序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇保護(hù)黃河生態(tài)環(huán)境的建議范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

關(guān)鍵詞  國務(wù)院八七分水 水權(quán)調(diào)整  優(yōu)化完善  生態(tài)補償  省區(qū)

1. 國務(wù)院批復(fù)八七分水方案

1.1八七分水方案

1987年9月11日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家計委和水電部“關(guān)于黃河可供水量分配方案報告的通知”。這是我國首次由中央政府批準(zhǔn)的黃河可供水量分配方案。該水量分配方案由國務(wù)院辦公廳以（1987）61號文通知各省（市、區(qū)）作為西線南水北調(diào)工程生效前黃河可供水量的分配方案。分配方案是基于黃河地表水資源量580億m3，可供分配水量為370億m3，輸沙水量210億m3。

1.2分配方案的局限性

現(xiàn)在看來，在那個時期已經(jīng)考慮到了黃河水資源承載能力，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)用水，但并沒有生態(tài)環(huán)境用水，僅協(xié)調(diào)河道內(nèi)與河道外用水。方案經(jīng)歷了較長時段的枯水期和嚴(yán)重斷流的考驗。

但是25前各省區(qū)對于水資源需求不像現(xiàn)在一樣嚴(yán)峻，同時受其局限性不可能分配的十分科學(xué)和完美，比如山西省能源發(fā)展估計需求相當(dāng)大，文件稱“以山西為中心的能源基地大部分位于黃河流域，工農(nóng)業(yè)需水量較大，水資源的供需矛盾更加突出”。當(dāng)時分配43.1億 m3，時至今日該省使用耗水15億 m3，只占其分配指標(biāo)的三分之一，當(dāng)然有其山高水低，利用困難因素，導(dǎo)致山西省大量開采地下水，造成地下水位下降和水污染嚴(yán)重而引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題，可以預(yù)見其未來即使扭轉(zhuǎn)目前用水狀況，其用水量也很難達(dá)到分配指標(biāo)。

2.南水北調(diào)的確定性與不確定性

2.1西線南水北調(diào)工程不確定性

八七分水作為西線南水北調(diào)工程生效前黃河可供水量的分配方案，由于西線的不確定因素，很難說何時能夠上馬。西線經(jīng)過了幾十年的前期工作，近年國務(wù)院一度暫停了前期工作。西線主要問題在于生態(tài)環(huán)境的要求，以及長江及西南地區(qū)水資源遭遇枯水期和水利水電工程的大力發(fā)展，特別是我國政府承諾的節(jié)能減排目標(biāo)，促使我國大力發(fā)展綠色水電能源，隨著規(guī)劃和開工建設(shè)大型水電站，生態(tài)補償機(jī)制還沒有建立，這都給西線的建設(shè)增加了不確定性因素。

2.2南水北調(diào)工程中東線的確定性

隨著2014年南水北調(diào)中東線的通水，我國海河和淮河流域各省區(qū)水資源短缺得到局部緩解，受水區(qū)局部地區(qū)地下水嚴(yán)重超采得到遏制，生態(tài)恢復(fù)有了可能。原來黃河受水區(qū)缺水狀況將有所變化。

因為黃河流域自身的水資源供需矛盾問題一直很突出，特別是西北干旱荒漠地區(qū)的治理更是需要安排一定水量來保證，黃河的水資源應(yīng)該首先滿足本流域生產(chǎn)生活和西北荒漠治理的需要為前提。基于上述南水北調(diào)西線引水工程不確定性和中東線引水工程的通水，要必要對黃河“八七分水方案”進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使其逐步趨于合理和完善。

3.各省區(qū)政府相繼批復(fù)了取水許可總量控制指標(biāo)細(xì)化方案

黃河水量分配方案是我國大江大河中首次制定的分水方案，作用明顯，在很大程度上促進(jìn)了黃河流域各省區(qū)的計劃用水和節(jié)約用水。

國務(wù)院八七分水方案是省區(qū)總量，沒有劃分干流、主要支流，需要細(xì)化到干支流以及地市。黃河取水總量控制指標(biāo)細(xì)化體系是精細(xì)調(diào)度的基礎(chǔ)。因此，各省區(qū)政府在流域機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下相繼批復(fù)了取水許可總量控制指標(biāo)細(xì)化方案。

取水許可總量控制指標(biāo)細(xì)化方案的頒布實施，將有利于加強(qiáng)分級總量控制，在有效遏制引黃用水需求的快速增長之時，有利于避免區(qū)域水資源配置格局的失衡和協(xié)調(diào)省（區(qū)）內(nèi)部用水矛盾；有利于水權(quán)轉(zhuǎn)讓；有利于流域與區(qū)域的統(tǒng)一管理；有利于黃河水資源的統(tǒng)一配置和調(diào)度管理。各省區(qū)取水許可總量控制指標(biāo)細(xì)化方案的實施，將更易顯現(xiàn)干支流、各省區(qū)內(nèi)部各市、各省區(qū)間實際用水與方案的不協(xié)調(diào)性及不合理性，將有助于“八七分水方案”的調(diào)整與完善。

   

4. 國務(wù)院批復(fù)第二次水資源綜合規(guī)劃

2010年國務(wù)院批復(fù)全國水資源綜合規(guī)劃，到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億m3以內(nèi)，到2030年，全國用水總量力爭控制在7000億m3以內(nèi)；在該規(guī)劃里涉及到黃河總水量由國務(wù)院八七批復(fù)的580億m3減少到現(xiàn)在的535億 m3，也就是說現(xiàn)狀黃河來水量比國務(wù)院批復(fù)“八七分水方案”時減少了45億m3，即處于逐步減少趨勢，而流域各省區(qū)用水量卻趨于增加，這其中尚未考慮流域生態(tài)環(huán)境用水量及其趨勢。

各省區(qū)政府在流域機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下相繼批復(fù)了取水許可總量控制指標(biāo)細(xì)化方案仍然是按八七分水指標(biāo)進(jìn)行的，以后如何協(xié)調(diào)或調(diào)整需要進(jìn)一步的探討和研究，使其適合流域和各支流水量的變化。

5.對八七分水中優(yōu)化、完善與調(diào)整

結(jié)合國務(wù)院分水的背景與現(xiàn)狀的黃河水量變化、流域各省區(qū)用水量增加以及荒漠治理和生態(tài)環(huán)境需水，在南水北調(diào)西線生效前和東中線2015年前通水后，有必要對八七分水中370億m3做必要的完善與調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化。

5.1青海省增加生態(tài)保護(hù)補償水量

“三江源”地區(qū)號稱“中華水塔”，是長江、黃河、瀾滄江三大江河發(fā)源地,是我國最重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，不但對維護(hù)西北地區(qū)的生態(tài)安全十分重要，也是遏制西部荒漠化向東侵襲的天然屏障，三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)建立起一個長效生態(tài)補償機(jī)制。青海省提供了黃河水量的一半以上，當(dāng)年僅分配14.1 億m3，建議給予生態(tài)環(huán)境用水2~3億m3或更多。

5.2寧夏、內(nèi)蒙古適當(dāng)增加水量

八七分水方案已經(jīng)考慮了黃河最大可能的供水量，特別指出：山西省因能源基地發(fā)展的需要，增加用水量50%以上；寧夏、當(dāng)前農(nóng)業(yè)用水較多（但有效利用率不高，今后主要應(yīng)在節(jié)水中求發(fā)展）增加用水量10%左右；河北省、天津市今后一個時期需從黃河引水接濟(jì)，分配用水量20億m3。其它沿黃各省（區(qū)）一般增加用水量約30~40%。

寧夏、內(nèi)蒙古屬于少數(shù)民族地區(qū)也是國家發(fā)展側(cè)重地區(qū)，其用水量早已超指標(biāo)，并大幅度地實施了水權(quán)轉(zhuǎn)換措施解決工農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村用水矛盾，而當(dāng)時并沒有考慮生態(tài)環(huán)境治理用水量，為了持續(xù)發(fā)展和荒漠治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建議給予兩自治區(qū)區(qū)各5億m3，重點解決荒漠治理用水。

5.3河北、天津隨著南水北調(diào)中東線的通水減少依賴黃河水量

八七分水方案中河北省、天津市今后一個時期需從黃河引水接濟(jì)，分配用水量20億m3。隨著南水北調(diào)中東線的通水減少依賴黃河水量，建議核減河北天津的水量，以解決黃河自身生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)所需要增加水量。當(dāng)然，隨著“引黃入邯（邯鄲）”2010年11月開始引黃河水，規(guī)劃中河北省將來達(dá)到15億m3。同時，北京有可能利用黃河水。

5.4山東省的用水指標(biāo)水權(quán)置換方式

山東省也已超過了國務(wù)院分水指標(biāo)，雖然有東線南水北調(diào)的補給，但由于山東省經(jīng)濟(jì)和工農(nóng)業(yè)發(fā)展迅猛，用水仍依賴黃河水。建議山東省的用水需要增加指標(biāo)可通過水權(quán)置換方式獲取，以解決超指標(biāo)用水問題，比如給予用水指標(biāo)富余的陜西省、山西省初始水權(quán)不同方式的補償機(jī)制。采用什么方式可以探索，如通過援建對口支援等方式，主要還是針對解決兩省水資源利用存在問題，是否可以探索把省區(qū)內(nèi)部采用水權(quán)轉(zhuǎn)換解決工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)和區(qū)域用水矛盾問題，引用到流域各省區(qū)件，以解決流域內(nèi)各省區(qū)存在用水指標(biāo)余缺問題，或者采用遞進(jìn)收取水資源費，至少要對超指標(biāo)用水部分加倍收取水資源費，從經(jīng)濟(jì)上給予制約。

5.5甘肅省用水

甘肅省也面臨荒漠化治理需要更多水資源，特別是石羊河流域用水除了“引硫濟(jì)金”，以及通過甘肅“景電”向民勤供水，將來黃河黑山峽河段開發(fā)如大柳樹水利工程的建設(shè)“引黃濟(jì)民”工程，將極大改善石羊河流域的生態(tài)。

5.6充分利用水資源使其發(fā)揮最大效益

在我國水資源短缺的情況下，需要進(jìn)一步高效利用水資源，但是節(jié)約用水畢竟是有限度的，要認(rèn)識到水資源年年更新的大背景，如何減少入海出境水量，是最根本的出路。

其實，水資源是天然可再生資源，每年都在不斷更新。從年內(nèi)角度看，我國大部分地區(qū)降水主要集中在汛期，其降水量占全年降水量的60％以上，經(jīng)對汛期和冬季降水統(tǒng)計，扣除雪山冰川融水外，中國水資源每年更新來源于海洋季風(fēng)大氣降水超過90%以上。根據(jù)中國水資源公報，我國每年超過2.2萬億m3河川徑流水資源沒有被利用入海或出境了，而這些水量主要集中在南方，特別是西南。

我國水資源開發(fā)利用程度20%，但流域之間差異很大。特別是南方河流水能資源豐富而開發(fā)利用程度低，華北地區(qū)接近100%，海河和淮河每年大約引黃河水100億m3，而長江流域只有18%，潛力巨大。

作者通過對黃河流域預(yù)測2013年將結(jié)束自1986年以來較長時段的枯水少水年，有可能出現(xiàn)一個平水年較豐的時期，隨著污水資源化的全面使用，結(jié)合跨流域調(diào)水以及“洪水資源化”，，2015年將是北方環(huán)境修復(fù)成為一個“拐點”。

5.7建議調(diào)整的水量首先用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)

在我國大江大河中，我們母親河黃河是生態(tài)環(huán)境最為脆弱、大面積環(huán)境惡化，急需治理的河流，黃河流域還是水資源時空分布差別極大、人均占有量和耕地占有量較少的河流，同時還是水資源利用千差萬別的流域，怎樣合理把有限的黃河水用好，在解決好流域自身發(fā)展需要同時，把流域生態(tài)環(huán)境治理好。

黃河流域西北寧夏、內(nèi)蒙一帶生態(tài)環(huán)境惡化，不但影響下游，而且對我國華北地區(qū)也帶來不利影響，所以兩自治區(qū)生態(tài)環(huán)境治理事關(guān)重大。

建議調(diào)整的水量首先用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改造荒漠化地區(qū)如河套地區(qū)相鄰的毛烏素沙漠、庫布其、烏蘭布和沙漠和騰格里沙漠南緣。

把少量黃河水留到生態(tài)脆弱區(qū)改善生態(tài)環(huán)境，充分利用有限水量進(jìn)行生態(tài)工程建設(shè)，再造“河套”和沙漠變綠洲將成為可能。 參考文獻(xiàn)

[1]李東.淺析水資源開發(fā)利用率與水電開發(fā)率(j).中國水能及電氣化，2010(5)：31~35

[2] 中國水資源公報[r].水利部，2008

[3] 李東.高壩大庫是我國大江大河長治久安的工程性保障措施. 2010-11-20

[4] 李東.地下水利用與保護(hù)規(guī)劃技術(shù)分析.水信息網(wǎng)2009.12.28

篇(2)

關(guān)鍵詞 黃河三角洲；高效生態(tài)區(qū)；生態(tài)補償

中圖分類號 Q148; X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 1002-2104(2012)02-0015-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.02.003

2009年11月23日，國務(wù)院正式批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，目標(biāo)是在黃河三角洲地區(qū)探索綠色、低碳、可持續(xù)的發(fā)展模式。在發(fā)展高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)過程中，生態(tài)補償制度將起著減震器的作用，既能調(diào)節(jié)人和自然之間的關(guān)系，又能協(xié)調(diào)不同功能區(qū)之間發(fā)展和保護(hù)的矛盾。因此，制定合理的可操作的黃河三角洲生態(tài)補償制度，是保障黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補償原則和利益相關(guān)方的責(zé)任和義務(wù)

長期以來，我國環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益在受益者、保護(hù)者、破壞者和受害者之間的分配很不公平，除了法規(guī)、制度的缺失外，一個重要原因是生態(tài)補償利益相關(guān)方各自的責(zé)任、義務(wù)模糊。黃河三角洲要有效實施生態(tài)補償，就必須確立生態(tài)補償?shù)脑瓌t和責(zé)任主體。

1.1 生態(tài)補償原則

根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境問題的特征和黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)建設(shè)高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)的需要，建立生態(tài)補償?shù)臋C(jī)制應(yīng)遵循以生態(tài)系統(tǒng)功能整體優(yōu)化、政府主導(dǎo)、全社會參與、保護(hù)者受益、受益者補償?shù)仍瓌t。

1.1.1 生態(tài)系統(tǒng)整體功能優(yōu)化原則

生態(tài)系統(tǒng)功能是指人類直接或間接從生態(tài)系統(tǒng)得到的各種利益。如：水源涵養(yǎng)、土壤保持、生物多樣性保護(hù)等。生態(tài)補償最直接的目的是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能優(yōu)化的生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)功能可持續(xù)提供的目標(biāo)。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)，只有著眼于規(guī)劃區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)，才能達(dá)到生態(tài)功能的優(yōu)化，實現(xiàn)生態(tài)高效的目的。

1.1.2 政府主導(dǎo)、全社會參與的原則

生態(tài)系統(tǒng)是公共物品，受益者應(yīng)包括區(qū)域內(nèi)的所有居民、企業(yè)、社會團(tuán)體和個人等。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)政府及相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)有責(zé)任建立和實施生態(tài)補償制度，同時，作為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成果的受益人，企業(yè)、團(tuán)體和個人也應(yīng)積極參與。

