序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇基層社會治理的背景范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

這次全國范圍內的基層官員“跨級直訓”，很容易讓人聯想到一個多年來廣為人知的現象――群眾“越級上訪”。兩者不但在形式上比較接近，在內容上也都具有某種“向上求助”的特征。

對基層官員之所以要“跨級直訓”，主要是因為不少地方矛盾和糾紛增多、頻發、維穩壓力加大，而一些地方黨委、政府等公權機關僅憑傳統經驗已無法妥善應對，有時甚至會激化矛盾。因而，他們需要進京學習新的治理理念和處理具體事務的技巧，以便回到地方后能學以致用。

相應地，一些群眾之所以越級到省里或中央上訪，主要也是由于鄉鎮、縣市未能妥善解決群眾反映的問題，令群眾漸漸失去對縣鄉一級公權力機構的信任，轉而寄希望于省里特別是中央出面。

這樣看來，縣鄉一級基層公權力機構在社會治理方面的低效乏力，是問題的癥結所在。如果通過對基層官員的“跨級直訓”，能大幅提高基層公權機構的執政能力，令群眾反映的問題大都能在基層得到妥善解決，群眾越級上訪的動力將大為減弱。另一方面，如果群眾的越級上訪，能經由省里和中央向縣鄉一級公權力機構形成壓力，推動這些機構厲行善政，那么縣級官員大約也就無需進京接受“跨級直訓”了。

但實際情況是，群眾越級上訪無非換來了省里或中央部門的一紙“批轉”，所反映的問題并未得到妥善處置，久而久之矛盾反而愈加激化。既然群眾越級上訪的作用有限，那么，對此次縣級官員進京接受直訓對于改善基層社會治理的作用，也不宜做過高的估計。

筆者認為，針對上述難題，治理思路不妨從“向上求助”轉向“反求諸己”。其核心是，要在完善基層社會的內部治理結構上做文章，充分挖掘基層社會的自治資源，發揮地方公權機關之間的權力制衡作用和公眾權利對權力的制約作用；不斷強化基層群眾自治、民主選舉、民主決策機制，改變“權力自上而下賦予、權力者自下而上負責”的權力授受、行使與履責鏈條，促使基層公權機關更多地對自己的權力來源――當地選民和公眾保持敬畏，更多地對選民和公眾的利益負責；并在基層社會形成穩定有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制和權益保障機制，使調處糾紛、解決矛盾真正有法可依、有章可循。

對基層社會而言，這將是一個十分艱難但不得不堅定進行的轉型過程。在這個過程中，作為基層地方的國家權力機關，縣鄉一級人大的地位和作用至關重要。縣鄉一級人大一方面需要扎實推進自身改革，增強為選民代議、維護公共利益的能力，另一方面要強化自己監督“一府兩院”（鄉鎮只有“一府”而沒有“兩院”）的職能，以形成“人民選舉、監督（彈劾、罷免）人大代表，人大代表選舉、監督（彈劾、罷免）官員”的機制，使公眾可以通過人大充分表達自身訴求、維護自身權益并監督公權。

篇(2)

關鍵詞： 善治； 社會工作； 鄉鎮社會管理； 基層治理創新

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2015）04006207

“人類對善治的關注與人類文明本身一樣歷史久遠”。治理理論興起于20世紀80年代末，其主要創始人之一羅西瑙認為，治理是一種由共同的目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強制力量來實現。全球治理委員會1995年在一份研究報告中指出，治理是個人、公共或私人機構用來管理他們共同事務的諸多方式的總和。它使相互矛盾和各不相同的利益群體彼此容納并且實現合作。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個重要特征：治理不是一整套規則或一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理的主體既有公共部門，也有私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續的互動。

善治是社會治理的最佳狀態與目標追求。20世紀80年代以來，很多國家把善治作為政府社會管理的目標。對于其內涵，可謂眾說紛紜，尚未形成共識。聯合國人權高級委員會辦公室（OHCHR）認為，善治是在治理過程中從根本上排除和腐敗并完全尊重法治原則，對善治的真正檢驗是在實現公民的文化、經濟、政治和社會權利方面，為實現人權目標所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等與公平等價值觀，善治必須保證公民特別是最貧困人群的基本需求和有尊嚴的生活。只有最貧困群體和弱勢群體受益時，治理才是善治。李向前認為，善治是治理的最高標準和理想狀態，包括“善者治理”“善于治理”和“善態治理”。

盡管人們對善治的認識不一，但無論從何種角度加以界定，善治的核心要義和旨趣都是可確定的，即強調普通民眾的中心地位和主體性參與、多元行動主體的權力制衡與權利保障以及在此基礎上構建良好的社會秩序。它意味著一種能對民眾需求保持高度敏感性并作出積極回應的方式，通過建構并使用合適的制度措施以有效應對社會問題與矛盾。

（二）鄉鎮社會管理舊模式存在的主要問題

我國的鄉鎮社會管理有其特殊性，“鄉鎮雖小，肝膽俱全”，“上邊千條線，下邊一針穿”等說法反映了鄉鎮社會管理的特點。面對日益增加的復雜性需求，原有的鄉鎮社會管理模式變得應接不暇和疲于奔命，主要存在三方面問題。

1.管理人員的管控思想較嚴重，致使民眾需求得不到有效滿足

社會管理本應管理和服務并重，管理中有服務，服務中有管理。但長期以來，相當多的鄉鎮干部在總體工作安排上，重經濟建設輕社會管理；在社會管理中又重管理輕服務，習慣于“管”“卡”“壓”等傳統的不夠合理的工作方式，對被服務的社會成員習慣于居高臨下、發號施令。長期以來形成了坐著辦公的不良習慣，對普通民眾的所思、所想、所盼和所愿缺少足夠的主動了解和科學調研。相當多鄉鎮管理干部在自上而下的各種指令、任務、考核、應酬中疲于奔命，缺乏主動服務意識，習慣于運用行政權力對社會組織及基層民眾進行管理，無暇也無興趣關心基層民眾的疾苦、問題和未來可持續發展。這種社會管理主客體之間的斷裂使基層民眾的諸多內在需求無法得到及時有效滿足，為社會矛盾激化埋下了隱患。

2.鄉鎮政府職能錯位與其他行動主體功能缺位，導致社會管理秩序失衡

目前我國基層的行政管理模式主要是韋伯式的層級制管理模式，它依賴于標準的工作過程，難以為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤，存在組織僵化等問題。隨著近年來我國經濟社會的快速發展，社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關系錯綜復雜。這導致鄉鎮政府難以靈活應對，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“錯位”現象時有發生，公共權力侵入私人領域的現象并不少見。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位，社會管理秩序處于失衡狀態。一些社會群體的利益訴求無法正常表達，正當合理的利益得不到有效保護。這種不均衡狀態甚至可能會使一些不法分子趁虛而入，為非作歹、禍害民眾，破壞正常的社會秩序。

3.鄉鎮社會管理舊模式的內在設置，難以應對急劇的社會變遷及隨之出現的社會矛盾

農村基層社會矛盾頻發及社會管理效果不理想的重要原因是鄉鎮社會管理過分注重基層的政治性而忽略了社會性。當前我國正處于社會轉型的關鍵時期，農村正發生快速而深刻的變化，各種社會問題突出，比如貧富分化問題、土地問題、社會治安問題和社會分化問題等。但是鄉鎮既有的社會管理模式及其內在設置缺乏應有的彈性、靈活性及回應能力，難以適應快速的社會變遷和滿足民眾不斷變化的多樣社會需求，無法有效化解潛在風險和沖突，甚至會激化社會矛盾。近些年來農村時有發生即是一種體現。

