技術的發展增加了國際活動的透明度。遙感器和衛星技術把大多數國家具有戰略意義和部分具有戰略意義的目標置于全時辰、全天候的監控之下；視頻和多媒體技術、信息高速公路和衛星通信技術使圖文信息即時傳遞成為現實。在國際社會的注視、輿論的監控和可能的外部干涉的影響下，國家在國內外事務，特別是在核軍備競賽、軍備采購、能源政策、污染標準等具有全球影響的事務上作出決定的自主性日益受到削弱。

由于因特網是現實社會的延伸，它在給人們帶來便利的同時，也受到各種不良現象的污染，如：網絡色情、網絡暴力、網上走私、網上販毒、網上黑客，等等。這就提出了一個嚴肅的課題：如何規范網絡行為？積極尋求對策是公共行政部門不可推卸的責任。

公共行政管理論文:公共行政管理現狀

編者按：本文主要從前傳統模式；傳統的公共行政模式；新公共管理模式；發展中國家的公共管理；對新公共管理的批評；結論；進行講述。其中包括：創始者或領導者賦予社會以可能,然后是組織者或行政者使之永恒、早期的行政體制本質上是人格化的,或者說是建立在韋伯所說的“裙帶關系”的基礎上,也就是說以效忠國王或大臣等某個特定的人為基礎,而不是非人格化的、前現代官僚體制是“個人的、傳統的、擴散的、同類的和特殊的”,而按照韋伯的論證,現代官僚體制應當是“非人格化的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”、傳統的行政模式有以下幾個主要特點、通過對比早期的行政模式,我們可以更好地理解韋伯體系的主要優點和不同點、通過對比早期的行政模式,我們可以更好地理解韋伯體系的主要優點和不同點、傳統模式是僵化的、官僚的,只是側重于結構和過程、盡管新公共管理的名稱眾多,但對于公共部門管理發生的實際變化而言,人們還是有一種共識、新公共管理的改革浪潮由各種不同于傳統行政模式的理論所支持、盡管與傳統的公共行政模式相比,新公共管理適合于發達國家,但這是否同樣適用于發展中國家卻不得而知、人們就新公共管理展開的爭論最有意思的一個方面在于,盡管最激烈的批評家也承認發生了變化,但這種變化是否足夠大到可以構成一個范式變化卻有待商榷除了強調結果并通過各種機制來實現結果外,關鍵的不同是其背后的經濟學和私營部門管理理論基礎公共部門改革是否構成了一種國際現象也是爭論的焦點之一。人胡德也提出反對全球化范式的思想新公共管理的批評家認為這場運動將會消失,有的甚至認為它從沒有發生過。林恩認為公共管理將逐漸消退政府管理在過去的一百五十年里經歷了三種模式在現實中,市場和官僚體制相互需要,相互補充等，具體材料詳見：

公共部門的變革回應了幾個相互聯系的重大現實問題,包括:職能公共部門提供公共服務的低效率;經濟理論的變化;私營部門相關變化產生的影響,尤其是全球化作為一種經濟力量的興起;技術變化使得分權同時又能更好地控制全局成為可能。

行政管理可以分為三個鮮明的發展階段:前傳統階段、公共行政傳統模式階段和公共管理改革階段。每個階段都有自己的管理模式。從上一個階段過渡到下一個階段并非輕而易舉,從傳統的公共行政到公共管理的過渡至今尚未完成。但這只是時間的問題。因為新模式背后的理論基礎非常強大。這場變革運動以“新公共管理”著稱,盡管這個名稱引起了爭論,然而它不但在蓬勃發展著,而且是對大多數發達國家已經采取的管理模式的最佳表述。傳統的行政模式相對于它所處的時代是一項偉大的改革,但是,那個時代已經過去了。

一、前傳統模式

很顯然,在19世紀末官僚體制理論尚未健全之前,已經存在著某種形式的行政管理。公共行政已經有很長的歷史了,它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣,行政的某種模式自從政府出現之后就一直存在著。

首先是創始者或領導者賦予社會以可能,然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務管理是所有社會活動中的中間因素,雖然不是光彩奪目,但對社會的持續發展卻是至關重要的。

公認的行政體制在古埃及就已經存在了,其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務到金字塔的建造。中國在漢朝就采用了儒家規范,認為政府應當是民選的,不是根據出身,而是根據品德和能力,政府的主要目標是謀取人民的福利。在歐洲,各種帝國——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國,它們由中央通過各種規則和程序進行管理。韋伯認為,中世紀“現代”國家的發展同時伴隨著“官僚治理結構的發展”。

盡管這些國家以不同的方式進行管理,但它們具有共同的特點,這可以稱為前現代。也就是說,早期的行政體制本質上是人格化的,或者說是建立在韋伯所說的“裙帶關系”的基礎上,也就是說以效忠國王或大臣等某個特定的人為基礎,而不是非人格化的;以效忠組織或國家為基礎而不是以個人為基礎。盡管存在著這么一種觀點,即認為行政管理本身不為人贊許的特點僅僅來自于傳統模式,但早期的做法常常導致謀求個人利益的貪污行為或濫用職權。在早期行政體制下,我們現在看來覺得很奇怪的做法曾是當時執政政府職能的普遍行為。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或親戚獲取工作或買官,這就是說先以錢來收買海關官員或稅收官員,然后再向客戶伸手要錢,從而既回收了最初的買官投資成本,又可以大賺一筆。美國19世紀的“政黨分肥制度”意味著在執政黨發生了變化的同時,政府中的所有行政職位也發生了變化。

前現代官僚體制是“個人的、傳統的、擴散的、同類的和特殊的”,而按照韋伯的論證,現代官僚體制應當是“非人格化的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”。個人化政府往往是低效率的:裙帶關系意味著無能的而不是能干的人被安排到領導崗位上;政黨分肥制常常導致腐敗,此外還存在著嚴重的低效率。傳統行政模式的巨大成功使得早期做法看起來很奇怪。專業化、非政治化行政在我們看來是如此順理成章,以至難以想像到會有別的制度存在。西方的行政制度即使簡單到通過考試選拔官員的想法,也是直到1854年英國的諾思科特—屈維廉報告出臺后才開始建立,盡管這種制度在中國早已通行很久了。

二、傳統的公共行政模式

在19世紀末期,另外一種模式開始在全世界流行,這就是所謂的傳統行政模式。它的主要理論基礎來源于幾個國家的學者,即,美國的伍德羅·威爾遜和德國的馬克斯·韋伯,人們把他們和官僚制模式相聯系;弗雷德里克·泰勒系統地闡述了科學管理理論,該理論也來源于對美國私營部門的運用,為公共行政提供了方法。與其他理論家不同,泰勒沒有著力關注公共部門,可是他的理論卻在該領域具有廣泛影響。這三位理論家是傳統公共行政模式的主要影響者。對于其他國家來說,還要加上諾思科特和屈維廉,他們對美國之外的國家的行政尤其是威爾遜的行政體制產生了重要影響。在19世紀中期,諾思科特和屈維廉最先提出了通過考試和品德來任命官員的主張,并提出了無偏見和行政中立的觀點。

傳統的行政模式有以下幾個主要特點:

1.官僚制。政府應當根據等級、官僚原則進行組織。德國社會學家馬克斯·韋伯對官僚制度有一個經典的、清晰的分析。雖然這種官僚制思想在商業組織和其他組織中采用過,但它在公共部門得到了更好和更長久的執行。

2.最好的工作方式和程序都在詳盡全面的手冊中加以規定,以供行政人員遵循。嚴格地遵守這些原則將會為組織運行提供最好的方式。

3.官僚服務。一旦政府涉足政策領域,它將成為通過官僚體制提供公共產品和服務的提供者。

4.在政治、行政二者的關系中,行政管理者一般認為政治與行政事務是可以分開的。行政就是貫徹執行指令,而任何事關政策或戰略事務的決定都應當由政治領導者做出,這可以確保民主責任制。

5.公共利益被假定為公務員個人的惟一動機,為公眾服務是無私的付出。

6.職業化官僚制。公共行政被看做是一種特殊活動,因而要求公務員保持中立、默默無聞、終身雇用以及平等地服務于任何一個政治領導人。

7.行政任務的書面含義是執行他人的指令而不承擔由此而致的個人責任。

通過對比早期的行政模式,我們可以更好地理解韋伯體系的主要優點和不同點。韋伯制度和它以前的各種模式最重要的區別在于:以規則為基礎的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一個組織及其規則要比組織中的任何個人都重要。官僚制度就其運作以及如何對客戶做出反應方面必須是非人格化的。正如韋伯所論證的那樣:“將現代公職管理歸并為各種規定深深地觸及了它的本質。現代公共行政理論認為,以法令形式來命令執行某些事務的權威已被合法地授予了公共機關。這并沒有授予某機構具體情況下通過指令實施某種事務的權力。它只能是抽象地管制某種事務。與此形成鮮明對比的是,通過個人特權和賦予特許權管制所有事務。后者的情況完全是由世襲制支配的,至少就這些事務不是不可被侵犯的傳統而言是這種情況。”

這一點非常重要。早期的行政管理以人際關系為基礎,個人要忠誠于親戚、保護人、領導人或政黨,而不是對體制負責。有時,早期行政管理在政治上是比較敏感的,因為行政機關的人員是任命的,他們更是政客的臂膀或主流階級。但是,它也常常是專制的,專制的行政可能是不公平的,特別是對那些不能夠或者不愿意投入個人政治游戲的人來說更是如此。一個以韋伯原則為基礎的非人格化的制度可以完全消除專制——至少在理想情況下是如此。檔案的存在、前例原則的參照和法律依據意味著在相同的環境中總是會做出相同的決策。在這種情況下不僅效率更高,而且公民和官僚等級制中的人員都知道自己所處的立場。

其他的差別均與此相聯系。在各種規定和非人格化的基礎上,會很自然地形成嚴格的等級制度。等級制度及其規定在個人離開組織后保持不變。雖然韋伯強調的是整個制度,但他也注意到了官僚制組織中的個人任期和條件。

傳統行政模式獲得了極大的成功,它為全世界各國政府所廣泛采用。無論是從理論上還是從實踐上看,它都顯示出了優勢。與以前腐敗盛行的制度相比,它更具效率,而且職業化公務員的思想對個人以及業余服務都是一個巨大的進步。然而,該模式現在也暴露出了問題,這些問題表明該模式即使不能說已經過時了,也可以說即將過時。

傳統官僚制度是在工業發展過程中的某個特定時間段發展起來的,它的制度和技術適用于更早的時期。如果政府工作人員被看做機器人,只需對簡單的刺激做出反應,難以承擔起做出決策的責任,而且在操作手冊中都有了事無巨細的規定,那么傳統的行政管理模式可能是合適的。然而在私營部門,正式的等級制度不再被認為是運行良好的了。

公共行政的理論支柱已經難以描述政府現實了。政治控制理論已經問題重重。行政意味著遵從他人的指令,因此要求有一個秩序井然的收發方法。指令的發出者與實施者之間有一個明確的劃分。但是這并不現實,并且隨著公共服務規模和領域的擴大而愈加不可能。傳統模式的另一理論支柱——官僚制理論也不再被認為是組織的特別有效形式。正式的官僚體制可能有它的優勢,但人們也認為它往往培養墨守成規者而不是創新者;鼓勵行政人員規避風險而不是勇于冒險,鼓勵他們浪費稀缺資源而不是有效利用。韋伯曾把官僚制看成是“理想類型”,但現在這種理想類型卻培養了惰性、喪失進取心、導致平庸和低效率,這些被認為是公共部門的特有病。它也由此遭受批評。實際上,“官僚”這個詞在今天更多地被看成是低效率的同義詞。

傳統模式的所有事實都已經受到了挑戰,官僚制的確有威力,但不是在所有的情況下都適用,它會帶來一些負面的結果。試圖探求惟一的最佳方式是不切實際的,這會導致組織運作的僵化。私營部門中率先采用的靈活管理體制正在被政府部門所采用。政府直接提供公共服務并不是政府產品和服務供給的惟一形式。而且行使官僚權力并不意味著政府對公共產品的直接提供,政府實際上可以通過補貼、法規或合同間接地在這一領域起作用。政治和行政在現實中很長時間里都一直相互交錯。公眾要求在原先政府獨立于民眾而運作的領域中建立更好的責任機制。雖然公務員可能會受到公共利益的獎勵,但現在看來政治游戲者有他們自身的利益這一點也是無可爭辯的。他們也可能是為了自身的進步或所在部門的發展而工作,而不再是原來想像的那樣時刻都是出于純潔和無私的動機。現在公務員的不同尋常的雇用現象已經弱化多了,特別是考慮到私營部門在這方面的變化,私營部門雇用制已是非常少見了。最后,公共部門的任務現在被認為具有了更多的管理性質,這要求行政人員對于他們的工作績效負起責任來,而不僅僅是行政命令和執行指令。

關鍵之處在于,傳統模式在大約一百年里沒有多少變化,而現在卻發生了全面變化。諸多觀點構成了一種范式——傳統的公共行政模式,而現在由于傳統模式本身的問題,范式已經發生了變化和轉移。

傳統模式是僵化的、官僚的,只是側重于結構和過程。然而它確實比以前存在的模式要好得多。以功績制為基礎的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能夠并且應該分開的想法都足以構成一個行政體制的充分原則,尤其是對一個處于穩定階段運行的制度。20世紀的大部分時期,傳統的公共行政模式主導著公共服務理論和實踐。盡管傳統模式做出了多年的貢獻,但它現在面臨的主要批評是,其理論和實踐都不足以適應公共部門管理的發展。傳統模式在很長時間里都是一個很好的模式,但現在它的時代過去了。

傳統的行政模式衰落的主要原因很簡單,那就是它不再運作良好了。當理論和經濟研究都表明政府直接提供公共產品具有內在低效率時,政治家們開始詢問一些笨拙的問題就毫不奇怪了。為什么公務員是終身雇用的而別人卻不是?為什么他們不是以合同形式雇用?如果有人受雇從事一份工作,確保該雇員做好這份工作有何過錯?公務員制度至少在西方國家已經大失民心,政府進行相關改革時阻力極小。而這些改革以前曾一度被認為會破壞公務員制度。一旦變化開始發生,傳統模式的各個方面也就隨之分崩離析了。

三、新公共管理模式

20世紀八九十年代,在公共部門出現了一種針對傳統行政模式的缺陷的新管理方法。這種方法可以緩解傳統模式的某些問題,同時也意味著公共部門運轉方面發生了引人注目的變化。這種新的管理方法有很多名稱:“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業型政府”。到90年代后期,人們越來越傾向于使用“新公共管理”的概念。

