序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理方法論范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

20世紀40年代開始，學者們開始自覺地對公共管理學的方法論進行反思，先后經歷了三波反思和爭論，經過這一系列的爭論，公共管理研究已經進入了方法論的多元化階段，但是目前中國大陸關于公共管理研究方法論探討卻存在以下突出的問題：

1.公共管理研究方法單一化，無法回應公共管理實踐的多樣性。目前國內相關文獻在介紹公共管理研究方法的時候，實證主義和科學主義仍是主流，通論性教材往往側重介紹公共管理研究方法中“科學”研究的部分，主張公共管理研究的任務在于尋求公共管理客觀事實中的經驗性因果聯系，通過變量之間關系的尋求，發現公共管理的一般規律。[1]與此相關，目前國內的公共管理碩士（MasterofPublicAdministration，MPA）教育亦以“社會學研究方法”、“社會科學研究方法”、“社會研究方法”等作為核心課程或主干課程，這些課程的主導方法也是實證主義，難以凸顯公共管理研究方法的多元性。事實上，公共管理研究是科學發現、技術設計（政策設計、制度設計、組織設計、機制設計等等）、公共評估、詮釋和批判的統一，需要實證的、詮釋的、批判的多元方法論的合理使用和組合，闡明多元方法論單獨使用和組合使用的邏輯，才可能有效地反映公共管理實踐的多樣性。

2.程序性方法與實質性方法之間存在鴻溝。公共管理實質性方法是形成公共管理理論的哲學基礎、邏輯和價值觀，是公共管理知識成果中蘊含的，形成公共管理知識的途徑。公共管理研究的程序性方法則是公共管理研究過程中設計和實施研究、收集和分析資料的程序、步驟和技術。公共管理實質性方法和程序性方法沒有截然的界限，但是側重點是不同的，前者側重研究的邏輯，后者側重研究的操作性程序和技術。在公共管理研究方法的文獻中，程序性方法的研究文獻較為豐富，體系也較為成熟，比如：蓋爾•約翰森（GailJohnson）[2]等人所著的公共管理研究方法著作。這些著作以選題、文獻綜述和理論建構、研究設計、資料收集、資料分析、報告撰寫為經線，以定性和定量研究為緯線，共同編織起公共管理學的程序性方法論體系。不過，很少有文獻探討實質性方法和程序性方法之間的對應關系，這導致了公共管理研究者的很多困惑，比如：當我們從事一些屬于技術設計類、詮釋類、批判類、評估類的公共管理問題研究時，大多數公共管理研究方法的著作難以提供有效的指導，甚至用實證主義的研究規范和標準衡量這些公共管理研究成果，造成了研究的方法論標準“缺位”和“越位”的現象，形成了方法論標準的單一化和有些研究沒有有效方法論指導的尷尬局面。

3.公共管理學術研究、實務和咨詢方法脫節。公共管理研究作為使用科學方法探討公共管理問題答案的活動，包括公共管理學術研究、公共管理實務、公共管理咨詢三種基本形態。但實踐中，三者脫節的狀況較為嚴重：從事公共管理學術研究的學者們撰寫大量的論文，充斥著繁雜的統計數據和生僻的詞語，往往被束之高閣。公共管理咨詢提出的政策建議，往往與學者們的高深研究難以接軌。造成這種脫節現象的原因之一是對三者統一的“公約數”缺乏堅實的理論共識。事實上，公共管理學術研究、公共管理實務和公共管理咨詢的“公約數”是解決公共管理問題。公共管理學術研究重點關注科學發現類、評估類、詮釋類和批判類問題。公共管理實務是公共管理實踐問題解決的過程，其本質是公共管理者運用適當的途徑———諸如戰略設計、政策制定、機制設計等———彌合公共管理主體需求與現實之間的差距。雖然公共管理實務以公共管理學術研究提供的相關知識為基礎，但是公共管理實務的方法論框架是技術設計的方法論框架，與公共管理學術研究的方法論框架存在本質的差異。公共管理咨詢所使用的方法論框架并不是單一的方法論框架，往往通過綜合運用公共管理學術研究和實踐問題解決的方法論框架，為顧客提供知識、技術、理解等方面的知識和服務。

4.公共管理方法的學術關注度失衡。“公共管理方法”一詞可以做廣義理解和狹義理解。廣義的公共管理方法是公共管理領域中思維方法、行動方法、研究方法的總稱。狹義的公共管理方法則指公共管理實踐或公共管理實務活動的方法，屬于行動方法的范疇，即公共管理主體進行公共管理活動過程中使用的認識工具（比如戰略管理中SWOT分析模型、鉆石模型、利益相關者分析）和行動工具（全面質量管理、合同外包、憑單制等等制度、機制、程序、手段和技術等管理手段）的總稱。目前國內已經出版了一批側重研究公共管理行動的技術、手段和工具的著作。但目前關于公共管理學科方法和研究方法的著作仍然較少。公共管理“思維方法”的著作更是少見。這導致了公共管理思維方法、行動方法和研究方法學術關注度失衡的局面，有必要從新的角度入手，尋求公共管理方法的共同基礎，提高公共管理學科認同度。

5.公共管理知識生產缺乏合理的標準和規范。20世紀80年代以來懷特（J.D.White）[3]，佩里和克雷默（J.L.Perry&K.L.Kraemer）[4]，斯托林斯（R.A.Stallings）[5]，斯托林斯和費里斯（R.A.Stallings&J.M.Ferris）[6]，貝利（M.T.Bailey）[7]，亞當斯和懷特（G.B.Adams&J.D.White）[8]等人開展了對公共管理博士論文和期刊論文的主題、研究方法、質量標準等方面的評估研究。中國臺灣學者孫同文（1986）[9]、江明修（1986）[10]、詹中原（2003）[11]、吳穎年（2006）[12]等學者對臺灣地區的公共管理論著亦做了文獻評估分析。從20世紀90年代開始，內陸很多學者開始從不同角度反思和探討公共管理知識生產的規范、標準和方法論問題。比如：張成福（1996）對中國公共行政合法性危機的關注。[13]周志忍（2004），郭小聰、肖生福（2006）等人探討了中國行政學學科和學科整合問題。[14]袁達毅（2002）、馬駿（2006）、劉亞平（2006，2008）、何艷玲（2007）等人對中國公共行政“危機”進行了分析。[15]張夢中和馬克•霍哲（2001）[16]等人對公共行政期刊論文或博士論文進行了內容分析，嘗試提煉出已有公共管理研究成果的學術規范。總之，公共管理知識生產尚未形成兼顧多元方法共性和個性的標準和規范。實證主義的學術規范，只適合于對部分公共管理研究成果進行評價，還有大量的研究成果并不能納入實證主義研究的方法論傳統，需要深化公共管理研究方法體系的認識，在公共管理多元方法的框架下，建立多樣化、合理、適宜的公共管理知識生產標準和規范。上述五個問題可以歸結為：公共管理多元方法之間的共同性和差異性是什么？怎樣才能有效整合公共管理研究的多元方法論，從而為公共管理研究提供邏輯合理性？隨后本文將從問題類型學入手，闡明基于問題類型學的公共管理研究方法體系，以期對這兩個問題提供合理的答案。

二、公共管理問題類型學

在科學研究中只有那些專業共同體和整個人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距。”[17]問題是一個反映了主客觀矛盾的認識論和方法論概念。科學研究從何開始？一直是哲學和方法論研究的一個關鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結道：“科學和知識的增長永遠始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發新問題的問題。”[18]在公共管理研究中，幾乎每個公共管理理論的提出和發展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個認識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認知矛盾。雖然諸多科學家和不同流派的哲學家持有不同的方法論，但是科學史和哲學史的發展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結構、問題的類型。“問題”成了不同流派科學哲學家交鋒對話的聚焦點，他們對問題認識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學哲學分支領域“問題學”。[19]目前“以問題為導向”進行研究已經成為公共管理學界的共識：解決問題是公共管理基礎研究和應用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計劃的依據；問題指導公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應的研究方法是什么？在理論界和實務界尚無一個完美的答案。類型學（typology），或稱作分類學（taxonomy），指研究者結合兩個或兩個以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距”———出發，根據“差距”的本質特征對問題進行類型化的劃分。按照近代英國哲學家大衛•休謨（DavidHume）揭示的事實和價值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實性差距”和“價值性差距”兩個維度。可以用如下的坐標圖定位公共管理問題的各種類型。在圖1的二維坐標中：（1）縱坐標所示的純粹涉及價值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發、建立和確證一種價值，促進人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標所示的那些純粹涉及事實差距的問題是科學發現類問題，科學發現類問題往往使用實證主義的方法，探索經驗世界的狀態、發展、變化，尋找經驗世界中存在的聯系。（3）橫坐標和縱坐標構成的平面中的問題既含有價值因素又含有事實因素，可將這些問題分為技術設計類問題、批判類問題和評估類問題。

1.科學發現類問題。科學發現類問題是人類主觀認知與經驗事實之間的矛盾，以及由此引發的主觀認知之間、客觀事實之間的矛盾而引發的疑問。對科學發現類問題的回答，往往使用實證主義的方法論框架，最終將產生對客觀世界描述、解釋和預測的知識。提出科學發現類問題的途徑包括：尋求經驗事實之間的聯系和一致的解釋，證實假說和現象的可靠性、尋求理論體系內部的不一致性，解答多個理論和假設的不一致性，學科理論方法的移植等。

2.技術設計類問題。“實現特定目標的最優化方案、手段和措施是什么？”屬于技術設計類問題。技術設計類問題包含事實前提和價值前提兩個基本因素。技術設計類研究的目的是在既有事實前提下，確定合理的價值前提；或者在既定的價值前提下，尋求實現特定價值的優化方案。在公共管理研究中，往往需要在時間（時間段、歷史、現狀等等）和空間（國別、地區、部門等等）中進行目標比較、約束條件比較、環境參數比較、手段比較找出當前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰略與政策、體制與機制、措施與辦法來解決這些問題。