1.1.3 生態(tài)保護(hù)者受益的原則

“誰保護(hù)、誰受益”這已是近些年來我國生態(tài)補償探索中形成的共識，也應(yīng)成為黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)實施生態(tài)補償?shù)脑瓌t之一。由于保護(hù)者不能直接從生態(tài)保護(hù)中得到經(jīng)濟(jì)收益，必須給予相應(yīng)的直接經(jīng)濟(jì)補償，使生態(tài)保護(hù)不再是政府的強(qiáng)制和社會的公益事業(yè)，而成為投資和收益相對稱的經(jīng)濟(jì)行為，把生態(tài)保護(hù)成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，鼓勵人們更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

1.1.4 受益者補償?shù)脑瓌t

即“誰受益，誰付費”。生態(tài)保護(hù)具有向社會提供生態(tài)服務(wù)的功能，生態(tài)服務(wù)功能是一類特殊的公共產(chǎn)品，按照市場經(jīng)濟(jì)的原則，享受產(chǎn)品和服務(wù)的個人和社會應(yīng)該向該產(chǎn)品和服務(wù)的提供者付費。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補償機(jī)制應(yīng)建立起以政府引導(dǎo)、市場調(diào)控的機(jī)制。

1.2 生態(tài)補償利益相關(guān)方的權(quán)利與責(zé)任

目前我國在實施生態(tài)補償實踐中，各級政府扮演著生態(tài)補償?shù)闹黧w，生態(tài)補償?shù)目腕w――即利益相關(guān)方一般歸納為四類：生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)者、生態(tài)破壞的受損者、生態(tài)治理過程中的受害者和減少生態(tài)破壞者。目前有關(guān)生態(tài)補償?shù)暮怂惴椒ㄖ饕邪瓷鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值、按生態(tài)保護(hù)者的直接投入和機(jī)會成本、按生態(tài)破壞恢復(fù)或修復(fù)成本、按支付意愿和受償意愿，以及基于生態(tài)足跡確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)等。

黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)實施生態(tài)補償，必須明確利益相關(guān)方各自的生態(tài)保護(hù)責(zé)任、范圍、面積，將權(quán)利與責(zé)任統(tǒng)一起來，摸索出一套便于計算、便于評估、便于監(jiān)督的公正透明的運行機(jī)制。在實踐中，應(yīng)在充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的特征和地區(qū)特點的基礎(chǔ)上,選取適宜、綜合的方法,以便構(gòu)建兼顧各利益相關(guān)方的補償機(jī)制。如對流域水資源保護(hù)，除界定清楚是否屬于跨界污染的前提下，應(yīng)制定出區(qū)內(nèi)流域生態(tài)補償實施辦法，對于黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)19條河流，應(yīng)一一區(qū)分上游、下游各自的權(quán)責(zé)，上游保護(hù)則下游受益，上游破壞下游受害。只有充分明確上游生態(tài)保護(hù)的職責(zé)和保護(hù)付出獲得補償?shù)臋?quán)益，才能達(dá)到生態(tài)保護(hù)的目的。對于劃定的自然保護(hù)區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)和海岸線自然保護(hù)帶等核心保護(hù)區(qū)，屬于嚴(yán)格限制各類開發(fā)建設(shè)活動的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)居民和企業(yè)的主要任務(wù)是穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，維持生物多樣性等生態(tài)服務(wù)功能，構(gòu)筑生態(tài)安全屏障。因此需要根據(jù)保護(hù)活動的付出和禁止開發(fā)的損失給予補償。對于石油、化工等重點開發(fā)的企業(yè)、單位，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償”的原則，對造成的壞境污染和生態(tài)破壞，收取排污費和生態(tài)修復(fù)費。

黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補償平臺建設(shè)

黃河三角洲處在省界交匯處，生態(tài)補償內(nèi)容多樣化，既有黃河流域的流域間生態(tài)補償，也有老石油基地的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理補償，同時又是重要的生態(tài)濕地和生物多樣性保護(hù)中心地帶。隨著山東藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)補償重要性的顯現(xiàn)，該區(qū)域?qū)l(fā)生越來越多的生態(tài)補償交易，這必將涉及到跨界資金流動，需要建立統(tǒng)一的市場平臺來規(guī)范和進(jìn)行交易。

2.1 明確黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的功能細(xì)分

根據(jù)黃河三角洲的總體功能定位和資源環(huán)境容量，生態(tài)補償平臺建設(shè)需要統(tǒng)籌考慮生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)布局和人口分布情況，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，規(guī)劃出重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)合理分布的總體框架。

2.1.1 重點開發(fā)區(qū)

就黃河三角洲而言，是指以陸域沿海防海大堤內(nèi)的鹽堿荒灘地為主的未利用地和國家及省級開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地等區(qū)域，這一區(qū)域是產(chǎn)業(yè)集聚、人口稠密的重要區(qū)域和進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域。

在產(chǎn)業(yè)布局中，要充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)未利用的土地資源，集中力量發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。依托東營、濱州、濰坊和萊州，重點發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)。東營臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)：位于東營市東北部和東部臨海地區(qū)，主要為國有荒灘鹽堿地。發(fā)揮高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的龍頭帶動作用，重點發(fā)展精細(xì)化工、能源工業(yè)，大力發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，打造全國重要的石油裝備制造基地，建設(shè)區(qū)域物流中心和產(chǎn)品集散中心。 濱州臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)：位于濱州市無棣、沾化北部沿海地區(qū)。建成國家級循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)物流中心和油鹽化工、船舶制造、清潔能源、生物制藥等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。 濰坊北部臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)：位于濰坊市寒亭、壽光、昌邑的北部沿海地區(qū)。重點打造船舶發(fā)動機(jī)和汽車制造、科技興貿(mào)創(chuàng)新和全國最大的海洋化工基地，建成國家級循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。 萊州臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)：位于萊州北部沿海。積極發(fā)展現(xiàn)代物流，建成電力、冶金、精細(xì)化工、機(jī)械制造、濱海旅游、生物育種等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。以四大臨港產(chǎn)業(yè)為核心，以東營港為龍頭，以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、特色工業(yè)園和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)為節(jié)點，形成貫徹黃河三角洲發(fā)展的高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，從而連接起環(huán)渤海南岸經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)。

在城鎮(zhèn)布局上，要積極落實國家關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃，在推動大城市建設(shè)的同時，要圍繞大城市進(jìn)行縣市鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)的建設(shè)，構(gòu)建黃河三角洲的功能齊全、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)體系。對于東營和濱州這樣有一定工業(yè)基礎(chǔ)的城市，要提升綜合實力、完善服務(wù)功能，發(fā)揮輻射帶動的能力，打造適宜人居住的城市，同時要圍繞大城市打造各具功能的小城鎮(zhèn)，依托港口和大型企業(yè)、商品集散地的不同特色，大力發(fā)展具有高科技水平的第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)村居民點，加快社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。

2.1.2 限制開發(fā)區(qū)

黃河三角洲的限制開發(fā)區(qū)包括沿海岸線的淺海灘涂、高效生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)以及黃河現(xiàn)行的備用入海流路。對限制開發(fā)區(qū)，要以綜合開發(fā)利用灘涂資源為中心，以農(nóng)副產(chǎn)品加工和休閑農(nóng)業(yè)為支點，發(fā)展低能耗、可循環(huán)和少排放的生態(tài)農(nóng)業(yè)。對于淺海灘涂，要根據(jù)其生態(tài)環(huán)境相對脆弱的特點，有針對性的發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，合理開發(fā)海水、灘海油田，大力發(fā)展風(fēng)能等新型清潔能源，同時結(jié)合限制開發(fā)區(qū)的旅游資源和特色，發(fā)展旅游業(yè)，嚴(yán)禁發(fā)展重化工業(yè)。在高效生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)，要打造潮土和鹽化潮土相結(jié)合的糧棉區(qū)、沿海的生態(tài)漁業(yè)區(qū)、中部的生態(tài)畜牧區(qū)和綠色果蔬區(qū)。開發(fā)高效生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)要始終貫徹優(yōu)質(zhì)、高效的原則，考慮到農(nóng)林漁牧業(yè)的空間布局，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢集中，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。嚴(yán)格保護(hù)耕地，加強(qiáng)農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)黃河三角洲荒堿地綜合治理。對于黃河入海區(qū)域，要嚴(yán)格限制生產(chǎn)建設(shè)活動，在黃河備用流路區(qū)控制城鎮(zhèn)建設(shè)和人口遷入居住，實行依法有序利用。

2.1.3 禁止開發(fā)區(qū)

禁止開發(fā)區(qū)就是黃河三角洲的生態(tài)環(huán)境的敏感區(qū)和脆弱區(qū)，主要包括自然保護(hù)區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)和海岸線自然保護(hù)帶，在這個區(qū)域要嚴(yán)格限制各類開發(fā)建設(shè)活動，穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，維持生物多樣性的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)屏障的作用。對于黃河三角洲濕地自然保護(hù)區(qū)這樣的自然保護(hù)區(qū)，要結(jié)合主體功能區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，對保護(hù)區(qū)的地域范圍要嚴(yán)格控制，實行環(huán)境保護(hù)制度，加大資金的投入制度，通過完善保護(hù)區(qū)的管理機(jī)制，引導(dǎo)人口能夠有序的遷移，促使自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展，努力達(dá)到污染物的零排放，重點發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，適度開發(fā)綠色食品產(chǎn)業(yè)。在水源地，對河流源頭和水源涵養(yǎng)區(qū)要實行強(qiáng)制性的保護(hù)，加強(qiáng)水流域植被的修復(fù)和保護(hù)，禁止污染企業(yè)的設(shè)立，合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)和人口規(guī)模。黃河三角洲處于渤海灣內(nèi)，區(qū)域海岸線范圍廣，要合理劃分海岸線功能，保護(hù)海域資源，實施海洋集約型開發(fā)，保護(hù)好淺海護(hù)養(yǎng)，加強(qiáng)人工造林工作，發(fā)展生態(tài)旅游和健康養(yǎng)殖。

2.2 實施黃河三角洲生態(tài)補償平臺建設(shè)

黃河三角洲生態(tài)補償平臺應(yīng)當(dāng)由4部分組成，分別是生態(tài)補償市場平臺、生態(tài)補償風(fēng)險保障平臺、生態(tài)補償交易中介服務(wù)平臺和生態(tài)補償交易監(jiān)管平臺(見圖1)。

2.2.1 建立集中生態(tài)補償交易市場機(jī)制

生態(tài)補償交易市場平臺由政府主導(dǎo)建立，并出臺相關(guān)的政策來激勵生態(tài)補償市場，比如對主動參加生態(tài)補償?shù)钠髽I(yè)，從稅收和財政上給予相關(guān)的傾斜，對于生態(tài)破壞比較嚴(yán)重又不能關(guān)停或者遷出的企業(yè)，實施強(qiáng)制分配生態(tài)補償指標(biāo)政策，促進(jìn)其參與生態(tài)補償交易平臺。政府主要負(fù)責(zé)制定交易規(guī)則和監(jiān)督管理，搭建交易平臺，而相關(guān)生態(tài)補償項目價格的制定、買賣等具體交易，則應(yīng)當(dāng)依靠市場本身去完成。生態(tài)補償交易系統(tǒng)分為3個組成部分，首先是交易系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過網(wǎng)上執(zhí)行交易，其最大特征是價

格公開透明。其次是清算和結(jié)算系統(tǒng)。該系統(tǒng)處理所有交易活動，并把每天和每月的交易傳遞給會員。最后是注冊系統(tǒng)。用于記錄和確定會員減排量和交易的生態(tài)補償金融工具。

2.2.2 建立生態(tài)補償風(fēng)險保障平臺

建立黃河三角洲生態(tài)補償平臺，需建立以下四方面的生態(tài)補償風(fēng)險保障機(jī)制，一是建立生態(tài)補償保險市場，開設(shè)自然災(zāi)害政策以及遠(yuǎn)期風(fēng)險保險等保險品種。二是設(shè)立生態(tài)補償期貨商品，尤其是森林碳匯的期貨交易，為生態(tài)補償交易雙方提供套期保值交易業(yè)務(wù)，減少碳匯價格風(fēng)險損失。三是建立生態(tài)補償提供者互助基金，以互助形式分散個別生態(tài)補償提供者的土地價格風(fēng)險和政策風(fēng)險。四是建立證券化交易的生態(tài)補償市場，讓市場制度和規(guī)則清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化、減少不確定性，提高生態(tài)補償交易商品的流動性，最大限度節(jié)約交易成本，降低風(fēng)險損失。

2.2.3 建立生態(tài)補償交易中介服務(wù)平臺

主要包括相關(guān)獨立認(rèn)證和監(jiān)測(檢測)機(jī)構(gòu)、獨立資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、獨立審計機(jī)構(gòu)、相關(guān)機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)構(gòu)屬于營利性的獨立中介機(jī)構(gòu)，依法獨立從事業(yè)務(wù)活動，除依法接受行業(yè)協(xié)會或行業(yè)監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)監(jiān)管外，其執(zhí)業(yè)活動不受其他政府部門的干預(yù)。

2.2.4 建立生態(tài)補償監(jiān)管平臺

包括三個方面：一是要從立法上確定并通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范黃河三角洲生態(tài)補償交易。二是政府設(shè)立監(jiān)管部門對相關(guān)交易所、中介機(jī)構(gòu)以及交易主體進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管。三是設(shè)立行業(yè)協(xié)會，以加強(qiáng)對行業(yè)的執(zhí)業(yè)指導(dǎo)，并協(xié)助政府監(jiān)管部門工作。

黃河三角洲生態(tài)補償平臺的四個系統(tǒng)不是各自獨立，需要相互聯(lián)系、相互支撐，參與交易的商業(yè)實體大部分應(yīng)當(dāng)是大公司或其他機(jī)構(gòu)。當(dāng)參與企業(yè)或機(jī)構(gòu)達(dá)不到生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，就必須從其生態(tài)建設(shè)或者生態(tài)修復(fù)項目中，購買生態(tài)補償信用額度，“抵消”超額的生態(tài)破壞指標(biāo)。而生態(tài)補償受償方由認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證后進(jìn)入生態(tài)補償交易市場，通過中介組織評估后將生態(tài)補償資金撥給這些實體或個人。可以通過吸納政府、企業(yè)、中介組織、社會大眾的力量增強(qiáng)生態(tài)補償平臺運行的實踐性和高效性。

3 黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補償運行機(jī)制設(shè)計

3.1 建立生態(tài)補償?shù)姆ㄖ拼胧?/p>

所謂生態(tài)補償法，有學(xué)者概括為：“生態(tài)補償法是以防止生態(tài)環(huán)境破壞、增強(qiáng)和促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展為目的，以在對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)、利用等活動中形成的人們之間的社會關(guān)系為調(diào)整對象，保障生態(tài)補償機(jī)制順利實施和運行的法律規(guī)范。”黃河三角洲作為山東藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)者，也是未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點。我們應(yīng)當(dāng)對黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的發(fā)展進(jìn)行全面的規(guī)劃，深刻落實科學(xué)發(fā)展觀，以黃河三角洲的生態(tài)發(fā)展帶動環(huán)渤海地區(qū)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，更是要求我們加強(qiáng)法制環(huán)境建設(shè)，重視區(qū)域立法。

3.1.1 在國家層面上，應(yīng)當(dāng)加快制定《生態(tài)補償法》

制定《生態(tài)補償法》既是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的要求，也是未來社會生產(chǎn)方式低碳化，生態(tài)補償普遍化的要求。通過制定《生態(tài)補償法》，對經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，用法律制度來維護(hù)和促進(jìn)人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此，對《環(huán)境保護(hù)法》等一系列生態(tài)法規(guī)的修訂，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，建立專門的《生態(tài)補償法》，管理自然資源的開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)建設(shè)，生態(tài)環(huán)境投入與補償?shù)姆结槨⒄撸軌蚴股鷳B(tài)補償真正地落實到經(jīng)濟(jì)生活中。