（三）善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求

鄉鎮社會管理舊模式的現實難題制約著改善民生的目標實現，必須通過不斷創新來實現突破與發展。具體而言，善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求主要有四點。

1.立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終

善治的核心出發點是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。隨著我國經濟與社會發展，民眾的需求不斷擴展和提升，社會事務日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產品和服務的能力尚不完善，政府應在社會管理主體多元化過程中起引導作用，著力推動專業化的社會服務，才能緩解政府壓力，促進政府職能轉變，使政府將精力和資源集中用于真正應發揮作用的領域，最大限度激發社會各方面的創造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質量的公共服務。

3.注重內涵式發展，全面提升民眾的自主性與能動性

善治強調民眾的中心地位。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，必須充分調動民眾的參與，真正發揮他們的主觀能動性。要注重科學調研，切實找準民眾的關注點，使基層民眾找到歸屬感和認同感，主動自發地參與到新的發展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內心里卻有不滿或不情愿。要達到這一目標，非常重要的一點就是要提升鄉鎮社會管理人員的整體素質，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務民眾的理念與能力。同時還應借助各類社會組織激發民眾的主動參與熱情，促進民眾的自我管理、自我教育和自我發展。

4.著力保障弱勢群體的權利，增進社會的公平公正

善治觀點認為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。他們的權益保障成為社會公平公正的重要衡量標準，也成為鄉鎮社會管理模式創新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權益，使他們在多元利益格局中獲得應有的尊重。

社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業品性契合了善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求，可為鄉鎮社會管理模式創新帶來新的契機。

二、善治視域下的社會工作與鄉鎮社會管理模式創新

（一）社會工作對社會管理創新及社會治理的協同性與契合性

社會工作興起于歐美，是現代工業化和城市化的產物，在社會發展中發揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設置與專業化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區等科學的專業方法服務他人特別是弱勢群體，旨在增進社會福利，促進社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務擴展到參與社會管理，從解決社會問題擴展到預防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。

社會工作對社會管理創新具有重要的協同作用。社會管理說到底是對人的管理和服務，而社會工作的目標正是增強人的社會功能，關注如何幫助個人、群體或社區增強其發揮社會功能的能力。它通過各種專業方法，在家庭、學校、社區等方面開展工作，解決人們參與經濟與社會建設的困難和障礙。社會工作對促進社會管理向社會治理轉變，激發社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎作用和專業優勢。它不是把工作對象只看做被救濟、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分；它善于調動主客體兩方面的積極性，從預防和發展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質上和深層次上參與社會治理。近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區管理、社會救助、社會福利等領域引介了專業社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創新的重要機制，取得了良好的實踐成效。

（二）善治視域下社會工作對鄉鎮社會管理模式創新的功能定位

1.理念優化

理念的優化是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵所在。隨著我國經濟與社會轉型不斷深入，鄉鎮社會管理面臨的問題越來越多地表現為政府在推進改革發展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強力的管控手段變得越來越不適應，理念的深層優化與轉變刻不容緩。社會工作是一個關心人且認為只有尊重人和理解人才能改變人的專業，它把改進人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業使命，蘊含著豐富的思想養分，且有一系列科學具體的方法保障其專業理念落實于實踐，從而使鄉鎮社會管理理念優化的功能落到實處。因此，鄉鎮要改變傳統的社會管理理念與舊模式，促進以人為本的柔性管理，逐漸激發基層民眾自主性和實現公共利益最大化，社會工作是一個重要的現實依靠力量。

2.方法改進

鄉鎮政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務質量關系到民眾的生存狀態與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導致鄉鎮政府提供的公共服務質量下降或者民眾并非客觀準確的評價，從而導致政府有心提供的服務無法達到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學理論為指導并致力于助人自助的專業與職業，對保障以服務對象為導向的服務質量有著科學的、成熟的經驗和方法。因此，促進社會工作本土化，合理有效地在鄉鎮社會管理創新實踐中融入社會工作的專業理念和方法，同時結合鄉鎮地方實際完善和落實政府購買社會工作服務的相關政策，將促進傳統群眾工作方法的創新，促進鄉鎮政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務。

3.風險化解

社會管理舊模式創新是一項系統工程，獲得收益的同時也要承受代價和風險。隨著我國經濟與社會轉型，鄉鎮社會管理模式創新必須要考慮如何有效化解社會風險。當前我國農村正處于高風險期和危機頻發期，風險形態復雜多樣，然而既有的農村社會管理模式側重于事后應急性搶救，這種模式往往又強化了社會風險。社會工作的服務機構和專門人才秉承專業理念與科學方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風險。同時，社會工作的介入可使鄉鎮社會管理體系更好地預判基層民眾的內在需求，采取及時且有針對性的應對措施，從而化沖突于未發，降低社會管理風險。

4.人才支持

在鄉鎮社會管理模式創新的變革過程中，人才是主導性、能動性和創造性元素。社會工作專業人才是具有一定社會工作專業知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、社區建設、婚姻家庭、殘障康復、職工幫扶等領域直接提供社會服務的專門人員。這一獨特的職業優勢使其可為鄉鎮社會管理創新提供有力的人才支持。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，加強社會工作專業人才隊伍建設，并對相關管理與服務人員進行社會工作素養培訓，培育和孵化社會工作的服務機構、協會和服務站，將為鄉鎮社會管理創新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優化、方法改進和風險化解等功能實現獲得有力的人力資源保障，從而更好地發揮社會工作的制度化影響力。

三、社會工作推進鄉鎮社會管理走向善治的實現路徑

（一）提升鄉鎮社會管理制度對基層民眾需求的回應能力

1.加強鄉鎮社會管理制度以民眾為中心的價值理念

善治特別強調民眾中心導向，并認為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。我國的經濟與社會轉型會打破既有利益格局而創造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉型中地位相對下降的群體產生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導人們認識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變人們對其他階層或群體的認知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發的利益紛爭；另一方面可以運用優勢視角和賦權理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環境及自身優勢，提升其改善生活的主動性與能力。

2.以社會工作的理念和方法創新基層社會矛盾的調解機制

社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產生，社會工作特別強調以人為中心及服務對象需求的滿足，它運用科學方法和技能為有困難的人提供服務。鄉鎮政府可通過購買社會工作服務等方式促進社工機構及專業人員參與到基層社會矛盾協調中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾；另一方面還可有效預防個人和社會可能出現的問題。社工機構和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預，引導人們有序而理性地行動，優化社會矛盾的協調機制。

（四）促進鄉鎮社會管理舊框架內不同利益主體之間的關系協調與革新

1.改革鄉鎮政府的行動方式，給其他利益主體發揮作用創造空間

鄉鎮社會管理舊模式運行中過分依賴自上而下管控的狀況是阻礙基層治理創新的關鍵癥結。通過引入和滲透社會工作元素，可使鄉鎮政府在發揮職能時更多采取“助人自助”“平等協商”等方式，充分尊重其他行動主體的利益與想法；并逐步構建不同主體有序協作、共同參與的實踐體系，實現從單一依靠政府向依靠多元主體協同治理的格局轉變。基層政府可更明確多元利益主體間有序合作的邊界，梳理清楚什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，給包括社會組織在內的多元利益主體發揮作用創造出空間，從而最大程度消減“無形之手”和“有形之手”在基層的弊端與不足，充分發揮“社會”的積極作用。