盡管新公共管理的名稱眾多,但對于公共部門管理發生的實際變化而言,人們還是有一種共識。第一,無論這種模式叫什么,它都代表著一種與傳統公共行政不同的重大變化,它更為關注結果的實現和管理者的個人責任。第二,它明確表示要擺脫古典官僚制,從而使組織、人事、任期和條件更加靈活。第三,它明確規定了組織和人事目標,這就可以根據績效指標測量工作任務的完成情況。同樣,還可以對計劃方案進行更為系統的評估,也可以比以前更為嚴格地確定政府計劃是否實現了其預定目標。第四,高級行政管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作,而不是無黨派或中立的。第五,政府更有可能受到市場的檢驗,將公共服務的購買者與提供者區分開,即將“掌舵者與劃槳者區分開”。政府介入并不一定總是指政府通過官僚手段行事。第六,出現了通過民營化和市場檢驗、簽訂合同等方式減少政府職能的趨勢。在某種情況下,這是根本性的。一旦發生了從過程向結果轉化的重要變革,所有與此相連的連續性步驟就都是必要的。

霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)對這次改革的特點作了一個特別有用的概括。他們把新公共管理視作范式,這種好的管理方法具有以下特點:(1)這是一種更加富有戰略性或結構導向型的決策方法(強調效率、結果和服務質量)。(2)分權式管理環境取代了高度集中的等級組織結構。這使資源分配和服務派送更加接近供應本身,由此可以得到更多相關的信息和來自客戶及其他利益團體的反饋。(3)可以更為靈活地探索代替直接供應公共產品的方法,從而提供成本節約的政策結果。(4)關注權威與責任的對應,以此作為提高績效的關鍵環節,這包括強調明確的績效合同的機制。(5)在公共部門之間和內部創造一個競爭性的環境。(6)加強中央戰略決策能力,使其能夠迅速、靈活和低成本地駕馭政府對外部變化和多元利益做出反應。(7)通過要求提供有關結果和全面成本的報告來提高責任度和透明度。(8)寬泛的服務預算和管理制度支持和鼓勵著這些變化的發生。

新公共管理并沒有認為實現某結果有一條最好的途徑。管理者在被賦予責任之前并沒有被告知如何獲得結果。決定工作方式是管理者的一個職責,如果沒有實現預定的目標,管理者對此應當承擔責任。

新公共管理的改革浪潮由各種不同于傳統行政模式的理論所支持。這包括:政府工作人員被假定為具有經濟利益動機;私營部門的靈活管理為政府部門提供了經驗;政治與行政不可分離。在從行政到管理的理論變化中,一個關鍵的區別是:行政是執行指令,而管理是獲取結果并承擔相應的責任。

新公共管理從經濟學和私營部門獲取了主要的理論支持。

從經濟學的意義上講,最有代表性的理論家是奧斯特羅姆。在20世紀70年代初,他就指出,組織有兩種對立的形式:官僚制和市場。在奧斯特羅姆眼里,官僚組織相對于市場選擇是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏競爭、消費者主權和低成本選擇下的激勵。他指出,許多當代政治經濟學家以經濟理論導出的一種范式為基礎,“向傳統行政理論的許多基本假設提出了挑戰”。

新公共管理證實了奧斯特羅姆的觀點,盡管這種觀點經過一段時間才被采用。在奧斯特羅姆的著作中,我們能看到新公共管理的兩個基本原則。第一,從經濟學視角看,它是市場導向的。這運用的是經濟學中的公共選擇理論、委托理論和交易成本理論。第二,它否定以官僚制作為組織原則。

正如亞當·斯密所洞見的那樣,如果允許個人追求最佳結果,那么市場就是更為有效的資源分配形式。

另一個理論變化是私營部門管理理論的變化,即打破了公共部門制度中曾被認為是基本要素但實際不是的東西。公務員在和客戶打交道時必須公平和公正,但這并不意味著公務員需要保持政治中立或者終身雇用。衡量公共部門績效可能確實困難,但這并不意味著就不需要努力去這樣做。公共部門的政治本質確實有別于私營部門,但這并不意味著所有的行動都是政治性的,或者所有的政策都由政治家做出。以前被認為是公務員必須做的現在已經成為特例,人們很難理解公共產品和服務的提供會因為合同雇用制或業余工作制而遭受破壞。然而所有這些都有悖于曾被視為公共雇用的必要條件。公共部門和私營部門間除卻最高層的管理外,許多工作都是一樣的。所以我們很難認可公共部門的不同于一般的雇用方式。

也許,私營部門為我們提供了重視結果的經驗。傳統行政模式正是由于強調結構和過程而非結果才深受批評。另外,正如前面討論過的,官僚組織并不自然就有效率。私營部門已經在實踐其他的組織結構——利潤中心、分權、雇員靈活性——所有這些也正在為公共部門所采用。

四、發展中國家的公共管理

盡管與傳統的公共行政模式相比,新公共管理適合于發達國家,但這是否同樣適用于發展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發達國家的管理方式就必然適用于不同的環境。新公共管理可能與發達國家特定的文化背景相聯系,那么與新公共管理興起并占主導地位的發達國家相比,不發達國家在采用時就會受到限制。

發展中國家的確也采用過傳統的公共行政模式,因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇用。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。

有人認為,新公共管理改革同樣適用于發展中國家,這是因為傳統的官僚制在許多國家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張,“我們應當更多地關注管理改革對發展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個國家都是適用的。”另一方面,米諾格認為,“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發達國家之外行之有效。”然而,與把新公共管理排除在發展中國家之外相反,更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發展日程。它包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進行合作,促進政府建立市場。在一些領域,政府應當更多地進行市場調節。這就要求政府改善自身的工作績效,通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。

任何國家在采用這些觀點推進市場經濟建設的時候,都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。

五、對新公共管理的批評

毋庸置疑,人們會對這場改革有對立的評價。當然,這場變化還沒有得到完善的運作,會出現一些錯誤,向新模式轉變的過程也存在各種問題。這些不足似乎會導致政治上要求回到原來非黨派、中立的行政制度,但這實際上極不可能。更為可能的是,要進一步完善改革中尚不完善的地方,然后逐步演進到另一種模式。傳統模式以及它所堅持的主張已經結束了。

這種觀點并沒有得到普遍贊同。有意思的是,隨著改革的不斷推進,批評家也越來越多。他們的批評涉及了公共部門改革的方方面面。有人認為沒有什么范式變化,也沒有發生國際范圍的變化。批評家們認為,公共管理的改革是對民主的攻擊,是意識運動,是一種流行時尚,在已經嘗試過的公務員變化中導致了士氣低落。這些觀點有些是有道理的,而另外一些則完全不著邊際。確實,反對者和批評家難于就爭論的焦點達成一致。有無范式變化問題是公共管理改革中最具爭論性的問題之一。

(一)范式變化

人們就新公共管理展開的爭論最有意思的一個方面在于,盡管最激烈的批評家也承認發生了變化,但這種變化是否足夠大到可以構成一個范式變化卻有待商榷。盡管有人仍然不太相信,但再次考察一下范式是什么,考察一下公共行政中的競爭性范式是否有效是有用的。我認為,無論是采用“范式”的通常意義,還是與庫恩著作相關的用法,“范式”這個術語無論指代傳統行政模式還是公共管理改革都是合適的(這些公共改革聯系在一起就被稱為新公共管理)。

除了強調結果并通過各種機制來實現結果外,關鍵的不同是其背后的經濟學和私營部門管理理論基礎。在這一點上,公共行政的基礎是公共利益激勵理論、官僚制理論和政治與行政二分理論。人們認為,有足夠的差異可以說明存在不同的范式:官僚和市場是兩個截然相反的組織運作方式;公務員的公共利益激勵不同于市場理性行為假設;政治與行政分離被普遍認為是不切實際的;側重于過程的傳統模式與側重于結果的新模式完全不同。

(二)一場國際運動

公共部門改革是否構成了一種國際現象也是爭論的焦點之一。人們已經注意到,類似的改革運動已經在好幾個國家發生了。湯普森認為新公共管理是一場世界性的變革,因為它幾乎影響到了全世界的每個角落。對世界上最大的123個國家進行的一項調查表明,重要的政府改革正在全世界進行。在很大程度上,類似的改革也發生在各個不同的國家。凱特爾也認為:自20世紀80年代以來,公共管理改革運動如火如荼。這場運動從兩個方面看是國際性的。首先,它已經擴展到了蒙古、瑞典、新西蘭和美國等一系列國家。其次,改革范圍很廣,政府已經利用管理改革來重塑國家的作用及其與國民間的關系。

另一方面,胡德也提出反對全球化范式的思想。這有三個原因。首先,公共行政傳統方法的部分撤退并不一定表明,新公共管理的單一模式會在全世界適用,也不意味著舊的模式就會徹底消失。其次,全球化范式的思想忽略了截然不同且路徑依賴的國情,正是在這些不同的環境中發生了當代公共管理的變化。第三,公共管理在過去一二十年里是否足夠穩定以至可以被視為一套單一的思想和做法。

按照胡德等批評家的邏輯,不同國家的改革內容、時間安排和戰略的差別就意味著不存在全球化的運動。在批評家們看來,只要說改革具有相似性,似乎就意味著改革應該一模一樣并同時發生。其實,改革范圍和速度存在著不同。英格拉哈姆認為有三種改革模式:新英格蘭模式摧毀了舊結構而代之以競爭性、市場導向組織,這代表出現的線段的一個端點。美國代表了線段的另一端,新興政府建立在舊的官僚體制基礎上,并沒有發生會導致游戲規則改變的系統改革。線段的中點是階段改革戰略,這以澳大利亞和英國為代表。這種模式奉行變化的戰略,它首先攻擊舊體制的復雜和僵化之處,然后在此基礎上逐步進行其他改革。不同的國家所受的制度約束不同,改革的不同之處也就在情理之中了。

目前,在公共管理改革運動中,存在理論趨同化以及公共部門改革者所使用的工具和戰略的趨同化的情況。我們沒有必要由于存在一場世界范圍的公共部門改革運動,就說改革是不可抵制的、統一的、全球的。更為正確的觀點是公共部門改革涉及了相似的政策工具,正如博斯托姆(Bostom)認為的那樣:雖然全世界對改革的說法五花八門,但最近關于政府重組、重塑和更新的大部分努力都有近似的目標,即提高公共部門的效果和效率,提高公共部門對顧客的反應程度,減少公共開支,增強管理責任。這些努力所選擇的工具也非常相似:商業化、公司化和企業化;責任下放;從投入控制轉向產出和結果控制;更嚴格的績效規定和更廣泛的合同履行。

凱特爾也認為,“這場運動之所以如此引人注目,是因為很多國家在短時間內以相似的基本戰略實施著改革。”他進而列舉這些戰略,包括:生產率——以更少的稅收生產更多的公共服務;市場化——利用市場化進行激勵;分權:政策——分離購買者與供給者;對結果承擔責任的制度。

因此,各國改革之間存在著比批評家認可的更多的形似性。發生變化的是模式背后的理論基礎而不是改革的細節。

(三)新公共管理運動會持續嗎?

新公共管理的批評家認為這場運動將會消失,有的甚至認為它從沒有發生過。林恩認為公共管理將逐漸消退。他認為,盡管新公共管理被其推崇者尊為范式,但只是曇花一現,很可能衰退。因為:(1)在政治過渡中,曾賦予其靈感的威斯敏斯特改革的初始模式將最終被破壞,黨派人士和學者之流將看到新公共管理被推出歷史舞臺。(2)隨著各國各部門間比較實踐的積累,改革的基本不同之處將使其表面化的相似之處相形見絀。(3)術語“新”將會由于后面出現了更為新興的事物,而被看做一個很麻煩的形容詞。(4)政治爭論將呼喚新的主題來吸引和支持下一輪行政改革思想。

上述論點值得商榷。關于第一點,政治變化當然能夠先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中發生的變化是指政府的變化。在澳大利亞和新西蘭,這表現為從左派過渡到右派,在一些地方是又回到左派。在英國則是從右派到左派。新公共管理或者變化依舊,或者像1996年的澳大利亞國民政府那樣加速了變化。關于林恩所指的第二點,各國改革情況是不同的,但改革背后的理論是一樣的。正如前面已經論述的那樣,不同的國家不是處于不同的路徑上,而是遠近不同的路徑。林恩所說的第三點和第四點有待進一步的考查。

林恩認為,“新”這個詞變得越來越不合適確有幾分道理。考慮到這個詞首次引用以來已經有十多年了,那么什么時候這個“新”不再新了呢?在20世紀的美國有這么一件事情,60年代后期,美國開始“新公共行政”。針對舊官僚制發展起來的這種制度,更多地強調價值、平等和公共行政的定性方面。幾年之后,當效率問題日益突出的時候,該制度也就萎縮了。同樣,將來,“新公共管理”中的“新”也將不得不退縮,但不管怎樣,關鍵的變化是從公共行政過渡到了公共管理。新晨

林恩的第四點易于駁斥。將來當然會出現新的主題或模式以供討論,如電子政府。本文把世界看做是范式的連續,某種范式最終肯定會消失。

對新管理模式的批評實際上大多來自學術界而不是實業界。這似乎是因為學術界出于職業和專業的特點,對某個事件吹毛求疵而不是歡呼成功。

六、結論

政府管理在過去的一百五十年里經歷了三種模式。首先是人格化或前現代行政模式,當該模式日益暴露其缺陷以及出于提高效率的目的,它就被第二種模式即傳統的官僚行政模式所取代。同樣,當傳統行政模式問題重重時,它就為第三種模式即新公共管理取代,從政府轉向替代性市場。20世紀80年代以來,市場的主導地位就如同20世紀20年代到60年代官僚制度居主導地位一樣。在任何一種政府制度中,官僚和市場都是共存的,只是在某個階段一種形式占主導地位,而在另一階段,另一種形式占主導地位。新公共管理時代是官僚制日益削弱而市場在公共行政領域占據統治地位的時期。

在現實中,市場和官僚體制相互需要,相互補充。新公共管理不可能完全代替官僚制,正如1989年以前的東歐,官僚制不可能代替市場一樣。但新公共管理運動表明的是,早期傳統官僚制的許多功能都可以而且現在經常由市場來執行。在一個官僚制作為組織原則日益削弱的環境下,市場解決方案就會被推出。當然不是所有的市場藥方都能成功,但這不是問題的核心。政府將從新公共管理這一工具箱中探尋到解決方案。如果這些方案行之無效,政府就會從同一來源中尋找其他方案。政府管理背后的理論基礎已經發生了變革,我們完全可以用“范式”這一術語來描述它。在公共行政學術界,有許多對新公共管理持否定態度的批評家。但是他們的批評對迅速開展的政府改革影響很小。在新公共管理模式之后,會出現另一種新的模式,但肯定不會回到傳統的行政模式。

公共行政管理論文:公共行政管理公共價值

稅務部門作為公共部門之一，公共性是其行政管理活動的主導價值取向，它既能在宏觀上指導和規定整個稅務行政管理活動發展進程，又可以在微觀上直接影響稅務人員的管理行為。探究稅務行政管理活動的價值內涵，進而推斷出其價值產生的根源，對于公共管理的結構設計、功能定位、管理方式選擇都有重要的導向意義。