3.評估類問題。該類問題與科學發現類問題的相似之處在于兩者都是對事實、行為和態度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實、行為和態度進行描述時，是建立在與特定標準進行比較基礎上的描述和解釋，比較的標準可以是客觀的標準也可以是主觀的標準。評估至少包括三個要素，即標準（criteria）、證據（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質是根據經驗證據，尋求特定標準和經驗證據之間的關系，并對這種關系進行評判。

4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發、確立和建構社會現象背后的價值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價值和精神領域的“應該怎么樣”的價值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識和規則緊密相關。公共管理領域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動詮釋來獲取詮釋類問題的答案。

5.批判類問題。在批判研究者看來，現實社會并不是實證主義所謂的純粹的經驗的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評研究以矛盾的觀點和辯證的觀點看待和分析現實，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強的社會行動取向，批判研究本身就是改變社會秩序的重要力量。公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎和公約數。

三、以公共管理問題類型學為基礎的研究方法體系

公共管理研究方法體系是對公共管理研究中使用的各種、各類、各層次方法以及他們之間的聯系的系統化梳理。

1.公共管理研究方法體系的維度。可以借鑒亞瑟•霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統工程三維結構（時間維度、邏輯維度和知識維度）對研究的方法體系進行刻畫。公共管理研究方法體系的時間維度即公共管理研究依次進行的過程，包括選題、文獻綜述、研究設計、研究實施和研究成果發表等環節。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個層面。公共管理研究方法體系的知識維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認知背景和實踐背景。凡是對公共管理問題解決有啟發的知識都可以納入這一維度，而不論該知識的學科界限。

2.問題是公共管理研究方法體系的公約數。從問題學的角度來看，在研究方法體系中，問題是連接研究邏輯維度、時間維度和知識維度的共通點。首先，不同的方法論流派對問題的性質、問題的地位、問題結構看法不同，就會形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現的過程，研究者與研究對象的交互作用貫穿在研究過程的始終；實證主義將問題看做是歸納和證實的過程，研究者對研究對象的中立觀察是研究的起點，對結論的證實或證偽成為研究的終點；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始于問題，提出探索性答案，然后驗證，再提出新問題的過程。其次，不同的問題類型對應不同的方法論框架。（1）對于科學發現類的公共管理問題，通常使用實證主義作為主導的研究方法論框架。（2）對于技術設計類的公共管理問題，通常運用技術設計所特有的最優化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯。”“首先，考察滿足外部環境限制的所有可能狀態，然后，從此集合中找出滿足目標的其它約束條件、又使效用函數最大化的特定狀態。”這相當于把目標約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進行邏輯運演，運演結果中的值被看成“應當”取的值。[20]（3）評估類公共管理問題會同時涉及價值因素和事實因素，在實際評估中，對事實和價值因素的處理方式不同會導致評估研究中實證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學、現象學、建構主義、女性主義和后現代主義等非實證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實在主義、女性主義、后現代主義的方法論。最后，研究知識通過研究問題與研究邏輯緊密相關。研究知識只有與特定的研究問題相聯系，才有可能納入特定的研究活動。（1）背景知識驅動問題的產生，各學科知識為問題解決提供可能的答案，并促進新知識的產生。（2）既有的理論引導研究的進行。既有的理論在研究中不僅僅對問題的產生和問題的解答發揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導資料的收集、資料分析、假設檢驗、分析性歸納等過程。

3.以問題類型為基礎的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。

第一，公共管理問題形態差異決定了公共管理研究表現形態的多樣性。公共管理學術、實務和咨詢從本質上講它們都是一種解答問題的活動，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實務活動中的問題可以使用已有的常識，或者對已有的知識進行簡單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識和已有知識簡單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學術活動加以解決。公共管理咨詢提供一個或多個可供選擇的較為固定的答案，公共管理學術研究則對問題進行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學術研究活動側重解決科學發現類問題；公共管理實務工作者側重解決技術設計類問題；公共管理咨詢則重點闡明將公共管理一般原理轉換為具體操作政策條文的基本原則。總之，在問題解決這一點上，公共管理研究的三種形態并不是截然分開的，而是存在有機的聯系，它們在知識生產體系中司職側重不同，共同構成了公共管理知識深化的遞進序列。

第二，公共管理問題類型的劃分是公共管理研究的第一步。公共管理活動中同時包含了事實因素、價值因素和兩者之間的交互作用，因此公共管理研究可能是科學問題亦可能是技術問題、評估問題、詮釋問題和批判問題。不同問題類型在問題結構方面存在根本的差異，因此對這一問題求解的方法論框架也會存在根本的差異。如果用解決詮釋類問題的方法去解決科學發現類問題，應該無法獲得求解答案，因為他們的求解目標和應答域都不一樣。因此，準確地定位公共管理問題類型是公共管理研究的第一步，制約著公共管理研究的方向和路徑。

第三，公共管理問題類型決定了公共管理方法論的選擇。研究方法論的差異是研究哲學層面的差異，不同的研究方法論以不同的本體論、認識論和價值論為基礎，不同的方法論產生不同屬性的知識，不同屬性的知識亦需要通過適當的方法論獲得。比如要獲得詮釋類的公共管理知識，就需要以詮釋學的方法論作為研究的哲學基礎，使用現象學、人類學、民族志等質性研究方法展開研究。如果要獲得規律性的實證知識，則需要使用實證主義作為研究的哲學基礎，使用實驗法、調查法等實證方法展開研究。如果采用實證主義的方法去解答詮釋類問題，就犯了研究問題和方法論不匹配的錯誤。總之，公共管理問題類型決定了公共管理方法論的選擇。

第四，公共管理問題類型決定了公共管理研究設計。公共管理問題的類型，決定了公共管理問題的結構，并進一步決定了公共管理問題的解決思路、求解路徑、求解方式、求解結果以及對求解結果的評價。公共管理研究設計作為研究的藍圖和規劃而言，需要對問題的結構、問題的求解和問題求解結果的評價加以詳細的闡述。按照問題類型的差異，可以將公共管理研究設計分為科學發現類的研究設計、技術設計類的研究設計、評估類的研究設計、批判類的研究設計和詮釋類的研究設計。總之，正確的定位公共管理問題類型是選擇相應公共管理研究設計類型的前提。

第五，公共管理問題類型的劃分溝通了公共管理的理論和實踐的鴻溝。公共管理學具有很強的實踐性和應用性，在美國的教育學科分類中，就將公共管理類學科劃入職業性的應用性學科范疇。盡管公共管理的理論研究者和公共管理實務者往往是不同的群體，但是并不意味著，公共管理理論和實踐可以分離，并不意味有純粹的公共管理理論，或者純粹的公共管理實踐。實際上，將公共管理理論和實踐融合起來的橋梁就是公共管理問題，對公共管理問題類型進行深入的分析，就能尋找到公共管理理論和實踐溝通的具體的、歷史的、特殊的通道。無論是從事理論研究的工作者，還是從事實務的工作者，都需要有問題意識，根據問題的類型采用不同的方法，獲得問題的答案。從收集信息、發現問題、尋求問題解決的方案、問題最終解決的過程來看，理論工作和實踐工作是緊密連接、相互滲透、相互啟發的過程，問題及其問題的類型是溝通公共管理理論和實踐的橋梁。

篇(2)

區域公共管理研究的興起主要基于兩方面的背景。

（一）國際背景：全球化下新區域主義的崛起與區域一體化的發展區域主義（Regionalism）最早出現于20世紀30年代，一般是指地理上彼此相連的國家或地區之間，通過政府間的合作和組織機制，加強區域內社會和經濟發展的互動意識。20世紀90年代以來，隨著經濟全球化進程的加快，國際貿易競爭的加劇和生產組織結構的重組，區域主義和“新區域主義”（NewRegionalism）進一步崛起。美國賓夕法尼亞大學諾曼•D•帕爾瑪教授在論著《亞洲和太平洋地區的新地區主義》中首次提出新區域主義概念，主張通過“多方面的”、“開放性”的國家或地區之間的聯合，建立全面協調發展的國際新秩序。[1]新區域主義在西方國家產生了廣泛影響并形成了熱潮。在新區域主義的推動下，當今西方國家尤其是美國以大都市區為重點，通過構建大都市區的各種制度、政策和管治機制，實現跨行政區管治的“大都市區域主義”和“大都市區域治理”改革正在進行。與此同時，“涉及不同層次政府和發展主體之間以及同級政府之間的權利互動關系”（Newman,2000），通過區域各種集團的對話、協調和合作，以達到最大程度地動員和利用區域資源的“區域治理”理念和區域合作實踐蓬勃發展。放眼世界，遍布全球五大洲的區域合作和“區域一體化協議”正在盛行，由27個歐洲國家組成的超國家聯合體“歐盟”已成為當今世界區域一體化的典范；美、加、墨三國締結的“北美自由貿易協議”及由此形成的“北美自由貿易區”成為了與歐盟遙相呼應的宏觀區域聯合體；東盟“10+1”的區域合作也正在積極推進；[2]跨國界或跨境的多邊經濟合作組織如“中華經濟區”、“新—柔—廖成長三角”、“瀾滄江—大湄公河地區的次區域經濟合作”等方興未艾。顯然，當今世界是一個全球化和區域化并行發展、全球主義和新區域主義共同崛起的時代。為了迎接和應對全球化帶來的機會與挑戰，當今世界的新區域主義方興未艾，區域合作與區域一體化正在蓬勃發展，這給我國政府和學界提出了新的研究課題：如何應對全球化和區域化帶來的新挑戰和新問題，打造區域間合作的平臺，以提升區域競爭力，推動我國的區域協調發展和區域一體化進程？這是需要區域公共管理研究予以專門探討和回答的問題。