3.1.2 加快區(qū)域法規(guī)制定進(jìn)程

要制定《黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)補償協(xié)定》，首先要把一些基本的原則和制度用法律形式落實下來，明確黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)區(qū)域發(fā)展的各個主體的權(quán)利和義務(wù)，做到有法可依。具體做法是首先明確有關(guān)區(qū)域地方政府作為補償主體，主要包括黃河三角洲區(qū)域以及更大的環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的省級政府以及黃河三角洲區(qū)域內(nèi)的省級以下政府。其次界定補償資金的來源，包括生態(tài)補償基金的財政預(yù)撥款方式、支付周期、核算方式、區(qū)域生態(tài)補償基金的保值，增值方式和捐贈資金的管理機(jī)制。第三是規(guī)定補償金的支付方式和用途，包括生態(tài)效益的保值補償和生態(tài)效益的機(jī)會成本補償，真正使補償資金能夠依照法律程序落到實處，發(fā)揮真正的作用。第四是建立補償資金的管理機(jī)制。這個管理機(jī)制涵蓋生態(tài)補償基金的征收、發(fā)放、使用和監(jiān)督等。可以設(shè)立一個專門的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付額度和方式的確定并劃撥相應(yīng)的資金。這個機(jī)構(gòu)要有一定的行政職能，能夠?qū)D(zhuǎn)移支付的最終效果進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)查、追蹤、反饋、監(jiān)督和考評，能夠使社會效益和經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到統(tǒng)一，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

3.2 完善生態(tài)補償?shù)呢斦?/p>

3.2.1 完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度

中央財政應(yīng)當(dāng)增加用于黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)的預(yù)算規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付力度及生態(tài)補償科目。目前在《政府預(yù)算收支科目》中，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出的30多項項目中，具有顯著生態(tài)補償?shù)捻椖咳缤烁€林沙漠化防治等只占支出項目的1/3，沒有專設(shè)生態(tài)補償?shù)目颇俊｜S河三角洲高效生態(tài)區(qū)作為國家設(shè)立的生態(tài)功能區(qū)和新的經(jīng)濟(jì)增長點，需要政府在財政轉(zhuǎn)移支付上投入更多的資金，把保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的財政減收作為計算財政轉(zhuǎn)移支付資金分配的一個重要因素。國家應(yīng)當(dāng)對有可能破壞黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行政策上的限制，增加對黃河三角洲生態(tài)保護(hù)地區(qū)環(huán)境治理和保護(hù)的專項財政撥款、財政貼息和稅收優(yōu)惠等政策支持。

3.2.2 提高橫向財政轉(zhuǎn)移制度的縱向化

黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)區(qū)域包含著幾個縣市，建立地方政府間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度尤為關(guān)鍵，實行開發(fā)地區(qū)對保護(hù)地區(qū)，受益地區(qū)對生態(tài)保護(hù)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付。通過建立財政轉(zhuǎn)移的橫向機(jī)制，使生態(tài)收益的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的政府直接向提供生態(tài)保護(hù)的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)政府進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，以橫向財政轉(zhuǎn)移改變黃河三角洲地區(qū)間的既得利益格局，提高限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)人民的生活水平，縮小各個地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，防止過分追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視生態(tài)利益的急功近利型的發(fā)展，實現(xiàn)各個區(qū)縣的均衡發(fā)展、和諧發(fā)展。

3.2.3 建立“環(huán)境財政”制度

將環(huán)境財政納入目前正在建立的公共財政體系框架中，強(qiáng)化政府的環(huán)境財政職能，加大財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補償?shù)牧Χ取?yīng)當(dāng)在中央和山東省政府設(shè)立環(huán)境轉(zhuǎn)移支付的專項資金，并且把資金列入到財政預(yù)算之中，形成多元化的融資體制。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)內(nèi)的地方財政也要加大對生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)保的支持力度。為了擴(kuò)大資金來源，可嘗試建立生態(tài)環(huán)境補償基金。資金的安排使用，應(yīng)當(dāng)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是為了生態(tài)環(huán)境保護(hù)喪失了發(fā)展機(jī)會的地區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域，加大對污染防治的新技術(shù)、新工藝開發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度。

3.2.4 拓寬社會環(huán)保資金籌措渠道

從全國來看，近年來環(huán)境保護(hù)投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重提高的主要原因是部分增發(fā)國債資金用于環(huán)境保護(hù)，今后可以繼續(xù)利用國債這一有利的籌資手段，解決環(huán)境資金的缺口問題。針對黃河三角洲的發(fā)展前景，應(yīng)當(dāng)考慮增設(shè)新型的環(huán)保債券和彩票，從資本市場上籌集一定的環(huán)保資金，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要出臺優(yōu)惠政策，鼓勵環(huán)保型企業(yè)上市，爭取在股票市場上形成黃河三角洲為主體的綠色環(huán)保板塊。對私人企業(yè)從事綠色產(chǎn)業(yè)的投資，國家應(yīng)當(dāng)在政策方面提供優(yōu)惠政策，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開發(fā)出面向綠色產(chǎn)業(yè)的金融衍生品和新的貸款政策，要充分利用黃河三角洲沿海的有利條件，面向國外，加大金融開發(fā)政策，積極吸引國外資金直接投資到生態(tài)項目中。

3.3 黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的稅收政策

3.3.1 推進(jìn)資源稅的改革

現(xiàn)行稅種中，資源稅對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和調(diào)節(jié)具有重要作用。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)作為一個以石油產(chǎn)業(yè)和相關(guān)化工產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)，其自然資源的開采利用，無論企業(yè)是否獲利，都會對資源造成一定的破壞。應(yīng)以開采量作為企業(yè)繳納稅款的依據(jù)，對不同等級的油田的開采實行不同的征收標(biāo)準(zhǔn)，普遍征收資源稅，實現(xiàn)稅收的調(diào)節(jié)作用。同時，要進(jìn)一步擴(kuò)大征收的范圍，將水資源、森林資源、濕地資源等納入到征收范圍之中，突出資源稅在調(diào)節(jié)不可再生資源中的作用。改變減免稅的單一優(yōu)惠政策，采取多種方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)。

3.3.2 征收生態(tài)稅，建立生態(tài)環(huán)境補償基金

選擇黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)作為征收生態(tài)稅的試點地區(qū)，把“生態(tài)稅”作為保證補償金長期穩(wěn)定的來源。嘗試建立面向生態(tài)保護(hù)的專門稅種――生態(tài)稅，在內(nèi)容上設(shè)置具有典型區(qū)域差異的稅收體制，體現(xiàn)“分區(qū)指導(dǎo)”的思想。尤其對嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)生活方式通過稅收調(diào)節(jié)加以限制和控制，對木材制品、野生動植物制品適當(dāng)提高稅率。對環(huán)境友好、資源節(jié)約和有利于生態(tài)恢復(fù)的產(chǎn)品，可以考慮減少稅收。在沒有出臺生態(tài)稅之前，可以先設(shè)立生態(tài)附加稅，通過將生態(tài)附加稅附加在增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅上，逐步地實現(xiàn)從附加稅過渡到生態(tài)稅。

3.3.3 改革現(xiàn)行消費稅制度

在眾多稅種中，消費稅對于調(diào)節(jié)消費結(jié)構(gòu)有著重要的作用。發(fā)揮消費稅在環(huán)境保護(hù)方面的作用，利用稅收的杠桿原理，將一些對環(huán)境危害較大的消費品納入到征稅范圍中，約束過度消耗資源和損害環(huán)境的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展，倡導(dǎo)理性消費模式和生產(chǎn)模式，形成綠色節(jié)約的社會氛圍。

3.4 推進(jìn)生態(tài)補償機(jī)制的保障措施建設(shè)

3.4.1構(gòu)建生態(tài)保護(hù)職責(zé)和生態(tài)補償對稱的評估體系

生態(tài)補償工作需要明晰職責(zé)，科學(xué)評估。建立生態(tài)環(huán)境評估體系，科學(xué)測度限制和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境價值，確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。通過生態(tài)補償資金的有效使用，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平提高結(jié)合起來。

3.4.2 健全生態(tài)補償指標(biāo)考核體系

建立以補償依據(jù)、補償要素、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償支付模式為內(nèi)容的生態(tài)考核體系。要會同相關(guān)部門制定自然資源和生態(tài)環(huán)境價值的量化評價方法，研究制定資源減耗、環(huán)境損失的評估方法和單位產(chǎn)值的能源消耗、資源消耗、“三廢”排放總量等統(tǒng)計指標(biāo)，充分顯現(xiàn)生態(tài)補償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性。

3.4.3 完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理體

在黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)要充分發(fā)揮監(jiān)管部門的作用，采取有效措施，夯實環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)，對各類排放污染物的違法行為，要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，尤其是環(huán)保部門要依法對環(huán)境保護(hù)實施監(jiān)督管理。對涉及黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的濕地和黃河水污染的重點地區(qū)、重點范圍、重點查處的企業(yè)要重點監(jiān)督，可派駐專員進(jìn)駐到這些區(qū)域和企業(yè)中，進(jìn)行重點督辦。行政部門要審核執(zhí)行排污申報登記與排污許可證制度，對排放超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理。同時，要調(diào)動群眾的積極性，建立公眾參與機(jī)制，制定公眾舉報制度和公眾聽證制度。

3.4.4 加大科技支撐力度

黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)是山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的增長點，目前也正處在從單一的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向多元化的高新產(chǎn)業(yè)過渡的階段。要充分利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，提高生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)的創(chuàng)新能力，加強(qiáng)環(huán)保科技的基礎(chǔ)研究，通過產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的方式，增強(qiáng)環(huán)保科技成果推廣與轉(zhuǎn)化機(jī)制，注重人才的作用，吸引人才、尊重人才，建立環(huán)境科技人才庫，吸引海內(nèi)外優(yōu)秀的生態(tài)科技人才來為黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的生態(tài)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

3.4.5 提高公眾參與度

黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的生態(tài)補償制度必須得到全社會的關(guān)心和支持。需要進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補償?shù)目破战逃痛蟊娦麄鳎鰪?qiáng)群眾的生態(tài)補償意識，明確生態(tài)補償?shù)恼撸构姺e極主動參與到生態(tài)補償中去，擴(kuò)大生態(tài)補償?shù)纳鐣绊憽Ｔ谌恕⒇攦扇钡呢毨У貐^(qū)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府部門和社區(qū)組織的能力建設(shè)，包括決策者、規(guī)劃者、管理者等等，通過典型示范和逐步推進(jìn)來使生態(tài)補償制度深入人心。

生態(tài)補償機(jī)制的建立是一項復(fù)雜而長期的系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)保護(hù)體系、機(jī)制和建設(shè)資金籌措和使用等各個方面。我國總體上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才剛剛起步，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾十分尖銳。黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補償機(jī)制建立尚處于探索階段，許多問題還不清楚，有待于深入研究。建議將黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補償問題列入國家重點科研計劃，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補償關(guān)鍵問題的科學(xué)研究。對黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)體系等關(guān)鍵技術(shù)，如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的物質(zhì)量和價值的核算、資源開發(fā)和重大工程活動的生態(tài)影響評價，都需要跨學(xué)科綜合研究，需要組織進(jìn)一步的科技攻關(guān)。還需要加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)測體系研究，為建立切實有效的生態(tài)補償機(jī)制提供有力的技術(shù)支撐。

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Research of Policy of Environment Compensation of Yellow River Delta

ZHAO Jianjun HAO Dong DONG Jin

(Party School of Central Committee of C.P.C. Philosophy Department,Beijing 100091,China)

篇(3)

關(guān)鍵詞:濕地恢復(fù);生態(tài)系統(tǒng);黃河濕地;河南新鄉(xiāng)

AbstractThe Xinxiang wetland of Yellow River is one of the wetland areas with typical features in China，so it is significant to implement wetland ecological restoration in these areas. The Xinxiang wetland of Yellow River，whose wetland structure and function showed significant changes and wetland ecological environment are worsening because of many physical and human factors，which affects natural evolvement of wetland ecosystem and exertion of wetland function. According to these，the problems，restoration of the principles and objectives，the restoration of pivotal technologies around wetland in the Xinxiang of Yellow River were put forward.

Key wordswetland restoration;ecological system;the wetland of Yellow River;Xinxiang Henan

濕地被譽為“地球之腎”，是一種重要的自然資源，也是人類及許多野生動物、植物的重要生存環(huán)境之一，是地球表層系統(tǒng)中物質(zhì)與能量交換最為活躍和復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，具有極其重要的作用。同時，濕地還是地球上最脆弱的生態(tài)系統(tǒng)之一，除自然原因外，人類對濕地資源的不合理利用都會造成濕地某些功能的改變或喪失，使?jié)竦厣锒鄻有越档汀⑺|(zhì)改變，嚴(yán)重威脅到人類自身的可持續(xù)發(fā)展[1-2]。目前，新鄉(xiāng)市黃河濕地面積的減少、土壤鹽堿沙化、生物多樣性的降低已成為濕地退化的主要過程[3-4]。因此，保護(hù)現(xiàn)有濕地、恢復(fù)退化的濕地，已經(jīng)成為發(fā)揮濕地生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最重要途徑。為防止這些過程的進(jìn)一步惡化、濕地進(jìn)一步退化，現(xiàn)將新鄉(xiāng)黃河濕地恢復(fù)研究概況總結(jié)如下，以期為濕地恢復(fù)提供參考。

1濕地恢復(fù)的概念

所謂濕地恢復(fù)，是指通過生態(tài)技術(shù)或生態(tài)工程對退化或消失的濕地進(jìn)行修復(fù)或重建，再現(xiàn)干擾前的結(jié)構(gòu)和功能，以及相關(guān)的物理、化學(xué)和生物學(xué)特性，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用[5-6]。包括提高地下水位來養(yǎng)護(hù)沼澤;增強(qiáng)調(diào)蓄功能;遷移濕地水域中的富營養(yǎng)沉積物和有毒物質(zhì);提供野生生物棲息地等。目前的濕地恢復(fù)實踐主要集中在沼澤、湖泊、河流及灘涂濕地的恢復(fù)等方面[7]。一般在許多情況下，濕地受擾前的狀態(tài)是濕林地、沼澤、灘涂或開放水體等，濕地恢復(fù)為哪一種狀態(tài)在很大程度上取決于濕地恢復(fù)管理者和計劃者的選擇。

在濕地恢復(fù)過程中，由于許多物種的棲息地需求和耐性不能被完全了解，因而恢復(fù)后的棲息地?zé)o法完全模擬原有特性[8]。因此，濕地恢復(fù)是一項復(fù)雜而又艱巨的工程，需要全面了解受擾前濕地的環(huán)境狀況、特征生物以及生態(tài)系統(tǒng)功能和演替、發(fā)育特征，以更好地完成濕地的恢復(fù)和重建過程。

2存在的主要問題

2.1濕地范圍逐漸萎縮

圍河造田、建設(shè)用地、泥沙淤積，使區(qū)內(nèi)濕地面積萎縮，削弱了濕地對洪水的調(diào)蓄和緩沖功能[9-10]。據(jù)調(diào)查，20世紀(jì)90年代新鄉(xiāng)黃河濕地面積達(dá)2.478萬hm2，估計目前該濕地面積不足1.5萬hm2，由一個完整的通江河的大面積濕地被分割為幾部分，面積明顯縮小。

2.2野生動植物瀕危，生物多樣性降低

隨著生態(tài)環(huán)境日趨惡化，生物群落受到嚴(yán)重影響，濕地內(nèi)鳥類由156種減少至130多種，被國家列入重點保護(hù)鳥類由39種減少至29種;魚類由7目10科32種減少到25種;組成本區(qū)濕地植物有多種，水域分布主要為眼子菜科、金魚藻科、睡蓮科和浮萍科植物;沼澤地分布則以香蒲科、禾本科和莎草科植物為多，這些植物也大量減少[11-15]。分析其原因主要是人類的過度開發(fā)建設(shè)、生境的破碎、環(huán)境污染和外來種入侵。