公共性價值的內涵當前，國內外學術界對“公共性”內涵尚未形成統一的理解，但從公共管理角度來看，“公共性”主要體現在三個方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現政府活動的公正與正義。其次，在公共權力的運用上，“公共性”要體現人民主權和政府行為的合法性，支持公民社會，體現公開與參與。第三，在利益取向上，“公共性”意味著公共利益是政府一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的傾向。

公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神。

現代公共行政的公共精神應包括四個方面:民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神，它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約;公正的精神，即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害;公共服務的精神，即政府的公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是:逐步實現政府與公民平等化;行政權力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責任;公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程等等。公共性價值的內在要求在2004年國家統計局新頒布的國民經濟三次產業劃分規定里，明確了稅務部門“公共管理”部門的行業性質。稅務部門作為所謂“純粹的”公共部門，具有與其他公共部門相同的價值取向。它有以下基本特點:第一，其基本職能是對社會公共事務進行管理。第二，用來從事稅收管理的權力是一種公共權力。

第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。因此，稅務部門應該是一種“公益組織”而不應該是一種“自利組織”。

它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。當然我們需要澄清的問題是，公共性不是稅務行政管理的主導價值取向，而不是唯一。

在實踐中，人們發現除了正義性和公平性以外的主導價值，稅務行政管理活動也有安全、自由度的價值要求，也有成本——效益的核算問題。按照公共性的要求，作為稅務部門的公務員，其道德價值坐標應包括三個主要向量:其一，稅務公務員必須建立對公共利益的信仰;其二，必須對其執掌的公共權力，如征稅權、檢查權、稽查權、核稅權等，以及自己的定位有著充分的自覺;其三，必須確定無私奉獻的價值目標。

前三個維度反映了社會對稅務部門行政管理績效量的要求;秩序、公平和民主的價值取向是一種解決各種社會關系和利益沖突的互動行為模式，反映了社會對稅務行政管理質的要求，后者在稅務行政管理效率評估的過程中，可通過納稅人的滿意程度這一價值判斷來體現。

公共性價值根源在經濟學領域，由于公共欲望和私人欲望的存在，便有了公共經濟與私人經濟的劃分。人類為了滿足私人欲望，在經濟上需要有一些物品供自己消費，以維持自身的存續和繁衍。

此外，由于人類還存在著一些不同層次的公共欲望，因而還需要有一些物品來滿足，這些物品便被稱為公共物品。公共物品因其具有消費的非排他性或非競爭性，而不像私人物品那樣具有獨占性、消費的排他性和可轉讓性，因而它不能或不適宜由市場來提供，而通常由政府來提供，由此產生了公共部門，公共部門產生的特殊背景使其無論如何都不能放棄對公眾利益的追求和公共服務的重視。

可見，公共部門的公共性價值導向根源于“公”、“私”二元結構所產生的矛盾。稅務行政管理就是稅收征管資源的配置問題。具體來講，稅收征管資源是在貫徹各項稅收政策、提高納稅人遵從水平而開展的稅收管理活動中能夠起主體作用的各種資源的總稱，特指對稅收行政管理活動中所能夠投入和控制的各項資源要素，這些要素包括人力、物力、財力等。

稅收征管資源是整個社會資源的一部分，來自于公眾的委托，其根源是公共需要即對于公共產品的需求，是公眾為了取得公共產品而必須付出的代價。稅務部門負責組織收入，其征稅權是公眾的賦予，與公眾形成委托關系。另外，如果借用科斯關于企業性質的理論（企業是對于市場的替代）來看待公共部門，公共部門及其權威也是對市場的某種替代。

因此公共部門存在的理由是:政府通過壟斷賦稅進行公共管理的成本，通常要低于社會成員在完全市場化之下從事公共事務的交易成本，即在社會資源分配給公共部門之后，社會總效益較分配前應該是增加的。當然，不管從公共財政的角度還是從交易成本的角度，一方面說明稅務部門存在的合理性和必要性，而另一方面也說明了其價值導向的基礎。

優化稅務行政管理近年來，在加入WTO、體制改革、經濟轉型三大合力的推動下，中國正在迎來有史以來最大規模、最深刻的大變革，在職能轉變上，突出表現為管制行政的傳統正在被摒棄，服務行政正作為一種核心價值觀被注入到政府職能設計和政府行政中來，政府發揮作用的重點正在逐步轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。作為政府的重要執法管理部門，稅務機關也要進行相應的職能定位和轉換。按照前述公共性價值導向的要求，稅務行政管理的變革可以從以下幾個方面著手:（一）加強稅收立法的民主性現代稅收概念也被學者稱為“民主稅收”。

在此前提下，稅收只能是滿足人民自身福利需要，并經人民同意而征收的由人民享受政府提供的公共產品和公共服務的費用。在實踐中，稅收的民主性則主要體現在稅收的立法上，而且民眾參與是民主概念的題中之義，稅收立法民主必然要求民眾參與。2005年，我國個人所得稅改革召開了聽證會，邁出了稅收立法民主化的重要一步。

但是，稅收立法民主機制的完善需要公眾參與。提高稅收立法的民主化水平，讓民眾參與到稅收立法程序中來，必然增強稅法的公眾認同度和遵從度，降低稅收的成本和執法難度，從而最大限度地避免公眾消極對抗稅法的執行，減少征收阻力和偷漏抗稅的發生。

（二）完善稅收法定原則公共性價值要求政府的一切活動應受到規則制約，稅務部門可通過完善法定原則實現這一目標。稅收法定原則主要包括以下幾個方面的內容:1.課稅要素明確原則。依據稅收法定原則的要求，課稅要素及與之密切相關的征稅程序要由法律作出明確規定。為了做到“課稅要素明確”，我們的立法要避免用模糊的詞語。2.稅收程序法定原則。稅收法律關系中權利的行使和義務的履行所依照的程序要素均須經法律加以規定。雖然稅收程序法定原則要求征納雙方均須依法定程序行事，然而從約束公權力的立場出發，更為關鍵的是強調征收機關要依法行政，因而征收機關的課征不但須滿足程序的合法性，而且不得越權或濫用裁量權對稅收事項任意處理。

（三）優化服務、提高納稅人滿意度稅務行政管理活動的公共性價值取向決定了稅務部門是服務行政機構，我們必須把服務理念融入稅收工作之中，將建立公共服務型稅務機關應作為新時期稅收管理改革的主要目標選擇，從部門性向公共性轉變，從行政執法部門向公共服務部門轉變，從傳統的以官本位、權力本位為特征的管制型稅務機關，向以社會本位、納稅人本位為主要特征的服務型稅務機關轉變，實現管理理念和管理方式的創新，進一步相應調整稅收工作的指導思想和工作思路，在公共性價值取向的指導下，把納稅服務改革和稅務機關職能轉變引向深入。

公共行政管理論文:公共行政特質與行政管理專業教學研究

摘要:高校開設的行政管理專業根源于美國的公共行政研究，公共行政研究領域的綜合性造就了行政管理專業體系的復雜性。當前我國高校開設的行政管理專業存在著若干教學難點，主要體現為在課程設置、教材選用和教學過程幾個方面都存在著西方理論與中國本土實踐之間的矛盾。因此，要努力探索能夠兼顧基本理論而又適合中國特色社會主義建設的行政管理專業教學方法，做好“中西結合”、明確“中西差異”，有效突破我國高校行政管理專業教學中的難點。

關鍵詞:高校;行政管理專業;公共行政;教學

一、公共行政與高校行政管理專業

(一)公共行政的起源與特質

公共行政是社會科學中的重要研究領域之一。它從政治學當中分離出來、形成自身特有的學術研究體系，至今已有上百年的歷史。公共行政研究起源于美國，而后經由不斷的探索和創新而拓展到世界各地，為現代政府的行政管理改革和發展做出了不可替代的貢獻。對公共行政研究的產生是當時社會發展和政治環境的必然要求。19世紀末的資本主義發展迅速，在實現了社會生產力高速向前推進的同時、也使得社會矛盾日益復雜、層出不窮。當時，美國的政治舞臺上“政黨分贓制”(Spoilssys-tem)一度大行其道，由選舉造成的周期性政治震蕩導致了一輪又一輪的政治官員更替;這種人員頻繁更迭進一步使得政府管理工作非常不穩定，公共政策也難以長期堅持和落實。行政管理變革的要求迫在眉睫，1883年美國通過了《彭德爾頓法案》，宣告了美國行政文官制度的建立和“政黨分贓制”的終結。為了回應社會現代化對政府管理的新要求，同時也作為對行政文官制度的深度理論闡釋，1887年托馬斯?伍德羅?威爾遜(ThomasWoodrowWilson)在《政治科學(季刊)》上發表了名為《行政學研究》的論文，明確地提出了在當時社會背景下公共行政學作為一門獨立學科產生出來的必要性。1900年，弗蘭克?約翰遜?古德諾(FrankJohnsonGoodnow)發表了《政治與行政》一文，指出了美國環境下實現政治與行政二者協調的特有方式即法外調節。與此同時，弗雷德里克?溫斯洛?泰勒(FrederickWinslowTaylor)和亨利?法約爾(HenriFayol)在各自的大型企業管理實踐當中也總結了可以用于行政管理的、普適性的管理原則，認為管理是可以通過學校教育來習得的。由此可見，公共行政研究自其誕生之初，就是兼具理論性與實踐性的;而這一特點在后來的公共行政研究發展當中則得到了更為充分的體現。1926年倫納德?懷特(LeonardD．White)所寫作的《行政學導論》作為世界上第一本論述公共行政學的大學教材，對各大學的公共行政專業教學提供了前所未有的幫助。同期盧瑟?古利克(LutherGulick)根據自己在美國公共行政研究所的實踐研究提出了“一體化行政原則”，由此公共行政研究的“價值中立”取向和“政治無涉”立場達到了一個新的高峰。至此，傳統的公共行政研究在理論和實踐兩方面都奠定了深厚的學科基礎。隨著各派學者對公共行政研究探索的不斷深入，這門學科的內容逐漸變得更加豐富，其研究視角和價值判斷立場也不時有變化的傾向，整體呈現出“螺旋式前進”的狀態。歷經一百多年的發展，公共行政如今已經成為政治學、法學、管理學、社會學等多種學科相互交叉和滲透的一門綜合性學科。由此，高校當中建立的行政管理專業也與之相適應，體現出了綜合性、交叉性和應用性強的特點。

(二)我國公共行政學的重建與高校行政管理專業發展

我國高校的行政管理專業的建立，源于我國社會科學界對公共行政這一研究領域的重新重視。1982年1月29日，人民日報發表了學者夏書章的文章《把行政學的研究提上日程是時候了》，使得原本在1952年的全國高校院系大調整過程中被撤銷的公共行政學科目得以恢復，重新回到我國學術界的關注和研究領域。1984年8月，國務院辦公廳和勞動人事部共同舉辦的行政管理研討會在吉林市召開，反映出政府對公共行政研究開始了正式的重視。而1988年中國行政管理學會的成立，更是被譽為中國公共行政研究發展史上的重要里程碑之一［1］。自學科重建之始直到20世紀90年代末期，中國公共行政研究的主要任務是學科重建，即建立學位點和教育體系。有相當一部分質量較高的公共行政研究都在這一時期產生，但從整體上來講仍然存在著某些不足之處，例如:研究隊伍規模有限，對于研究的重視程度還有待進一步提高;研究范圍仍然比較狹窄，專業化的程度需要繼續加強;研究內容大多以概念討論和辨析的層面為主，對我國的本土實踐問題的關注也較少，以及對研究方法的重視和應用尚顯不夠。對于根植于西方國家的公共行政這一領域的研究，基本上處在吸收借鑒的階段，并且主要是通過吸取西方對公共行政研究早期與中期的成果來實現的。隨著研究的不斷深入，以及全球化和國際化大環境的廣泛影響，我國的公共行政研究也在逐步拓寬領域、越來越多地結合本土實踐分析和解決實際問題，呈現出良好的發展勢頭［2］38—39。我國各大高校設立的行政管理專業也呈現出了與公共行政研究存在某些相似之處的發展趨勢。自學科重建至今為止，我國各大高校相繼開設的行政管理專業作為對公共行政這一領域的教學研究的延展，與國外高校的相近專業相比較而言，可以說是雖然起步較晚，但卻發展較快，無論是在辦學規模和辦學質量方面都一直有所提升，三十多年的時間里已經為我國的社會主義現代化建設事業輸送了大批兼備專業知識與實踐能力的高素質人才。截至2010年9月，全國開設行政管理專業的院校已有308所［3］。我國高校的行政管理專業學術研究推動著公共行政研究不斷取得新的進展，而學術研究水平的提高反過來又為高校行政管理專業的教學提供了進一步的基礎和素材。因此，高校行政管理專業教學當中遇到的難點，也正是公共行政這一研究領域的內容與特質所決定的。

二、高校行政管理專業教學中的難點所在

我國公共行政學的發展過程帶有濃厚的“移植”色彩，主要表現為研究范疇與學科結構的“移植”，理論范式和研究方法的效仿，以及西方公共行政學的流派、思潮、熱點問題等等在我國國內引起的關注與共鳴。在我國，公共行政研究是國際化與本土化的有機統一:國際知識的引進和消化屬于國際化，立足本土需求的外來知識的加工和新知識的生產屬于本土化，本土知識的輸出又屬于國際化的范疇。而就目前的情況而言，我國“對西方理論和治理模式的了解具有高度同質化色彩，而對其內部的豐富性和異質性缺乏足夠的把握”［4］。因此，如何正確認識西方理論與中國國情之間的適配性，避免在西方的理論視角和研究方法面前被動受限，落入“簡單西化”的窠臼，則成為值得我們給予高度關注的研究議題。這一議題在高校行政管理專業的教學環節當中，則凸顯出更為重要的一面。高校的行政管理專業教學分為本科生教學和研究生教學兩類，這兩類教學在課程體系設置、教材選擇和教學過程管理等方面雖然有一定的差異，但仍存在某些共性可循，教學環節遇到的難點也具有共同之處。