（二）國內背景：市場化下區域公共問題的凸顯與區域合作的推進古典經濟學的經典代表A•斯密認為，當自由市場經濟發軔之際，政區間的競爭就不可避免。在他看來，如果一個國家不能提供對產權的有效保護，那么，資本所有者就會遷往其他國家，從而促進國家間政區競爭機制的形成。因為“土地是不能移動的，而資本則容易移動。土地所有者，必然是其地產所在國的一個公民。資本所有者則不然，他很可能是一個世界公民，他不一定要附著于哪一個特定國家”。[3]（P408）從我國的實際情況看，改革開放以來，在我國經濟市場化和社會開放化的背景下，區域間競爭已經出現并有愈演愈烈之勢。一方面，經濟發展中形形的地方主義、山頭主義等惡性競爭屢禁不止；另一方面，先發地區之間追趕式的激烈競爭此起彼伏。這表明，如何趨利避害，規范區域間的競爭行為，促進區域間的良性合作，是區域公共管理需要認真研究的課題。同時，如何應對經濟市場化下大量區域公共問題的凸顯，也是區域公共管理亟待研究解決的問題。在傳統的農業社會甚至工業社會條件下，社會的公共問題相對單一，公共事務比較簡單，加之社會處于一個封閉發展的時期，因而國內某個行政區域內的政府能夠在自己的管轄權內較為得心應手地去解決和處理其內部公共行政問題，生產和供給相應的公共物品與公共服務，而無須尋求外部支援和相互合作。但是，伴隨著中國改革開放的深入和市場化的推進，許多地區的“內部”社會公共問題與公共事務已變得越來越“外部化”和無界化，跨行政區劃的“區域公共問題”逐漸凸顯，并有復雜化、多元化和規模化之態勢。[4]如跨國或跨行政區劃的環保問題、食品藥品安全問題、人口與資源問題、流域治理問題、基礎設施建設問題、區際法律沖突問題、地區穩定問題、流行病的防治問題以及區域發展的協調互動等等，已經遠遠超出單邊行政的能力域限，以往某個地方政府進行的單邊公共行政已無法應對大量的“區域公共問題”，而相關區域內由雙邊或多邊的地方合作或聯合治理便提上議事日程。在上述背景下，我國省際間、地區間的合作，如“長三角區域合作”、“環渤海區域合作”、“泛珠三角區域合作”、“粵港澳大珠三角區域合作”、“珠三角經濟一體化”等正在蓬勃發展。[5]（P10-11）這需要從區域公共管理的層面，研究探索如何建立健全系列的區域合作機制、聯動機制等，以共同應對解決大量的區域公共問題。

二、中國區域公共管理研究的發展

中國區域公共管理研究的發展大致分為兩個階段。

（一）區域行政研究階段（20世紀80年代初至90年代末）

該階段的主要研究成果集中在三個方面：一是對改革開放先行點和發達區域的實證研究。如中山大學在國內最早開設行政管理碩士點“區域行政”研究方向，并率先對廣東、香港、新加坡的行政管理模式進行研究，先后出版了《廣東行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行（市）政管理》等著作和發表系列論文。二是政府間關系研究。這些研究主要關注中央政府與地方政府關系、地方政府間關系以及在轉型過程中政府間關系的演變，如林尚立的《國內政府間關系》、謝慶奎的《中國政府的府際關系研究》、薄貴利的《集權分權與國家興衰》和辛向陽、董輔乃等學者的研究。三是行政區劃研究。區域行政與行政區劃密切關聯，甚至許多區域行政問題之所以產生就是因為行政區劃的約束。劉君德等在《中國行政區劃的理論與實踐》、《中外行政區劃比較研究》、《從封閉走向開放———中國行政區經濟透視》、《中國省區經濟研究》等系列論著中，明確提出“行政區經濟”概念，用以分析我國現實生活中普遍存在的“畫地為牢”、“各自為政”、“上有政策，下有對策”等形形的地方保護主義現象，并研究了中國行政區劃的歷史淵源、現實利弊以及調整改革問題。同時，還有一些學者關注省管縣體制、市管縣體制等。[6]此外，區域經濟學有大量的對區域公共問題的研究，從經濟學角度研究區域經濟發展與區域關系的協調，這類研究多側重從國家宏觀戰略的角度來分析具體區域的整合與發展，或從某一區域的角度來分析其戰略定位，以促進該區域的可持續發展。

（二）區域公共管理研究階段（20世紀90年代末以來）

從1998年開始，為了適應經濟社會發展和公共管理學科發展的需要，中山大學相繼在行政管理博士點、博士后流動站以及教育部重點研究基地行政管理研究中心、行政管理重點學科設置了區域公共管理研究方向，至今已取得豐碩的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《區域公共管理導論》、《區域公共管理的理論與實踐》、《當代中國地方政府間橫向關系協調研究》、《當代中國地方政府間競爭》等10多部論著，并在《政治學研究》、《中國行政管理》、《中山大學學報》、《學術研究》發表了系列較有影響力的學術論文，有關論文觀點已被全國不少重要刊物引用。這些論著的出版和論文的發表，明晰了區域公共管理研究的基本路向，構建了國內區域公共管理研究的基本理論框架。國內其他學者也從不同角度研究了區域公共管理的相關問題。據粗略統計，目前開展這方面研究的主要大學有中國人民大學、浙江大學、中山大學、廈門大學、華東師范大學、西北大學、南京師范大學、蘇州大學、湖南大學、福建師范大學、湖北大學、鄭州大學等高校及中國行政管理學會等學會和研究機構，發表了1000多篇相關的論文和出版了一批著作。同時，國家社科基金研究項目、教育部社科研究項目及許多省市高校項目指南都設立了“區域公共管理研究”選題，僅以2008年國家社科基金立項項目統計，就有15項相關項目獲得國家社科基金資助。具體來看，目前區域公共管理研究主要集中在如下幾個方面：一是區域公共管理基本理論的研究。隨著區域公共管理研究的興起，對區域公共管理基本理論的探討吸引了不少專家學者的興趣。如區域公共物品治理、區域公共管理制度創新、區域政府公共管理職能的變革、區域公共管理視野下的行政區劃問題、區域公共管理系統分析、區域公共管理的多元主體協調等方面的研究。二是政府間競合關系研究。隨著近些年來地方政府間橫向關系的蓬勃發展，越來越多的學者進行了地方政府間關系協調、地方政府間合作、地方政府間競爭以及長三角、珠三角、環渤海區域合作等問題研究。如“當代中國政府間橫向關系協調研究”、“當代中國政府間競爭關系研究”、“政府間競合關系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“長三角區域合作研究”等論著的出版和論文的發表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的區域公共管理問題。近年來，已有若干篇博士論文圍繞“流域水污染網絡治理機制”、“珠江流域公共治理中的政府間關系協調”和“政府主導下的流域生態補償機制”等問題進行研究。還有不少學者就“流域污染治理機制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府間環境協作機制”、“流域治理模式”等方面問題進行研究。總體上看，國內區域公共管理研究正在發展，其學者社群也正在形成和發展。但國內區域公共管理的研究尚存在如下不足：一是區域公共管理理論體系有待完善。尤其是區域公共管理的方法論、區域政策工具研究目前還幾乎是空白。二是對中國改革開放的深入及現代化發展中出現的大量區域公共問題，如大都市區治理、不同功能區域的管理、流域治理、跨界跨行業協調聯動機制的建設以及區域治理的制度化、法制化建設等，目前還缺乏具體、深入的研究探討。三是國內以往的相關研究主要是關注中國，采用的是中國問題研究法（sinologicalapproach），而對國外區域公共管理的理論研究和實踐經驗的借鑒尚關注不夠，尤其缺乏系統、深入地比較研究。

三、中國區域公共管理研究前瞻

（一）區域公共管理方法論研究

研究方法對一門學科的發展非常重要。區域公共管理研究本質上是問題導向的，其發展雖然需要通過理論到理論的思辨與演繹以使新的理論更深刻、更精細，但更需要從現實的問題出發，樹立研究的問題意識，通過理論與實踐的高度互動，以檢驗理論的合理性與有效性，并進一步推動理論的發展。因此，對區域公共管理的方法論進行深入地研討，運用科學規范的研究方法，是促進區域公共管理研究深入發展的重要前提。國外在此方面的研究已經具有比較完善的方法論，如運用博弈理論分析區域間的競爭與合作，運用制度分析方法分析都市圈的區域公共問題治理，運用交易成本政治學分析大都市區治理模式，運用政策分析方法研究區域發展，運用政治經濟學方法分析區域經濟一體化問題等。從我國區域公共管理的研究現狀看，目前對此方面的研究尚較為薄弱。

（二）大都市區和城市群的治理研究

一是大都市區治理研究。相關研究表明，隨著經濟市場化和城市區域化的發展，目前我國正在逐步發育形成的有都市區。[7]都市區的出現，使我國城市政府管理面臨著許多新的問題和挑戰，如何從區域公共管理的視角，研究并借鑒國外大都市區治理的經驗，探索具有中國特色的大都市區治理路徑具有重要意義。二是城市群的治理研究。與歐美早發內生型現代化國家的城市化道路不同，后發國家和地區的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之間相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是區域公共管理中亟待解決的問題。今后20-30年，中國在長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區將會出現幾億人口規模的大城市群，這意味著中國將面臨建設人類歷史上史無前例的大規模、高密度的城市社會的挑戰。