2.3水源干枯，沙荒鹽堿面積擴(kuò)大

濕地的需水量是濕地為維持自身存在和發(fā)展以及發(fā)揮其應(yīng)有的功能而需要的量，可以分為生態(tài)需水量和環(huán)境需水量。生態(tài)需水量是維持自身存在、發(fā)展過程和保護(hù)生物多樣性所需要的水量，環(huán)境需水量則側(cè)重支持和保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)過程及改善環(huán)境而需要的水量。由于新鄉(xiāng)黃河濕地水源補給的季節(jié)性、不穩(wěn)定性和地方對水資源的過度開發(fā)，導(dǎo)致濕地水源問題的可持續(xù)性受到嚴(yán)重威脅，進(jìn)而影響生態(tài)系統(tǒng)的功能退化和喪失，最終導(dǎo)致沙荒鹽堿地面積擴(kuò)大[12-15]。

3濕地恢復(fù)的原則和目標(biāo)

3.1濕地恢復(fù)的基本原則

3.1.1可行性原則。濕地恢復(fù)的可行性主要包括環(huán)境的可行性和技術(shù)的可操作性。現(xiàn)時的環(huán)境狀況是自然界和人類社會長期發(fā)展的結(jié)果，其內(nèi)部組成要素之間存在著相互依賴、相互作用的關(guān)系，盡管可以在濕地恢復(fù)過程中人為創(chuàng)造一些條件，但只能在退化濕地基礎(chǔ)上加以引導(dǎo)，而不是強(qiáng)制管理，只有這樣才能使恢復(fù)具有自然性和持續(xù)性[16]。不同的環(huán)境狀況，花費的時間也就不同，甚至在惡劣的環(huán)境條件下恢復(fù)很難進(jìn)行。新鄉(xiāng)黃河濕地具有曖溫帶內(nèi)陸平原濕地生態(tài)系統(tǒng)類型氣候條件，春季一般降雨較少，通常偏干旱，多風(fēng)沙;夏季炎熱多雨，春末夏初植被自然恢復(fù)速度比較快。另一方面，一些濕地恢復(fù)的愿望是好的，設(shè)計也很合理，但操作非常困難，恢復(fù)實際上是不可行的。因此，全面評價可行性是濕地恢復(fù)成功的保障。

3.1.2區(qū)域性和優(yōu)先性原則。為充分保護(hù)區(qū)域濕地的生物多樣性及濕地功能，在制定恢復(fù)計劃時應(yīng)全面了解區(qū)域濕地的廣泛信息。新鄉(xiāng)黃河濕地是國家鳥類自然保護(hù)區(qū)，是鳥類等野生物高價值的保護(hù)區(qū)，是內(nèi)陸平原濕地的典型代表，是鳥類遷徙的重要通道[17-18]。新鄉(xiāng)黃河濕地恢復(fù)的目的是恢復(fù)濕地的動態(tài)平衡而阻止陸地化過程，但輕重緩急在恢復(fù)前必須明確。濕地中一些瀕臨滅絕的動植物種，它們的棲息地恢復(fù)就顯得非常重要，即所謂優(yōu)先性。

3.1.3最小風(fēng)險和最大效益原則。由于生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和某些環(huán)境要素的突變性，加之人們對生態(tài)過程及其內(nèi)部運行機(jī)制認(rèn)識的局限性，人們往往不可能對生態(tài)修復(fù)的后果以及最終生態(tài)演替方向進(jìn)行準(zhǔn)確把握。因此，退化的新鄉(xiāng)黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)具有一定的風(fēng)險性。這就要求對被修復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行綜合分析、論證，將風(fēng)險降到最低程度;同時，還應(yīng)盡力做到在最小風(fēng)險、最小投資的情況下獲得最大收益，在考慮生態(tài)效益的同時，還應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)和社會效益，以實現(xiàn)三者的統(tǒng)一[19]。

3.1.4美學(xué)原則。濕地具有多種功能和價值，不但表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境功能和濕地產(chǎn)品的用途上，而且具有美學(xué)、旅游和科研價值。因此，在許多濕地恢復(fù)研究中，特別注重對美學(xué)的追求，如國內(nèi)外許多國家對濕地公園的恢復(fù)。美學(xué)原則主要包括最大綠色原則和健康原則，體現(xiàn)在濕地的清潔性、獨特性、愉悅性、可觀賞性等許多方面[20]。

3.2濕地恢復(fù)的目標(biāo)

3.2.1濕地生態(tài)恢復(fù)的要求。為了推動新鄉(xiāng)黃河地區(qū)生態(tài)-社會-經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)的有序、健康發(fā)展，有必要對區(qū)域濕地生態(tài)系統(tǒng)演化與修復(fù)的關(guān)系進(jìn)行研究，探索濕地生態(tài)健康評價、預(yù)警機(jī)制，尋找適合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)恢復(fù)對策與措施，并通過生態(tài)景觀設(shè)計與規(guī)劃，為濕地資源的合理利用、有效保護(hù)和管理提供科學(xué)依據(jù)[21]。新鄉(xiāng)黃河濕地生態(tài)恢復(fù)的基本要求是:實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)地表基底的穩(wěn)定性、改善濕地的水環(huán)境質(zhì)量、恢復(fù)植被和土壤、實現(xiàn)生物群落的恢復(fù)、恢復(fù)濕地的景觀、實現(xiàn)區(qū)域社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2.2濕地生態(tài)恢復(fù)的具體目標(biāo)。恢復(fù)濕地的功能，特別是有助于小氣候生態(tài)環(huán)境的調(diào)節(jié)和改善，例如有助于調(diào)控水資源供給，也是大氣中二氧化碳重要的匯，濕地還帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，如漁業(yè)等;保留和恢復(fù)自然濕地，為特有的目標(biāo)種或目標(biāo)群落設(shè)置特定生存空間，例如新鄉(xiāng)黃河濕地成為鳥類棲息的蘆葦床，同時也大大恢復(fù)了生物多樣性;恢復(fù)傳統(tǒng)景觀與土地利用方式，從濕地形成與發(fā)展來看，目前新鄉(xiāng)黃河濕地特征是傳統(tǒng)的土地利用方式形成的，例如夏秋收割濕地植物，有些濕地也被改造成了低濕度的草地、農(nóng)田[22-23]。

4濕地恢復(fù)的關(guān)鍵技術(shù)

以濕地的構(gòu)成和生態(tài)系統(tǒng)特征為依據(jù)，新鄉(xiāng)黃河濕地的生態(tài)恢復(fù)可概括為濕地的生境恢復(fù)、濕地的生物恢復(fù)和濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能恢復(fù)[24-25]。

4.1濕地生境恢復(fù)

4.1.1生物棲息地恢復(fù)。通過合理設(shè)計物種與生境間搭配關(guān)系、種的生態(tài)學(xué)特征和生境大小等，恢復(fù)和改善生物棲息環(huán)境[24]。利用新鄉(xiāng)黃河濕地自然景觀要素，如農(nóng)田、蘆葦?shù)亍⒄訚伞┩康氐龋瑺I造鳥類理想的棲息地;沼澤濕地種植蘆葦、苦草、莎草、微齒眼子菜等濕地植物，灘涂鹽堿地種植白茅、沙蓬、豬毛菜、堿蓬等，為水禽和候鳥提供良好的生活環(huán)境;通過天然、招引和人工放養(yǎng)手段，經(jīng)過一段時間撫育和自我繁衍平衡后，形成魚類、兩棲類、水禽等的自然棲息環(huán)境，構(gòu)成較完善的濕地生態(tài)鏈，恢復(fù)濕地生態(tài)穩(wěn)定性和自維持能力。

4.1.2土壤和基底恢復(fù)。新鄉(xiāng)黃河濕地地表土壤為粉質(zhì)黏土或粉土，一般為3～15 cm，在埋深50～70 cm處有1層厚8 cm左右的粉土、粉質(zhì)黏土底板。黃河背河洼地土壤為褐色、灰黃色粉質(zhì)黏土，土質(zhì)結(jié)構(gòu)一般較松軟，局部夾黑色淤泥。黃河灘地地表土為粉砂、細(xì)砂[12]。由于圍墾、廢水排放，造成土壤污染和肥力下降。其恢復(fù)措施主要有:在土壤里加入修復(fù)劑，轉(zhuǎn)化和驅(qū)除污染物;利用具有超積累功能的植物吸收一些重金屬污染物;在土層缺乏的地方采取客土移植，增加土壤厚度和肥力。濕地基底恢復(fù)是通過工程措施，對濕地地形和地貌進(jìn)行改造，維護(hù)基底穩(wěn)定與濕地面積，包括基底改造、清淤等技術(shù)[26]。新鄉(xiāng)黃河濕地為自然形成的黃河泥沙沉積，后經(jīng)圍墾造田，大部分濕地已經(jīng)陸地化，很難完全恢復(fù)到以前的自然狀況。基底恢復(fù)主要包括人工濕地建設(shè)、陸地生物本土化等。規(guī)劃采取合理配置陸地、渠、沼澤、灘涂，形成以濕地為主的多元景觀元素嵌套，各要素互相協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)生態(tài)平衡。

4.1.3水體恢復(fù)。新鄉(xiāng)黃河濕地水體恢復(fù)包括水文條件恢復(fù)和水環(huán)境質(zhì)量改善。濕地水文條件的恢復(fù)，原則上要利用黃河水資源，利用各種工程和管理措施引黃河水灌濕地，減少濕地排水，攔蓄洪水，改善池塘、洼地的水面景觀，從而達(dá)到保護(hù)、恢復(fù)和重建濕地的目地。具體措施有:筑壩以抬高水位，修建堤壩材料用低滲透膜;堵塞排水溝以減少濕地橫向排水，修建引水渠等。濕地水環(huán)境質(zhì)量改善以生物措施為主，如在景觀設(shè)計中有意識仿效自然，種植蘆葦、香蒲等一些既有良好景觀效果，又能有效凈化水質(zhì)的濕地植物，它們根系發(fā)達(dá)，能吸附水中懸浮物[27];也能對水體污染物質(zhì)逐級吸收和降解。

4.2濕地生物恢復(fù)

4.2.1提高植被覆蓋率。新鄉(xiāng)黃河濕地植被恢復(fù)可采取物種選育、培植、引入和移植，以及種群動態(tài)調(diào)控、群落優(yōu)化配置與組建等技術(shù)，使植被覆蓋率達(dá)到60%以上。在工程實施中，可將水生、濕生植物的種子、鱗莖、根系、幼苗和成體作為濕地植被恢復(fù)的材料。植被恢復(fù)優(yōu)先利用原有種子庫，短期恢復(fù)可選擇育苗。在沒有表面水情況下，可撒播種子。灘涂鹽堿地種植白茅、莎草、沙蓬、堿蓬等。濕地恢復(fù)初期，沉水植物因漂浮及水分渾濁存在生存和繁殖困難的問題，通常不被考慮使用，但在濕地恢復(fù)中、后期引入可有效維持底泥穩(wěn)定。

4.2.2控制外來物種。新鄉(xiāng)黃河濕地對外來物種實施防范性控制和實時控制。防范性控制是從源頭上杜絕外來有害物種和病源蟲源入侵，物種引進(jìn)要經(jīng)過嚴(yán)格的專家論證和病蟲害檢疫;實時控制是對已發(fā)現(xiàn)的外來物種，評價其環(huán)境效應(yīng)和危害性，對有害外來物種采取生態(tài)控制為主、人工控制為輔的手段，最大程度降低其危害性[22，28]。濕地恢復(fù)建設(shè)盡量使用豐富的天然種質(zhì)資源，若當(dāng)?shù)匚锓N具有同種功能則不選外來種;同時，物種引入要實施嚴(yán)格的物種篩選與安全測試，建立數(shù)據(jù)庫，為風(fēng)險評估提供咨詢，以確保濕地的生態(tài)安全。

4.3濕地結(jié)構(gòu)與功能恢復(fù)

4.3.1生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)。農(nóng)田、蘆葦沼澤和河漫灘涂地是新鄉(xiāng)黃河濕地典型的生態(tài)系統(tǒng)，也是水禽和鳥類的樂園，其規(guī)模結(jié)構(gòu)和質(zhì)量直接關(guān)系到整個濕地的生態(tài)功能[8，22]。但是，長期以來在自然和人為因素影響下，新鄉(xiāng)黃河濕地蘆葦沼澤和草本灘涂地規(guī)模不斷減少，質(zhì)量不斷降低，嚴(yán)重影響了濕地生態(tài)功能和生物多樣性。因此，恢復(fù)新鄉(xiāng)黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)恢復(fù)不可缺少的內(nèi)容。在新鄉(xiāng)黃河濕地，沿農(nóng)田、沼澤和灘涂地建設(shè)森林濕地、蘆葦沼澤、草本鹽堿地，有意識地仿效自然濕地類型。

4.3.2濕地景觀恢復(fù)。根據(jù)新鄉(xiāng)黃河濕地地理與生態(tài)環(huán)境狀況，將景觀恢復(fù)與園林建設(shè)相結(jié)合，在恢復(fù)濕地動物、植物、水體等自然景觀的同時，創(chuàng)造必要的人工景觀和多種生境，增強(qiáng)濕地景觀的美學(xué)感受[6，20]。濕地景觀恢復(fù)的主要方法有以下方面:一是采用蘆葦、灌木、喬木等喜水濕地植物，分幾個區(qū)域?qū)ΜF(xiàn)有岸邊進(jìn)行處理，用自然、柔和而有修復(fù)功能的土質(zhì)護(hù)岸;二是植物綠化以多樣性為原則，盡量使用鄉(xiāng)土植物，適當(dāng)選擇落葉與常綠、闊葉和針葉樹種相結(jié)合，構(gòu)成豐富的景觀效果;三是低洼部分恢復(fù)水域，采用較多曲折岸線，不僅在空間上形成開敞、線狀等變化，而且布置了較多灣、島，以達(dá)到增強(qiáng)景觀的多樣性和增加邊緣生境的目的。

4.3.3生物多樣性恢復(fù)。濕地生物多樣性恢復(fù)辦法有以下方面:一是采取珍稀動物放養(yǎng)、植物移植等手段，直接增加生物多樣性[19，29];二是根據(jù)鳥類遷徙、繁衍等規(guī)律，通過生境保護(hù)和恢復(fù)手段，為鳥類提供適宜的生長、繁育環(huán)境;三是在濕地水域內(nèi)進(jìn)行魚、黃鱔等放養(yǎng)，為生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定提供支持。四是保護(hù)鹽堿地及生態(tài)敏感區(qū)植被，以提高土壤肥力，恢復(fù)森林。

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篇(4)

關(guān)鍵詞：三江源；生態(tài)環(huán)境；保護(hù)；建設(shè)

中圖分類號：F124.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-4161（2015）05-0021-04

三江源地區(qū)位于中國西部、青藏高原腹地，是黃河、長江、瀾滄江的發(fā)源地，也是我國重要的淡水資源補給區(qū)和生態(tài)安全屏障。受人類活動和氣候變化等影響，從20世紀(jì)70年代起，三江源地區(qū)草原沙化、冰川萎縮、水源涵養(yǎng)功能退化等問題日趨嚴(yán)重，生態(tài)安全問題日益突出。為加強(qiáng)三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，我國政府投入巨資、先后啟動了兩期三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程。作為西部大開發(fā)的骨干工程和一項國家戰(zhàn)略，三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)能否順利推進(jìn)，不僅對源區(qū)人民具有重要意義，更對維護(hù)三江流域乃至國家生態(tài)安全具有重要作用。本文將立足于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的角度，對三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)的戰(zhàn)略意義、工程實施效果及其存在問題進(jìn)行深入系統(tǒng)的分析，以期為建立三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)的長效機(jī)制提供參考與借鑒。