2.推進基層不同行動主體之間的資源共享與力量整合

基層社區是社會工作開展的重要載體，可以以社區為平臺，扶持社會工作參與到基層社區發展中，培育社工服務機構，促進社區、社會組織、社工及其他社會力量之間的開放式聯動，使民眾需求得到更充分回應及更全面滿足。針對當前社區行政化嚴重的情況，可采取科學化、專業化、人性化方法開展公共事務管理，逐步理順社會工作與政府、社區、社會組織、居民之間的關系，形成資源共享、利益協調的和諧互動機制。著力發展民間社工服務機構，使之成為承載政府職能轉變和專業人才施展才能的重要載體，培育各類與民眾需求相關的社會組織，調動民眾參與，激勵社會組織發揮好協同創新功能，使基層社會的各種力量實現充分有效整合。

四、結束語

基層社會治理體系建設是一個循序漸進的過程，必須在既有社會管理模式基礎上通過破舊立新來穩步實現，不能急躁冒進，試圖一蹴而就。鄉鎮社會管理的舊模式偏重強調政府的主導作用，對民眾需求缺乏響應，對社會的自主性欠缺關注，這種模式已無法適應新形勢的要求。由善治理念引領的鄉鎮社會管理模式創新特別重視民眾的中心地位和主體性參與，關注多元利益主體特別是弱勢群體的權益保障。正是由于這一目標旨趣，使秉承“以人為本、助人自助、公平正義”理念的社會工作可在其中發揮獨特而有效的功能，促進鄉鎮社會管理舊模式通過改革創新不斷克服現實難題而趨于善治。不可否認，我國的社會工作尚面臨提高社會認同度和資源整合力、健全基礎性制度安排、推進職業化和本土化水平、提升政策倡導力與反思批判功能等現實問題。但可以預見，隨著發展進程中上述問題的逐漸克服，社會工作在我國基層社會善治中的功能將得以更充分實現。

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篇(3)

一、善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求

鄉鎮社會管理舊模式的現實難題制約著改善民生的目標實現，必須通過不斷創新來實現突破與發展。具體而言，善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求主要有四點。1．立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終善治的核心出發點是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。［1］10因此，善治理念下的鄉鎮社會管理模式創新應把以人為本這一基本理念貫徹始終。要適應經濟與社會發展的新要求，切實轉變觀念，實現管理與服務的有機統一，讓民眾的需求和能力得到真正的尊重。要達此目標，必須不斷創新社會管理的本土化服務，推進社會服務的科學化與專業化;從實際情況出發，因地因時制宜，真正把人作為最重要的資源，把民眾作為社會發展的核心主體，充分開發社會的人力資源和專業資源，服務于以普通民眾為核心的各利益相關者。2．著眼社會活力的深層激發，推進社會管理主體的多元與均衡在治理理論視角下，鄉鎮政府社會管理職能創新的重要方面是推進管理主體多元化并建立多元主體的合作網絡。［10］隨著我國經濟與社會發展，民眾的需求不斷擴展和提升，社會事務日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產品和服務的能力尚不完善，政府應在社會管理主體多元化過程中起引導作用，著力推動專業化的社會服務，才能緩解政府壓力，促進政府職能轉變，使政府將精力和資源集中用于真正應發揮作用的領域，最大限度激發社會各方面的創造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質量的公共服務。3．注重內涵式發展，全面提升民眾的自主性與能動性善治強調民眾的中心地位。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，必須充分調動民眾的參與，真正發揮他們的主觀能動性。要注重科學調研，切實找準民眾的關注點，使基層民眾找到歸屬感和認同感，主動自發地參與到新的發展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內心里卻有不滿或不情愿。要達到這一目標，非常重要的一點就是要提升鄉鎮社會管理人員的整體素質，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務民眾的理念與能力。同時還應借助各類社會組織激發民眾的主動參與熱情，促進民眾的自我管理、自我教育和自我發展。4．著力保障弱勢群體的權利，增進社會的公平公正善治觀點認為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。［1］12在我國經濟與社會轉型過程中，出現了諸多弱勢群體，他們由于經濟、社會和文化等方面的低下狀態而難以像正常人那樣化解社會變遷與社會問題造成的壓力，導致生活陷入困境，處于不利的社會地位。總體看，他們具有經濟上的低收入性、生活質量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性等特征。［11］他們的權益保障成為社會公平公正的重要衡量標準，也成為鄉鎮社會管理模式創新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權益，使他們在多元利益格局中獲得應有的尊重。社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業品性契合了善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求，可為鄉鎮社會管理模式創新帶來新的契機。

二、善治視域下的社會工作與鄉鎮社會管理模式創新

(一)社會工作對社會管理創新及社會治理的協同性與契合性

社會工作興起于歐美，是現代工業化和城市化的產物，在社會發展中發揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設置與專業化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區等科學的專業方法服務他人特別是弱勢群體，旨在增進社會福利，促進社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務擴展到參與社會管理，從解決社會問題擴展到預防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。［12］社會工作對社會管理創新具有重要的協同作用。［13］社會管理說到底是對人的管理和服務，而社會工作的目標正是增強人的社會功能，關注如何幫助個人、群體或社區增強其發揮社會功能的能力。它通過各種專業方法，在家庭、學校、社區等方面開展工作，解決人們參與經濟與社會建設的困難和障礙。社會工作對促進社會管理向社會治理轉變，激發社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎作用和專業優勢。［14］它不是把工作對象只看做被救濟、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分;它善于調動主客體兩方面的積極性，從預防和發展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質上和深層次上參與社會治理。［15］近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區管理、社會救助、社會福利等領域引介了專業社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創新的重要機制，取得了良好的實踐成效。

(二)善治視域下社會工作對鄉鎮社會管理模式創新的功能定位

1．理念優化理念的優化是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵所在。隨著我國經濟與社會轉型不斷深入，鄉鎮社會管理面臨的問題越來越多地表現為政府在推進改革發展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強力的管控手段變得越來越不適應，理念的深層優化與轉變刻不容緩。社會工作是一個關心人且認為只有尊重人和理解人才能改變人的專業，它把改進人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業使命，蘊含著豐富的思想養分，且有一系列科學具體的方法保障其專業理念落實于實踐，從而使鄉鎮社會管理理念優化的功能落到實處。因此，鄉鎮要改變傳統的社會管理理念與舊模式，促進以人為本的柔性管理，逐漸激發基層民眾自主性和實現公共利益最大化，社會工作是一個重要的現實依靠力量。2．方法改進鄉鎮政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務質量關系到民眾的生存狀態與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導致鄉鎮政府提供的公共服務質量下降或者民眾并非客觀準確的評價，從而導致政府有心提供的服務無法達到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學理論為指導并致力于助人自助的專業與職業，對保障以服務對象為導向的服務質量有著科學的、成熟的經驗和方法。因此，促進社會工作本土化，合理有效地在鄉鎮社會管理創新實踐中融入社會工作的專業理念和方法，同時結合鄉鎮地方實際完善和落實政府購買社會工作服務的相關政策，將促進傳統群眾工作方法的創新，促進鄉鎮政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務。3．風險化解社會管理舊模式創新是一項系統工程，獲得收益的同時也要承受代價和風險。隨著我國經濟與社會轉型，鄉鎮社會管理模式創新必須要考慮如何有效化解社會風險。當前我國農村正處于高風險期和危機頻發期，風險形態復雜多樣，然而既有的農村社會管理模式側重于事后應急性搶救，這種模式往往又強化了社會風險。［16］社會工作的服務機構和專門人才秉承專業理念與科學方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風險。同時，社會工作的介入可使鄉鎮社會管理體系更好地預判基層民眾的內在需求，采取及時且有針對性的應對措施，從而化沖突于未發，降低社會管理風險。4．人才支持在鄉鎮社會管理模式創新的變革過程中，人才是主導性、能動性和創造性元素。社會工作專業人才是具有一定社會工作專業知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、社區建設、婚姻家庭、殘障康復、職工幫扶等領域直接提供社會服務的專門人員。這一獨特的職業優勢使其可為鄉鎮社會管理創新提供有力的人才支持。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，加強社會工作專業人才隊伍建設，并對相關管理與服務人員進行社會工作素養培訓，培育和孵化社會工作的服務機構、協會和服務站，將為鄉鎮社會管理創新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優化、方法改進和風險化解等功能實現獲得有力的人力資源保障，從而更好地發揮社會工作的制度化影響力。