（三）區域政策研究

改革開放以來，中國區域政策經歷了以經濟特區為重心的沿海地區優先發展階段、以浦東開發為龍頭的沿江沿邊地區重點發展階段、以縮小區域差距為導向的西部大開發階段和以區域協調發展為導向的共同發展階段。從政策效應看，它培育了經濟發展的重點區域，促進了欠發達地區的發展，增強了區域發展的協調性，拓展了區域合作的深度和廣度，豐富了區域發展的內涵。但目前，區域政策尚難以有效解決區域差距過大的問題，現代區域政策框架仍在探索階段，實施過程中的協調機制不完善以及政策工具過于“簡單化”。[8]在區域政策目標、政策框架、政策機制、政策實施工具和政策績效評價等方面仍需深入研究。

（四）流域治理問題研究

我國已進入了環境壓力劇增、污染危害高發的階段。而在這其中，與水有關的問題相當突出，尤其以跨界水污染最為典型。如近年來的松花江水污染問題、清水江水污染問題、太湖藍藻問題以及新安江、東江流域生態補償問題等。流域治理涉及流域管理與區域管理關系，生態補償問題，上、中、下游地方政府關系以及地方政府間關系諸多復雜問題及其合作、協調關系。

（五）跨區域、跨行業協調聯動機制問題研究

如前所述，隨著我國改革開放的深入和區域經濟的發展，跨區域、跨行業的區域公共問題日益凸顯，如醫藥食品安全監管、跨境警務合作等。以食品安全監管為例，從2004年開始，食品安全由地方政府負責的基調就已經定下來。《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》提出，地方各級人民政府對當地食品安全負總責，統一領導、協調本地區的食品安全監管和整治工作。新的食品安全法草案也明確地方政府對本行政區域的食品安全監督管理負總責。但是，許多地方政府基于自身利益的考慮，并沒有對食品安全問題進行強有力的監管，如三鹿問題奶制品事件。[9]另一方面，一旦出現問題，也缺乏區域間的及時通報及聯動機制，而往往以簡單化的“區域封殺令”為首選。如2005年北京市食品安全辦公室宣布全面封殺廣東潮安涼果事件。[10]可見，跨區域、跨行業區域公共問題的協調聯動機制研究是區域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的內容。

（六）不同功能區的區域協調發展問題研究

“十一五”規劃提出我國區域將劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，并將實施不同的區域政策，預示著未來中國經濟社會發展方向更加明確，在生態保護上更有約束力，在政績考評上更有針對性。顯然，如何實現這些區域間的協調發展以及每類主體功能區內部的協調發展問題，對優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區實施分類管理的區域政策及科學的績效評估是區域公共管理值得深入研究的問題。如財政政策、投資政策、產業政策、土地政策和人口管理政策等。[11]此外，還要特別關注老少邊窮等落后地區發展的問題。老少邊窮地區由于地理位置相對偏遠，經濟基礎相對薄弱，基礎設施相對落后，社會發展相對較慢，形成了區域發展中的落后地區。如何完善對這些地區的基礎設施、科技、教育、文化、醫療衛生等公共服務領域方面的扶持機制，促進這些地區的發展，是區域公共管理研究不可忽視的問題。

（七）區域一體化與區域合作的制度化和法制化研究

目前，我國的長三角區域一體化、珠三角區域一體化、長株潭區域一體化等區域一體化建設正在如火如荼地進行。區域一體化的本質是打破行政區劃界限，按區域經濟原則統一規劃布局、統一組織專業化生產和分工協作，建立統一大市場，以實現優勢互補、聯合協作，在更大范圍內實現產品、生產要素市場的優化配置，提高區域綜合競爭力，實現區域經濟與社會全面發展。可見，區域一體化及區域一體化進程中亟需解決的制度、政策鴻溝和壁壘是當前區域公共管理的熱點問題。與此同時，如何解決區域合作中存在的重形式輕內容、重協議輕實施等問題，使區域合作和協調走上制度化和法制化的軌道，是區域公共管理需要進一步深入研究的問題。

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1.1社會考試的屬性

1.1.1公共產品理論

1954年，P•薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》的論文中提出了公共產品的經典定義。他認為公共產品具有兩個本質特征：一個是受益的非排他性，一個是消費上的非競爭性。受益的非排他性指的是某人或某些人在享用公共產品的同時，無法將他人或另一些人排除在公共產品的受益者之外。消費上的非競爭性指一個人對公共產品的消費不會妨礙或減少其他人從對公共產品的消費中獲得的效用，即增加額外一個人消費該公共產品不會引起產品成本的任何增加（亦即帶來的邊際成本為零）。按這個定義，我們把同時具有非排他性和非競爭性且效用不可分割的產品稱為純公共產品，不具備純公共產品屬性的產品屬于純私人產品，介于兩者之間的則是準公共產品。對于純公共產品的供給，一般由政府提供，而對于準公共產品的供給，在理論上應采取政府和市場共同分擔的原則。一種與公共產品密切相關的概念是“外部效應”。所謂外部效應是指“某些產品給生產者或消費者以外的人帶來影響，而生產者或者消費者卻沒有因此承擔應有的成本或者獲得應有的補償的現象。”[1]外部效應有積極的，也有消極的。若“某種產品的效用為全社會所享用，但由于消費者數量的增加會導致擁擠，使得每個消費者從中獲得的效益下降，即消費上有一定的競爭性”，該種產品稱為“擁擠性的公共產品”，[2]它就屬于準公共產品。準公共產品提供的一部分利益對個人來說是可分的，提供的另一部分利益對社會來說是不可分的，因此準公共產品具有明顯的外部效應。從經濟學角度認識公共產品，明確以上概念，有助于我們分析社會考試的屬性。

1.1.2社會考試的屬性

基于大多數類型的教育在技術上可以實現排他性，且具有“擁擠性的公共產品”的特性，因此西方學者普遍將其看成準公共產品。從本質上說，社會考試可以看作是對學習者進行以非學歷證書考試為主的一種教育類型，是面向人人、面向就業的教育，所以社會考試也具有準公共產品性質，應視為準公共產品。其論據有三點：一是社會考試在技術上可以實現排他性。比如：收費，只有繳納一定考試費的人才能參加考試；再如某些職業資格考試，只有具備一定資格的人才能報名參加考試。二是社會考試具有擁擠的公共產品的特性。一般來說，一個人參加某項社會考試不妨礙其他人參加該項考試，因此，原則上社會考試具有消費的非競爭性。但是，當應試人數不斷增加、考試機構的已有考試條件又不能及時調整改善時，考生所能享受到的考試服務質量就會受到影響，這時，該項社會考試就具有擁擠的公共產品的特性。三是社會考試具有積極的（正面的）外部效應。每一個通過社會考試獲得職業證書的學習者，他們會從中得到實惠，包括取得了某種職業資格和能力標識，增加了自身在勞動力市場上選擇與個人收入提高的機會等，這一部分是可分的。但社會考試的另一部分利益對每個學習者個人而言又是不可分的，表現為學習者通過參加社會考試增長了知識，培養了能力，提高了素質，將會更好地為社會發展服務并做出積極貢獻，整個社會也因此而從中獲益。

1.2社會考試的供給

上述分析可以看出，社會考試是準公共產品，具有顯著的外部效應，“其外部效應導致了社會邊際成本與社會邊際效益的分離”，[3]完全通過市場向使用者或消費者直接收費將會出現供給的不足。因此為社會考試的供給提供資金，應該采用市場機制和政府機制結合的融資方式，在個人（使用者或消費者）付費的同時，政府通過財政給予合理補貼，彌補市場收費的不足，保證社會考試產品的供給。以上對社會考試準公共產品屬性的界定及供給機制的分析，為研究社會考試治理構筑了支撐點，也為確定社會考試機構行為方向提供了依據。

2社會考試治理的理論參照

社會考試具有準公共產品的屬性，完全的政府行政管理并不可行，而完全的市場協調也可能引起考試機構之間惡性競爭，導致市場失靈。鑒于此，社會考試的治理可能是更契合社會考試特點的管理途徑。社會考試治理作為一種公共管理過程，可以從新公共管理中吸納新的理念和方法論，并以新公共管理為其理論參照。

2.1新公共管理

新公共管理（NewPublicManagement）是20世紀80年代以來興盛于英、美、新西蘭等西方國家的政府治理理論與模式，也是近年來影響其他發達國家和發展中國家行政改革的主導性思想之一。新公共管理以經濟學理論和企業管理理論作為自己的理論基礎，“經濟學提供了新公共管理方法論邏輯和理論語言，（企業）管理理論提供了新公共管理示范對象和理論參照。”[4]新公共管理通過推進公共管理主體的多元化和公共管理手段的企業化，促使政府不再擔當公共產品和服務的唯一提供者，而是擔當公共事務的促進者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促進社會可持續發展。新公共管理主張將政府治理與市場機制相結合，將企業化的管理方式引入公共部門。重塑政府與社會之間的關系，認為政府的職能“應是掌舵而不是劃槳”，將政策職能和管理職能分開，實行職業化管理。采用多種授權或分權的方式改善公共部門的工作，以對外界變化迅速做出反應。這些主張既為社會考試治理提供了理論參照，也為社會考試治理提供了示范對象。

2.2治理

治理在詞義上是指操縱、控制和引導之意，長期以來主要用于國家的公共事務的管理活動和政治活動。20世紀90年代以來，治理被賦予新的含義，突破了政治學局限，廣泛用于社會經濟領域。“全球治理委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作了界定：治理是各種公共的或私人的、個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”[5]根據這一界說，從公共管理的角度來闡釋，治理實現了公共管理主體的多元化和平等化。主體多元化即公共管理主體不只是政府，也可以是企業、社會組織等有能力承擔社會公共事務管理的各種社會力量；主體的平等化即各平等的行為主體按市場原則以自愿、協商、認同、合作的方式來達成管理目標。治理與新公共管理在價值取向、議題內涵和策略提供等方面是相似的，但治理在理論創新上比新公共管理更進一步。“從新公共管理的角度看，治理是新公共管理的一種概念工具，能有效解釋新公共管理所倡導的新變化，并代表了其效應趨勢，即從統治向治理轉變的市場化、分權化、績效化、多中心的公共管理學的興起。”[6]治理是新公共管理的范式轉生。