一、三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)的重要意義

目前，對于三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)的認(rèn)識，往往局限于其生態(tài)環(huán)境功能，但實際上三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)是一項具有多重意義的國家戰(zhàn)略。

首先，三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)是維護(hù)國家生態(tài)安全的重要舉措。三江源地區(qū)是我國淡水資源的重要補給區(qū)，水資源蘊藏量超過2000億立方米，長江總水量的25%、黃河總水量的49%、瀾滄江總水量的15%源自于此，有“中華水塔”之稱。長江流域、黃河流域是中華民族的起源，是中國經(jīng)濟(jì)社會最發(fā)達(dá)的地區(qū)，三江流域（長江、黃河、瀾滄江）省市總?cè)丝诤虶DP總量均占到了全國的90%以上。因此，三江源地區(qū)承載了極其重要的生命負(fù)荷和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展負(fù)荷，保護(hù)好三江源的生態(tài)環(huán)境對于三江流域乃至整個中國的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。

其次，三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)將為我國主體功能區(qū)規(guī)劃的落實特別是限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供可資借鑒的經(jīng)驗。根據(jù)我國主體功能區(qū)規(guī)劃，國土空間被劃分為重點開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。其中，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)一般是關(guān)系到國家或區(qū)域生態(tài)安全的生態(tài)屏障區(qū)和自然保護(hù)區(qū)。如何平衡好這些限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的保護(hù)與發(fā)展，是當(dāng)前我國面臨的重要難題。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，三江源等生態(tài)屏障地區(qū)為流域地區(qū)乃至國家提供的是非競爭性、非排他性的生態(tài)財富和生態(tài)服務(wù)，具有典型的公共產(chǎn)品特征，理應(yīng)由公共財政（包括中央財政和下游各地區(qū)財政）來購買其生態(tài)財富和生態(tài)服務(wù)，共同維護(hù)好流域和國家的生態(tài)安全。因此，三江源地區(qū)的生態(tài)保護(hù)建設(shè)不僅對當(dāng)?shù)厝嗣竦纳姘l(fā)展具有重要意義，更對其他類似地區(qū)特別是我國西部廣大的限制開發(fā)區(qū)和禁止制開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有先行探索意義。

第三，三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)將為探索不同利益主體之間的生態(tài)補償提供參考和借鑒。如何進(jìn)行廣范圍、跨區(qū)域、不同主體間的生態(tài)補償，是一個極少有成功案例的世界性難題。三江源在生態(tài)保護(hù)建設(shè)過程中，同樣面臨如何確定其生態(tài)服務(wù)的受益者、受益范圍、受益大小，以及如何通過生態(tài)補償體現(xiàn)其生態(tài)價值的難題，其探索和實踐將為我國和世界其他地區(qū)建立生態(tài)保護(hù)的長效投入機(jī)制提供有益參考。

最后，三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)是中國參與全球環(huán)境保護(hù)、強(qiáng)化國際話語權(quán)的重要媒介。三江源及其所在的青藏高原是世界大江大河發(fā)育的集中地，是亞洲國家的江河之源。三江源區(qū)獨特的地形，阻截了西南氣流攜帶的大量水汽，形成了充沛的降水，對大江大河起著源頭補給和初始循環(huán)的作用。同時，三江源也是最重要的世界高原生物基因庫，有9個植被型、50個群系、70多科、390屬、1700多種植物，其中包括重點保護(hù)植物34種；有各類野生動物396種，其中國家級重點保護(hù)動物69種；對維護(hù)亞洲生態(tài)安全和世界生物多樣性具有重要意義。在生態(tài)外交日益成為國際外交重要內(nèi)容的今天，中國可以通過三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以水為紐帶，加強(qiáng)與瀾滄江下游、東南亞5國的生態(tài)合作與經(jīng)貿(mào)文化交流，進(jìn)一步鞏固地緣政治。同時，樹立負(fù)責(zé)任大國的形象，提升在國際生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的地位和話語權(quán)。

二、三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程實施效果評估

為確保三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程實現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)、發(fā)揮其重要作用，需要對工程實施情況進(jìn)行動態(tài)評估，發(fā)現(xiàn)問題，及時反饋，以期為工程的順利推進(jìn)提供參考。截止目前，我國先后啟動了兩期三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程。其中，一期工程于2005年啟動，2013年完成。二期工程于2014年啟動，保護(hù)面積和規(guī)劃投資均擴(kuò)大到一期工程的2倍以上（具體見表1），是一期工程的延續(xù)和深化。由于二期工程剛剛啟動，本文將主要對一期工程的實施效果進(jìn)行分析與評估。

三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)一期工程總投資75億元，覆蓋范圍包括青海省玉樹、果洛、黃南、海南4個藏族自治州、18個自然保護(hù)區(qū)，總面積15.23萬平方公里，主要內(nèi)容包括生態(tài)保護(hù)、農(nóng)牧民生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施、支撐項目三大工程和退牧還草、鼠害防治、草地保護(hù)、退耕還林、水土流失治理等22個子項目。2005-2013年一期工程實施期間，三江源地區(qū)累計完成封山育林511萬畝、退牧還草5671萬畝、退耕還林近10萬畝、濕地保護(hù)160萬畝、黑土灘綜合治理523萬畝、地面及地下鼠害防治11781萬畝和沙漠化防治66萬畝，同時配套開展了生態(tài)移民、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)等工作，取得了較為明顯的生態(tài)保護(hù)成效。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.水源涵養(yǎng)能力提升，流域供水能力加強(qiáng)。根據(jù)監(jiān)測，一期工程的實施使得三江源地區(qū)的水資源總量增加了約85億立方米，湖泊面積增加了760平方公里，濕地面積增加了104平方公里，草原生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)量增加了約29億立方米，由2004年的169億立方米提高到2012年的198億立方米，長江、黃河、瀾滄江的年出境水量比工程實施前的2004年增加了20%以上。同時，水體質(zhì)量得到有效改善，長江、黃河、瀾滄江源頭干流水質(zhì)連續(xù)8年達(dá)到Ⅱ類以上。上述數(shù)據(jù)說明，三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程使該地區(qū)水源涵養(yǎng)能力提升、水量增加、水質(zhì)改善，對于保護(hù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境和保障長江、黃河、瀾滄江流域的水資源安全發(fā)揮了重要作用。

2.草原退化得到初步遏制，水土保持能力提高。自2005年三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程實施以來，工程區(qū)域內(nèi)的植被明顯恢復(fù)，中等覆蓋度草地面積呈現(xiàn)穩(wěn)定態(tài)勢，高覆蓋度草地面積以每年2378平方公里的速度增加；黑土灘治理區(qū)的植被覆蓋度由治理前的20%提高到80%以上，大面積沙化地區(qū)的植被覆蓋度由治理前的不到15%提高到38%。工程區(qū)內(nèi)的草原退化趨勢得到初步遏制，水土保持能力有所提高，特別是人工增雨工程對緩解荒漠化的作用尤為顯著。

3.區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)改善，生物多樣性逐漸恢復(fù)。2005-2012年，三江源地區(qū)森林面積增加了150平方公里，工程區(qū)域內(nèi)草原植被覆蓋度提高了11.6個百分點，植物種群得到有效保護(hù)，各種野生動物種群明顯增多。目前僅瑪多縣境內(nèi)的藏羚羊數(shù)量就已達(dá)到4萬只以上，比10年前增加了1.5萬只；藏野驢達(dá)到3萬多頭，增加了0.2萬頭；巖羊達(dá)到0.7萬只，增加了近0.5萬只。區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)有所改善，生物多樣性正在逐漸恢復(fù)。

4.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施改善，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件提升。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件是三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程的重要組成部分。工程實施以來，三江源地區(qū)共完成生態(tài)移民5.6萬人，建立了86個生態(tài)移民社區(qū)，改善了23個小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，增加了5萬畝灌溉飼草料基地，投入了3000萬元生態(tài)移民創(chuàng)業(yè)扶持基金，解決了13萬人的飲水安全問題，農(nóng)牧民純收入年均增長10%左右，吃水難、行路難、用電難、上學(xué)難、就醫(yī)難等民生問題都得到明顯改善。

5.生態(tài)環(huán)保意識提高，生態(tài)文明理念增強(qiáng)。三江源生態(tài)保護(hù)工程實施以來，通過廣泛的宣傳、教育、培訓(xùn)和各種生態(tài)工程的建設(shè)實踐，當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼訌?qiáng)三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識有了明顯提高，參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的自覺性和積極性明顯增強(qiáng)，傳統(tǒng)過度放牧的“掠奪性”生產(chǎn)方式也發(fā)生很大改變。

三、存在的問題及其原因探析

盡管三江源地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程已經(jīng)初見成效，工程區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境也得到較為明顯的改善，但仍然存在著許多問題：

1.生態(tài)環(huán)境惡化趨勢并未得到根本性遏制。一期工程實施以后，雖然工程區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境有所改善，但據(jù)監(jiān)測，整個三江源地區(qū)的草地仍在以每年近8萬畝的速度退化和沙化，水土流失情況和荒漠化趨勢依然嚴(yán)峻。究其原因，一是生態(tài)恢復(fù)的艱巨性與資金投入的有限性矛盾使然。三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境非常脆弱，歷史欠賬過多，生態(tài)恢復(fù)、保護(hù)與建設(shè)的成本高、任務(wù)重、難度大，需要長期、持續(xù)和穩(wěn)定的資金投入。目前，盡管國家已經(jīng)陸續(xù)投入大量資金，但總體上依然存在較大缺口，環(huán)境治理的速度跟不上生態(tài)退化的速度。二是生態(tài)建設(shè)的長期性與工程項目的短期性矛盾使然。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、恢復(fù)與建設(shè)是一個長期的、復(fù)雜的過程，但目前三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要是以階段性、項目式的工程建設(shè)為主，缺乏可持續(xù)的長效機(jī)制。如國家從1998年開始實施的退耕還林、退牧還草等政策紛紛到期，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》（國發(fā)[2007]25號），還草補助期限僅為2年，而三江源地區(qū)的牧草生長周期很長，恢復(fù)原生草原植被大約需要15年甚至更長的時間。三是生態(tài)保護(hù)的整體性與具體建設(shè)的局部性矛盾使然。區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)建設(shè)要求整體性和協(xié)同性，但2005年啟動的三江源生態(tài)保護(hù)與建設(shè)一期工程覆蓋面積只占三江源地區(qū)的40%，尚有60%的地區(qū)未能開展協(xié)同建設(shè)。二期工程雖然涵蓋了整個三江源地區(qū)，但生態(tài)保護(hù)建設(shè)資金多頭管理、分散使用、政出多門現(xiàn)象比較普遍，生態(tài)保護(hù)建設(shè)尚未形成合力，給區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)、整體建設(shè)帶來難度。四是特殊地理環(huán)境和全球氣候變化的影響使然。如生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程實施以來，工程區(qū)內(nèi)的植被覆蓋度明顯提高，但由于高寒地區(qū)特殊的自然環(huán)境，那些對于水土保持更具意義的植被根系層卻恢復(fù)緩慢；又如全球氣候變暖使三江源地區(qū)的冰川融水增多、區(qū)域水量增加，但隨著冰川消融速度加快、雪線持續(xù)退縮，從長遠(yuǎn)看，冰川對河流的補給可能經(jīng)歷先增后減的倒U型變化，使三江源地區(qū)未來的持續(xù)供水能力堪憂。

2.生態(tài)移民“留不住、難致富”的難題亟待解決。三江源生態(tài)保護(hù)工程實施以來，先后有5萬多牧民實施了退牧搬遷，但其中相當(dāng)一部分人面臨著“留不住、難致富”的困境。其原因主要在于：一是生活補助低。圍欄禁牧、退牧還草等措施的實施，使眾多遷移牧民失去了放牧、養(yǎng)殖等基本生活來源，且很多日常生活必需品，如牛羊肉、牛奶、酥油等，由自給自足變?yōu)閷ν赓徺I，生活成本大幅提高。而三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)一期工程對每戶牧民僅給予每畝5.5斤飼料糧、折合現(xiàn)金約2.5元的補助，整體搬遷牧民每戶每年補貼8000元、連續(xù)發(fā)放10年，補貼標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，不足以彌補其發(fā)展成本和生活成本的損失。二是就業(yè)能力弱。三江源地區(qū)的生態(tài)移民大部分以畜牧業(yè)為生，文化素質(zhì)低，勞動技能差，很多藏民講不好漢語，很難找到正規(guī)穩(wěn)定的工作和持續(xù)的經(jīng)濟(jì)收入來源。三是接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難。三江源地區(qū)海拔高、氣候惡劣、地處偏遠(yuǎn)、交通不便，生產(chǎn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本高，受生態(tài)保護(hù)的限制大，當(dāng)?shù)厥袌鱿M能力不足且又遠(yuǎn)離主要市場，接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，移民就業(yè)渠道十分狹窄。很多牧民特別是老一代牧民在搬遷后找不到工作，只好靠國家發(fā)放的退牧還草補助勉強(qiáng)維持生計，部分生態(tài)移民的生活水平出現(xiàn)較為明顯的下降。而且一旦退牧還草政策結(jié)束后，這些移民的長遠(yuǎn)生計將會面臨更大困難。如果不能很好解決這個問題，未來這些移民可能存在回流的危險。

3.生態(tài)補償機(jī)制尚需進(jìn)一步完善。三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)所需資金巨大，必需建立完善的、多元化的生態(tài)補償機(jī)制，才能從根本上形成三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)的長效投入機(jī)制，對三江源的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行可持續(xù)的保護(hù)和建設(shè)，真正維護(hù)好其生態(tài)安全。從目前來看，三江源地區(qū)的生態(tài)補償機(jī)制仍然存在許多問題。一是補償主體單一。作為中國最重要的生態(tài)安全屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)之一，三江源地區(qū)的生態(tài)效益惠及范圍廣、涉及主體多，但目前其生態(tài)補償資金主要來自于國家，體現(xiàn)其巨大生態(tài)價值的流域間、區(qū)域間、上下游之間的生態(tài)補償機(jī)制尚未建立。二是補償標(biāo)準(zhǔn)相對較低。2005-2013年，國家為三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程累計投資75億多元。但實際上，為保證長江、黃河的水質(zhì)和流量，三江源地區(qū)每年僅禁伐和休牧就要損失數(shù)十億元，生態(tài)補償與三江源地區(qū)放棄發(fā)展的成本相差很大。三是缺乏持續(xù)穩(wěn)定的利益補償機(jī)制。退牧還草、退耕還林補償?shù)日叨际菫榱送ㄟ^對生態(tài)移民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補償而進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但目前這些政策大多以工程、項目的方式組織實施，具有明確的時限，缺乏延續(xù)性，存在較大變數(shù)和風(fēng)險。

4.專業(yè)化管理體系建設(shè)相對滯后。面對大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)，三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)的專業(yè)化能力和管理體系建設(shè)明顯滯后。一是組織機(jī)構(gòu)不匹配。實施三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程以來，當(dāng)?shù)卣闹饕毮苡山?jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和承擔(dān)職能并沒有進(jìn)行相應(yīng)的改變。三江源辦公室等管理部門大多屬于負(fù)責(zé)項目實施的臨時性機(jī)構(gòu)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏有效的組織機(jī)構(gòu)保障。二是專業(yè)化人才匱乏。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項系統(tǒng)工程，需要大量的專業(yè)化人才，如生態(tài)監(jiān)控、草場管護(hù)、水土涵養(yǎng)、沙化治理、動植物保護(hù)等，同時地區(qū)建設(shè)如社區(qū)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等也需要一支具有現(xiàn)念和專業(yè)素養(yǎng)的人才隊伍。而三江源地區(qū)地處偏遠(yuǎn)、氣候惡劣、條件艱苦，很難吸引和留住人才，各類專業(yè)化人才都嚴(yán)重匱乏。三是管理措施不到位。特別是對退牧、禁牧出來的草場管理出現(xiàn)真空，既無相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和管護(hù)人員，又缺乏必要的管理措施，禁牧區(qū)草場管護(hù)問題日見凸顯。