三、社會工作推進鄉鎮社會管理走向善治的實現路徑

(一)提升鄉鎮社會管理制度對基層民眾需求的回應能力

1．加強鄉鎮社會管理制度以民眾為中心的價值理念善治特別強調民眾中心導向，并認為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。［1］111但是，現實的鄉鎮社會管理制度較多是服從上級部門的指導意見，傾聽基層受惠對象的空間非常有限。這往往導致制度脫離民眾的實際需求和愿望，使制度從根源上背離了其價值立足點，實效性大大減弱。社會工作的“優勢視角”和“賦權”等理論都強調應充分激勵與發展服務對象的潛能與優勢，把問題落腳點集中于實現服務對象自主與自助能力的增長，并有配套的科學方法保障這一理念落到實處。因此，把上述價值理念融入其中，可更好地保障鄉鎮社會管理制度的民眾中心導向，提高鄉鎮社會管理制度回應民眾訴求的敏感度與能力，具體措施包括在鄉鎮社會管理制度的制定、執行、激勵及評估等環節融入社會工作的服務理念及相應的工作方法，充分聽取受惠對象的想法，甚至吸納受惠對象參與相關制度的制定、實施、監督和評估。2．改進鄉鎮社會管理制度回應民眾需求的實踐技巧社會工作有一系列的專業方法來保障其專業價值理念落于實踐，同樣，鄉鎮社會管理制度對民眾需求的回應能力增強也需要有方法與技巧上的匹配。因此，可利用鄉鎮日常管理和制度制定實施的機會把社會工作的專業內涵融入其中，以此來創新既有的鄉鎮社會管理理念和方法，增強相關制度的實踐靈活性與需求響應能力;使基層政府在面對民眾個性化、多元化訴求時，能夠通過科學而靈活的方法更好地把握服務民眾這一根本目標;使尊重、信任和支持民眾不再是空洞的口號，而是落實于鄉鎮社會管理的具體實踐，增強鄉鎮社會管理制度的合法性與公眾滿意度。

(二)促進鄉鎮社會管理工作人員的素質提升與結構優化

1．提升鄉鎮社會管理工作人員的社工素養，使其更好地為基層民眾服務鄉鎮既有的社會管理人員素質參差不齊，對他們進行社會工作素養的培訓可優化他們為民眾服務的意識和能力。可與高校和社會工作服務機構合作，對相關的管理人員進行培訓，系統地提升其社會工作素養，使他們能夠會用乃至善用社會工作的理念、技巧和專業方法來提高實際工作能力與創新工作思路，使他們在面對實際問題時能夠有更多更好的解決辦法。如果條件允許，也可采取措施，組織和激勵與民生聯系密切的崗位人員參加社會工作職業水平資格考試，提升他們的專業服務能力。還可選派人員到專業社工服務機構學習，或外聘社會工作專業督導對相關人員進行傳幫帶，提高他們服務基層民眾的水平。2．促進社會工作專業人才充實到鄉鎮社會管理隊伍中，優化隊伍結構可建立完善社會工作人才使用體系，以社會工作崗位開發設置為重點、社會工作人才資源合理流動和有效配置為目標，適當加大社工人才的使用層次和力度。可與國內外社會工作專業人才培養單位合作，推薦人才到相關單位進修學習;也可在畢業生中做好宣傳動員，給他們提供一定的崗位與激勵，使他們能充實到鄉鎮社會管理隊伍中。同時，建立完善社會工作人才激勵保障體系，按照崗位名稱、職責任務、工作標準、任職條件和薪酬待遇相對應原則，在薪酬待遇、崗位津貼、社會保險、獎勵表彰等方面增加社會工作專業人才或具有社會工作職業資格認證的工作人員的收益，使他們能夠在鄉鎮社會管理框架內找到認同感、歸屬感和價值感，積極主動地貢獻力量，從而夯實并革新鄉鎮社會管理創新的人力資源基礎。

(三)推進弱勢群體的權益保障與基層社會矛盾的深層化解

1．以社會工作的介入保障弱勢群體的權益，推進社會公平正義照顧弱勢群體利益，疏導其不滿，防止社會矛盾集聚爆發，是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵。社會工作可通過社會行政、政策倡導等方法對社會保障、社會福利政策施加影響，協調民眾與政府間的關系，同時，社會工作者可通過與弱勢群體的直接接觸，深入了解他們的需求并及時反映給政府或有關組織，從而降低社會管理風險。［17］我國的經濟與社會轉型會打破既有利益格局而創造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉型中地位相對下降的群體產生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導人們認識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變人們對其他階層或群體的認知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發的利益紛爭;另一方面可以運用優勢視角和賦權理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環境及自身優勢，提升其改善生活的主動性與能力。2．以社會工作的理念和方法創新基層社會矛盾的調解機制社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產生，社會工作特別強調以人為中心及服務對象需求的滿足，它運用科學方法和技能為有困難的人提供服務。鄉鎮政府可通過購買社會工作服務等方式促進社工機構及專業人員參與到基層社會矛盾協調中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾;另一方面還可有效預防個人和社會可能出現的問題。社工機構和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預，引導人們有序而理性地行動，優化社會矛盾的協調機制。

(四)促進鄉鎮社會管理舊框架內不同利益主體之間的關系協調與革新

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〔4〕蔣好書.如果真愛家鄉，知識不會無力〔EB/OL〕.http：///content/15/0226/21/8064468_451051668.shtml.

〔5〕陳 方.城鄉關系：一個國外文獻綜述〔J〕.中國農村觀察，2013（6）.

〔6〕Potter， R.B，Binns.T，Elliott.J. Smith， D.W.Geographies of Development〔M〕.Harlow： Pearson/Prentice Hall， 2004.

〔7〕蔡云輝.城鄉關系與近代中國的城市化問題〔J〕.西南師范大學學報（人文社會科學版），2003（5）.

〔8〕Davoudi.S and Stead.D： Urban-rural Relationships： An Introduction and Brief Histoiy 〔J〕. Built Environment，2002（4）.

〔9〕馬克思恩格斯全集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1965.

〔10〕馬克思思格斯選集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

〔11〕阿瑟?劉易斯.二元經濟論〔M〕. 施煒，等譯.北京：北京經濟學院出版社，1989.

〔12〕黃家亮.當前中國農村社會變遷與基層治理轉型新趨勢――基于若干地方經驗的一個論綱〔J〕.社會建設，2015（6）.

〔13〕黃家亮.基層社會治理轉型與新型鄉村共同體的構建――我國農村社區建設的實踐與反思（2003-2014）〔J〕.社會建設，2014（1）.