2.3社會考試治理

從治理的內涵出發，在市場經濟條件下，社會考試治理作為一種公共管理過程，其實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。社會考試治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。社會考試治理應該是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對社會考試事務的管理。社會考試治理所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威，而是由政府、社會考試機構（公共的、私人的等）及考試參與者組成的合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

3社會考試治理的路徑

針對社會考試發展中的新問題，借鑒和運用新公共管理提供的理論參照和示范對象，著重從社會考試體制改革、社會考試機構內部法人治理結構和社會考試外部治理三個層面探討實現社會考試治理的路徑。

3.1推進社會考試體制改革

基于新公共管理理論，當前推進社會考試體制改革，一是改革辦考體制，以推進社會考試辦考主體多元化和辦考形式多樣化；二是改革管理體制，以推進管辦分離和政府社會考試管理職能的轉變。

3.1.1改革辦考體制

堅持社會考試的公益性，發揮政府主導、社會參與和市場機制的作用，構建社會考試提供主體多元化和提供方式多樣化的社會考試辦考體制；堅持統籌協調，充分發揮政府部門和社會力量兩個積極性，注意與行業體制改革、政府機構改革等相銜接，大力培育特色鮮明、有社會公信力和社會影響力的高水平社會考試機構。一是深化社會考試機構辦考體制改革。創新社會考試機構內部辦考體制，統籌規劃，調整功能，整合資源，優化結構，集成建設，提高考試機構辦考核心競爭力；開展社會考試機構聯合辦考、委托管理等試驗，探索多種形式，提高辦考水平；積極鼓勵行業、企業、高等學校、科研院所等社會力量參與社會考試機構改革，擴大優質社會考試資源，增強辦考活力，提高辦考效益。二是改進社會考試服務提供方式，完善優惠政策，鼓勵公平競爭，引導社會資金以多種方式進入社會考試領域。三是適應建設學習型社會和建立面向全體勞動者的職業教育培訓制度的需求，按照“適應需求、適度規模、優化結構、提高質量”的原則，鼓勵、支持、引導社會力量參與共同辦考。

3.1.2改革管理體制

一是明確各級政府責任，理順政府與社會考試機構的關系，規范社會考試機構辦考行為，促進管辦分離，積極探索管考和辦考分離的有效實現形式，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的社會考試管理體制。二是轉變政府社會考試管理職能。政府對社會考試的管理體現在宏觀政策導向管理上，不介入社會考試的具體事務。行政主管部門要加快職能轉變，健全政策法規、行業規劃，切實履行統籌規劃、政策引導、督導評估的職責；規范決策程序，健全標準規范，對社會考試機構進行資質認證（認可）和質量評估，根據社會需求批準或取消考試項目；創新管理方式，綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施，減少對社會考試機構的微觀管理和直接管理，進一步落實社會考試機構法人自。三是完善社會參與機制。積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在社會考試公共治理中的作用。充分發揮社會組織的行業和專業優勢，根據本系統及社會需求，研究開發考試項目，制訂考核評估標準。

3.2建立健全社會考試機構法人治理結構

社會考試機構作為社會考試治理的主體應具有法人資格。法人治理結構又稱公司治理結構，源于現代公司中所有權與經營權的分離以及由此所導致的委托—關系。一般認為，法人治理結構是指一組連接并規范公司法人中相應的所有者、支配者、管理者相互權利、責任、利益的制度安排。典型的法人治理結構是由股東會、董事會和經理、監事會組成，這種法人治理結構實際上是公司的決策權、管理權和監督權三者的相互制衡。法人治理結構是企業所有權和經營權相互分離條件下的一種制度安排。法人治理結構的科學性表現在：一是法人治理結構建立在受法律約束的契約下；二是以產權關系的層次性體現權力配置的科學性；三是實現了責權利的統一。新公共管理主張將政府治理與市場機制相結合，將企業化的管理方式引入公共部門，這就為社會考試機構建立法人治理結構提供了理論依據。建立法人治理結構是推進現有政府管理的事業型社會考試機構改革的創新舉措，為建立面向社會，依法自主辦考的專業化、多功能、服務型社會考試機構提供了新途徑。其基本點是：一是建立健全法人治理結構。社會考試機構要探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，提高社會公信力和考試服務質量。二是加強章程建設。各類社會考試機構應依法制定章程，健全議事規則與決策程序，依照章程規定實施管理。三是加強對社會考試機構的監督。推進專業評價，對社會考試機構的辦考質量和水平進行評估，建立科學、規范的評估制度和績效考核制度。

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質量主要是“反映實體滿足明確和隱含需要的能力的特性總和”，而且質量不僅僅是指產品和服務，還包括過程、環境、人員。要準確定位政府工作質量，必須先明確一點，政府的首要職能是向社會提供服務，對政府機構工作質量來說，“明確的需要”主要包括法律法規和文件條例等對政府及其部門的職能要求，有沒有實現預期的對社會有益的行政目標，等等。而“潛在的需要”則是指那些未明確提出但卻實際存在或現實尚未顯露而在未來將會顯現的需要。因而政府質量可以定義為：政府工作滿足社會和人民明確或潛在需要或期望的程度。。基于以上的理論基礎，政府的服務質量特性主要包含幾個方面。

（1）績效。準確地定位績效和目標是政府機構引入質量管理取得實效的大前提。這里的績效必須是指社會效益，即是公眾在接受政府部門所提供的服務時，首先要考慮的最重要的方面。

（2）專業特色。政府提供公共產品和公共服務時，能提供專業化的服務。

（3）公信力。一項行政結論或服務，在某一特定時期之內，能符合公眾期望的可能性。現在我們把這項提得特別高，在媒體高度監督的時代，人們已經不再迷信政府的結論。

（4）持久性。某一行政產品或服務對民眾所帶來利益的持續時間長短。

（5）一致性。政府所提供的產品或服務，是否符合預先所設定標準的程度。

（6）及時性。政府所提供的服務或產品，必須能及時滿足民眾的需求，并且政府能夠及時地解決民眾所遭遇的問題。

（7）變動性。政府所提品或服務是否根據時間空間的改變而適時轉變。這點放在最后，但現實種種現象表明，這無疑是最薄弱的一個環節。很多政策、法規嚴重滯后于形勢。

具體體現為：

（1）決策理性。決策理性是指一個政府機構能夠在正確判斷實情的基礎上，制定科學、合理的政策措施并確保其得以貫徹實施的能力。它包括政府決策的目的性、科學性、連貫性。

（2）行政效率性。這點不言而喻，除了看其行政行為是否高效，還要看其是否具有專業化的公務員隊伍。

（3）行為自律性。這點常常被忽視，實際上，這不僅歸入政府質量的范疇，且行為自律性的強弱往往是“政府質量”高低的一個重要標志。行為自律性就是指政府對自身行為及其各種經濟組織行為的約束能力。自律性強調兩個問題：政府本身的約束機制和政府參與其確定的經濟發展進程的各種經濟組織的約束機制。

2引入質量管理理念有利于公共管理方式的五大轉變

（1）對服務質量以及民眾評價的重視，使由少數領導制定施政目標，轉變為以公眾需要和價值作為組織行動的指導，形成一個由組織全體成員一致認同的目標。質量管理以顧客為關注對象的原則有利于提升決策理性。

（2）管理理念由控制員工轉化為獲取員工的認同。全員參與原則有利于調動員工的主動性、積極性和創造性，為實現目標同心協力，相互配合。

（3）以結果為導向轉變為把行政結果與行政過程聯系起來，強調過程的標準化管理，提升政府行為的規范性。過程方法原則對于上述行為自律性起到約束作用。很多不理解行為自律性作為政府工作質量內涵之一的人可能認為，實現過程化管理反而降低行政效率，這也是在對于提升政府工作質量是否有必要引入質量管理概念時一個爭辯的焦點。

（4）從管理各自工作和業務，轉變為對政府部門工作實現系統化管理，避免了傳統方法各自為政的局面。管理的系統方法從長遠上有利于提升行政效率，并能提升以上所述的變動性。

（5）引入績效激勵和目標管理等方法，從盲目理想化追求工作和服務的質變，轉變為以提升全體員工素質為起點，開始不斷自我完善和改進的良性循環。

3政府機構公共管理體制趨向質量管理的必然性

3.1政府公共機構改革方向趨向質量理論的方法論

政府公共管理改革目的是提高政府工作效率、效益和服務質量，改革內容不外乎以下幾個方面。

（1）利用信息技術革命新成果，建立完善行政管理信息系統，包括決策支持信息系統和管理信息系統。前者如各國政府諸部門建立的多樣化的決策信息系統和政策方案分析選擇系統，后者則以英國的部長管理信息系統最為著名。

（2）分權與權力下放。這一改革實現了上級對下級控制由著眼于工作過程到著眼于工作結果的轉變，體現了決策與執行分離和分權制度化的趨勢。

（3）部門內部的組織結構改革。現代管理信息系統所形成的規范化的溝通渠道無疑降低了中間管理層次的中轉作用，上下級權責關系及控制方式相應改變。

（4）公共人事制度改革。“當今的核心問題是政府的生產率和效率，……在這些方面，公務員制度顯然失敗了。”這些看法預示著公務員制度將發生重大變革，傳統公務員制度的一些重要原則和核心特征正在被動搖，人們的注意力轉到了人力資源開發、公共部門勞工關系、公務員激勵機制等方面。