四、推進(jìn)三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)的對策建議

三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程的規(guī)劃目標(biāo)是：林草植被得到有效保護(hù)，生態(tài)惡化趨勢得到有效遏制，生物多樣性顯著恢復(fù)，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活水平穩(wěn)步提高，生態(tài)系統(tǒng)步入良性循環(huán)。根據(jù)上述目標(biāo)，針對三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)當(dāng)前存在的問題，本文提出以下對策建議：

1.創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)模式，推動自然修復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合。從三江源地區(qū)以往的生態(tài)保護(hù)實踐來看，退耕還林、退牧還草、封禁管護(hù)、圍欄封育等措施對短期內(nèi)減輕草場負(fù)荷、增加地面植被、遏制土壤沙化發(fā)揮了很大作用。但從長期來看，一味強(qiáng)調(diào)“退、封、禁、圍”，單純使用人工修復(fù)手段，既缺乏科學(xué)性，阻隔了動物遷徙途徑、割裂了食物鏈條；又不尊重自然規(guī)律，忽視了牛羊群、野生動物適度啃食、排便對草地牧場所起到的非常重要的強(qiáng)化與養(yǎng)育作用，其結(jié)果往往適得其反。因而，在三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)過程中，必須尊重自然規(guī)律，堅持采用人工手段與自然修復(fù)相結(jié)合，逐步減少人為干擾，促進(jìn)并最終實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)和動態(tài)平衡。

2.建立生態(tài)移民的多元途徑，讓移民“穩(wěn)得住、能致富”。在三江源地區(qū)，當(dāng)?shù)啬撩裢ㄟ^千百年的游牧活動，已經(jīng)成為草原生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。三江源地區(qū)的生態(tài)惡化雖然是由于人類對自然資源的過度掠奪所引發(fā)，但如果因此而因噎廢食，通過大規(guī)模生態(tài)移民和簡單禁牧、制造無人區(qū)，就會從一個極端走向另一個極端。事實上，野生動物的采食量遠(yuǎn)大于家畜，如一頭藏野驢的采食量大約相當(dāng)于6只羊，如果缺少人類制約，野生動物無序增長，會對草原生態(tài)造成新一輪的破壞。因此，在生態(tài)移民的實踐過程中，要根據(jù)不同地區(qū)的不同情況采取靈活多元的移民模式。在空間上，要根據(jù)保護(hù)區(qū)、核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)以及區(qū)域自然生態(tài)的不同情況，科學(xué)制定移民規(guī)劃，引導(dǎo)牧民有序遷移，優(yōu)化人口空間布局，合理確定畜牧數(shù)量，促進(jìn)草畜平衡、人與自然平衡；在結(jié)構(gòu)上，對于很難實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換的老一代牧民，可以通過定畜定量、減牧補貼、聘用為生態(tài)保護(hù)監(jiān)督員等措施，讓他們在合理放牧的過程中主動參與到草原生態(tài)的保護(hù)中來。對于知識結(jié)構(gòu)較新、職業(yè)轉(zhuǎn)換相對容易的新一代牧民，可以通過加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)和定向勞務(wù)輸出等，引導(dǎo)他們走出去，向周邊城鎮(zhèn)乃至外省轉(zhuǎn)移和集聚，實現(xiàn)非農(nóng)化和異地城鎮(zhèn)化；在措施上，可以一方面加強(qiáng)對遷移牧民的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、生產(chǎn)技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)等，提高他們自身的人力資本和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力；另一方面綜合運用財政補貼、稅費減免、創(chuàng)業(yè)扶持基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、低息和貼息貸款等多種優(yōu)惠手段，促進(jìn)生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游、特色文化產(chǎn)業(yè)、民族手工業(yè)、農(nóng)牧產(chǎn)品加工、藏藥藏香等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極拓寬生態(tài)移民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，讓牧民“移得出、穩(wěn)得住、能致富”。

3.建立健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，形成生態(tài)補償?shù)拈L效機(jī)制。首先，要正確認(rèn)識和充分體現(xiàn)三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境價值，進(jìn)一步加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付中的生態(tài)補償比例，從實際出發(fā)，對因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的財政減收，應(yīng)作為財政轉(zhuǎn)移支付的重要因素加以考慮，并盡可能減少或取消地方財政配套，使生態(tài)補償資金發(fā)揮最大效益。其次，應(yīng)借鑒國際類似地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，探索建立流域上、中、下游地區(qū)之間的生態(tài)補償機(jī)制，根據(jù)中、下游地區(qū)的用水分布、用水規(guī)模以及生態(tài)受益范圍，征收不同標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)補償基金，直接或通過第三方轉(zhuǎn)移支付給三江源地區(qū)，用于加強(qiáng)生態(tài)涵養(yǎng)、保護(hù)和建設(shè)。第三，可探索建立多元化的轉(zhuǎn)移支付方式，如人才支持、技術(shù)轉(zhuǎn)移、設(shè)備轉(zhuǎn)移、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、教育培訓(xùn)轉(zhuǎn)移等，促進(jìn)三江源地區(qū)的生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，應(yīng)根據(jù)三江源不同地區(qū)的生態(tài)貢獻(xiàn)和生態(tài)保護(hù)建設(shè)需要，確定不同的資金分配和補償標(biāo)準(zhǔn)，立足整體層面，形成具有針對性和可操作性的多層次生態(tài)補償體系。

篇(5)

【關(guān)鍵詞】濕地保護(hù) 調(diào)查與建議

濕地是自然界最富生物多樣性的生態(tài)景觀和人類最重要的生存環(huán)境之一，它不僅為人類的生產(chǎn)、生活提供多種資源，而且具有巨大的環(huán)境功能和效益，在蓄洪防旱、控制污染、調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境等方面有其它系統(tǒng)不可替代的作用，因此，濕地被譽為“地球之腎”，也被譽為“鳥的樂園”和“物種基因庫”。通過調(diào)研，進(jìn)一步了解了當(dāng)前我市濕地保護(hù)工作的基本現(xiàn)狀和面臨的主要問題，對下一步做好我市濕地保護(hù)工作有了新的認(rèn)識和思考。

一、菏澤市濕地資源現(xiàn)狀

我市是山東省濕地資源最豐富的市之一，據(jù)2012年菏澤市第二次濕地資源調(diào)查，全市濕地面積79968.14公頃，占國土總面積的6.53%。其中河流濕地類面積66951.85公頃，占全市濕地面積的83.72%；湖泊濕地類面積11.41公頃，占全市濕地面積的0.01%；沼澤濕地類面積173公頃，占全市濕地面積的0.22%；人工濕地類面積12831.88公頃，占全市濕地面積的16.05%。由于我市濕地環(huán)境典型獨特，灘涂廣闊，生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜多樣，成為眾多野生動植物的生長棲息之地，尤其是珍稀瀕危水鳥的重要越冬、繁殖、遷徙和停留地。據(jù)調(diào)查，全市共有鳥類200余種，分屬17目、41科，其中國家一級保護(hù)動物3種，二級保護(hù)動物19種，省重點保護(hù)鳥類22種；獸類動物有19種，兩棲類動物8種，爬行類動物10種。全市有濕地植物有69科227種，其中濕地野生植物有6種、濕地栽培植物有3種，分別列入《國家重點保護(hù)野生植物名錄（第一批）》。

二、濕地保護(hù)與恢復(fù)項目建設(shè)情況

市委、市政府高度重視濕地資源保護(hù)工作，把濕地保護(hù)擺在生態(tài)菏澤建設(shè)的突出位置，提出強(qiáng)化生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，修復(fù)黃河故道，加快趙王河等濕地開發(fā)。近年來，我市大力推進(jìn)濕地保護(hù)與恢復(fù)，加快濕地公園建設(shè)力度，對全市濕地資源實施搶救性保護(hù)。截至目前，全市已擁有濕地公園6處，其中國家級3處、省級3處，分別是東明黃河國家濕地公園、曹縣黃河故道國家濕地公園、單縣浮龍湖國家濕地公園、東明縣莊子湖省級濕地公園、菏澤牡丹區(qū)萬福河省級濕地公園和單縣東舜河省級濕地公園。已經(jīng)完成的濕地保護(hù)恢復(fù)項目1個，即單縣黃河故道濕地保護(hù)與恢復(fù)示范項目；已獲省發(fā)改委立項的濕地保護(hù)恢復(fù)項目1個，即單縣黃河故道浮龍湖濕地恢復(fù)與綜合治理工程。通過有效保護(hù)，濕地面積減少和功能退化的趨勢得到有效遏制，濕地的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益得到了充分發(fā)揮。我市濕地保護(hù)事業(yè)呈現(xiàn)出不斷加強(qiáng)的態(tài)勢，不僅維護(hù)了重要濕地的生態(tài)功能，促進(jìn)了全市的生態(tài)文明建設(shè)，而且也為經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

三、當(dāng)前濕地保護(hù)工作存在的主要問題

通過多年的濕地保護(hù)和建設(shè)，我市濕地生態(tài)系統(tǒng)在一定范圍得到了恢復(fù)，濕地的各項功能和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會三大效益在一定程度上得到了修復(fù)和提高，有效地保護(hù)了濕地境內(nèi)的野生動植物和生物多樣性，為生態(tài)菏澤建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。但是，由于人口劇增和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的雙重壓力，我市濕地保護(hù)的形勢仍不容樂觀。主要表現(xiàn)在：

（1）掠奪性圍墾造成濕地面積減少。隨著城市化進(jìn)程加快，開發(fā)建設(shè)用地需求增大，有的地方對濕地作為一種獨特生態(tài)系統(tǒng)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起的作用缺乏全面認(rèn)識，只顧短期經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)行圍墾造地，導(dǎo)致濕地被侵占甚至轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

（2）保護(hù)宣傳教育有待加強(qiáng)。濕地保護(hù)管理是一項新興事業(yè)，目前全社會還普遍缺乏濕地保護(hù)意識，對濕地的價值和重要性缺乏足夠認(rèn)識。雖然開展了環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)等方面的宣傳，但濕地保護(hù)和合理利用的宣傳、教育工作仍滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)形勢的要求，宣傳教育工作的力度、深度和廣度都不夠。因此，宣傳普及濕地知識，提高全民的濕地保護(hù)意識，仍是今后濕地保護(hù)管理工作的重要任務(wù)之一。

（3）缺乏濕地管理協(xié)調(diào)機(jī)制。濕地保護(hù)管理、開發(fā)利用牽涉面廣、部門多，是一項跨部門、跨行業(yè)的綜合性工作。但由于許多歷史原因，至今尚未形成良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。長期以來，不同部門因在濕地保護(hù)、利用和管理方面的目標(biāo)不同，利益不同，各自為政，各行其事，矛盾突出，影響了濕地的科學(xué)、有效的管理。目前，我市尚未建立濕地保護(hù)管理與開發(fā)利用統(tǒng)一的協(xié)調(diào)組織與機(jī)構(gòu)，難以形成聯(lián)合行動、分工協(xié)作的保護(hù)管理機(jī)制。

（4）濕地不同程度地受到威脅。近年來，隨著工農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，工業(yè)污水的大量排放，有許多濕地失去了應(yīng)有的價值，濕地環(huán)境污染不僅使水質(zhì)變壞，而且環(huán)境污染對濕地的威脅正隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而迅速增大。污染濕地的因子主要包括大量工業(yè)廢水、生活污水的排放，以及農(nóng)藥、化肥的面源污染等。由于大量使用化肥、農(nóng)藥、除草劑等化學(xué)產(chǎn)品，影響到河流的水體質(zhì)量，給濕地資源帶來了嚴(yán)重的污染。我市河流、坑塘普遍受：到氮、磷等營養(yǎng)物質(zhì)的污染，水體已出現(xiàn)不同程度的富營養(yǎng)化。菏澤市趙王河公園、環(huán)城公園等因水質(zhì)富營養(yǎng)化嚴(yán)重，導(dǎo)致蕨類水草及浮游生物泛濫成災(zāi)，嚴(yán)重影響了城市景觀。

（5）保護(hù)和建設(shè)資金短缺。濕地保護(hù)是一項社會公益性事業(yè)，具有超前性、漸進(jìn)性的特征，投入要有高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略眼光，既要有階段性投資，又要有長期的漸進(jìn)性投入，還要有大手筆的重點項目投資。近年來，雖然國家重視濕地保護(hù)的建設(shè)和發(fā)展，但由于我市屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方投入濕地保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費和管理經(jīng)費都很少，所以無法滿足管理工作的需要，使得濕地保護(hù)和管理工作舉步維堅，濕地的監(jiān)管職能和監(jiān)管能力下降，不能保證工作的正常開展，已批復(fù)的濕地恢復(fù)和濕地公園項目建設(shè)難以實施。濕地保護(hù)和開發(fā)的經(jīng)費匱乏，已經(jīng)成為制約濕地保護(hù)和利用的瓶頸。

四、加強(qiáng)濕地保護(hù)工作的建議

保護(hù)好濕地是生態(tài)菏澤建設(shè)的重要組成部分，必須立足于市情和濕地保護(hù)工作現(xiàn)狀，以建設(shè)生態(tài)文明為目標(biāo)，按照積極保護(hù)、科學(xué)恢復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展的原則，加大濕地建設(shè)力度，加快建立有效的濕地保護(hù)管理機(jī)制，全面促進(jìn)我市濕地持續(xù)、健康發(fā)展。

（1）提高全社會的濕地保護(hù)意識。利用各種媒體，采取多種渠道，開展形式多樣和喜聞樂見的宣傳方式，如科普講座、制作專題片、環(huán)保志愿者等活動，廣泛宣傳保護(hù)濕地的重要意義，進(jìn)一步提高全民的濕地保護(hù)意識。從科學(xué)的角度、用科學(xué)的方法，讓人們了解和認(rèn)識濕地與人類的關(guān)系，特別要加大警示宣傳的力度，使?jié)竦乇Ｗo(hù)成為各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾的自覺行為，形成全社會支持濕地保護(hù)事業(yè)的良好氛圍。

（2）開展?jié)竦乇Ｗo(hù)恢復(fù)和濕地公園建設(shè)。科學(xué)編制濕地資源保護(hù)和建設(shè)利用規(guī)劃，加快推進(jìn)濕地恢復(fù)和重建工作。要依照我市濕地保護(hù)工作的總體布局，統(tǒng)盤考慮、突出重點、分步實施。對全市典型獨特的濕地類型區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)，要搶救性建立一批自然保護(hù)區(qū)或保護(hù)小區(qū)，擴(kuò)大濕地保護(hù)面積，使其自然恢復(fù)其生態(tài)功能。對生態(tài)退化和損失嚴(yán)重的區(qū)域，建立保護(hù)小區(qū)或濕地公園，通過生態(tài)技術(shù)或生態(tài)工程措施對退化或消失的濕地進(jìn)行修復(fù)和重建，恢復(fù)濕地受干擾前的結(jié)構(gòu)和功能。要加大自然保護(hù)區(qū)和濕地公園的建設(shè)力度，推進(jìn)黃河濕地自然保護(hù)區(qū)和黃河故道濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，科學(xué)劃定重點生態(tài)功能區(qū)，合理確定受保護(hù)范圍。