(一)課程體系設置

高校行政管理專業的課程體系設置體現了公共行政研究的理論實踐雙重性。一般來說，本科階段設置的課程主要分為學科基礎課、專業課(分為專業必修課和專業選修課兩類)、全校選修課、社會實踐和學位論文這幾大模塊。其中，除了全校選修課內容與行政管理專業理論沒有直接關系之外，其他幾大模塊的課程都在一定程度上與公共行政研究有直接聯系。例如，學科基礎課涉及政治學、經濟學、行政學、社會學、管理學等;專業課則有中國政府與政治、西方政治制度、西方行政學說史、行政領導學、市政管理學、公共政策分析、公共關系學等;社會實踐要求學生參與一定的政府機關或者企事業單位等相關職位的實習活動;學位論文更是考量學生對本科四年學習的重要標準之一。而在研究生階段，課程的幾大模塊劃分基本不變，但受到學習年限的影響，使得每個模塊所包括的課程種類和數量都有所減少，但在課程內容和深度上較之本科階段卻有了進一步的提升，對學生的學習自主性和思維創新性也提出了更高的要求。正如我們對公共行政學這門學科的理解，行政管理專業的課程同樣呈現出綜合性、交叉性、理論實踐并重性的多學科復合特色。首先，目前我國高校行政管理專業的課程設置體系始于我國公共行政研究在20世紀80年代中期的復興，故而起初基本上借鑒的就是國外高校的相關專業設置模式，其課程包容性強、涵蓋了公共行政研究涉及到的絕大多數學科，而這一模式一直沿用至今。其次，公共行政研究不僅重視理論的學習，更加注重實踐應用，并非純粹“務虛”的研究學習。因此，不僅僅是社會實踐這一門課程在整個專業課程體系當中很必要，而是所有課程都需要學生經過自己對現實生活的參與、理解和感悟才能夠真正融會貫通。再次，課程體系中涉及到的大部分課程所在學科都產生于西方國家并在西方得到了長足發展，已經積累起了相當的研究基礎并取得了大量的研究成果。雖然在我國的研究時間也已不短，但學術界長期以來的理論視角和研究路徑仍然是以參考西方的研究成果為主，中國化的研究理論尚未真正充分建立起來。由上所述，如何對課程體系加以改進，在課程體系中更多凸顯中國特色，是值得深思的。

(二)課程教材選擇

想要一門課程達到良好的教學效果，與適當的教材使用是分不開的。高校行政管理專業課堂教學所使用的教材，大體上可以分為三類:一是國內學者根據自己的研究經驗積累，參考了大量學術資料之后進行的原創編寫，此類教材有北京大學出版社的“新編公共行政與公共管理學系列教材”“21世紀公共管理學系列教材”、中國人民大學出版社的“21世紀公共管理系列教材”等等;二是國內學者挑選比較經典的、評價較高的、使用口碑較好的國外著作，通過合法渠道得到授權，再翻譯成中文版本并在國內出版(中譯本一般都會適度地去除不適宜中國國情的內容)，此類教材有中國人民大學出版社的“公共管理與公共行政經典譯叢”系列著作等等;三是原版的外文教材，或者是前面所述中譯本的原文教材，或者是其他在國內尚未有中譯本但質量較好的學者著作。原版外文教材大多由一線教師推薦給學生用作前兩類教材的補充，或者對教學內容感興趣的學生可以將其當作課外參考書目使用。不同高校的行政管理專業的教學安排差異性很大，所使用的教材也包括了以上三大類，具體到著作的作者和出版社可以說是不計其數。以上三類教材各自具有不同的特點，在實際的教學使用當中也各有利弊:第一類國內學者自行編寫的原創教材，從目錄章節編排到行文用詞都更為貼合中國人的閱讀習慣和學習思維，因此學生使用起來難度最低，適合本科生教學使用;缺陷是往往以純粹的文字內容為主，顯得內容枯燥。第二類國內學者出版的國外教材中譯本，根據中國國情適度刪除了書中不適合教學的內容，較好地保留了原書中基本的理論體系和趣味敘述，無論是理論知識還是具體案例都能夠體現出顯著的西方特色。由于語言敘述差異和文化習慣有別，學生初始閱讀可能會存在某些理解難點，需要教師指點和多次反復學習才能適度克服，適合研究生教學以及學有余力的本科生使用;缺陷是教材內容完全來自西方，與我國本土現實差異較大，學習有一定的難度。另外，由于原書語言所限，文字難免不夠簡練。第三類原版的外文教材，則是直接采取“拿來主義”進行知識灌輸，從語言到內容都是“全盤西化”的，因此適合外文基礎較好的學生使用，也可作為研究生教學的推薦參考書目;缺陷是書中可能存在不適合于我國本土教學的內容，容易對學生的理解造成一定的干擾。因此總體來說，如何管理、使用好教材，使其更有利地服務于教學也是難點之一。

(三)教學過程控制

根據對現實狀況的考察可以發現:高校行政管理專業的課堂教學大多以理論傳授為主，雖然有相當程度的社會實踐要求，但并不是課堂教學的主體活動，因此對理論知識的傳授成為課堂教學過程當中最主要的一個環節。由前所述可知，在高校行政管理專業的課堂教學過程中傳授的基礎知識有不少來自西方理論。然而，如何在指導學生理解基本理論的同時，闡明來自西方的理論知識在中國特色背景下的適用局限性;如何在掌握和辨別西方理論的基礎之上自發提煉出新的適合中國國情的公共行政學理論，解釋中國國情下的本土實踐，這些都是課堂教學過程中經常會面臨的問題。高校行政管理專業的本科教學以基礎知識為主，由于考慮到現實需求和學生的實際學習能力，主要目標是讓學生了解和掌握一定的學科基礎理論，努力拓寬知識面，盡量按照“寬口徑”的人才培養模式來進行教學。因此，教學的課程科目雖然較多，但內容一般不會過深。這就突顯出課堂教學中教師引導的重要作用。政治學、行政學、管理學等學科基礎課，對學生要求的重點放在理論知識理解方面和對課程內容體系的整體把握方面;專業課對于學生的要求較之學科基礎課要略高一些，考察學生在掌握了學科基礎知識之后對于更加復雜問題的分析能力，而且教學內容也更為集中傾向于公共行政的研究視角。因而，如何引導學生在接受理論知識的同時，對其在解釋中國本土實踐的局限性方面形成清晰認識，仍是需要克服的難點。在研究生教學過程當中，則更應注意以上問題。研究生階段的教學科目較少但具有一定的研究深度，在學生已然具備了一定的知識基礎和理解能力之后，鼓勵學生進行自發思考、提問與探索。這就對教師的課堂掌控能力提出了更高的要求，如何做好“中”實踐與“西”理論的有機結合，避免學生的思維被西方價值觀所占據，杜絕“言必稱西方”的情況在課堂出現，也是擺在教師面前的難題，這些都必須要引起足夠的重視。

三、解決高校行政管理專業教學難點的若干建議

分析高校行政管理專業教學中的難點，有利于我們對在教學過程中已經取得的經驗教訓進行反思和總結，對教學實踐當中存在的不足之處得出更加清醒的認識;而明確了問題所在之后，接下來就要積極提出解決問題的對策，做到有的放矢，方能避免資源浪費，也能幫助我們聚焦問題的核心，從而進行更加有針對性的處理。

(一)課程設置方面

1.完善課程體系，增加實踐內容

要對現有的行政管理專業課程設置方案進行優化整合，在保留現有的學科基礎課、專業課、學位論文等模塊的基礎上，增加社會實踐在整個課程設置體系當中所占的學分比例，要求學生在課余到黨政機關、企事業單位進行實習或者志愿服務等活動，并且要求上交實習證明，撰寫實踐報告和論文;在具體的課程教學當中，應當鼓勵學生通過參與課外實踐的形式切身感受公共行政學在中國本土實踐當中的實際應用情況，從而加深對學科知識的真正理解，有條件的高校還可以探索將學生課外實踐情況以一定的比例計算進該門課程的總成績當中;鼓勵學生將課外實踐中的所思所想作為學位論文的研究問題提出來，并且根據自己所獲得的一手資料撰寫學位論文;加強對學生參與課外實踐的重要性的宣傳。

2.調整課程科目，增加選修課程

要對現有的行政管理專業課程科目進行一定的調整，在保證專業必修課數量、不過分增加學生負擔的前提下，增加專業選修課的數量，給學生更多的自主選擇性;教師在開設專業選修課的時候，應以研究中國本土公共行政學相關問題為核心，增加對于國內公共行政學相關問題的探討，引導學生對本土實踐問題產生興趣，鼓勵學生閱讀國內學者關于中國本土公共行政學相關研究的著作并認真思考。

(二)教材選擇方面

1.鼓勵使用國內學者原創編寫的教材

對于國內已經有相當多研究積累成果的學科和課程，在教學過程中應當讓教師優先選用國內學者原創編寫的教材，作為該門課程的主要參考書目使用;應當鼓勵教師根據自身的研究成果、教學經驗和本專業教學大綱來自行編寫課堂教學講義，作為學生溫習與參考之用，但要注意教師不應強行向學生指定必須購買自己編寫并出版的教材。

2.適度使用國內學者翻譯的國外教材

對于國內已經有一定研究成果的學科和課程，在優先選擇國內學者原創編寫教材的同時，可以根據實際情況需要適度使用一些國內學者所翻譯的、較為優質的、已去除不適合內容的原版教材中譯本，作為課堂教學的補充參考書目，供感興趣的或是學有余力的學生在課外閱讀;在研究生教學當中，可以適度增加原版教材中譯本在參考書目當中的使用比例;教師應當謹慎處理原版教材中譯本的使用，向學生闡明該種參考書目的特質和局限性，必要時加強對學生的指導。

3.嚴格管理西方原版教材的使用

對于某些學科由于國內研究和發展水平所限，需要使用西方原版教材以便于學生理解和吸收最新知識的，應當進行專門備案。教育部部長袁貴仁指出:“加強對西方原版教材的使用管理，絕不能讓傳播西方價值觀念的教材進入我們的課堂。”［5］目的是堅決捍衛高校這一馬克思主義與社會主義核心價值觀的重要陣地，防止高校課堂教學被“精神污染”所侵蝕。因此，對于西方原版教材的使用，必須嚴格進行管理;教師在需要使用西方原版教材的時候，要指導學生認真分辨教材內容，自覺批判和抵制其中不適宜的部分。

(三)教學過程方面

1.把握好教學流程

教師要在有限的時間內講解教學內容的重點和難點。在采用具體案例分析時要強調“中”和“西”之間的差異。同時，還要注意掌控課堂討論的方向，不向學生傳遞歪曲錯誤的言論和思想觀念，發現學生有理解偏差時要及時糾正。教師本人要堅定不移地踐行社會主義核心價值觀，端正學術態度，課堂教學也絕對不能“言必稱西方”;若發現學生當中出現不良話題，也必須堅決予以制止和勸導。正如教育部部長袁貴仁所講:“決不允許各種攻擊誹謗黨的領導、抹黑社會主義的言論在大學課堂出現;決不允許各種違反憲法和法律的言論在大學課堂蔓延;決不允許教師在課堂上發牢騷、泄怨氣，把各種不良情緒傳導給學生。要強化理論武裝和正面引導，充分發揮課堂教學主渠道作用。”［5］

2.以教學促進科研

教師要對教學過程中遇到的問題進行總結，并在科研過程中努力解決這些問題，整體地提升經驗研究的質量，通過繼續拓展研究領域、扎根真實世界，開展中國公共行政的經驗研究，并基于對中國經驗的研究基礎進行具有本土特色的理論建構;要繼續重視規范研究，探討和反思我國在當前社會轉型期產生的價值規范性問題并做出合理的闡釋;提高公共政策研究的科學化程度，積極吸收學科前沿的學術成果來豐富和發展我們對于公共行政學的新的認知，滿足中國特色社會主義建設新時期的理論和實踐需求［2］42—44。

四、結束語

整體縱觀我國的行政管理本土實踐經驗，其復雜程度絕非僅僅是通過西方的公共行政學理論視角就可以完全涵蓋和充分解釋的。我國的公共行政學研究應當在國家轉型的經驗基礎之上，形成屬于自己的概念、建立一套屬于我們自己的理論體系，而并非只是跟隨美國公共行政學的理論解釋而為。因此，我國的公共行政學應該努力超越傳統公共行政學研究當中的“管理學定位”［2］42。與此相應，我國高校的行政管理專業教學也應積極跟隨本土公共行政學研究的步伐，立足中國國情，處理好“中西結合”中的難點，區分開“中西之間”的差異，在熟悉研習西方理論的基礎上構建出一套能夠充分闡釋中國國情的特色理論體系，并且將其應用拓展到高校的教學實踐當中，使學生能夠在馬克思主義價值觀的指引下端正學習態度、服務社會，從而真正實現中國本土公共行政學的教研一體化。

作者:田舒 單位:北京化工大學

公共行政管理論文:詮釋加強國內公共行政管理效率

摘要我國公共行政效率不高是一個令人注目的現象。雖然經過數年的改革和調整，這些狀況有了一定程度的轉變，但仍不能令人滿意。本文指出了當前影響我國公共行政管理效率的主要因素，分析了造成效率低下的原因，并提出了改進提高的措施。

我們所談的行政管理效率，就是運用科學的方法，以提高工效的需要為基點，考慮社會因素及其影響，充分發揮和利用人的內在潛能而獲得最佳管理效果。我國公共行政效率不高是一個令人注目的現象。雖然經過數年的改革和調整，這些狀況有了一定程度的轉變，但仍不能令人滿意。

1影響公共行政管理效率的主要因素

1.1管理體制方面的問題

我國的管理體制是建國之初在借鑒原蘇聯經驗的基礎上建立起來的，它在社會主義改造和社會主義建設中曾發揮過積極的作用，隨著社會主義建設事業的發展，它的缺陷和弊端明顯地暴露出來了。諸如部門林立、層次繁多、機構臃腫、人浮于事。官僚主義現象嚴重，副閑職多，突擊提干，官少兵多的現象等都很嚴重。不改變這些缺陷，行政效率就不能提高。

1.2行政管理人員的素質方面問題

行政人員素質的高低，是行政效率的重要制約因素。當前，在這方面存在的主要問題是：第一，我國現階段的行政人員的個體素質還很不理想，政治素養、思想道德、專業知識、業務能力等，離國家公務員的法定標準還有一定差距，影響了行政效率的提高。第二，由于行政管理體制、制度方面的原因，我國現在行政組織的群體素質也還不能很好適應現代化行政工作的需要。

1.3行政管理思想觀念方面的問題

第一，法律意識問題。社會主義的行政工作代表和實現著全體人民的整體利益，因而必須嚴格按照社會主義的法制原則活動，做到一切行政工作有法可依、有法必依。缺乏法制觀念，是當前我國行政工作中一個明顯的薄弱環節。第二，現代化的效率觀念問題。冗余的機構和人員只能是整個系統效率中的故障因素，在行政管理中必須徹底破除小生產的效率觀念，強化現代化的效率觀念。

1.4行政管理技術和手段方面的問題

現代化的行政管理技術和手段，已經成為保障和提高行政管理效率的必備條件和物質基礎。這方面存在的問題：第一，單憑個人的經驗和智慧，已經不能保證現代化行政管理的科學性和高效率，所以對各門社會科學、自然科學所提供的專業技術和有效方法的充分應用，就成為高效率的現代行政工作的依托。第二，我國運用現代化技術裝備來改進行政管理工作剛剛起步，還沒有力量全面擁有高質量的技術裝備，來推行行政效率的迅速提高。