（5）提高服務質量，改善公共機構形象。借用“市場檢驗”方法，定期廣泛征求公民對公共服務的滿意程度。它體現了明確的服務標準、公開性與透明度、禮貌服務、公民自由選擇、完善的投拆受理機制等特點，被認為是提高公共服務質量的有效途徑。

3.2公共管理新模式貼合質量管理各項原則

傳統模式以經濟、效率為主要目標和判斷政府工作的標準，新模式則更注重顧客服務和質量；傳統模式的著眼點是行政活動的投入和過程，新模式則著眼于行政活動的輸出及其結果，即：它關注的是做了什么，有什么效果，而不是去告訴人們如何去做。后層級制模式還處在形成和發展過程中。下面我們列舉兩個模式來說明新的公共管理模式與質量管理原則的一致性。

（1）參與模式。其主要特點是：精簡組織結構，減少中間管理層次，實現分權制度化，從組織上保證下層自；組織內部的參與管理，如：強調自下而上的觀念，全方位信息溝通，推行參與管理新技術，如：全面質量管理、質量周期等；參與決策，特別是政策目標群體的參與。

（2）靈活政府模式。靈活性表現在行政管理的各個方面都隨客觀要求和環境變化而具權變特征。如：組織結構上，多用臨時機構，如特別委員會、項目小組等解決非經常性問題。同時，常設機構的規模也隨需求變化而及時擴張收縮。在決策上，對不同的政策問題采用不同的決策方式，跨部門決策時建立臨時協調組織等。當代行政改革是對前期行政管理實踐的檢討陳凌：淺談公共管理改革歷史進程中引入質量管理理念的必然性和反思過程，同時也是對新時代、新環境的適應過程。打破層級制，建立適應后工業社會和信息時代的“后層級制行政模式”，必須引入適應工業和信息產業的現代管理方法，這個既是改革的目標之一，又是改革歷史進程中必經之路。綜上分析，就不難理解為何當代改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義傾向，即引進質量管理的理論、原則、方法、技術來“重塑”政府。但是一切方法論，行之有效才是根本，否則都是空談。

4對于在行政改革中引入質量管理方法的兩點建議

4.1必須真正加強分析工作

這其實是我們行政機構一直沒有做好的問題。這些問題就包括，分析哪些是直接為公眾帶來附加價值的工作，哪些是沒有附加價值但是基礎性的工作，哪些是重復性、返工性的工作，還有哪些是沒必要但出于習慣的工作。真正做好這些分析，才能在此基礎上，提高效率，減少時間、物資、精力、智力的浪費。

4.2實施戰略性推動

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“統賬結合”模式是在充分結合現收現付制以及積累制優點基礎上而發展起來的，以解決養老金支付缺口大、人口老齡化加劇等問題。由于制度漏洞、經濟環境變化等因素的影響，統賬結合模式在公平和效率、風險控制、增值保值目標實現等方面出現許多問題。公共選擇理論是用經濟學觀點看政治學過程和社會公共政策問題的有效工具，基于公共選擇理論對基本養老保險統賬結合模式進行審視和研究，對于探討問題產生根源、完善相關政策具有重要的現實意義。

關鍵詞:

公共選擇理論；養老保險；統賬結合；措施

一、養老保險統賬結合模式概述

(一)養老保險統賬結合模式及其制度概述

在實行統賬結合模式之前，我國養老保險制度在實際運行中存在制度波動性大、不重視基金積累、缺乏長期的制度建設和規劃等問題，在經濟不穩定情況下容易出現管理危機和資金困難的情況。為了有效解決這些問題，我國借鑒吸收了國外社會保障制度的相關經驗，以統賬結合模式為主要內容的養老保險制度改革逐漸拉開。統賬結合模式有效規避了單純依靠現收現付制以及完全積累制的缺陷和不足，在滿足當下社會養老金足額支付的基礎上，可以有效應對人口老齡化加劇，實現當前利益和長遠利益結合、公平和效率結合的目標。

(二)養老保險統賬結合模式主要特征

養老保險統賬結合模式具有以下特征：統賬結合在制度層面上實現了公平和效率的結合，國際上社會保障制度及其改革的經驗不能完全照搬，必須和我國的實際國情相符合，在人口老齡化逐漸加劇、城鄉發展存在一定差異、社會保障體系相對不完善的情況下建立覆蓋范圍廣、穩定性強、整體協調的養老金制度，必須注重效率和公平的統一、責任和權利的統一、國家利益的公民利益的統一，而統賬結合模式通過以國家強制性制度為保障、以利益誘導和利益激勵為驅動形成了立足基本國情、滿足當下需要、實現長遠利益的模式構建。

二、公共選擇理論基本理論框架

(一)公共選擇理論框架

和經濟學的分析方法類似，公共選擇理論也離不開一些基本的假設，其中最為重要的是“經濟人”假設。“經濟人”假設是將經濟學分析工具擴展到社會政治學的前提和基礎，在經濟人假設前提下，政府也是由許多主觀上追求自身利益最大化的理性人組成，同時具有實現這一目標的能力。公共選擇理論將政府行為的出發點歸結于自身利益的追求和實現，因此在公共決策過程中，公眾利益不一定能夠完全體現，由此也導致了公共決策在施行過程中的“政府失靈”問題。同時針對方法論上的個人主義，公共選擇理論通過“集體主義”觀點建立對政府行為進行管理和約束的概念，通過監督和權利限制使政府追求自身利益的程度達到最小，把“政府失靈”的程度降到最低。

(二)公共選擇理論分析方法

公共選擇理論的分析框架體現的是公共選擇理論的方法論意義，是在“經濟人”等基本假設前提下對政治行為及其改善方法、公共政策等進行研究的理論前提。公共選擇理論分析最終要達到的目標是實現公共政策的公平與效率以及政府行為的有效管理，公共選擇理論為社會領域公共政策制定和完善提供了一系列的方法論引導，對改善政府職能、提升政策的效率、協調公共物品供需情況等都提供了一定的理論借鑒。在這個分析框架下，我們根據公共政策在實際實施中出現的問題，探尋在制度設計和政策制定層面的本質原因，并在公共選擇理論提供的方法論引導下，從公平、效率、合理性等方面提供一定的改善措施和思路。基本養老金制度是涉及公眾利益的一項基本制度，其制度設計在理論上是相對成熟的，但是在實踐中仍然存在許多問題，公共選擇理論為我們提供了“經濟人”假設、“政府失靈”、方法論上的“個人主義”、“集體主義”等不同的觀點和視角，也為我們為完善基本養老保險制度等提供了全新的思路和方法。

三、公共選擇理論視角看養老保險統賬結合發展現狀

(一)“經濟人”假設下養老保險統賬結合效率問題

公共選擇理論下“經濟人”假設直接指出了政府公共政策效率比較低下的原因：參與政治活動的政府機構都是由追求自身利益最大化的“經濟人”組成，利益的權衡和利益的博弈成為政府機構行政活動以及決策活動的附加標準。養老保險統賬結合管理模式一般采用各地政府委托社保經辦機構進行分散管理的方法，社保經辦機構按照當地政府以及管理制度的要求準備充足的基本養老保險公共產品，但是這種供給目標的設置以及效率管理難以通過具體的標準量化，度量標準的缺失難以形成對效率管理的約束。為了改善這種情況，必須耗費經濟成本以及時間成本對公共產品市場進行充分的調查，以提升基本養老保險管理系統的監管和協調水平。但是這種方式往往要產生比較大的成本效應，管理機構在利益權衡下通常選擇低效運行方式，可見，高效率目標下的巨大信息成本和信息溝通成本通常使養老保險統賬結合公共政策產生低效以及無效的結果，而“經濟人”假設下改善政府低效的有效措施是加強制度控制和外部約束，提升權責協調性和統一性，但是在政治學意義上，這本身代表著一定的風險，而低效情況下資源的耗費就是風險成本。

(二)“政府失靈”下養老保險統賬結合風險問題

公共選擇理論下，政府的存在和發揮作用是一切政治問題分析的基本前提，但是政府在進行相關的決策活動和行政活動中同樣也按照自身利益最大化作為行事的標準，在政治交易的過程中，由于不同利益集團之間相互復雜的作用，各種矛盾和不協調因素就會阻礙政策目標的實現。養老保險統賬結合模式的風險是多個方面的，其中最為主要的是籌資風險和投資風險。在籌資風險中，養老保險制度參與的每一個主體都會以自身利益最大化為基本的考慮面，尤其是在當前政治體制下，許多地方政府在養老金管理制度設計方面追求短期利益的現象比較嚴重，導致養老金征繳率在各種利益集團博弈和利益權衡下面臨許多不確定因素，增大了養老保險的籌資風險。在投資風險方面，長期以來，政府在養老保險投資管理環節產生很多方面的問題，阻礙了養老金保值增值目標的實現，養老金面臨貶值和損失的安全性風險，從側面說明了“政府失靈”對于養老金投資管理產生的影響。政府機構和市場相比，在市場信息靈敏度、風險控制和投資收益管理方面存在一定的弱勢，單純依靠政府機構實現基本養老金保值增值目標難度相對較大，暴露了政府在社會公眾資源管理和統籌方面具有一定的局限性。