2月3日，山東省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)濕地保護(hù)管理工作的意見》（菏政辦字正〔2015〕14號），確定“省里自2015年起，將濕地資源動態(tài)變化考核納入各級政府科學(xué)發(fā)展政績考核范圍。”根據(jù)全省濕地保護(hù)總體布局，我市共有23處濕地列入省級重點濕地保護(hù)工程，今后將采取搶救性保護(hù)、修復(fù)與治理、污染控制等人工適度干預(yù)措施進(jìn)行重點保護(hù)。這23處濕地包括10處濕地保護(hù)工程、3處濕地恢復(fù)工程和10處人工濕地水質(zhì)凈化工程。10處濕地保護(hù)工程包括1處濕地自然保護(hù)區(qū)和9處濕地公園。1處濕地自然保護(hù)區(qū)即黃河濕地自然保護(hù)區(qū)；9處濕地公園包括：萬福河省級濕地公園、鄄城雷澤湖濕地公園、東明黃河國家濕地公園、莊子湖省級濕地公園、單縣黃河故道濕地自然保護(hù)區(qū)、浮龍湖國家濕地公園、東舜河省級濕地公園、曹縣黃河故道國家濕地公園、定陶縣菏曹運河濕地公園。10處人工濕地水質(zhì)凈化工程包括：牡丹區(qū)趙王河、安興河、沙土鎮(zhèn)生態(tài)濕地，定陶縣新河濕地，單縣東溝河濕地，成武縣文亭湖北區(qū)，巨野縣老洙水河濕地，鄆城縣宋金河濕地，東明縣五里河濕地，曹縣四季河濕地。

對已批準(zhǔn)建設(shè)的6處國家和省級濕地公園，要按照建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行實施。力爭2020年以前，再新建一批省級或國家級濕地公園。同時，以濕地保護(hù)區(qū)和濕地公園為基礎(chǔ)，建立濕地資源及其生態(tài)功能效益監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，健全完善由相關(guān)利益方共同參與的監(jiān)控機(jī)制和功能評價體系，全面提升對全市濕地進(jìn)行持續(xù)測定和調(diào)控的能力。

（3）加強(qiáng)濕地資源環(huán)境綜合整治。加大重要濕地內(nèi)的退耕還林、還草、還濕力度；加強(qiáng)生態(tài)公益林和水源涵養(yǎng)林建設(shè)管理，減輕河湖淤積；對部分淤積的河流、湖泊進(jìn)行清淤；加強(qiáng)對保護(hù)區(qū)周圍污染源的類型、數(shù)量、范圍、排污途徑、總量等數(shù)據(jù)調(diào)查，有計劃地治理已受污染的河流、湖泊，對排污超標(biāo)的單位予以處罰并限令整改，對嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)單位，堅決實行并、停、轉(zhuǎn)、遷。應(yīng)加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)對自然濕地的監(jiān)管，堅決依法制止、打擊各種破壞濕地的違法行為，確保濕地保護(hù)工作科學(xué)、健康、順利開展，盡快扭轉(zhuǎn)濕地面積不斷減少和生態(tài)環(huán)境破壞的局面。

（4）多渠道籌措濕地保護(hù)資金。濕地保護(hù)是公益性事業(yè)，國家和省應(yīng)加大對濕地保護(hù)的投入，各級政府要納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，結(jié)合本地條件，出臺濕地補償和扶持政策，在經(jīng)費上給予保障。同時，還要多方籌措濕地建設(shè)資金，拓寬融資渠道，爭取合作項目，吸引社會力量參與濕地保護(hù)建設(shè)。要按照“誰保護(hù)、誰投資、誰受益”的原則，引導(dǎo)和鼓勵社會各界和個人積極投資濕地保護(hù)。要將濕地生態(tài)旅游資源保護(hù)性開發(fā)引入股份制、合作制、民營制等多種形式的融資渠道；全面推動濕地保護(hù)和合理利用的社會化進(jìn)程，爭取社會各方共同參與。

（5）強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)。林業(yè)部門是濕地保護(hù)的職能部門，但濕地保護(hù)管理還涉及發(fā)改、財政、水利、環(huán)保、城建、旅游等多個部門，需建立“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”的管理體制，通過定期召開濕地保護(hù)協(xié)作會議，及時研究解決濕地建設(shè)和保護(hù)管理工作中出現(xiàn)的新情況、新問題。各級政府要做好組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各部門優(yōu)勢，形成齊抓共管的濕地保護(hù)互動機(jī)制。要建立濕地管理檔案，對每一塊濕地明確管理部門和單位，明確執(zhí)法主體，同時建全完善考核獎懲機(jī)制，增強(qiáng)管理部門和單位責(zé)任感和積極性。

總之，通過加大濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園建設(shè)和管理等措施，力爭到2020年，使我市90%的重要濕地得到有效保護(hù)，基本形成自然濕地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系；通過對我市重要區(qū)域濕地的恢復(fù)示范工程，使這些濕地的自然濕地面積萎縮和功能退化的趨勢得到有效遏制；同時，較大程度地提高我市濕地資源監(jiān)測、管理、科研、宣教和合理利用能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]溫亞利.城市濕地理論初探[M].中國林業(yè)出版社，2013.

篇(6)

2017年4月17日上午9時許，河南省孟津縣會盟鎮(zhèn)黃河南岸。 2017年4月17日上午9時許，河南省孟津縣會盟鎮(zhèn)黃河南岸。一輛電力搶險車推舉著幾名工人在電線桿上拆除變

壓器。

挖掘機(jī)巨大的鐵鏟一鉤，岸邊一間房屋轟然倒下。附近，一輛電力搶險車推舉著幾名工人在電線桿上拆除變壓器。不遠(yuǎn)處，幾輛警車警燈閃爍，十多名警察和多名政府官員正指揮對岸邊房屋的拆除工作。

黃河波瀾不驚，幾艘大型采砂船靜靜停泊。一場涉及采砂企業(yè)的強(qiáng)拆正在岸邊進(jìn)行，這些采砂企業(yè)的船只、采砂設(shè)備及建筑物將被強(qiáng)行拆除。

拆除地位于黃河濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，迫于中央環(huán)保督查的壓力，政府開始整治保護(hù)區(qū)內(nèi)的采砂企業(yè)。

但被強(qiáng)拆的采砂企業(yè)，早年卻是由當(dāng)?shù)卣_拍賣開采權(quán)引入，證照齊全，如今補償未有定論，被一紙公文“夷為平地”，損失慘重。

實際上，從中央到地方，都有立法明令禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行開采作業(yè)。企業(yè)一邊“違法”生產(chǎn)，另一邊則握有官方各種行政許可，這種合規(guī)但“違法”的矛盾狀態(tài)存在多年。 黃河河道內(nèi)拍賣采砂權(quán)

2011年8月16日和9月1日，豫西黃河河務(wù)局孟津黃河河務(wù)局（下稱孟津河務(wù)局）連續(xù)兩份“孟津黃河河道砂石開采權(quán)拍賣公告”，稱受孟津縣政府委托，欲出讓孟津黃河河道的砂石開采權(quán)。

孟津縣位于河南省中西部丘陵山區(qū)，是洛陽市的下轄縣，孟津黃河河道系黃河中下游，探明的礦產(chǎn)資源主要包括建筑用砂巖和建筑用沙。

然而，被拍賣砂石開采權(quán)的礦區(qū)，地處黃河南岸河道與河漫灘結(jié)合處，正位于孟津黃河濕地自然保護(hù)區(qū)的范圍內(nèi)。以保護(hù)水禽及濕地生態(tài)環(huán)境為主的這塊保護(hù)區(qū)，在2003年6月經(jīng)國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)，與三門峽庫區(qū)、洛陽吉利保護(hù)區(qū)合在一起晉升為國家級自然保護(hù)區(qū)。其位于孟津縣北部，地處黃河中游，總面積1.5萬公頃。

中國《自然保護(hù)區(qū)條例》明確規(guī)定，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

國家既有明確法律規(guī)定，當(dāng)?shù)卣块T如何能拍賣濕地中的砂石開采權(quán)？

據(jù)一份2011年孟津河務(wù)局向孟津縣政府的報告，政府之所以進(jìn)行河道砂石開采權(quán)拍賣，主要因為孟津縣黃河公路大橋以東采砂廠全面停采后出現(xiàn)了問題：一是該縣建筑砂石呈緊缺局面，引起建材市場砂石價格驟漲;二是原有采砂企業(yè)不斷上訪，不利于社會和諧穩(wěn)定;三是黃河北岸孟州區(qū)域內(nèi)的采砂船越界采砂現(xiàn)象嚴(yán)重，“不僅造成我縣砂石資源的流失，而且容易導(dǎo)致河道管理秩序紊亂”。

《財經(jīng)》記者了解到，當(dāng)時采砂業(yè)被全面停采，主因是采砂秩序混亂，給當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成很大破壞，且砂石運輸破壞道路、影響周邊。比如，周邊景點王鐸故居距離黃河約3公里，經(jīng)常有載滿砂石的重型貨車從該景區(qū)門前經(jīng)過，并穿越市鎮(zhèn)，將道路碾軋得坑坑洼洼，引起周圍很多居民不滿。

孟津黃河河道部分區(qū)域雖處于濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，但其中砂石資源的私挖濫采現(xiàn)象一直不絕。此外，保護(hù)區(qū)內(nèi)砂石開采權(quán)的拍賣也與政府部門的黃河防汛疏浚措施相關(guān)。

保障河道防洪安全是各級政府防汛主管部門的重要工作，而疏浚又與采砂行為關(guān)系緊密――水流過程變化必然造成泥沙沉積，因此適當(dāng)開采河道砂石不僅不會對河流造成大的影響，還利于河道疏浚。所以，有組織地進(jìn)行疏浚性采砂，疏通河床，理順河勢，是河道管理部門常用的管理措施。

由于疏浚往往和采砂相伴而生，所以政府一般會允許疏浚作業(yè)的企業(yè)進(jìn)行一定的采砂及銷售行為，前提是企業(yè)可以合法獲得諸多采砂的行政許可，且嚴(yán)格受政府監(jiān)管，限時限區(qū)作業(yè)。因為采砂行為一旦過度，則會適得其反，導(dǎo)致行洪能力降低、水土資源流失、生態(tài)環(huán)境破壞等問題。

拍賣公告后，吸引了來自河南洛陽的呂克儉等投資人。呂聯(lián)絡(luò)朋友、籌措資金，拍下“二廣高速黃河公路大橋以東至花園鎮(zhèn)控導(dǎo)工程29壩”之間的采砂權(quán)，并于當(dāng)年12月20日以個人名義與孟津河務(wù)局簽訂《河道采砂（石）疏浚合作協(xié)議書》（下稱《協(xié)議》）。

《協(xié)議》稱，為加強(qiáng)對孟津黃河河道的整治，改善河段內(nèi)砂石淤積現(xiàn)狀，甲乙雙方本著“采砂與疏浚互利雙贏”的原則。《協(xié)議》約定，根據(jù)黃河防汛和黃河河道治理需求，依法監(jiān)督乙方（中標(biāo)人）服從黃河防汛統(tǒng)一指揮。如發(fā)現(xiàn)乙方采砂（石）行為影響黃河防汛、河道治理或防洪工程施工，可通知乙方無條件停采，且不負(fù)擔(dān)乙方因停產(chǎn)所造成的任何損失。《協(xié)議》還特別明確，因地方政府、上級機(jī)P組織采砂整治或者重大項目規(guī)劃、建設(shè)，需要乙方停止開采時，可通知乙方無條件停采，且不負(fù)擔(dān)乙方因此造成的任何損失。 企業(yè)拿到諸多證照

獲得采砂權(quán)后，中標(biāo)人于2012年2月成立了洛陽大禹發(fā)展有限公司（下稱大禹公司），進(jìn)行該疏浚項目的運作。

工商資料顯示，大禹公司注冊資本300萬元，兩名自然人股東，大股東及法定代表人為焦林濤，營業(yè)期限自2012年2月27日至2032年2月26日。

《協(xié)議》詳細(xì)規(guī)定了禁采區(qū)的范圍，并約定孟津河務(wù)局依照采砂（石）許可辦理程序為中標(biāo)企業(yè)辦理河道采砂（石）許可證，并批準(zhǔn)不多于20艘的采砂船;一次性繳納50萬元的規(guī)范安全生產(chǎn)保證金外，中標(biāo)企業(yè)還需按采砂實際數(shù)量繳費，第一年為每立方米2元，其后每年增長0.2元/每立方米。

除此以外，政府要求中標(biāo)企業(yè)有效解決道路通行問題，即砂石運輸車輛不得在原有公路上行駛，且不能擾民和對環(huán)境造成污染。因此，采砂企業(yè)投資幾百萬元，鋪設(shè)了一條砂石運輸專用路。

協(xié)議順利簽訂，河南黃河濕地國家級自然保護(hù)區(qū)孟津管理局（下稱孟津濕地局）當(dāng)時的意見是，出于防汛需要，原則上同意在一定時間和區(qū)域內(nèi)采挖，并提出禁采期。

該局曾于2012年1月11日發(fā)給大禹公司一份公函稱，“根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、縣領(lǐng)導(dǎo)批示和縣黃河南岸采砂整治工作聯(lián)席會議精神，為了保證黃河防汛、疏浚河道需要，我們原則同意你廠按照防汛要求在規(guī)定的時間和區(qū)域內(nèi)進(jìn)行采挖。”但每年11月10日至次年3月底為禁采期，“作業(yè)必須在水上進(jìn)行，不得進(jìn)入陸地作業(yè)或堆放砂石”，“必須服從縣黃河濕地管理局的監(jiān)督，不論任何原因需要停產(chǎn)時，必須無條件停工、停產(chǎn)”。孟津濕地局還要求采砂企業(yè)設(shè)置愛鳥護(hù)鳥監(jiān)督管理員。

呂克儉稱，之后大禹公司順利取得由黃河河務(wù)局頒發(fā)的采砂證。

2013年12月，《河南省濕地保護(hù)條例（草案）》向社會公開征求意見。其中規(guī)定，在濕地內(nèi)禁止非法挖砂、取土、開礦，禁止擅自建造建筑物、構(gòu)筑物，禁止占用濕地或者改變濕地用途。

2013年1月，孟津縣政府稱，為改善生態(tài)環(huán)境、規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，⒍廣高速黃河公路大橋以東區(qū)域內(nèi)的4家砂石企業(yè)也整合進(jìn)入大禹公司，并簽訂補充協(xié)議，將合作期限從5年變更為8年，至2020年2月29日。

經(jīng)孟津縣政府向洛陽市國土資源局申請，于2013年12月2日由孟津縣國土局向大禹公司頒發(fā)了天然石英砂礦建筑用砂的“采礦許可證”。2013年12月16日，大禹公司的“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案評審意見表”經(jīng)國土資源行政主管部門蓋章同意。

該方案稱，“預(yù)測采礦活動將引發(fā)崩塌災(zāi)害，對含水層影響程度較輕;對地形地貌景觀的影響和破壞較嚴(yán)重，對土地資源的影響和破壞較輕。”該方案認(rèn)為，預(yù)估11.82萬元的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)經(jīng)費“基本合理”，“目標(biāo)任務(wù)明確，工程部署和治理措施基本可行”。

有工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照、國土部門的采礦許可證、與河務(wù)部門簽訂的協(xié)議書和采砂證及濕地管理部門的“原則同意”，大禹公司等“合法”砂石企業(yè)進(jìn)入快速擴(kuò)張期。

由于河南省地處內(nèi)陸，沒有造大船的經(jīng)驗，不少砂石廠投資人到湖南、浙江等地考察，招募造船的技術(shù)人員。

湖南人羅李稱，他聽到洛陽的朋友講了孟津黃河的采砂項目，看到政府支持、各種手續(xù)完備，認(rèn)為是個好的投資機(jī)會，便投巨資加入。“我們造的大船有100多噸，是根據(jù)黃河孟津段的水下地質(zhì)、砂石材質(zhì)等設(shè)計、現(xiàn)場制作的，均為非標(biāo)設(shè)備，拆除后只能當(dāng)廢鐵賣。”