2我國公共行政管理效率低下的原因分析

2.1組織結構設置不盡合理

我國行政機構存在的機構臃腫、部門林立、層次繁多的現象，都主要是屬于組織機構設置不合理的問題。如果在機構的設置上能夠做到管理統一，分工合理，層次分明，幅度適當，指揮機關、執行機關、參謀咨詢機關各負其責，相互配合，組織內部職責明確、相互協調、溝通密切，這樣組織起來的行政機構就能高效率的運轉。

2.2人事管理不甚科學

工作人員的素質如何，積極性、主動性、創造性是否協調起來，對行政效率具有決定性的影響，因為任何行政機構都是由人所組成的，任何管理活動也必須由人去完成。長期以來，在我國行政機構中出現的人浮于事、辦事相互扯皮等現象，雖然也和機構設置、管理體制有關，但是沒有一整套科學的人事管理制度卻是直接造成這些現象的主要原因。

2.3行政法規不甚健全

行政管理活動的有效開展，必須要有健全的法規來保證。在西方發達國家，都有著系統的行政法規，機構的設置、職權、人員編制、工作程序都有明文規定。我國在這方面還有相當的差距因而積弊較多。

2.4行政管理人員業務素質比較差

一般來說，他們大多沒有受過專門訓練，工作的安排隨機性大，不是有了某種專門的知識才干某種工作，而是首先干這方面的工作，然后再去積累知識，這就往往造成經驗化的工作方法。

2.5理論指導十分薄弱

長期以來，我們忽視了管理工作本身的復雜性，以為只要基于崇高的理想和熱情就能解決問題，因而一直沒有將行政管理當作一門科學來對待。在實際工作中，靠的是領導者個人的經驗而很少講科學性和集體的智慧。如果說在小商品生產條件下理論指導作用還不太重視的話，那么今天，沒有理論的指導就不可能出高效。

3提高公共行政管理效率的基本途徑

既然影響行政效率的因素是多方面的，那么，我們為了提高行政效率，就需要從多方面創造條件。具體來說，提高行政效率的基本途徑有：

3.1實現行政組織機構設置的合理化，這是提高行政效率的組織保證

首先，要改革行政體制，簡政放權，劃清職責范圍，加強制度建設，層層建立或健全責任制和考核制。其次，按照精簡、統一、效能的原則和行政管理的實際需要設置機構，多余的取消，重疊的合并，減少中間層次，裁剪冗員，少設副職和虛職。再次，機構設置的結構比例要適當，健全決策、執行、信息咨詢、監督四大類機構，改變目前機構設置上執行系統過于龐大、信息反饋不暢、監督無力的狀況。同時，還適應經濟改革和社會發展的需要，減少專業管理部門，加強綜合管理部門。

當前，機構設置合理化所遇到的最大困難是如何解決冗余人員的出路問題。因為解決不好這一問題，仍然會出現“精簡一陣風，減后又猛增”的局面。為此，在解決方法上有以下幾種：第一、興辦經濟和服務實體；第二、充實企業力量；第三、到事業單位做技術或管理工作；第四、充實到基層或掛職鍛煉；第五、允許辭職自謀職業；第六、按公務員條例要求，實行統一考試，不合格者調出行政機關等。只有這樣，才能確保機構改革后的成果。

3.2提高行政工作人員的政治、業務素質和管理能力，充分調動他們的主動性和積極性，這是提高行政效率的先決條件和關鍵所在

首先，要加強行政人員的知識教育和專業培訓，實現行政人員的知識化、專業化、技術化和職業化。人的能力來源于知識，知識越多，預見越準，能力就越強。其次，要把具有不同能力的行政人員安排到與之適應的行政崗位上，使他們各得其所，并加強訓練的針對性。一般來說，高級行政人員應具有分析判斷、決策和領導能力；中級行政人員應具有協調和處理人與人之間關系或部門之間關系的能力；初級行政人員應具有較高的技術水平和解決具體問題的能力。再次，要采取正確的領導方式，提高行政人員的工作熱情，調動其主動性、積極性和創造性。

3.3實現行政管理方法與手段的現代化，這是提高行政效率的物質技術保證

行政管理工作涉及面廣，工作繁雜，信息量極大，因此必須借助于現代化的手段與方法，才能高效率地完成行政任務。首先，對于常規性、連續性的工作，可以編制相應的程序，借助于電子計算機來完成；對于非程序性工作，依靠行政人員和專家的智慧與創見來完成。其次，在整個行政管理過程中，不僅注意采用計算機、無線電傳真設備、復印機、錄像機等現代化技術手段，而且還要把新的科學方法，如系統論、信息論、控制論等廣泛運用到行政管理工作中，提高行政管理的現代化和科學化程度。

綜上所述，不斷提高公共行政效率是公共行政管理學研究中的中心問題，因此，大舉行政改革，提高行政效率是我國一項艱巨而又緊迫的任務。

公共行政管理論文:現代公共行政管理價值取向論文

公共性價值內涵產生于對公共管理領域的研究。

稅務部門作為公共部門之一，公共性是其行政管理活動的主導價值取向，它既能在宏觀上指導和規定整個稅務行政管理活動發展進程，又可以在微觀上直接影響稅務人員的管理行為。探究稅務行政管理活動的價值內涵，進而推斷出其價值產生的根源，對于公共管理的結構設計、功能定位、管理方式選擇都有重要的導向意義。

公共性價值的內涵當前，國內外學術界對“公共性”內涵尚未形成統一的理解，但從公共管理角度來看，“公共性”主要體現在三個方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現政府活動的公正與正義。其次，在公共權力的運用上，“公共性”要體現人民主權和政府行為的合法性，支持公民社會，體現公開與參與。第三，在利益取向上，“公共性”意味著公共利益是政府一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的傾向。

公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神。

現代公共行政的公共精神應包括四個方面:民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神，它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約;公正的精神，即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害;公共服務的精神，即政府的公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是:逐步實現政府與公民平等化;行政權力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責任;公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程等等。公共性價值的內在要求在2004年國家統計局新頒布的國民經濟三次產業劃分規定里，明確了稅務部門“公共管理”部門的行業性質。稅務部門作為所謂“純粹的”公共部門，具有與其他公共部門相同的價值取向。它有以下基本特點:第一，其基本職能是對社會公共事務進行管理。第二，用來從事稅收管理的權力是一種公共權力。

第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。因此，稅務部門應該是一種“公益組織”而不應該是一種“自利組織”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。當然我們需要澄清的問題是，公共性不是稅務行政管理的主導價值取向，而不是唯一。

在實踐中，人們發現除了正義性和公平性以外的主導價值，稅務行政管理活動也有安全、自由度的價值要求，也有成本——效益的核算問題。按照公共性的要求，作為稅務部門的公務員，其道德價值坐標應包括三個主要向量:其一，稅務公務員必須建立對公共利益的信仰;其二，必須對其執掌的公共權力，如征稅權、檢查權、稽查權、核稅權等，以及自己的定位有著充分的自覺;其三，必須確定無私奉獻的價值目標。

前三個維度反映了社會對稅務部門行政管理績效量的要求;秩序、公平和民主的價值取向是一種解決各種社會關系和利益沖突的互動行為模式，反映了社會對稅務行政管理質的要求，后者在稅務行政管理效率評估的過程中，可通過納稅人的滿意程度這一價值判斷來體現。

公共性價值根源在經濟學領域，由于公共欲望和私人欲望的存在，便有了公共經濟與私人經濟的劃分。人類為了滿足私人欲望，在經濟上需要有一些物品供自己消費，以維持自身的存續和繁衍。

此外，由于人類還存在著一些不同層次的公共欲望，因而還需要有一些物品來滿足，這些物品便被稱為公共物品。公共物品因其具有消費的非排他性或非競爭性，而不像私人物品那樣具有獨占性、消費的排他性和可轉讓性，因而它不能或不適宜由市場來提供，而通常由政府來提供，由此產生了公共部門，公共部門產生的特殊背景使其無論如何都不能放棄對公眾利益的追求和公共服務的重視。

可見，公共部門的公共性價值導向根源于“公”、“私”二元結構所產生的矛盾。稅務行政管理就是稅收征管資源的配置問題。具體來講，稅收征管資源是在貫徹各項稅收政策、提高納稅人遵從水平而開展的稅收管理活動中能夠起主體作用的各種資源的總稱，特指對稅收行政管理活動中所能夠投入和控制的各項資源要素，這些要素包括人力、物力、財力等。

稅收征管資源是整個社會資源的一部分，來自于公眾的委托，其根源是公共需要即對于公共產品的需求，是公眾為了取得公共產品而必須付出的代價。稅務部門負責組織收入，其征稅權是公眾的賦予，與公眾形成委托關系。另外，如果借用科斯關于企業性質的理論（企業是對于市場的替代）來看待公共部門，公共部門及其權威也是對市場的某種替代。

因此公共部門存在的理由是:政府通過壟斷賦稅進行公共管理的成本，通常要低于社會成員在完全市場化之下從事公共事務的交易成本，即在社會資源分配給公共部門之后，社會總效益較分配前應該是增加的。當然，不管從公共財政的角度還是從交易成本的角度，一方面說明稅務部門存在的合理性和必要性，而另一方面也說明了其價值導向的基礎。

優化稅務行政管理近年來，在加入WTO、體制改革、經濟轉型三大合力的推動下，中國正在迎來有史以來最大規模、最深刻的大變革，在職能轉變上，突出表現為管制行政的傳統正在被摒棄，服務行政正作為一種核心價值觀被注入到政府職能設計和政府行政中來，政府發揮作用的重點正在逐步轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。作為政府的重要執法管理部門，稅務機關也要進行相應的職能定位和轉換。按照前述公共性價值導向的要求，稅務行政管理的變革可以從以下幾個方面著手:

（一）加強稅收立法的民主性現代稅收概念也被學者稱為“民主稅收”。在此前提下，稅收只能是滿足人民自身福利需要，并經人民同意而征收的由人民享受政府提供的公共產品和公共服務的費用。在實踐中，稅收的民主性則主要體現在稅收的立法上，而且民眾參與是民主概念的題中之義，稅收立法民主必然要求民眾參與。2005年，我國個人所得稅改革召開了聽證會，邁出了稅收立法民主化的重要一步。

但是，稅收立法民主機制的完善需要公眾參與。提高稅收立法的民主化水平，讓民眾參與到稅收立法程序中來，必然增強稅法的公眾認同度和遵從度，降低稅收的成本和執法難度，從而最大限度地避免公眾消極對抗稅法的執行，減少征收阻力和偷漏抗稅的發生。公務員之家

（二）完善稅收法定原則公共性價值要求政府的一切活動應受到規則制約，稅務部門可通過完善法定原則實現這一目標。稅收法定原則主要包括以下幾個方面的內容:1.課稅要素明確原則。依據稅收法定原則的要求，課稅要素及與之密切相關的征稅程序要由法律作出明確規定。為了做到“課稅要素明確”，我們的立法要避免用模糊的詞語。2.稅收程序法定原則。稅收法律關系中權利的行使和義務的履行所依照的程序要素均須經法律加以規定。雖然稅收程序法定原則要求征納雙方均須依法定程序行事，然而從約束公權力的立場出發，更為關鍵的是強調征收機關要依法行政，因而征收機關的課征不但須滿足程序的合法性，而且不得越權或濫用裁量權對稅收事項任意處理。

（三）優化服務、提高納稅人滿意度稅務行政管理活動的公共性價值取向決定了稅務部門是服務行政機構，我們必須把服務理念融入稅收工作之中，將建立公共服務型稅務機關應作為新時期稅收管理改革的主要目標選擇，從部門性向公共性轉變，從行政執法部門向公共服務部門轉變，從傳統的以官本位、權力本位為特征的管制型稅務機關，向以社會本位、納稅人本位為主要特征的服務型稅務機關轉變，實現管理理念和管理方式的創新，進一步相應調整稅收工作的指導思想和工作思路，在公共性價值取向的指導下，把納稅服務改革和稅務機關職能轉變引向深入。

公共行政管理論文:剖析公共行政管理理論論文

【論文關鍵詞】公共行政后現代性后現代公共行政

【論文摘要】“后現代性”作為一種脫胎于“現代性”的思想與行為方式，其精神實質如去中心化、多元主義、不確定性、微小敘事、消解權力的中心主義等諸多觀念已經被廣泛接受，正在逐漸滲透我們社會生活的各個領域，并且對公共行政管理的實踐產生了深遠的影響。這種影響主要促使后現代公共行政管理理論朝向三個方向轉變：新公共管理理論、政府治理理論以及后現代公共行政理論。后現代公共行政理論主要解決的是公共產品需求的個性化響應問題。

后現代公共行政思潮是在當代國際社會“后現代性”話語出現跨領域使用的背景下形成的。對于“后現代”這頭大象，不同的領域有著各自不同的解讀：IT業將之稱為數字化，哲學界將之稱為本質直觀，心理學家把它概括為行為體驗，倫理界稱它為自我認同，人類學家則說它是社會資本，物理學將它概括為負熵，化學說它是復雜和混沌，生物學則說它是基因重組……其實，“后現代”只有一個，那就是伴隨著哲學的語言學轉向而來的，語言(或者說符號)本身的權力(power)的被重視，以及在現代性語境下的結構主義、科學主義、理性主義等傳統觀念被打破其壟斷地位。具體應用到公共行政領域，則是強調“以流程轉變為核心”的公共行政改革取向。這種影響主要促使后現代公共行政管理理論朝向三個方向轉變：新公共管理理論、政府治理理論以及后現代公共行政理論。

本文主要擬從兩個方面來論述后現論對公共行政管理理論的影響和滲透。首先，我將簡單闡述一下什么是現代性、后現代話語的產生以及后現代性，其次，我將就后現代公共行政理論的一些基本觀點加以初步探討。

1現代性，后現代話語的產生以及后現代性

“現代性”是一個令人困惑和難以精確界定的概念，而且在當前，對這個概念更是充滿著批判與解構的嘗試。在關于現代性概念的界定中，有三位學者的觀點比較著名：首先是吉登斯，他從社會學的角度，將現代性看作是現代社會或工業文明的縮略語，它包括從世界觀(對人與世界的關系的態度)、經濟制度(工業生產與市場經濟)到政治制度(民族國家和民主)的一套架構。他著眼于“從制度層面上來理解現代性”，因此他的現代性概念主要指稱在后封建的歐洲所建立、并在20世紀日益成為具有世界歷史性影響的行為制度與模式，等同于“工業化的世界”與“資本主義”制度…。第二個是哈貝馬斯，他從哲學的角度把現代性視為一項“未完成的設計”，是一套源于理性的價值系統與社會模式設計，它旨在用新的模式和標準來取代中世紀已經分崩離析的模式和標準，來建構一種新的社會知識和時代，其中個人“自由”構成現代性的時代特征，“主體性”原則構成現代性的自我確證的原則。在他看來，現代性的一個最為核心的問題，就是它的自我理解和自我確證的問題。第三是福柯，他同樣足從哲學的角度出發，不過他將現代性理解為“一種態度”，而不是一個歷史時期，不是一個時間概念。對他來說，現代性從根本上意味著一種批判的精神。