(三)“個人主義”下基本養老保險統賬結合制度問題

方法論上的“個人主義”是公共選擇理論的一個重要假設，無論是市場條件下的經濟活動還是政治領域中的決策活動，個人利益的滿足都是基本而又重要的標準，因此在涉及公眾利益的公共決策方面，個人主義的出現往往使公眾利益產生一定的遺漏或者疏忽，同時“個人主義”理論框架為我們提供了“集體主義”審視的角度，集體主義強調公眾在決策中的參與程度以及在制度運行過程中的多方面監管。從統賬結合模式的發展歷程中我們可以看出統賬結合制度在一定程度上隱含了新舊制度交替下的養老債務問題，完善的養老金制度要實現收入再分配和個人賬戶儲蓄兩個基本功能，這些功能的實現可以利用多個制度進行協調，卻不能單純依靠統賬結合模式全部兼容，因此，在統賬結合模式實行的過程中必然出現兩個功能屬性的利益博弈，阻礙實際效果的發揮。政府在進行制度設計時，必然要面對和解決隱性負債的問題，而通過代際轉移將這種“債務”進行消除的過程中又會帶來道德風險和逆向激勵問題，使個人賬戶的功能存在一定的局限。

四、公共選擇理論視角下養老保險統賬結合模式完善措施

(一)“經濟人”假設視角下養老保險統賬結合模式的效率設計

“經濟人”理論提供了“經濟人”管理的新思維方式，在進行公共決策時，如果要提升管理的水平和效率，就必須對“經濟人”施加一定的制度約束和外部限制，同時這些約束和限制必須在“經濟人”可以承受和認可的范圍內。因此，在“經濟人”假設視角下，提升養老保險的管理效率必須對地方政府權力進行約束，打破傳統的分散式管理方法，力求實行省級及省級以上統籌級次，但是其前提是要對各地情況有足夠的了解和把握。分散式管理模式下，地方政府在短期利益的誘導以及權衡信息溝通成本下，往往不能提供足夠的基本養老保險公共產品供應，造成資源短缺和管理效率低下，同時地方政府在面臨預算約束時，又會傾向于把基本養老資金劃入補充預算的范圍內，以一定的成本提供給其他的公共產品，從而基本養老保險公共產品的供應量就會大大下降甚至不足，降低了基本養老保險的管理效率和資源配置效率。所以在“經濟人”假設的視角下，提升養老保險管理效率和資源配置效率最有效的方法是擺脫傳統的地方政府分散管理模式，加強省級統籌和協調管理的力度和水平，提升管理效率。

(二)“政府失靈”視角下有效控制基本養老保險統賬結合風險措施

“政府失靈”折射出的是政府在公共決策和社會公共管理中的職能問題，關于這一方面，公共選擇理論認為政府公共管理的效率是可以提升的，政府在行使權力的過程中必須將權力進行下放或者通過相關的制度體系進行約束，在進行涉及公共利益的決策時，必須讓盡可能多的受到政策影響的人參與進來。單純地依靠政府機構對養老保險金進行管理在經濟波動以及不穩定的情況下容易產生貶值、損失的情況，為了有效地應對社會老齡化加劇帶來的養老金支付難題，實現養老金管理的保值增值目標，采用市場化的投資管理方法是有必要的，能夠有效克服政府機構對市場信息不靈敏以及投資渠道有限的弊端。

(三)“個人主義”視角下完善基本養老保險統賬結合模式制度設計

公共選擇理論中的“個人主義”認為政治領域中的行為和過程是在個人利益最大化基礎上實現的，盡管個人主義對集體利益并不完全否定，但是在公共政策實施的過程中，“個人主義”仍然會帶來一些問題。因此，在養老保險管理的制度層面，必須通過有力的政策和制度約束來協調各方的利益關系，規范養老保險統籌管理的各個環節，我國在養老保險統賬結合制度尤其是統賬結合的配套制度建設方面不盡完善，其法律約束力、各級政府的行為規范標準、監督體系建設方面等存在諸多不足。在“個人主義”視角下，養老保險統賬結合存在效率和風險管理等許多問題，這些問題的根源是對各級政府以及基本養老保險管理機構權力以及利益約束不足，必須通過強有力的制度建設、完善的立法程序對各方管理行為進行有效規范和限制，提升我國養老保險統賬結合模式制度設計的水平。

五、結束語

本文基于公共選擇理論中的“經濟人”假設、“個人主義”以及“政府失靈”等觀點對當前養老保險統賬結合模式進行了幾個角度的審視，并有針對性地提出了幾個改進建議，希望對提升我國養老保險管理水平有所幫助。

作者：焦津強 單位：中國社會科學院研究生院

參考文獻:

篇(6)

關鍵詞：電子政務 公共服務 研究進展

總理在十屆人大五次會議上所作的政府工作報告中指出：“當前和今后一個時期，要以轉變政府職能為核心，規范行政權力，調整和優化政府組織結構與職責分工，改進政府管理與服務方式，大力推進政務公開，加快電子政務和政府網站建設，提升公務員隊伍素質，全面提高行政效能，增強政府執行力和公信力。”

2005年，歐盟委員會將電子政府定義為“在公共行政中采用信息和通訊技術，使組織變革和掌握新技能以提高公共服務和民主進程，并以此加強對公共政策的支持”。

經濟合作與發展組織（OECD，簡稱經合組織）認為：“電子政府是國家良好政府項目的一部分，并被視為一項重要工具，其用途是：改革公共管理，提高事務部門效率，在政府內部增進信任，讓公眾接近信息社會，為公眾享受政府服務提供更多的途徑，面向公眾需求提供高效完整的服務”。

美國把“以公民為中心、以績效為導向、以市場為基礎”作為電子政務的指導原則（Charles Kaylor等，2001），其核心是“以公民為中心”（Jeremy Sharrard，2000）。

電子政務的目標已經鮮明地凸現出來，電子政務已逐步從最初僅以提高政府效率、改善政府職能為核心的廣泛改良運動，發展為以提高政府服務水平與服務質量為核心，促進政府改進管理水平與轉變政府職能的工具。當今世界，電子政務的發展呈現出一個顯著特征――強調政府服務功能的發揮和完善。

一、國外的研究進展和實踐

國外的電子政務建設起步較早，發展相對成熟，尤以美國、日本、新加坡和歐盟各國為代表，政府的許多業務和服務都可以通過互聯網提供給公眾。在推進電子政務并逐步實現其目標的過程中，國外的研究與進展在以下幾個方面表現為高度一致，即：

⒈政府組織應當以公眾、商業組織、納稅人和處于政府服務一線人員的需求為核心來進行公共服務改革

其有代表性的研究報告與觀點如下：

2007年3月，GOV3（英國辦公室電子特使2004年9月推出的核心團隊）在《市民服務中心》一文中指出：“一個缺乏以消費者需要為導向而建立的政府服務系統，只能提供政府自己定式的服務，是無法真正做到一站式服務的”。

2005年，美國政府組織架構工程首席建筑師和主管Dick Burk在美國電子政務協會第5屆政府組織架構（EA）會議上指出：“公共服務的前景必須是圍繞公眾而非服務提供者的需求來進行個性化服務設計，政府服務應以公眾需求為中心與牽引力，在為公眾與企業提供更多一站式服務的同時，也合理地改革了政府”。

⒉滿足公眾需求的政府服務需要各級政府的聯合行動，以共享服務方式來提高整個系統的效率并為公眾提供完整的服務

其有代表性的研究報告與觀點如下：

澳大利亞總理Hon John Howard（2001）在澳大利亞公共管理學院的《澳大利亞公共服務百年致詞》中說：“我們生活在一個日益復雜并相互依賴的環境中。最近幾年，有些問題的出現總是跨越了幾個部門的職責范圍，并且這一趨勢還將持續。要實現更顯著的政府目標，就有必要來進一步制定方法論，將傳統不相干的部門快速有效地整合成相互聯系的工作單元。”

《連接歐洲：政府電子服務互操作的重要性》（歐盟委員會，2003）指出：互操作并不單單是與計算機網絡相關的技術問題，還包括網絡之間的信息交流與行政程序的重組，以支持政府電子服務的無縫隙提供。

Rajendra Kumar（印度，2006）認為，無論是公眾還是企業所需要的服務大都要跨越多個部門，政府孤島無法提供符合用戶需求的完整服務。滿足公眾需求的政府服務，需要各級政府部門的聯合行動。

Klaus Lenk（澳大利亞，2002）指出，個別機構單獨行動，只能開發低層次的服務，如可瀏覽信息、下載表格或是實施有限的在線交易服務等，難以開發滿足公眾需求的服務。只有通過組織之間共享服務和共享專業人員，才可能開通滿足公眾需求的政府服務。

Vincent Homburg等（2002）提出，將過程管理技術而非項目管理應用于跨組織的后臺信息系統的開發，實現跨組織政務信息資源共享，以便更好地提供服務。

美國總統George W. Bush說：“我們的成功依賴于突破傳統邊界的團隊行政工作。為了更好地服務美國人民，我們聚焦于公民而不是單個部門的需要。我感謝那些積極推動跨部門聯合工作的部門，利用電子政務創造更具成本效益、效率的方式，為公民提供服務，并且我迫切希望其他部門追隨該路線。”為了保障協同政務的展開，美國《電子政府法》第207條規定，美國聯邦政府管理與預算辦公室負責建立了政府信息跨機構委員會。

經濟合作與發展組織（OECD，2006）在《經濟與合作組織電子政府研究：墨西哥評估》（OECD E-Government Studies: Mexico Assessment）中指出：政府部門在電子政府項目上的合作還處在不成熟階段，在電子政府項目建設、服務、注冊等過程中存在重復與循環工作。基于此，在各部門開展協作之前，就必須將一定程度的在線服務傳輸與聯結功能建設好，墨西哥政府部門正努力整合不同部門之間的信息技術系統。公共管理部和總統辦公室正努力將國家部門之間的重復建設降到最低限度，但是這方面還有大量的工作要做。為公眾提供服務而進行的組織間協作，是確保公眾更為廣泛地訪問在線政府服務的關鍵。