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關鍵詞：鄉村“混混”；基層社會；宗族觀念

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0222-02

當前，山東半島的傳統農業區較以前相比已經發生根本性變化，傳統的耕作及生活方式逐步革新，產業結構的調整及國家政策的引導讓因而產生的剩余勞動力開始向城市流動，城鄉二元化的發展結構被徹底打破，一些被稱為“吃喝賭抽、坑蒙拐騙偷”的閑雜村民在村里的負面作用開始凸顯，他們從最初的強取豪奪、魚肉鄉民發展到現在的侵占、買賣土地，開辦地下賭場，或一夜暴富或鈴鐺入獄。他們雖然不懂地里的農活，但也并不擔心自己的生活并且對吃喝玩樂樣樣精通，我們姑且把這個特殊群體稱為鄉村“混混”。

一、鄉村“混混”卷土重來的原因

可以明確的是，鄉村“混混”并不是我們時代的產物，在一個有幾千年剝削歷史的農業大國，鄉村“混混”的產生由來已久。但是建國后的一系列集體化改革，特別是土地的高度國有化讓這一寄生他人、不勞而獲的群體徹底失去了生存的土壤。正如黃海老師所說的，國家力量一竿子插到底在“消滅社會”的同時也消滅了“混混”，在以往灌輸與動員的強制性權力的強力運行當中，對鄉村服務與治理的基礎性權力也隨之得以強化，這種全能主義的治理模式使得鄉村“混混”自然的失去了發展的空間[1]。但是改革開放以來，國家對鄉村的控制開始弱化，國家供給公共產品的能力也開始弱化，鄉民參與市場的自大大加強。農村的運作方式、特別是土地的經營方式開始轉變，鄉村“混混”開始介入土地流轉的運作乃至買賣中去，鄉村“混混”在改革的洪潮中找到了生存的支撐，一種新的變相的剝削方式讓這一群體卷土重來。我們在調研中發現，當地房地產開發商雇傭“混混”對征地時產生的“釘子戶”進行恐嚇甚至毆打，這給“混混”帶來了不菲的收入。

另外，鄉村中傳統的宗族觀念有所加強，也是“混混”發展壯大的重要原因。“”中被燒毀的祖宗牌位重新豎立起來，那些被紅色干部強行燒毀的族譜、家譜也在近幾年開始了新的續寫。絕大部分宗祠在最近十年里全面重建，宗祠里的集體活動很多也恢復舉行[2]。家族觀念的加強讓同性的“家”和“族”的聯系再次加強，人們重新認識了“自家人”的情感內涵并處處以“自家人”自居。這一方面，在困難來臨時每個人都有家族作為依靠，從而大大降低了克服困難的難度，另一方面，以家族為單位參與鄉村生活與治理可以讓家族中的每一個個體得到更多實惠與好處。當鄉村的宗族觀念空前強化時，這種以同姓為背景的族群儼然成為鄉村社會中舉足輕重的角色，它可以參與或干預鄉村的秩序，特別是選舉秩序以此強化自己的利益概念。而前面提到鄉村社會的價值判斷開始向金錢和權勢傾斜，這勢必會讓家族的認同感和利益取得除了靠祭祀等傳統活動維系外，也要靠硬實力加以支撐以此震懾外人，鄉村“混混”作為鄉村社會暴力的主要持有者便承擔了這一角色，家族中的“混混”靠暴力保護了家族的利益從而加深了家族成員對家族概念和自家“混混”的認同感，當家族概念和“混混”相互連結時，“混混”的生存也就略顯合理。

二、鄉村“混混”參與基層社會運作的利弊分析

鄉村“混混”參與鄉村運轉的最直接途徑便是參與鄉民的糾紛解決。鄉土秩序的相對穩定性和排外性讓司法很難在農村的糾紛解決中發揮作用。前面提到的家族基于自家利益對“混混”存在的認可和鄉土價值觀念的轉變讓傳統的農村秩序和輿論失去了對“混混”的約束與規制，當輿論的壓力不足以對抗這些“混混”時，農村的糾紛解決便給了鄉村“混混”施展自己的空間。該村村民李強（化名）承包鄰村王某家口糧田一畝作為自己紡織廠廠房建設用地，雙方簽訂合同后李強交給王某定金5萬元。但此后王某一直以錢太少為由拒絕交地，李強的兒子是鄉鎮的一個”混混”，在此地稍有名氣，他糾結十余名“混混”把王某家新房子的圍墻推倒并恐嚇王某再不交地便要拆掉他家的房子，王某聽聞后，害怕之余便把地交給李強。

筆者調研時曾問李強為什么不通過法院解決此事，他的的回答是，口糧田建廠房政府不會同意，找法院不會有用并且還可能讓自己損失更大。誠然，王某的行為已經違背了合同的誠實信用原則，但是，這種以“混混”和暴力為依托的糾紛解決方式應該受到抵制與譴責。然而村莊對于本土“混混”的抵制顯得蒼白無力，我們也聽到一些對此事持否定態度的村民對此做出的種種評價，但是大多數的村民對此事并無太大關注甚至對李家的行為表示認可和羨慕。這可以引用賀雪峰老師對鄉村公私概念的闡釋作出解釋。他認為，超出家庭層面的差序各方，在不同的鄉村社會，或同一社會的不同時期，卻可能會有不同的層級被作為主導的基本認同和行動單位，這個層級成為當地農民首要的認同單位，并因此成為該地農民公私觀念的地方性共識和決定該地村治特征的主導要素和決定農民行動邏輯的主導量[3]。如此看來，村民把自己家族之內的事務看成私事，除此之外的就是所謂的公事。用有些學者的說法就是，整個宗族向外是一個私，向內整個宗族都是公[4]。

鄉村“混混”參與基層社會運轉的合理性也確有存在，在前置事件本身并不公平與正義的情況下，也許“混混”能發揮主持大局、改變局勢的作用。有些村干部與商人勾結損害村莊利益，“混混”的干預雖有為自己謀利之意，但也確實保護了鄉村和鄉民的利益。“混混”的出現讓國人尤其是弱勢鄉民的“俠客“情節得到滿足，有些時候“混混”也會起到劫富濟貧的作用，這必會大大增加鄉民對“混混”存在的默許。比如，湘南水村一個為宗族利益而打架的“混混”，在他出獄時村民像英雄一樣歡迎他[2]。但是在當前建設法治社會成為社會主流發展方向的大環境下，這種有些極端的人治思想不應該得到支持，一個法治的社會也應該用秩序來解決問題，而不是靠某個人或某些人的力量。并且，更多的情況是“混混”的出現對鄉村秩序多起到負面的影響，該村的“混混”馬某倚仗暴力伙同幾人與該村村干部相互勾結，把村里的山地作為自己啤酒廠的廠房用地。幾年下來，馬某成為當地的富豪，村干部也撈到了不少好處。然而該村的飲用水被啤酒廠的污水嚴重污染已無法飲用。但迫于“混混”的與暴力，沒人敢提出抗議。寫到這里，筆者對鄉村“混混”必須做出否定的評價，也不會為鄉村“混混”存在的合理性做過多的論證與解釋。

三、鄉村“混混”的限制與治理

鄉村“混混”對鄉土社會的影響不容小覷。既然政府倡導“只有農村的現代化才是中國的現代化，黃海老師也提到,沒有有力制約的鄉村“混混”會局部主導鄉村秩序[1]。如此說來，鄉村“混混”這一特殊群里必須得到限制和治理。

1.強化村民自治，恢復傳統農村秩序是治理“混混”的首要選擇。有些基層干部認為：“鄉村秩序不好的根本原因在于政府沒有權威,而政府沒有權威,歸根結底就在于政府的權力變小了,尤其是基層政府。整治秩序的根本手段就是要進一步加強政府的權威,增強政府的權力。有了更多更強的權力，就能更好地管理農村,維護社會秩序。”[5]筆者和黃海老師一樣，對此說法不敢認同。我們改革的方向就是要賦予村民更多的自治權，倘若是為了治理鄉村“混混”而回到集權的年代，那這已經否定了三十年改革的成果，也與世界保障人權的潮流背道而馳。其實，村民自治并不必然導致“混混”的發展壯大，千百年來中國“皇權不下縣”的傳統也讓農村保持了相當長時間的祥和狀態。而“混混”的出現更多的是農村市場化改革過于逐利和公民教育滯后的結果。這里的村民自治應該包含對村民的公民教育。恢復中國傳統的農村秩序就是要恢復“輿論”在鄉村中的調控作用，加強鄉村內部的關聯程度。也就是賀雪峰老師說到的“村莊社會關聯”。他認為，村莊社會關聯度高的村莊，容易形成內生秩序，達成對內合作和對外抵御;而村莊社會關聯度低的村莊，內生秩序的基礎容易喪失[6]。這種社會關聯容易形成制約“混混”發展的長期有效機制。當一個村莊的村民普遍對這些“混混”產生抵制和譴責的心理時，“混混”們也就失去了存在的土壤。