說到現代性，我們就無法繞開歐洲的啟蒙運動，因為我們通常把現代性的產生歸功于啟蒙運動，正是啟蒙運動的精神孕育出了現代性的基本觀念。這些精神主要包括理性主義的精神、科學的觀念以及自由主義思想。這其中，康德作為啟蒙哲學的杰出代表，其所謂“先驗”的理性主義精神正是對現代性精神的最好詮釋。而理性的批判與建構、理性神學、自由的權利以及民主國家的理念等，自然也就成為現代性的應有之義。

隨著對現代性概念的不斷解讀與對現代性理念的不斷實踐，我們逐漸發現隨現代性而來的虛無主義成為一個無法逾越的障礙。現代性的自我確證性在面臨“存在”與“虛無”的追問時顯然無計可施。同時，隨著羅素(BertrandRussel1)、索緒爾(FerdinanddeSaussure)、穆爾(G．E．Moore)、維特根斯坦(LudwigWittgenstein)、卡爾納普(RudolphCarnap)等人的分析哲學以及隨之而來的哲學語言學轉向的開始，再加上解構主義領袖德里達的推波助瀾，后現代這個概念自然而然開始登上歷史舞臺。

正如“現代性”一樣，“后現代性”也是一個令人困惑、眾說紛紜、有著多重歧義的概念。作為一種自上世紀60年代開始逐漸在西方開始流行起來的社會思潮，經過分析哲學、符號學、語言學、敘事學、解構主義等等諸多流派和專家的詮釋，以及消費社會的興起與全球化的進程，后現代的思想和內容可以說已經覆蓋了文化和社會諸多方面，同時也豐富、龐雜到了混亂不堪的地步。

關于后現代思潮的起因以及“后現代”的性質，有專家將之大致歸結為以下幾種解釋：一是社會動因說，這種解釋將后現代思潮的興起歸結為它的社會政治背景，認為一種全新的社會秩序應該被確立。二是后工業化或信息社會說，它將信息社會及其知識狀態作為觀察問題的一個基本視角。三是消費社會說，它認為后現代社會表現為一種消費文化盛行并支配著社會成員生活的“消費社會”的生活方式。四是文化反叛說，代表人物是美國社會學家丹尼爾·貝爾(DanielBel1)，它從價值體系、宗教和文化的角度來反思現代主義。五是敘事危機說，其代表人物利奧塔(Jean～FrancoisLyotard)以“敘事危機”作為切人點來展開對后現代的闡述，以“語言游戲”的范式來解決后現代思想的核心問題，將追求差異性、多元化作為后現代的游戲規則。上述五個解釋中，前三個是從社會學的角度，后面兩個則從文化的角度來探討后現代話語的產生。

“后現代性”作為一種脫胎于“現代性”的思想與行為方式，無論其理論面臨多少對抗與反對，作為其精神實質的“主體去中心化”、多元主義、不確定性、微小敘事、消解權力的中心主義等諸多觀念已經被廣泛接受，并且正在觸及、滲透到各個不同領域，尤其隨著信息技術及其手段的普及、經濟的全球化，這種影響正在深入我們社會生活的方方面面，其中就包括我們社會政治生活領域的公共行政管理。

2后現代公共行政理論的幾個基本觀點

正如本文開頭所描述的那樣，后現論在公共行政領域的跨學科繁殖產生了后現代公共行政的概念，這個概念的核心仍然是對現代性的反思、對意義的解構以及對主體中心主義的消解。在現代性的視角中，公共行政被建構為一種科學、一種技術、一種企業、一種闡釋，其尋求的是科學性、客觀性、效率和確定的意義，而從后現代性的角度來看，公共行政應該是通過對相像、解構、非地域化和他在性的強調來掀起一場變革官僚制的革命。現代公共行政相當于規模生產，它只能對共同的公共利益進行批量化滿足，如果非讓它去滿足公民的個性化要求，就相當于定制，成本太高，不可能實現。

后現代公共行政開始轉向流程再造。在批量化滿足社會對公共產品的大路貨需求(比如安全、義務教育等)的同時，開始考慮響應復雜多變條件下的個性化公共需求，所以要進行流程再造，提高響應速度和響應能力。但作為流程再造成果之一的新公共管理和政府治理理論模式的施行，還是要以正規體制為條件的。這種體制，好像大炮，可以打大象(滿足普遍性需求)，但不能打蚊子(滿足個性化需求)。如果非要在現有體制框架下，解決公共產品需求的個性化響應問題，成本仍然偏高。于是，為了解決對公共產品的個性化需求的響應問題，后現代公共行政管理理論應運而生。

奠定后現代公共行政管理理論基石的，正是戴維·約翰·法默爾(DavidJohnFarmer)所著的《公共行政的語言——官僚制、現代性和后現代性》(TheLanguageofPublicAdministration---Bureaucrary，Modemity，andPostmodernity)這本書。而真正使該理論具有實踐性和可操作性的內容，則出現在查爾斯·J·福克斯(CharlesJ．Fox)和休·T·米勒(HughT．Miller)合著的《后現代公共行政——話語指向》(PostmodernPublicAd-ministration…TowardDiscourse)-書中。

福克斯與米勒在《后現代公共行政》中指出，就符號的層面而言，所謂的“現實”不過是社會的、歷史的符號建構的產物，在后現代狀況下，符號的能指與所指的脫節導致了“超現實”的出現，后現代文化最典型的特征就是高雅文化或大文化的日趨沒落和亞文化的日益強勁，后現代意識的碎片化和關注于超現實的媒體形象的新部落主義使得任何形式的管理都變得困難，因此，需要找到一種新的框架：一方面，它能承受后現代的狀況；另一方面，它能提出與民主理想相一致的主張。這就是所謂后現代公共行政的話語理論。

在后現代公共行政理論的角度來看，官僚制在歷史中是以決定論的、有意識地控制的術語定義的，同時，這些被軟化為控制和理性的術語又逐漸讓位于滿意、統計意義、趨勢等術語，決定論的或韋伯式的官僚制是一個控制的封閉系統模型。這顯然與當代開放、多元的社會政治生活環境極不協調。

因此，對官僚制的突破與解構勢在必行。公共能量場是話語理論的核心概念，它是現代物理學的能量場理論和現象學的方法相互修正的結果。場是作用于情境的力的復合。場的結構并不遵循固定的公式，而是取決于生活世界正在發生的事情。而能量這一概念則意味著：場中有足夠的目標和意圖。這些目標和意圖使得人們被吸引、被激動、被改變。公共事務就是這樣一種能量場，在那里，有著各種能量或力的作用，它們各自有自己的意向性或目的，從而形成一個公共的能量場。

公共能量場是表演社會話語的場所，公共政策在這里制定和修訂。這一制定和修訂的過程同時也是各種話語進行對抗性交流的過程，是具有不同意向性的政策話語在某一特定的實踐環境中為獲取(或實現)其意義而相互斗爭的過程，換句話說，公共能量場就是“回到事務本身”的那個“具體”場合，也就是所謂的“現場辦公”。在這里，沒有一個意義先天地是真的或者說是本體論地確定的，意義就是為了被抓住而確立的。換成我們熟悉的語言，就是“具體問題具體分析”。

在此，有兩點尤其重要：首先，為了避免陷入后現代話語的無政府主義狀態，我們必需對話語意義的真實性或者說真實話語的條件做出嚴格的限定。其次，為了避免陷入官僚制民主模式的獨白性言說，我們期望在話語中看到的是意義之戰，是爭辯、論證、反駁，而不是和諧的異口同聲。參與對話的雙方應該是一種結構性的關系，他們之間既是平等的，同時又是對抗的、相互斗爭的。因而從理論上來說，它所設想的是一個所有人都參與的民主前景。但是從實踐的方面而言，它強調了自主參與的重要性，只有那些積極投身于公共事務的人才能通過其有意義的、切合情境的話語對公共政策的制定和實施發揮作用，才能切實地利用他們真實參與的責任來加強民主。公務員之家

顯然，從后現代公共行政理論的觀點來看，無論是新公共管理還是政府治理理論，都還沒有徹底回到政治本身。因為他們語義中的政治，還只是一種本質、一種抽象：而每個公民的利益是具體的，后現代公共行政，就是要從本質的抽象再回到現象的具體，使公共行政可以響應每個公民個性化的公共需求。換句話說，就是不僅僅要講政治擺大道理，還要具體問題具體分析，替老百姓辦實事。

后現論對公共行政管理的這種影響和滲透、或者說公共行政理論的后現代轉向，對我們的社會生活是極具顛覆性和震撼力的，就其目前的實踐來看，其影響也是根本性的。比如荷蘭的萊頓市和平司(Vredemakers)和法國的復合調解制度，就是基于這種理論在具體公共行政領域的一次具體實踐和實施。其概念有點類似于我國的居委會老太太們的勸架調解制度。由于這種人民調解制度可以對胡同里各個公民最細小的公共需求進行最個性化的響應，成本又不高。因此一個居委會就是一個公共能量場，而居委會老太太就是維護安定團結、能量施放最到位的人。因而，我們或者可以認為，居委會老太太們的勸架調解正是一種最體現后現代風格的先鋒派體驗和實踐。

公共行政管理論文:新世紀公共行政管理主義重建反思論文

編者按：本文主要從導言；公共行政管理主義之內涵；公共行政管理主義的歷史背景；管理主義的反思與批判；公共行政重建之理論與實踐之思考五個方面進行論述，其中，主要包括：公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南、公共行政研究的焦點在于結果而非運作的過程、公共行政應妥善運用各種市場競爭機制、配合市場導向和市場機制的運作、政府應該扮演"導航者"的角色、政府應推動法規松綁的工作、公共部門的工作人員應授予權能、公共行政的文化、政府規模的擴大和政府角色的膨脹、經濟因素與財政壓力工業化國家朝福利國家的方向發展、社會問題與政府不可治理性的增加、新右派學說與保守主義政治意識形態的巨大影響、對人性認識的偏頗管理主義的理論基礎、管理主義所導致的公共行政價值的偏頗、市場基本教義和對市場機能的不當、向私部門學習之自我解構與公私管理之混淆等。具體材料請詳見。

〔內容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀70年代后在特定背景下發展起來并產生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當的顧客隱喻等。21世紀公共行政的重建需要關注公共行政的公共性，關注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發的新公共管理運動，其理論及實務均已展現其獨特之處，成為與傳統管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學之發展產生了巨大的影響。依學者哈貝馬斯的分類，科學認知包括三種旨趣，即經驗－分析性科學(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內涵，探討其出現的環境系絡(context)，進而進行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內涵

從1980年代以后，在西方大部分發達國家，均出現了大規模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現象，即傳統官僚體制已經被新型態的以市場為基礎的治理模式所取代，并認為公共部門正浮現出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內涵呢？依據OECD（經濟合作與發展組織）所作的界定，西方國家所展現的政府改革的共同內涵，包括以下幾個方面：

（1）企業管理技術的采用；

（2）服務以及顧客導向的強化；

（3）公共行政體系內的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調顧客的價值；（2）創造市場或準市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標；（7）彈性工資。

學者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認為新公共管理的特質為：

（1）在公部門之中放手給專業管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標必須明確，績效必須能夠加以測量；

（3）特別強調產出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領域的機關設立，而將大規模的部會分割開來；

（5）轉變為更大的競爭性；

（6）重視私部門型態的管理行為；

（7）資源運用上的克制與節約。

從理論和實務兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：

第一，公共行政研究的焦點在于結果而非運作的過程；

第二，為了實際結果，公共行政應妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產品或服務，同時在市場機制下，政府各機關一方面應如同企業般從供給者與需求的互動過程中取得經費，另一方面也要與其它組織進行競爭；

第三，配合市場導向和市場機制的運作，公共行政也應強調顧客導向(CustomerDriven)的觀念；

第四，政府應該扮演"導航者"的角色，政府的主要職責應定位于確保各項公共服務與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；

第五，政府應推動法規松綁的工作，今日的公共管理應改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達成；

第六，公共部門的工作人員應授予權能(empowered)以充分發揮創意并投入工作；

第七，公共行政的文化應盡可能朝彈性的、創新的、問題解決、具有企業家精神的方向發展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發展時，學者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態，因配合社會與經濟情境的改變，最后成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導致管理主義興起，是多種因素所構成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：

1、政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預人民的生活，包括經濟性的管制和保護性的管制，其結果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導致經濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認為政府的規模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認為透過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率。

2、經濟因素與財政壓力工業化國家朝福利國家的方向發展，造成政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，拖垮了政府的預算和經濟，而經

濟衰退、失業率的上升則形成了政治、經濟的不穩定。另一方面，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內經濟的發展，節省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執政者面臨的核心課題。在此情況下，思經政府改革以緩解財政經濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業化和科技發展，在社會進步的同時，也引發了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環境惡化問題、消費者保護問題、失業問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現。政府所面臨的公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環境，導致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規、不負責任、衙門作風、繁文縟節、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發現許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

4、新右派學說與保守主義政治意識形態的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時，一種可接受的門面。從20世紀70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發生"預算最大化"；公共服務系壟斷型態的運作模式；政府過度擴張的結果威脅個人自由，同時不利于企業及企業精神之伸張；政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標簽，其中私部門領域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預算削減、專業自主性降低、公務員的工會弱化，以及半競爭性的架構將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產生起，理論界和實務界見仁見智。學者胡德認為，管理主義是一種沒有實質內涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變任何東西。根據他的觀點，管理主義對公共服務造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認為這是一時之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務的合理期待；管理主義的許多主張和創意不能不說是極具啟發性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現在以下幾個方面：

1、對人性認識的偏頗管理主義的理論基礎主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經濟學理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經濟學對人性的假設，認為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經濟學的人性假設，可能產生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團體利益與個人利益嚴重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產生規制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當我們接受了人性走私理論假定時，就會產?quot;習焉不察"的現象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態度，而忽略了促進良好美德的重要，也會引發公共利益和公共倫理的危機。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導人們走到理論假設的方面上去。在這樣的人性假設下，公務倫理也便失去了存在的價值和依據，而事實上，良好的公務倫理是十分重要的。

2、管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E"：經濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調企業價值的優先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質。公共行政在本質上是以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。過分強調對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務的根本價值、目的，將其矮化為執行與管理之工具，不但無力負起公共行政對民主政治價值捍衛責任，也無法實現提升公民道德生活的信息與使命。行政學家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認為，以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠離社會價值

的體現，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務產生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡"(MoralContent)。學者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場為導向的公共行政或管理主義與民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個人遠見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風險承擔與公共財的監護(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點，經由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經不起深究的。現代政府的正當性或合法性必須奠基于足以承擔責任，并能實踐民主社會的價值前提。