這些船只通過船檢所的檢驗，取得了海事部門頒發(fā)的“船舶所有權(quán)登記證書”和“船舶國籍證書”。

但產(chǎn)能擴(kuò)張后，遭遇到2014年和2015年當(dāng)?shù)厣笆N售價狂跌，加之每年近五個月的禁采期，砂石企業(yè)陷入虧損。

等到砂石價格回升，《河南省濕地保護(hù)條例》已經(jīng)河南省人大常務(wù)委員會審議通過，自2015年10月1日起施行。其第25條明確規(guī)定，在濕地保護(hù)范圍內(nèi)禁止擅自采砂、取土、采礦。

2015年環(huán)保力度加大，企業(yè)的采砂行為被叫停很長時間。而這種狀態(tài)在中央環(huán)境保護(hù)督察組到來后，對企業(yè)的采砂行為顯得更加嚴(yán)峻。 環(huán)保重壓整改，誰來承擔(dān)后果

2016年7月，第一批中央環(huán)境保護(hù)督察工作啟動，8個中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐內(nèi)蒙古、河南、云南等8個省（自治區(qū)），掀起又一輪環(huán)保風(fēng)暴。其中，第五環(huán)保督察組對河南省進(jìn)行環(huán)保督察。

2016年11月，中央第五環(huán)保督察組作出對河南省的環(huán)保督察總結(jié)報告。報告稱，黃河濕地保護(hù)區(qū)洛陽等段違法采砂問題十分突出，河道管理部門未經(jīng)保護(hù)區(qū)管理部門同意擅自為有關(guān)企業(yè)辦理采砂手續(xù)。

按報告指出的問題，環(huán)保部進(jìn)一步發(fā)出通報函。河南省相關(guān)地方政府開始設(shè)立整改目標(biāo)――清除采砂，恢復(fù)原有地貌。

隨即，孟津縣政府組建孟津縣環(huán)保督察黃河濕地采砂企業(yè)清理整改指揮部（下稱整改指揮部），并建立日報和周報制度。對砂石企業(yè)，政府開出“自愿拆除”的條件――每條生產(chǎn)線補償10萬元，建筑物每平方米100元，采砂船每噸500元。

但采砂企業(yè)投資者認(rèn)為，這些“拆除費用”相比之前的投資，是杯水車薪。大禹公司法定代表人焦林濤介紹，企業(yè)僅僅3條砂石破碎生產(chǎn)線的投資即3000余萬元，20余條大型采挖船、運輸船的投資達(dá)4000多萬元。

焦林濤還說，經(jīng)過幾年努力，黃河該河段疏浚效果明顯，黃河河段的水位下降4米左右。

截至目前，鮮有投資人領(lǐng)取補償。

據(jù)孟津縣黃河濕地采砂整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組的一份會議紀(jì)要顯示，政府曾研究大禹公司外遷選址的問題，但呂克儉等大禹公司的投資者現(xiàn)場考察后，發(fā)現(xiàn)那片地的村組已與其他人簽訂了承包協(xié)議。

2017年3月底，孟津縣政府吊銷了轄區(qū)內(nèi)兩家采砂企業(yè)的證照。將企業(yè)的砂石余料清運完畢，拆除全部12條生產(chǎn)線。對噸位過大、無法吊裝的27條船只，永久斷電并拆除了電機(jī)、挖斗等主要部件。

孟津河務(wù)局、孟津濕地局、孟津縣國土資源局等五部門更聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于黃河濕地采砂整治工作的公告》，要求對在孟津縣黃河濕地范圍內(nèi)采砂的船只、設(shè)備、建筑物進(jìn)行自行拆解和拆除，超過今年4月15日未拆的，進(jìn)行強(qiáng)拆。

4月17日，超期兩天時，河中采砂船和岸上房屋無人自行拆除，于是多個部門開始進(jìn)行強(qiáng)拆。

這一舉動隨即遭到眾多投資人的抵制。一些采砂企業(yè)主說，“請我們來的是政府，沒談好賠償強(qiáng)拆的還是政府。”

孟津黃河河段的復(fù)雜性還在于，雖然法律明確規(guī)定禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)開采，但當(dāng)時河道管理部門與投資人簽訂的是疏浚協(xié)議，而對于疏浚行為，法律中并無明確規(guī)定。例如，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)能否疏浚采砂？疏浚與采砂的尺度又該如何把握？這些問題難以回答。

“這其實反映出立法的漏洞，防洪疏浚和生態(tài)保護(hù)是有可能產(chǎn)生沖突的。” 北京林業(yè)大學(xué)法學(xué)系副教授、生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞說，不過，即使是為了防洪疏浚的需要而進(jìn)行砂石開采，也應(yīng)盡量降低對濕地生態(tài)功能的影響，且有法律和行政法規(guī)作為依據(jù)。

2015年出臺的《河南省濕地保護(hù)條例》第12條的規(guī)定較為合理，“防洪、抗旱、水系治理等涉及濕地的工程應(yīng)當(dāng)兼顧濕地生態(tài)功能，最大限度地減少采用影響濕地生態(tài)功能的工程措施”。

現(xiàn)實中，確實存在諸多“以疏浚之名，行采砂之實”的政府默許行為，由于尺度難以掌握，常造成一定的生態(tài)環(huán)境破壞，這種行為在法律上往往難以規(guī)制。

在中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)看來，既然家劃定了自然保護(hù)區(qū)，則意味著保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)不能造成任何破壞，也包括疏浚行為。

一些投資人糾纏的焦點是：砂石廠建廠選址時，政府明知濕地，為何還要拍賣？證照齊全的企業(yè)被強(qiáng)拆，損失誰來承擔(dān)？

整改指揮部指揮長之一、孟津縣副縣長劉文文曾回應(yīng)，縣政府并非不考慮可能造成的企業(yè)損失，事后，投資人可以推舉代表與政府商談。

關(guān)于進(jìn)一步的說法，《財經(jīng)》記者向孟津河務(wù)局和縣政府提出采訪要求，但未獲答復(fù);孟津濕地局工作人員也以“領(lǐng)導(dǎo)不在”為由未接受采訪。

“政府一刀切地關(guān)停已合法取得采砂行政許可及其他行政許可的企業(yè)并且賠償不明的做法，違反信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，既侵害了采砂企業(yè)的合法權(quán)益，也損害了政府的公信力。”北京市才良律師事務(wù)所律師朱孝頂分析稱，從程序而言，直接吊銷企業(yè)各種營業(yè)證照以及責(zé)令自行拆除，屬于行政處罰，應(yīng)當(dāng)作出行政處罰決定書，并告知被處罰人申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的法定權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在被處罰人于法定期限內(nèi)既不履行自拆義務(wù)又不復(fù)議和訴訟的情況下，才能啟動行政。

朱孝頂建議投資者可采取行政訴訟的方式維權(quán)。關(guān)于補償安置，他建議參照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》中工礦企業(yè)補償安置的原則，對已合法取得行政許可的采砂企業(yè)，在條件允許的情況下，可以異地遷建，按照工礦企業(yè)原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則給予補償。

“保護(hù)黃河濕地生態(tài)，可以看作‘為了公共利益的需要’，孟津縣政府相關(guān)部門可以作出撤回已生效的采砂等行政許可，但行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就其撤回行政許可而給公民、法人財產(chǎn)造成的損失給予補償。”朱孝頂說。

篇(7)

1.1水利工程建設(shè)對河流生態(tài)環(huán)境的影響

水利工程設(shè)施使河流變得渠道化，改變了河流蜿蜒的形態(tài)，促進(jìn)急流、淺灘相間格局的消失，同時，橫斷面中幾何的規(guī)則化對深潭、淺灘的交錯形式也發(fā)生影響，降低了生境的異質(zhì)性、降低生物群落的多樣性，最終導(dǎo)致淡水生態(tài)系統(tǒng)的退化。

1.2水利工程建設(shè)對陸生生態(tài)環(huán)境的影響

水利工程的施工所產(chǎn)生的最為明顯的影響在于對陸生生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的影響，這主要是受水利工程建設(shè)與運行過程的影響。首先，在建設(shè)的過程中對土地利用過程中的文化景觀以及生態(tài)系統(tǒng)所產(chǎn)生的影響，在施工的過程中，除水利工程本身占用的土地外，施工所產(chǎn)生的亂堆棄渣，包括臨時的設(shè)施不僅造成土地的浪費，還會對周圍的植被造成破壞，導(dǎo)致水土流失，泥沙淤積的河流。然而，另一方面，在具體的施工過程中，工作人員的踐踏等也會造成植被的破壞，甚至是農(nóng)作物的破壞。另外，工程建設(shè)對地形、人文景觀以及生態(tài)系統(tǒng)等也會產(chǎn)生不同程度的影響。

1.3工程建設(shè)對泥沙淤積的影響

水利水電工程的建設(shè)也會改變庫區(qū)及下游河流泥沙輸移和沉積模式，如：三門峽的項目，使黃河河下游不再是地上河不再淤高，設(shè)計本想攔截黃河泥沙于三門峽水庫內(nèi)，使黃河下游的水質(zhì)變清，這種做法嚴(yán)重?fù)p害了渭河上游，并且設(shè)計建立底孔排沙系統(tǒng)。兩年后的兩次改建，河流下游的泥沙仍然大量淤積，這不僅使存儲容量減少，并形成了“地上河”，常常引發(fā)洪水災(zāi)難。中國科學(xué)院、中國工程院院士，原水利部部長錢正英呼吁“三門峽水庫停止蓄水不再發(fā)電”，由此可見，三門峽水庫是一個深刻的教訓(xùn)。原來在河流中流動的水在水庫里停滯后會發(fā)生變化。首先是對航運的影響,比如,過船閘需要時間,從而對上、下行航速會帶來影響;水庫水溫有可能會升高,水質(zhì)可能會變差,特別是水庫的溝汊中容易發(fā)生水污染;水庫蓄水后,隨著水面的擴(kuò)大,蒸發(fā)量的增加,水汽、水霧就會增多等等。

1.4工程建設(shè)對土壤環(huán)境的影響

例如，水庫蓄水后，抬高水位，水庫周圍的地下水位水壅高，產(chǎn)生薄層積水，導(dǎo)致沼澤化；位于半干旱、干旱地區(qū)的水利工程，會造成地表的鹽堿化等。水利水電工程建設(shè)對土壤環(huán)境的影響有利也有弊：（1）通過筑堤建庫，疏通渠道等措施，來保護(hù)耕地被淹沒的災(zāi)害；攔截徑流、調(diào)控等措施補充土壤水分和提高了土壤的水熱條件。（2）水利水電工程的建設(shè)也使下游平原的淤泥降低，土壤肥力下降。同時由于滲漏通道兩側(cè)的地下水位的抬高，造成了大面積的土壤鹽堿化和沼澤。例如，阿斯旺大壩的建筑讓泥沙淤積在水庫里，汛期洪水肥沃的土地不再出現(xiàn)在兩岸。三峽水庫中下游地區(qū)的大面積低湖濕地面臨的威脅，增加洪澇比例。

1.5對動植物、水生生物的影響

例如水利水電工程蓄水后水面廣闊，水流速度減緩，乃至靜止?fàn)顟B(tài)，引起藻類、水生植物的生長，但是其中藍(lán)藻等植物的生長會出現(xiàn)水的富營養(yǎng)化。堤壩的建設(shè)將使魚類，尤其影響到洄游性魚類的正常生活習(xí)慣，居住環(huán)境遭到破壞，嚴(yán)重的話將造成滅絕。例如：長江獨特的白甲魚，中華鲅等的產(chǎn)量已經(jīng)開始降低，近幾年來尤其是白暨豚的種群數(shù)量急劇下降。水利水電工程的建設(shè)使天然河道呈現(xiàn)出渠道化和非連續(xù)的趨勢，這已引起該地區(qū)的原始森林，草地和農(nóng)田被淹沒在水下，陸地動物被迫遷移。

2水利水電工程建設(shè)生態(tài)環(huán)境防護(hù)對策

2.1加強(qiáng)生態(tài)化建設(shè)

在進(jìn)行水利水電工程施工之前，應(yīng)當(dāng)充分分析工程的經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益同環(huán)境效益的有效協(xié)調(diào)，進(jìn)行工程的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益的共同評價，一改以往簡單的經(jīng)濟(jì)技術(shù)評價指標(biāo)。在水利工程的具體施工過程中，應(yīng)當(dāng)重視河流的上下游、左右岸的生物群等之間構(gòu)成了完整的生態(tài)系統(tǒng)。因此，在以往的設(shè)計過程中，除了需要說明傳統(tǒng)的水文、地質(zhì)測量以外，也要加強(qiáng)補充一系列有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查的要求，重點調(diào)查生物的群落歷史與現(xiàn)狀，明確認(rèn)識生物群落同水利之間的互相依賴的生存關(guān)系。

2.2堤線布置及堤型選擇河流形態(tài)的多樣化

堤線布置與選型河堤形態(tài)多樣化是生物多樣性的一個先決條件之一，河流形態(tài)的規(guī)則化、同質(zhì)化，在不同程度上會對生物的多樣性產(chǎn)生影響。因此，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，建議補充或強(qiáng)調(diào)以下幾點：根據(jù)堤線布置的原則，應(yīng)盡可能的保留天然形成的河流和湖泊，保留或恢復(fù)他們的曲折或編織分散狀態(tài)，即保留或恢復(fù)濕地，河流彎曲，急流險灘。在確定堤防間距時，遵循宜寬則寬的原則，要處理好防洪和生態(tài)保護(hù)以及土地開發(fā)利用之間的矛盾，渠道與河漫灘不僅要能夠滿足設(shè)計洪水行洪的要求，而且還保持一定的淺灘寬度與植被的空間，為生物的生長提供了棲息地河流，發(fā)揮河流的自我凈化功能。堤型的選擇原則除滿足工程滲透穩(wěn)定和滑動穩(wěn)定等安全條件外，還應(yīng)結(jié)合生態(tài)保護(hù)或恢復(fù)技術(shù)要求，盡量采用當(dāng)?shù)夭牧虾途徠拢瑸橹脖簧L創(chuàng)造條件，保持河流的側(cè)向聯(lián)通性。

2.3岸坡防護(hù)

在治理河道的過程中，水陸交錯岸坡的防護(hù)是影響生態(tài)系統(tǒng)的最大因素。水陸交錯帶生長于茂密的植物生長地，這里有動物的棲息地、動物的避難所等，同時也是陸生、水生動植物進(jìn)行遷移的關(guān)鍵。因此，在設(shè)計岸坡防護(hù)工程過程應(yīng)當(dāng)重視人同自然生態(tài)的和諧，基于工程項目安全的前提，保障生態(tài)同景觀護(hù)坡的多樣性。

2.4工程管理

為最大限度地減少水利工程對生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的影響與沖擊，保證安防工程效果，延長生態(tài)工程的壽命，需加強(qiáng)工程前期的養(yǎng)護(hù)以及后期的管理，包括維修、評價等，不斷積累數(shù)據(jù)、經(jīng)驗。在水利工程建設(shè)期間，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)并貫徹國家環(huán)保相關(guān)的政策法規(guī)，加強(qiáng)環(huán)保相關(guān)知識培訓(xùn)，積極開展各種有效的宣傳與教育，認(rèn)識水利工程對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，提高環(huán)保理念，自覺養(yǎng)成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的習(xí)慣，使生態(tài)環(huán)保理念貫穿項目規(guī)劃、施工以及運營的各個環(huán)節(jié)，并制定環(huán)保方案與救濟(jì)措施。

3結(jié)語