2.良好的家庭教育和環境也是制約和限制“混混”的重要條件。一方面，對于現有的鄉村“混混”應該給予正確的引導。我們在調研時發現，“混混”家里的妻子在金錢的利誘下往往對“混混”的不良行為持默認態度，也常常以“女人不管男人在外邊的事”作為自己默認的理由。只有讓鄉村“混混”有一個好的家庭環境和正確的價值導向，他們才可能改邪歸正，走向正道。前面提到鄉村家族對“混混”的產生和發展有重要的影響，只要正確引導家族的教育，讓家族中的多數人對自己家族的“混混”形成制約，那么家族也能成為制約“混混”的一道保障。而另一方面的家庭教育要切斷“混混”的上游源泉，給以留守兒童更多的關注和正確的教育，不允許一個孩子在義務教育階段輟學，鼓勵家長支持孩子接受更高水平的教育都是限制“混混”群體發展的有效途徑。

參考文獻：

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[2] 楊華.鄉村“混混”與村落、市場和國家的互動——深化理解鄉村社會性質和鄉村治理基礎的新視閾[J].青年研究,2009,(3).

[3] 賀雪峰.村治的邏輯:農民行動單位的視角[M].北京:中國社會科學出版社,2009.

[4] 歐陽靜.農民公私觀念與國家觀念的南北差異——從農民對新聞聯播的態度談起[J].開發研究,2008,(2).

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關鍵詞：村干部；社會角色；地方性情理

中圖分類號：F325.4文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0071-02

一、鄉土社會情境下的“村干部”

村干部（Village Cadre），有很多不同的指稱，如鄉村精英、當家人、村官等，要明確界定村干部的概念，必須考察與之相聯系兩個概念。一是鄉鎮政府及其官員，位于國家科層制底層的國家機關，負責向村民傳達和落實國家意志、擔負推動地方經濟和社會發展的重任。另一個重要的概念：村民，他們一般指農戶，農民是村民的集合。其大致可以分為兩類：一般村民（這種村民與村干部的人情往來較少，與村干部處于弱關系狀態）；“親緣性村民”（即建立在宗族、姻親基礎上的親戚關系或建立在熟人關系上的朋友、同學關系）。

二是村莊精英，他們可能與前兩類村民相重合，或本身就擔任村干部，在村中起著重要的作用。杜贊奇認為，權力的合法性不是由國家的行政命令賦予的，而是建構在文化的網絡基礎之上。文化一詞指的是各種關系與組織中的象征與規范，這些象征和規范包含著宗教、信仰、相互感情、親戚紐帶以及參加組織的眾人所承認并受其約束的是非標準。從中可以看出村莊精英的權威來源于民眾的認可，而非源于國家的行政命令。村莊精英對村干部的權力存在更大的影響，甚至在某些重大議題上，比村干部更具有發言權。

因此，村干部一方面是一種承擔公職的官/干部，從事著農村的經濟、社會等各個方面的管理；另一方面，他們也是一群有利于國家科層制之外的“邊際人”。雖然他們也受到國家科層制最底層鄉鎮干部的影響，辦理政府下達的任務，代表國家，充當其人，但卻不屬于國家編制。從某種意義上，他們不同于其他的村民但又是村民，實質上承擔科層制的某些功能，形式上又不屬于科層制的正式成員。他們在一個相對自由的空間內享有公共權威并對其自身的行為進行定義。

二、村干部角色的理論審視

精英理論：賀雪峰認為，村莊精英就是那些掌握村莊優勢資源的人，因為掌握優勢資源，而在村務決定和村莊生活中，具有較一般村民大的影響。他和仝志輝將村莊精英分為兩類：一是體制外的村莊精英，既非體制精英，一類是體制精英，即村支書、村長等。并且他強調村莊治理狀況往往為體制精英和非體制精英的關系狀況決定。

在對中國傳統農村社會的研究中，以“雙軌政治”強調了紳權，指出中國傳統社會結構的中央集權和地方自治的兩個層面，此外，孔飛力提出了“士紳操縱”說，孫立平提出了“皇權―士紳―小農”三層結構的理論，他們都強調地方精英在國家與民眾的互動關系中發揮的作用。隨后，很多學者認為，隨著新鄉土社會的到來，國家政權深入基層，使基層社會關系結構發生前所未有的變化，它改變了傳統社會角色關系和行動機會――鄉紳的功能被村干部所代替。又隨著村民自治這種國家建制的提出，要求國家政權逐漸退出基層社區，地方權力重新回歸到地方精英的手中。像蘇南華西村的吳仁寶，河南劉莊的史來賀等，就是這樣的典型。王漢生認為，他們實際上就是權力精英，其權力是上級黨政機關正式授予的。這些研究對國家的力量、特別是國家政權的層層行政系統之管治力量，對于鄉村基層的規范作用給予了特別的關注，它甚至成為一個主導性的研究視角。

角色理論：徐勇通過對湖北江漢平原中部楊村的分析，提出了“雙重角色”論，探討了村干部的人與當家人的角色。他指出，由于村干部將兩種角色寓為一體，雙重角色的來源不同，對其期待也有差異。政府希望村干部有效貫徹落實政務（即履行好人角色），村民希望村干部為其提供良好的服務。因此便不可避免的存在身份上的沖突，并且這種沖突隨著經濟社會的發展而愈益突出。特別地，政府要求村干部的事務越來越多，并且隨著經濟社會的轉型，一些農村地方基層出現一定程度上的失控，特別是政府對農村管理事務迅速增多，造成“上面一條線，下面一根針”的局面。

以上這些研究，從不同的角度對村干部角色進行的探討，在某些方面給我們以啟迪，但是這些研究多沉湎于“國家―社會”的思維分析框架中，或過于依賴西方學術話語理論模式和方法。對此，本文試圖提出一種新的研究進路，即從地方性情理的角度來進行探討。

三、地方性情理：一種新的研究進路

研究中國的村干部，必須把其放到中國的鄉土社會的現實情境中去，以“文化持有者的內部眼界”來看待村干部。村干部的角色承擔和扮演應該不能僅從“國家―社會”的視角來分析，由于我國鄉土社會的特征，村干部的角色扮演建立在地方性情理基礎和文化基礎之上，他們在扮演角色的時候必定遭遇習慣、風俗、道德、親情、面子及其他地方性知識， 也面臨自身利益和情理的雙重的拷問，其中不可忽視的就是地方性情理的拷問。首先就是來自于雙重的期待和雙重的壓力：即基層鄉鎮干部和村民，代表國家的鄉鎮基層干部和村民對于村干部有著不同的期望和需求，必然會對村干部角色認知產生一定的影響。且村干部本身就處在特定的關系網絡之中，既有權力之網，也有人情之網，還有人倫道德的制約。其次，鄉鎮干部和村民之間，也存在著某種博弈，其結果也必然會影響到村干部的認知和權衡，對其角色扮演也會有很大的影響。最后，村干部作為法人行動者和理性的行動者，也具有一定的利益訴求。他們也面臨著特定的利益拷問。