3、市場基本教義和對市場機能的不當崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎，以自利與理性為假定，以演繹推理與計量模型證明市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權系分散且不可讓渡，故缺乏加以監督的誘因，加上沒有市場機制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨與服務應交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經濟學家事實上并不諱談市場經濟的限制，福利經濟學承認市場機能的失調(MarketFailure)，政府以財政政策與公共政策介入市場，設定官僚體系執行這些政策，以挽救消費者權益，改正因市場機能失調所產生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經濟學(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競爭市場的理論限制，間接展現市場與政府權力之間的特殊關系，從契約法規權威的建立，財產權的確立，到各種管制政策，都顯示市場權威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭與完全競爭市場誘因結構的差異。對于公私部門競爭而言，存在著本質上的不同，如公部門產品的不可分割性(indivisibility)，政府的產出（政策或服務）是公共財、無法分割、內容上是互斥的；龐大的規模經濟而產生的獨斷性；政府政策具有強制性；服務具有獨占性；進入市場的高門檻(BarrierstoEntry)；價格系統之不存在等。正是由此，公部門引進競爭機制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進市場機能的限制，就是市場機能本身的限制，吾人無法將市場無法運作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個未可肯定的問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規避巧用、尋租、特權與貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當的。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機"一書中認為："市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構成危險"，"對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來補助不應該出現的活動范圍之內"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態度的社會目標的實現"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學習之自我解構與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個主要假設在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機關還是私營機關從事管理者，都需要類似的管理知識、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計劃、決策、組織、領導、溝通、控制）的發揮，從而長期有效地生產和提供財貨與服務，在這樣的理論下?quot;企業型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進私部門的價值、文化、結構、流程、技術進行政府改造，進行自我解構(deconstruction)。吾人應該承認，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識、技能、工具亦可相互學習與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質之差異。行政學大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業管理與公共行政有不同的意識形態和不同之價值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權、公共利益、法律規則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現在：憲政與市場、公益與私益、法治與契約自由、社會公義與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質上是以民主憲政為基礎，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當角色，喪失其應有的真正意義。

5、不恰當的"顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對企業的重要性比擬為人民－政府間的關系，因此強調顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標，并認為顧客導向的理念會促使服務者直接對顧客負責；由顧客作選擇提供服務者，排除了政治因素的不當干預；依對象的不同，對民眾提供更多的選擇；以顧客為導向的產出較能符合大眾的需求，而且亦能達成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導向的公共服務本身乃是一個值得懷疑的不當隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復雜的，公民是公共服務的接受者，從這個角度要求政府提供服務；公民亦是公共服務的合伙人或參與者，其行為亦對公共服務的績效發生影響；公民亦是公共服務的監督者，有責任監督政府的運作；同樣公民亦是納稅義務的承擔者。將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進公共服務的質量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標，因為在開放社會下人民要求政府服務的范圍相當廣泛，甚至于多元目標經常出現沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對接；其三，政府不僅僅是服務的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務的獨占性或壟斷性，由于缺乏競爭的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發揮顧客導向所企圖的優點。的確，政府與人民間的互動關系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對話機制，并使各自既分享權利又履行義務。

五、公共行政重建之理論與實踐之思考

應該承認公共行政之管理主義，對于公共行政之理論與實踐提供了一種視角。無論如何，對于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉移，還是一個值得懷疑的問題。行政學者全中燮(Jong,J1994)認為，行政學典范的效果不能以其出版的經驗著作來衡量，而必須以?quot;概念架構"(ConceptualFramework)和應用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現在談論管理主義是一種典范仍為時過早，這種先于事實(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場機制"、"小而能"、"顧客導向"、"效率至上"的企業型政府視為一種絕對的信仰，構成一個不當的"市場中心主義"，而扭曲了公共行政的特質。吾人應承認，每一個時代皆有每一個時代的政府治理，政府治理應隨時代政治、經濟、文化、技術之變遷而發展。同理，公共行政之理論和學說亦應隨時代的發展而發展。在這個社會大轉變的時代，公共行政之理論是需要不斷重建和發展的。通過對公共行政管理主義的批判性反思，筆者認為，公共行政之理論重建在未來二十一世紀，需要關注和思考以下幾個方面的問題：

1、公共行政應更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應承認政府在國家治理過程中的正當性，避免過度強調市場，可造成"空洞化的國家"；

3、公共行政應關注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應從政府與社會、公共部門與私人部門、政府與公民的互動角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應跨越"左"和"右"的意識形態，發展較為中性的整體觀點；

6、公共行政固然要向企業學習，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學習企業的同時，應考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應淡化對公務倫理的要求，因為這是實現良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡，亦要重視管理的知能與策略；

9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長"。對公共行政之理論與實務而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:公共行政管理主義研究論文

〔內容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀70年代后在特定背景下發展起來并產生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當的顧客隱喻等。21世紀公共行政的重建需要關注公共行政的公共性，關注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發的新公共管理運動，其理論及實務均已展現其獨特之處，成為與傳統管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學之發展產生了巨大的影響。依學者哈貝馬斯的分類，科學認知包括三種旨趣，即經驗－分析性科學(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內涵，探討其出現的環境系絡(context)，進而進行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內涵

從1980年代以后，在西方大部分發達國家，均出現了大規模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現象，即傳統官僚體制已經被新型態的以市場為基礎的治理模式所取代，并認為公共部門正浮現出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內涵呢？依據OECD（經濟合作與發展組織）所作的界定，西方國家所展現的政府改革的共同內涵，包括以下幾個方面：

（1）企業管理技術的采用；

（2）服務以及顧客導向的強化；

（3）公共行政體系內的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調顧客的價值；（2）創造市場或準市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標；（7）彈性工資。

學者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認為新公共管理的特質為：

（1）在公部門之中放手給專業管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標必須明確，績效必須能夠加以測量；

（3）特別強調產出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領域的機關設立，而將大規模的部會分割開來；

（5）轉變為更大的競爭性；

（6）重視私部門型態的管理行為；

（7）資源運用上的克制與節約。

從理論和實務兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點在于結果而非運作的過程；第二，為了實際結果，公共行政應妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產品或服務，同時在市場機制下，政府各機關一方面應如同企業般從供給者與需求的互動過程中取得經費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導向和市場機制的運作，公共行政也應強調顧客導向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應該扮演"導航者"的角色，政府的主要職責應定位于確保各項公共服務與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應推動法規松綁的工作，今日的公共管理應改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達成；第六，公共部門的工作人員應授予權能(empowered)以充分發揮創意并投入工作；第七，公共行政的文化應盡可能朝彈性的、創新的、問題解決、具有企業家精神的方向發展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的鷦從敕⒄故保д卟ɡ?Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態，因配合社會與經濟情境的改變，最后成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導致管理主義興起，是多種因素所構成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預人民的生活，包括經濟性的管制和保護性的管制，其結果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導致經濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認為政府的規模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認為透過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率。

2、經濟因素與財政壓力工業化國家朝福利國家的方向發展，造成政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，拖垮了政府的預算和經濟，而經濟衰退、失業率的上升則形成了政治、經濟的不穩定。另一方面，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內經濟的發展，節省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執政者面臨的核心課題。在此情況下，思經政府改革以緩解財政經濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業化和科技發展，在社會進步的同時，也引發了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環境惡化問題、消費者保護問題、失業問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現。政府所面臨的公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環境，導致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規、不負責任、衙門作風、繁文縟節、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發現許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

4、新右派學說與保守主義政治意識形態的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時，一種可接受的門面。從20世紀70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發生"預算最大化"；公共服務系壟斷型態的運作模式；政府過度擴張的結果威脅個人自由，同時不利于企業及企業精神之伸張；政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標簽，其中私部門領域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預算削減、專業自主性降低、公務員的工會弱化，以及半競爭性的架構將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產生起，理論界和實務界見仁見智。學者胡德認為，管理主義是一種沒有實質內涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變任何東西。根據他的觀點，管理主義對公共服務造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認為這是一時之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務的合理期待；管理主義的許多主張和創意不能不說是極具啟發性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現在以下幾個方面：

1、對人性認識的偏頗管理主義的理論基礎主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經濟學理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經濟學對人性的假設，認為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經濟學的人性假設，可能產生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團體利益與個人利益嚴重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產生規制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當我們接受了人性走私理論假定時，就會產?quot;習焉不察"的現象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態度，而忽略了促進良好美德的重要，也會引發公共利益和公共倫理的危機。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導人們走到理論假設的方面上去。在這樣的人性假設下，公務倫理也便失去了存在的價值和依據，而事實上，良好的公務倫理是十分重要的。

2、管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E"：經濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調企業價值的優先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質。公共行政在本質上是以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。過分強調對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務的根本價值、目的，將其矮化為執行與管理之工具，不但無力負起公共行政對民主政治價值捍衛責任，也無法實現提升公民道德生活的信息與使命。行政學家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認為，以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠離社會價值的體現，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務產生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡"(MoralContent)。學者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場為導向的公共行政或管理主義與民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個人遠見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風險承擔與公共財的監護(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點，經由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經不起深究的。現代政府的正當性或合法性必須奠基于足以承擔責任，并能實踐民主社會的價值前提。

3、市場基本教義和對市場機能的不當崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎，以自利與理性為假定，以演繹推理與計量模型證明市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權系分散且不可讓渡，故缺乏加以監督的誘因，加上沒有市場機制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨與服務應交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經濟學家事實上并不諱談市場經濟的限制，福利經濟學承認市場機能的失調(MarketFailure)，政府以財政政策與公共政策介入市場，設定官僚體系執行這些政策，以挽救消費者權益，改正因市場機能失調所產生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經濟學(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競爭市場的理論限制，間接展現市場與政府權力之間的特殊關系，從契約法規權威的建立，財產權的確立，到各種管制政策，都顯示市場權威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭與完全競爭市場誘因結?溝牟鉅臁6雜詮講棵啪赫裕嬖謐瘧局噬系牟煌綣棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的產出（政策或服務）是公共財、無法分割、內容上是互斥的；龐大的規模經濟而產生的獨斷性；政府政策具有強制性；服務具有獨占性；進入市場的高門檻(BarrierstoEntry)；價格系統之不存在等。正是由此，公部門引進競爭機制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進市場機能的限制，就是市場機能本身的限制，吾人無法將市場無法運作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個未可肯定的問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規避巧用、尋租、特權與貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當的。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機"一書中認為："市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構成危險"，"對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來補助不應該出現的活動范圍之內"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態度的社會目標的實現"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學習之自我解構與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個主要假設在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機關還是私營機關從事管理者，都需要類似的管理知識、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計劃、決策、組織、領導、溝通、控制）的發揮，從而長期有效地生產和提供財貨與服務，在這樣的理論下?quot;企業型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進私部門的價值、文化、結構、流程、技術進行政府改造，進行自我解構(deconstruction)。吾人應該承認，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識、技能、工具亦可相互學習與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質之差異。行政學大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業管理與公共行政有不同的意識形態和不同之價值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權、公共利益、法律規則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現在：憲政與市場、公益與私益、法治與契約自由、社會公義與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質上是以民主憲政為基礎，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當角色，喪失其應有的真正意義。

5、不恰當的"顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對企業的重要性比擬為人民－政府間的關系，因此強調顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標，并認為顧客導向的理念會促使服務者直接對顧客負責；由顧客作選擇提供服務者，排除了政治因素的不當干預；依對象的不同，對民眾提供更多的選擇；以顧客為導向的產出較能符合大眾的需求，而且亦能達成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導向的公共服務本身乃是一個值得懷疑的不當隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復雜的，公民是公共服務的接受者，從這個角度要求政府提供服務；公民亦是公共服務的合伙人或參與者，其行為亦對公共服務的績效發生影響；公民亦是公共服務的監督者，有責任監督政府的運作；同樣公民亦是納稅義務的承擔者。將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進公共服務的質量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標，因為在開放社會下人民要求政府服務的范圍相當廣泛，甚至于多元目標經常出現沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對接；其三，政府不僅僅是服務的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務的獨占性或壟斷性，由于缺乏競爭的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發揮顧客導向所企圖的優點。的確，政府與人民間的互動關系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對話機制，并使各自既分享權利又履行義務。

五、公共行政重建之理論與實踐之思考

應該承認公共行政之管理主義，對于公共行政之理論與實踐提供了一種視角。無論如何，對于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉移，還是一個值得懷疑的問題。行政學者全中燮(Jong,J1994)認為，行政學典范的效果不能以其出版的經驗著作來衡量，而必須以?quot;概念架構"(ConceptualFramework)和應用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現在談論管理主義是一種典范仍為時過早，這種先于事實(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場機制"、"小而能"、"顧客導向"、"效率至上"的企業型政府視為一種絕對的信仰，構成一個不當的"市場中心主義"，而扭曲了公共行政的特質。吾人應承認，每一個時代皆有每一個時代的政府治理，政府治理應隨時代政治、經濟、文化、技術之變遷而發展。同理，公共行政之理論和學說亦應隨時代的發展而發展。在這個社會大轉變的時代，公共行政之理論是需要不斷重?ê頭⒄溝摹Mü怨殘姓芾碇饕宓吶行苑此跡收呷銜殘姓礪壑亟ㄔ諼蠢炊皇蘭停枰刈⒑退伎家韻錄父齜矯嫻奈侍猓?/P>

1、公共行政應更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應承認政府在國家治理過程中的正當性，避免過度強調市場，可造成"空洞化的國家"；

3、公共行政應關注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應從政府與社會、公共部門與私人部門、政府與公民的互動角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應跨越"左"和"右"的意識形態，發展較為中性的整體觀點；

6、公共行政固然要向企業學習，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學習企業的同時，應考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應淡化對公務倫理的要求，因為這是實現良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長"。對公共行政之理論與實務而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:網絡化公共行政管理范式探索

［摘 要］ 自韋伯創立官僚制以來，它就作為一種組織結構深入人心，但隨著時代的進步，人們愈發發現官僚制已逐漸落伍。新公共管理作為一種新的適應社會發展的范式得到人們的大力推崇與認可，事實上，任何理論隨著時代的發展都會逐漸的表現出其滯后性，本文通過論述一種新的網絡化公共行政組織結構，對其演變成一種公共行政范式可能性進行探索

［關鍵詞］ 官僚制新公共管理 網絡化治理

一、官僚制與新公共管理的落伍

1.官僚制的問題

自政治行政二分法創立以來，行政學就就因官僚制的存在成為一門獨立學科。它是一種以分部―分層、集權―統一為特征的組織形態，是現代社會實行合法統治的組織形態。官僚制對于現在的組織制度產生了深遠的影響，成為了一種重要的組織架構。但隨著時代的發展，官僚制逐漸演變成了一種效率低下的代名詞，它壓抑了人員的積極性，使得組織毫無生機和活力。