村干部的選舉，首先就要需要鄉鎮干部的提名或直接任命。當然，鄉鎮干部提名或任命的村干部與村干部自身的水平存在很大關系，但是，鄉鎮干部提名村干部的出發點，可能是站在自己的立場上來進行考慮，從其角度出發，村干部應該與鄉鎮干部站在一條線上，幫助鄉鎮干部對村民進行管理，聽鄉鎮干部的話，而不是與其對著干。因此，許多村干部也許并不具有很高的知識和能力，實際上也不是農村中的“精英分子”，但是，他們“順從”鄉鎮干部的意愿，往往被提名為村干部。

但是，如果所提名或鄉鎮干部任命的村干部不能代表村民的利益，村民就會進行抵制，進行“罷官”。這在當前我國農村時有發生，如若他們無法（多是沒有能力）把鄉鎮人民和提名的村干部罷掉的話，他們就會表現出不合作或消極的合作，而且遇到事情時，他們也多是避開村干部，而是轉而求助村中的那些“長老”、“莊主”之類的村莊能人。

除此之外，作為現實村莊中的一員，村干部在一系列的決策過程中，其同村的親戚（往往是同族的人）、朋友等也會對其產生影響。而且農村較之城市而言，更是一個“熟人社會”，村中的習慣、禮俗等也會對其角色扮演長生諸多的影響，同時，在鄉村中，人們更加看重“面子”，而其面子也來自村民對其的評價、認可和接受等，故此，他們在扮演角色當中，也必然注意“塑造”自身的形象，建立自己的人際關系網絡。

當然，如前所述，村干部作為特定的利益行動者和理性法人，也必然具有自己的各種利益訴求，譬如，經濟利益。但是由于其要處理村莊日常生活中的各種事務，而且還要應付鄉鎮干部的各種“命令”，其工資也比較低下（許多地方是靠村民的集資），因此，在村中的各種利益分配中，他們也面臨著考驗。

所有這些，構成了村干部扮演角色的一種地方性情理。基于此，我們將從三個角度進行研究，其一，就是從村民一方入手，來探討村民對于村干部角色的期望和需求，并通過日常互動的研究，分析地方性的情理如何影響到他們的角色認知；其二，從鄉鎮干部出發，分析地方基層干部對于村干部的角色界定和要求，村干部在這種關系網絡（更多的是一種權力網）中又是如何認定自己的角色的；其三，從村干部自身的角度來看，在村民和鄉鎮干部的雙重期望和壓力下，以及在自身利益的訴求中，他們如何最終認識和扮演自己的角色。不過在這里最重要的還是村干部的自我認知，村民的期望，鄉村干部的要求，都將是其理性選擇的基礎。而在這里，村干部自我認知的確立，又依賴于鄉鎮干部、村民、習慣、禮俗親情面子等的共同作用這一社會事實以及村干部自身的知識，于是面對中國現今村莊治理方式的多樣化，如富人治村、大學生治村等，選擇何人治村，或說村干部應該扮演怎樣的角色，應該視具體村莊的地方性情理而定。

四、小結

利用我國本土性話語體系的經驗，把地方性情理作為分析村干部的參考背景和分析語境，有利于我們走出“國家―社會”的二元分析格局，擺脫學術界對于西方自治理論與話語模式的嚴重依賴，探索出符合我國國情的鄉村治理模式和理論，且能更好地分析村干部的角色承擔和扮演，從村干部這一角色來透視我國村民自治的現實機制和運作邏輯。

但是，如何利用本土的話語體系，把村干部作為分析我國農村治理和農村經濟體制改革的突破口，探討學界對當前施行的村民自治產生截然不同評價的原因？進一步考慮村干部對基層社會的管治規則和國家的行政管治規則不一致的問題？村干部對國家賦予其的角色是否認同？從地方性情理的角度來進行考察，無疑是一個很好的嘗試。但是，如何使地方性知識具有普遍的意義，這就要求我們在實踐的過程中，找到一個比較的他者（other），進而展開討論，找到共性。

參考文獻：

[1] .鄉土中國?生育制度[M].北京:三聯書店,1998.

[2] 賀雪峰.新鄉土中國：轉型期鄉村社會調查筆記[M].南寧：廣西師范大學出版社,2003.

篇(7)

近兩年筆者在沿海v市農村調查，在與鄉鎮干部的接觸中，深切地感受了免稅后，鄉村治理的一些重大變化。這集中表現為免稅后，基層政府在依法行政和治理的壓力下，而體現出的一種行政乏力感。用鄉鎮干部的話說：“土辦法”失靈后，自己就被捆住了手腳，很難有所作為，變成了“弱勢群體”，很多時候是只能做思想工作的“軟柿子”。

1、紅臉也很難唱

在大多數人的印象中，鄉鎮干部雖然官兒不大，但還是挺有力度的，收稅，搞計劃生育，他們顯然處于強勢。但筆者在v市農村調查時，意外地聽到了鄉鎮干部的一些心里話：

不知道現在的百姓怎么了？以前都是下去收稅，不交還要強行搬東西。現在呢？不僅不收，還要補，有時還要往他們家里送東西，可他們就是不領情。村里修個路或弄點兒什么工程，占了他的田，或者要挖他幾根橘樹，按照標準賠錢給他，可他死活不答應。

有個村子，曾因修高速公路“高價”征用土地。后來修村路時，個別村民竟然要求按照“高速公路”的標準，來補償他的土地和橘樹。真是不講理，不知現在的百姓怎么了？

聽鄉鎮干部的口氣，仿佛他們現在都成了弱勢群體，弱不僅僅體現在心理上，也展現在實踐中。他們坦言：有時挺怕百姓，尤其是“釘子戶”，我們凈揀好聽的說，“得罪他們，沒有好處。要是他們去上訪，麻煩就更大了……”

干部們說自己在努力轉變角色，以前是唱黑臉——要錢要糧；現在是唱紅臉——送錢送糧送溫暖。“我們現在是服務型干部！要修路、要土地平整，要園林改造……只是這個‘服務型干部’的帽子并不好戴。”

鄉鎮干部說：合作醫療是好事，百姓交一點，國家貼一點，重點解決個別農戶因病致貧的問題，雖然對百姓有好處，但這點兒錢并不好收。有些人會送來，有些人還要上門去收，有些人還要反復做思想工作。

“有人去年報銷受益了，你今年讓他交，他說去年生病，今年就不會再生病了，難道還年年生病？有些人說：交了就生病，不交就不生病了。他們不是沒錢，就是思想頑固，極個別百姓刁難人。”“合作醫療參保率上邊有指標，不達標，村里還要墊錢，非常麻煩。所以你還要拼命給他做思想工作，求他交。”“為他好，還要這么婆婆媽媽！想不通！”

為村里修路，占了他的田，或者涉及到他的橘樹，就是不讓，提出很高的標準。有時沒有辦法就要繞開，結果路修得彎彎曲曲。在鄉鎮干部看來，老百姓不再是以前的“老百姓”，已經變得不好講話，很難“擺平”，而鄉鎮干部一下子變得弱勢了。

2、執行權的缺乏

按照鄉鎮干部自己的理解，這種弱勢源于“手段”的缺乏，主要是執行權的缺乏。

“現在鄉鎮干部仿佛被捆住了手腳，對那些釘子戶一點辦法也沒有。”他們時常抱怨：以前的“土辦法”都失靈了，比如強行拆除，罰款，強制執行……“鎮干部有執行權最有效率！”一個鄉鎮干部反復跟我提到這句話。在他看來，對付那些不遵從的人，最好的辦法就是有執行權，即可以直接制裁。為了村莊整體的利益，必要的時候要強硬一點，免得讓釘子戶“一條魚惹了一鍋腥”。