2.新公共管理的問題

（1）二者都植根于社會的組織結構之中。韋伯認為等級森嚴的層級結構有助于對效率的追求和目標的掌控，而實現效率的最好的組織就形式是依靠信息的壟斷和對職業全能的壟斷的官僚制。新公共管理所確定的行政方式也是植根于組織與結構之中，而當經濟組織日益社會化時，傳統的等級森嚴的官僚制滿足不了組織的需要，新公共管理的載體也是建立在官僚制的組織結構基礎上，并未發生重大的變化。（2）新公共管理造成了道德約束力的減弱。公共選擇理論認為，政府由于本身的缺陷如缺乏競爭機制以及信息的不完備性會導致“尋租”行為的存在，傳統的行政模式建立了一套制度和準則對組織成員進行約束以防貪污腐敗的產生。新公共管理通過引入的簽約合同等私營管理部門的模式，減弱了傳統行政模式的道德約束力，也產生了新的貪污腐敗的問題。由此可見，新公共管理摒棄了傳統行政管理中灌輸倫理標準的做法和原則，雖然強化了內在要求，但也弱化了人員的道德約束，成為了滋生腐敗的溫床。

在這種背景下，各種研究范式應運而生，網絡化公共行政作為一種適應現代網絡社會發展的治理方式，逐漸得到人們的重視與認可。

二、網絡化公共行政興起的原因

1.公共政策的受網絡化特征影響

社會的治理不是按照專業來劃分，而是以任務為中心的。網絡化結構所具有的靈活性及穩定性，使得原有的主體結構做出相應的調整，或更新要素，或局部調整，改進結構。在主體結構建構中，如果結構處于主體可控范圍時，這種建構可以是精心設計的、有計劃組織的；反之，當結構處于主體不可控范圍時，建構也不是不可能的。因此網絡化的結構更有利于公共政策的制定與研究。

2.“碎片化”治理導致網絡化治理的出現

“碎片化治理”是消極的，不科學的。傳統的政府模式根本就不能滿足這一復雜而快速變革的時代要求，命令與控制程序、刻板的工作限制以及內向的組織文化和經營模式維系起來的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復雜問題，網絡化治理主要應對高度復雜的社會，如果想要提供高質量的服務，就需要不同的人群和組織結構的出現，網絡化治理由此應運而生。

三、網絡化公共行政的概念

沃斯博格－蓋利尼認為，網絡化公共行政不僅以信息系統與管理過程之間的相互運作性連結和水平為特征，而且組織間關系更具有彈性和適應性，強調一種治理的關系。

1.公共服務的參與者

在科層制的組織結構中，公共服務的參與者僅是政府，政府負責公共物品的提供，社會與公民沒有參與的自主權，不僅造成政府巨大的財政負擔，公共服務的提供難以讓社會滿意。

新公共管理認為公共服務的提供由原先的政府跨界成為私營部門和非營利性組織，政府可以通過資源外包的方式轉移公共服務從而達到治理的目的。

網絡治理語境下的公共服務打破了單一的治理理論，向多中心治理理論邁進，公共物品和公共服務完全可以由政府與各種非營利性組織合作完成。這是由社會的網絡結構造成的。

2.公共行動的目標

新公共管理帶來的治理模式公共行動的目標是結果要滿足顧客的要需求，它將政府與公民之間的關系定義為服務提供者與顧客之間的關系。因此，確認顧客的需要是制定目標的第一步，也是其核心所在。對顧客服務質量的衡量主要是評估其結果，新公共管理將各種政府服務的結果指標化，要求各政部門對這些結果負責。

3.手段：契約主義與市場力量

新的治理方式有兩大原則：第一，只要有可能，公共服務的提供者不要僅限于一個：第二，只要有可能，在這些多個的公共服務的提供者之間要引入競爭機制。契約與合同制這一方式正好滿足了兩大原則，這一機制的核心是對競爭力量的引入。

四、網絡化公共行政范式的優點

網絡化結構伴隨著網絡社會的發展和信息技術的提高產生的一種新的組織結構。它的核心功能可視需要連接或中斷，而組織中每一個成員都要對自己的行為負責。

1.網絡結構打破了組織的邊界，符合民主訴求。這種開放的無邊界無中心的組織結構框架，打破了組織內部邊界的限制。信息技術不斷發展，反應了公民對于社會生活參與的迫切需求，成為社會治理的重要力量。而網絡結構是建立在現代信息技術上的結構，信息可以在同一層次上共享，而不必自下而上到達決策層，再由上而下地傳遞到組織的其他成員。

2.從效率的角度來看，官僚制的結構形式有利于令行禁止，專業的分工能夠充分實現效率的目標，而網絡結構將會帶來更高的效率。網絡化的結構形式能夠充分了解外部環境的基本信息，互相溝通與聯系的方式最大限度的避免了信息不對稱和信息不完全所帶來的各種弊端，同時，網絡結構根據外部環境的變化快速反應，組織成員做彈性的工作，經常地變換工作崗位，持續地學習新技能。

由此可見，作為對傳統市場、政府二分法的超越，網絡化公共行政展現出很大的與優點。當然, 作為一種全新的治理模式, 其走向需要一個過程, 需要人們的不斷探索與研究。

公共行政管理論文:電子政務與提高公共行政管理能力

黨的十六大報告指出，要“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能”。電子政務就是要實現政府這四大職能的電子化和網絡化，提高政府部門依法行政的水平。

在市場經濟條件下，政府不再直接干預企業的經濟活動，而是主要依靠宏觀調控手段進行經濟調節。政府對市場經濟發展過程中出現缺陷的校正和調控，必須建立在掌握充分信息的基礎上，同時還必須具有現代化的調控手段。憑借電子政務業務系統，政府可以建立政府機構之間、政府與企業、政府與居民之間便利的網絡溝通及快捷的反饋機制，將極大地提高政府對市場信號變化的反應能力，從而隨時對影響經濟發展的主要因素實施引導和組織，來提高政府的經濟調控效率和水平。電子政務的建立和發展，為政府經濟調節的決策科學化提供了有力工具。電子政務通過建立決策支持系統，為決策層提供必要的決策信息。

政府的市場監管職能，是指政府通過法律、法規對各類市場交易行為進行監督管理的一系列活動。市場監督的主要目的是通過對各類市場交易中市場主體的資格認證、交易行為和秩序的規范與約束、交易權益的保護等的監督管理，維護公平競爭的市場秩序、提高市場競爭的效率。市場監管的重點是市場交易活動中的市場準入、公平競爭和維權。在市場監管過程中，推行電子政務實現以信息管理為核心的監管方式是必然趨勢。監管部門面對多元化的市場格局，應改革監管方式，應用信息技術，建立與之對應的多元信息系統的常規運作機制，以實現全方位的市場監管，維護正常的市場秩序。

就我國國情而言，政府的社會管理職能就是政府為推動社會進步，建立公正、安全、文明、健康的社會發展環境，針對各類社會公共事業所進行的管理活動。電子政務作為重要的工具和手段，可以幫助政府構建新的社會“治理”模式，實現政府與社會的良性互動，強化政府社會管理職能。電子政務的實施可以提高法規、政策的透明度，使居民參政議政機會大大增加。國家制定的各項法律規章、政府制定的規劃方案、重大工程的醞釀決策、審判機關的判決等公眾關心的信息，都能通過政府信息網絡，在第一時間傳送到居民手里，為居民提供了參政議政的渠道。電子政務的實施使政府對社會的管理、溝通更加方便。各種文件(如戶籍、身份證、護照、駕照、婚姻證等)的辦理、重要的通知(如入學通知、遷址申報與通知)、社會安全與福利、個人應向政府繳納的各種稅款和費用、按政府要求應該填報的各種信息和表格以及繳納各種罰款等都可以通過網絡完成。

電子政務對政府效能的提高集中體現在管理能力、決策能力、應急處理能力和公共服務能力的提高上。電子政務建設給企業和居民帶來的最大好處，就是政府的服務效率和質量都將明顯提高。在公共服務方面：政府通過門戶網站信息使公眾迅速了解政府機構的組成、職能和辦事章程、各項政策法規，增加辦事的透明度。政府服務部門和科研教育部門的各種資料、檔案、數據庫的上網使政府的服務更加完善，更好地為社會服務。另外，政府對公眾的服務還包括各公共部門如學校、醫院、圖書館、公園等面向居民的服務。

通過政府門戶網站與企業網站的連接，把電子政務的業務應用平臺與企業的電子商務平臺有機整合起來，建立支持流程的信息平臺和面向流程的運作方式，不僅可實現政府對企業的快捷服務，而且可以幫助企業改善發展的軟環境，利用政府在資源配置中的中心地位直接幫助企業尋找在全球范圍內的有利資源，提高企業的核心競爭力和創新能力。

公共行政管理論文:公共行政管理的倫理基礎探究

摘要：重視效率而忽視倫理是當前公共行政管理學界的一個突出問題，這一特點對行政管理學自身的發展具有一定的阻礙作用。公共行政管理主要是面向公眾的，應該堅持公正、對公眾負責、正義等。所以，要改進公共行政管理，就應該對其中的倫理基礎進行研究。本文主要分析了公共行政管理和公共倫理之間的關系，提出了公共行政管理應該堅持的倫理原則。

關鍵詞：公共行政管理 倫理基礎 研究

當今時代，我國正處在社會變革和轉型的重要時期，社會上難免會出現很多不正常、不和諧的因素，這就需要有與之對應的價值尺度進行引導。公共行政管理在其中會發揮一定的作用，但是實行有效的行政管理并不是最終目的，實行行政管理是為了維護人民的利益，傳達人民的呼聲。但是，近年來我國的公共行政管理只重視效率而忽視倫理的問題日益凸顯，這在一定程度上，阻礙了行政管理的發展。要加強公共行政管理，應該重視對其倫理基礎的研究。

一、公共行政管理和公共倫理

公共行政管理的過程并不只具有技術性，所有的管理過程中都蘊含著價值觀念和倫理觀念，所以公共行政管理不僅是一種制度層面和技術層面的問題，還應該體現一定的倫理結構。所謂公共倫理指的是一種社會價值取向，其核心是公共理性，公共倫理對公民的精神建設與道德取向具有決定作用。

公共行政管理既屬于結構的范疇，也屬于道德的范疇。有學者甚至認為制度本身應該屬于一種道德觀念。也有學者認為，國家之所以存在是為了推動美好生活，所以其行為肯定要關注道德層面。由此可見，公共行政管理總是與“公共”二字聯系在一起。在“公共”范圍中，公共的利益是核心，所以公共行政管理應該時刻關注公共利益。

二、公共行政管理應堅持的倫理原則

關于公共行政管理應該堅持的倫理原則不同的學者進行了不同的表述，有的學者認為公共行政管理應該堅持效率至上的同時也要兼顧社會公平。也有學者提出了優秀行政官員應該具備的素質是能夠處理好某些相互矛盾的道德原則，這些行政官員應該具備以下幾種素質：堅持原則，果斷采取行動；果斷對有分歧的問題進行處理。我國也有學者提出了公共行政管理所堅持的倫理原則，主要包括社會利益至上、公平公正以及勇于負責。無論如何，公共行政管理是不能夠離開社會倫理基礎而存在的。而行政工作人員自身的道德水平會直接或間接地影響到公共行政管理水平。

綜上所述，筆者認為，公共行政管理應該堅持的倫理原則主要概括為以下幾個方面。

（一）堅持維護公共利益

在我國，政府是代表人民的利益的代表，政府的權力是人民賦予的，所以政府應該堅持為民服務，把維護公共利益放在首要地位。從事公共管理的行政人員首先應該堅持社會公共利益至上，不能濫用權力，不能把個人利益放在公共利益之上。行政工作人員在進行行政決策之時，首先要考慮的是這一決策是否有利于維護社會公共利益，如果堅持維護了公共利益，那么這一行政決策在促進社會進步方面會發揮積極作用。除此之外，行政人員的行政權力也應該受到道德的制約。行政權力在行使之時必須堅持公共利益至上。行政人員在行使行政權力時具有的非公共行為往往是導致行政腐敗的一大原因。行政腐敗后果的嚴重性是不言而喻的。以權謀私、權錢交易等等都是嚴重違背行政倫理原則的。所以，行政權力在行使之時也應該堅持維護公共利益。

（二）促進社會信任

國家行政人員以及行政機關的工作人員是公共管理的主體，與社會公民有密切聯系的公共事務是其客體。所以，有必要在國家行政人員和公民間建立起一種政治信任，這樣公共行政管理才能夠順利進行。換言之，政治信任是行政權力得以正常運行的基礎。政治信任建立起來了，行政人員與人民群眾之間沒有了隔閡，那么行政管理法規等就能樹立起權威性，從而有助于公共行政管理的進行。除此之外，促進信任也有助于減少了公共部門與公眾之間的誤會和猜疑，增進交流。

（三）促進社會的公平競爭

堅持一定的社會倫理原則，公共行政管理就必須具有一定的社會責任感，勇于承擔行政管理活動所產生的社會責任。促進社會的公平競爭，也是勇于承擔社會責任的一種表現。

社會的公平競爭對社會發展具有極為重要的意義，例如有助于促進社會行政效率的提高；有助于促進創新，增強行政人員的士氣；有助于促進行政機構及時對顧客需求做出反映。社會的公平競爭對于反對腐敗、反對官僚主義等等不良的社會風氣。要促進社會的公平競爭，行政管理機構就應該引進競爭機制，在錄用新人員、進行獎勵和懲罰等方面，要按照實際情況進行，杜絕不正之風的產生與盛行。

三、倫理學視角下的公共行政管理

從倫理學的視角觀察，公共行政管理具有以下幾個方面的特征：

（一）公 正

這一特點主要體現是公共行政人員在對待公眾時應該堅持做到一視同仁，大公無私，而不是厚此薄彼。以社會保險為例來說明，情況相同的人在減免稅款、領取救濟金以及享受照顧時應該按照法律規定享有同等待遇。

（二）合 法

官員在進行公共行政管理的過程中，其采取的決策與行動應該具有合法性。首先，其不能不遵守法律的規定而按照自己的意志行事。其次，他們的行為必須與大眾價值取向相符合。

（三）正 義

公共行政管理在執法辦事的過程中應該堅持正義。首先，要平等對待每一位公民；其次，政府應該對個人所處的環境和個人特殊的需要進行充分考慮。

（四）對社會公眾負責

從倫理視角下觀察，對公眾負責是公共行政管理的一大特點。其表現為：政府部門應該把自身的活動向公眾作出解釋，而且要按照標準對活動的理由進行詳細說明，讓公眾認識到這一決策的必要性和合理性。

四、結束語

綜上所述，公共行政管理與公共倫理之間有著密不可分的關系，加強行政管理不可避免要關注公共利益，要受到公共倫理的制約。所以，公共行政管理應該受到公共倫理的約束，堅持一定的公共倫理原則，具體來說主要包括，堅持維護社會公共利益、堅持促進社會信任、堅持促進社會的公平競爭。只有在堅持公共倫理的基礎上，行政權力才能被合理利用，公共行政管理才能發揮有效的作用。