強制權的缺乏，有時也使調解員在工作中非常軟弱，非常被動。比如，甲把乙打傷，涉及幾百元的醫藥費，甲就是不賠，因為你沒有強制權，所以也拿他沒有辦法。“這樣的事情，金額小，上法院成本太高，時間又長，很多事情解決不了只能拖著，一些小糾紛釀成了更大的矛盾。”

個別當事人忍無可忍，大打出手，殺了人或致人重傷。如果鄉鎮干部有執行權和裁決權，就能提前解決小問題，避免矛盾升級釀成大禍。

“有些問題，是明擺著的事情，沒有太多道理可講，要強硬一點，就好辦了。”“依法行政，聽起來好聽，卻非常不實用。”

以前的違章建筑，鄉鎮干部發現就可以責令拆除，如果不遵從，就可以叫些人拆除了事。現在情況大不一樣了，只能“依法拆除”，但程序太復雜，至少要走以下幾步：下發責令拆除通知書；拍照、筆錄；請示上級批示；上級部門研究決定；下達限期拆除通知書；組織人員和機械拆除。

鎮政府負責此項工作的干部介紹：這套程序雖然合乎法治，但是在整治違章建筑過程中，效果并不理想。因為即使你發現他正在違章建房，也不能像以前那樣及時制止，只能層層上報，最后房子蓋好了，就更加不好拆除了。“大多數違章建房，都不能及時有效治理，拖延成為了一種縱容。”

更多的情況是，村莊里的一些人建房時打一些球，稍稍侵占一點房前屋后的集體土地，干部不能及時制止，類似的事情在村莊里泛濫開來，最后“法不責眾”，根本無法解決。

更讓鄉鎮干部頭疼的是來自“治理”的壓力。“我們基層干部最怕上訪，現在百姓，一點點事情都要上訪。”“穩定是大任務，問題與我們的工資獎金掛鉤，上訪一次扣獎金50元，集體上訪扣得更多，如果去省里、北京上訪，那就罰得更重，所以我們最怕上訪！”

“有些上訪問題，我們這一級根本處理不了，因為我們手里沒有政策，沒有權力，只能是安撫，做思想工作，很多時候是花錢消災，替他們報銷路費，給補助。”有些百姓知道我們的弱點，動不動就拿上訪“要挾”鄉鎮，逼著基層干部同他們妥協——這真是令人頭痛的事情。

3、利益的沖撞

在訪談中，類似的抱怨幾乎是“不絕于耳”。在筆者看來，我們不能對這些情緒做“情緒化”的理解，而應該認真探討這些“抱怨”和“困惑”產生的背景、原因和影響，因為他們的抱怨和無奈，總體上反映了鄉村關系、干群關系等鄉村治理問題的新變化。

現在，鄉村干部的工作有了重大轉變，由以前的利益提取，變為現在的利益供給。道路硬化、土地平整、園林改造以及低保等惠民政策，在輸入鄉村的時候，面臨著新的問題。

首先，這些利益因素助長了村莊中的派性，削弱了村班子的戰斗力。工程項目中，伴有額外的收入，加劇了權力的競爭，尤其是村主任、村支書的關系不好處理，每一方都對利益更敏感，派性表現得更劇烈。

其次，這些利益調動了農民獲取額外收益的動機，增加了許多非暴力不合作的“釘子戶”。低保、土地調整中的補償等，都是實實在在的利益，在土地平整、園林改造和修路的過程中，個別百姓拒不合作、漫天要價。“私利”被最大程度地調動起來，甚至可以凌駕于“公益”之上，“少數決定了多數”。

再次，這些利益因素，觸動了農民的公平感和正義感，催生了新的社會不滿情緒。低保戶的確定，各項救濟的發放，補貼的獲取，這些利益吸引了更多人的眼球。不患寡而患不均，很多群眾瞪大了眼睛關注這些利益的分配，尤其是更加關注村干部，在工程發包過程中的賬務問題，稍有不滿，情緒容易蔓延，也容易在派性的作用下而擴大，村莊矛盾的激化和爆發，嚴重的引發上訪。

可以看出，當國家加大了鄉村建設的力度，大量的資金項目投入農村的時候，一方面鄉村的基礎設施在明顯改善；但是另一方面，村莊也增加了許多不諧之音。個別村班子也出現了消極行政的苗頭。“現在村干部怕得罪人，怕選票流失。”以前，在鄉鎮的壓力下，村干部還是能做一些“得罪人”的事情，現在村干部都想做“老好人”。有村干部解釋說：天天在一起，我以后也要在村子里生活，得罪人，誰還選你？

在干群關系變化的背后，鄉村關系已經悄然發生變化，即由以前的壓力型關系向合作型關系轉變。在這種合作關系中，有時候鄉鎮稍顯弱勢。雖然村莊需要國家和鄉鎮的資金項目支持，村干部也可從中獲得額外收益，但是目前的情況是，鄉鎮在縣市區的壓力下，更需要村班子的配合以推進項目。

因為派性等問題，很多村班子處于消極工作狀態，只能完成常規性工作，在大項目大改造時很難有所作為。一方面班子很難統一起來；另一方面，村干部也缺乏解決利益糾葛的魄力。這些都影響了鄉鎮政府，在新農村建設過程中的行動能力。

所以總的來說，鄉村關系相比以前來說是弱化了，集中表現為鄉鎮對村莊和村民的控制能力的下降，這種變化，直接引發了大部分鄉鎮干部在工作過程中的困惑與困境。

4、依法行政困局

這里涉及一個問題，法制、依法行政自然是大勢所趨，是社會前進的方向，所以，從這個角度說，基層政府的手足無措，可以看作是法制和依法行政等制度完善的成果。如此說來，基層政府的困境，簡直就具有了正面的意義，是基層社會法制化的表現。可是，實際的情況并非如此。

首先，法制化意味著程序化，而程序化意味著時間成本和經濟成本的耗費。正像鄉鎮干部所說的，相關執法機關并不能及時處理問題，程序化和復雜化使許多問題很難解決，使許多小矛盾擴大化，使個體現象群體化——鄉土社會，如果不能懲一儆百，就容易積累矛盾，小問題變成大問題。

其次，法制化限制了基層干部的大量直接權力，虛化了其在鄉村社會的治理能力。目前大部分村莊的水利、調解等工作狀況都不令人樂觀。部分村莊違章建房較多，集體水塘，機動地都不能正常管理。更為突出的是，目前很多村干部也不積極了，使村莊公共事務不能有效開展。

另外，值得注意的是，治理的壓力，增加了鄉鎮工作的心理負擔和行政負擔。因為懼怕，很多干部工作開始變得保守，底氣不足。一個駐村干部說：“現在，做事情越多越會出事，因為你做得多得罪人就多，就容易出差錯，不做事反而容易評優秀。”各個鄉鎮也投入了巨大的精力用于治理，稍有苗頭，就要組織人進行“搶險”。

鎮長說：“有時候，我們得知他要進京的消息，就要早早爬起來埋伏在他家門口，一出來就把他抱住，然后談判……最頭疼，最難治理。”“部分百姓，動輒揚言上訪，你就要重視它的條件，很多時候委曲求全，甚至滿足他的無理要求。“

所以，鄉村干部的行政乏力感，反映的是當下鄉村社會國家權力弱化的現狀。強制性權力弱化后，治理就要依靠功利性權力，即通過補償、補助等方式，來獲得被治理對象的遵從。而這無疑飲鴆止渴，很容易陷入惡性循環。