⒊強有力的領導與組織架構是實現電子政務目標的保障

其有代表性的文獻與觀點如下：

經合組織的電子政府項目顯示，國家電子政府項目已經在幾個階段上取得了進步，盡管強有力的領導在引進電子政府項目過程中必不可少，但對于該項目來說，接下來必須要進行推廣或提供制度化支持，這樣才能使這個階段最為有效。與此同時，制度化過程為組織問責提供明確的規章也是非常有必要的[2]。

英國內閣辦公室在《以技術為支撐的政府變革》（Transformational Government Enabled by Technology）的第40款中指出：共享服務的實現過程對于廣大的公共部門而言是一次文化轉換。為了實現它必須實施強有力的領導：

部長、常務秘書、議員和首席執行官必須進行強有力的領導。

內閣辦公室任命一名共享服務主管來激勵和推動公共部門間的服務共享，這名主管負責同財政部與內閣辦公室的聯合團隊一起建立全局性的標準框架，以支持和共享服務與治理，而地方政府則應建立地區中心。

財政部將與國家審計辦公室、審計委員會、內閣辦公室和提供公共服務的組織一同工作，指導共享服務的管理和資金籌集，以確保相關的責任框架能夠有助于充分利用適用的共享服務條款，包括用的標竿來評價績效。

每一個政府組織都應該制定明晰的政策，來實現其所需或者所能提供的服務和資產的共享。

一些大型研究報告綜合地闡述了以上觀點：

《更好的服務，更好的政府：澳大利亞聯邦政府電子政務發展戰略報告》（Better Services, Better Government：The Federal Government's E-government Strategy）于2002年11月，是國際上影響力較大的綱領性報告。該報告序言指出：

“這份戰略報告為聯邦部門和機構實現更好的公眾服務制定了政策框架。這次遠景規劃中的電子政務以其六大主要目標為特征：更有效地投資并獲取更大的回報，確保公眾能便利地獲得政府信息和服務，傳遞服務、及時響應公眾需求，實現相關服務的一體化，建立公眾對在線服務的信任和信心，提高公眾對政務的參與性。”

“在新的電子政務時代，公眾是中心。公眾不一定非要了解聯邦政府的組織結構才能與之互動，社區同樣也將從改善后的服務中受益，它同時帶來的另一個益處是將加強政府決策制定和執行的透明性。”

“最近建立的信息管理戰略委員會由主要部門和機構的秘書、首席執行官組成，并受首席信息官（CIO）委員會的支持。信息管理戰略委員會有職責來預測未來發展情況，尤其是預測機構間需要進行協作的領域。”

這個綱領性的研究報告提出：為實現服務的一體化，需要建立一個公共服務傳輸構架及其管理方法，政府需要建立管理方法體系來提高客戶響應率，同時還要制定投資策略并對投資效益進行評估；要通過網站標準化的實現來提升用戶對在線服務的信心與信任；為確保公眾能便利地獲得政府信息和服務，要開發新一代網絡資源發掘工具，管理多樣化的信息與服務傳遞渠道等。

英國內閣辦公室的《以技術為支撐的政府變革》（2005年11月）由首席信息官委員會和服務變革管理委員會撰寫，時任首相布萊爾為這個綱領性的報告撰寫的前言中指出：為了維護社會的效率和誠信，政府不得不對公眾和商業組織的愿望和要求做出回應，這就是我們為何要尋求一種策略來運用技術轉變政府服務的原因。公共服務的前景必須是圍繞公眾而非服務提供者的需求來進行個性化服務設計，運用技術給公眾以選擇權。在公共服務中，我們必須運用技術來聯接和共享服務，當我們協同工作而不是各自為政時，我們將更加強大和高效；當我們運用技術整合政府流程時，我們才能將新系統所能提供的所有好處都帶給用戶。要做到這些，首先必須有具備適當專業技能的人員來規劃與管理由技術帶來的變化。

這個綱領性的報告指出，在公共服務方面，英國首相已宣布了明確的改革原則――國家標準、服務授權、服務中的靈活性、更多的用戶選擇權。該報告還明確指出，實現以公眾為中心的政府服務需要3個關鍵的轉型：

以信息技術為支撐的服務應該圍繞公眾或者商業機構而不是服務的提供者來設計，并應通過相互協調的現代化的渠道提供。

政府必須轉向適于共享服務的行政文化。該行政文化存在于前臺和后臺的辦公室，存在于信息和基礎設施之中。政府還要利用標準化、簡單化和共享來提高效率。

在規劃、服務、管理、技能以及對信息技術所帶來變化的管理中，應增強公眾和政客們對公共服務變革的信任。

該報告還指出，應當制定整體的行動方案和政策框架，并把重點放在實現政府服務變革的運作機制上。特別是它還要建立全局性的服務設計原則，推廣成功的實踐案例，指明技術發展潛力，制定共用服務的設計和發展需求。

該報告認為，無論是政策制定還是服務提供，都依賴于政務信息傳遞的準確與及時，于是信息管理、數據共享、信息安全以及身份管理都變得至關重要。

此外，還有許多類似的大型研究報告或綱領性文獻對政府服務的改革提出了許多指南性的建議，如《聯邦在線2005：全面推進德國電子政務》指出：德國政府對政府的公共服務進行了重新界定，認為政府提供的公共服務與企業類似，實際上也是一種產品。每一個部門必須描繪出他們所提供“服務”的制定程序，并闡明什么服務已經可以在線提供以及在線提供這些服務是否有意義。這篇報告還提出：政府提供服務應當制定計劃，確定優先服務領域與服務項目；應對政府服務進行評估，按業務類型分時間、分階段上網等。

特別值得指出的是，加拿大政府特別注重公眾對服務需求的分析與評價，由此來進一步地提高政府服務質量。在加拿大，這類研究極為豐富，最有影響的是加拿大市民中心的政府服務需求與評價系列報告，例如“Quality Services: A Series of Guides”，它研究了諸如“衡量顧客滿意度”、“政府服務標準”和“雇員調查”等熱點問題，有助于規劃和實施政府服務質量改進；又如“Citizen/Client Surveys: Dispelling Myths and Redrawing Maps”，它預測了公眾對公共部門服務的期望，確定了一系列影響服務滿意度的因素。再如“Good Practices in Citizen-Centred Service”列出了大量案例對政府服務進行分析，具體討論了公民對政府服務的期望、政府服務的績效評估、縮小服務差距的工具以及如何提高政府的服務提供能力。

二、國內的研究現狀與實踐

我國的電子政務建設始于1997年，從起步至今剛剛十年。目前，電子政務領域的研究僅處于初創階段，相關研究明顯滯后于我國電子政務的實踐。

⒈研究現狀

通過文獻檢索發現，我國電子政務面向公共服務的理論研究中純粹理論研究的較多，針對服務內容、服務模式的研究較少，討論服務質量研究的就更少。電子政務面向公共服務的理論研究較為重要的有：

電子政務服務是以政府為主體，構架跨部門協同工作平臺，通過數據共享與數據交互，使公眾可方便地在任何空間與時間享受政府的各項服務。其內涵是強調政府服務功能的發揮和完善（周宏仁，2002），核心則是整合已有資源（徐京輝等，2003），通過建立完善的電子政務系統，為全方位服務型“電子政府”的實現奠定基礎。

協同政務通過系統應用、部門流程以及信息的協同互動，本身就是一種提供服務的嶄新方式（李漫波，2005）。

電子政務根本的意義在于為公眾提供實用的信息和服務，在線提交和審批等功能只是政府電子服務的部分內容，目前我國政府電子服務還處在較低水平，但在不斷朝著對公眾服務的能力與質量方面轉變（楊冰之，2004）。

汪玉凱在《電子政務應強調服務導向》（人民論壇，2006）中提出了電子政務實現服務導向的措施：①樹立以客戶為中心的理念和意識，高度重視政務的有效整合；②對絕大多數省級以下的地方政府而言，電子政務建設的重點，應放在門戶網站和外網建設方面，不要把更多的精力放在內網上；③高度注重核心政務應用系統與業務應用系統的對接；④注重電話功能的運用。

劉家真在《統一指導，協同工作：新一輪的電子政務戰略》（電子政務，2007）中指出，電子政務工程高投入、低回報的主要原因是政府服務體系與網絡服務不相匹配。提出新一輪的電子政務戰略應體現統一指導、協同工作，在以服務為導向、跨部門整合資源的政府服務框架下，建立政府服務共享體系，為公眾提供優質的網絡服務，使電子政務上一個新的臺階；提出了“我國政府電子服務提供體系構想”，認為“我國電子政務如何以服務為導向，低投入、高共享與高回報地建設，最重要的問題是必須理清我國公眾對政府服務的優先需求領域，并以此為導向首先創建一批我國公眾亟需的高質量服務，并使這些服務的提供具有無縫性”，并對我國政府電子服務提供體系的創建進行了討論。

王曉華、王浣塵的《基于對傳統政務和電子政務服務流程的分析》（上海交通大學學報，2004），建立了傳統政務和電子政務服務質量仿真模型，設計了系統仿真算法及程序結構，定義了衡量服務質量的性能指標。

中國行政管理學會課題組在《社會管理和公共服務：內涵、趨勢、問題及對策》（中國行政管理，2005）中提出：政府公共服務領域應集中選擇在如下重點領域：①提高政府公共教育服務的水平，普及12年制的義務教育；②提高政府社會保障公共服務水平；③提升政府公共醫療服務水平；④提高政府科技服務的公共服務水平；⑤投資戰略性的公共基礎設施等。

中新社記者孫自法在《十一五規劃首次界定政府公共服務優先領域》（中國新聞網，2006-03-02）中指出： “十一五”規劃的第三大創新，是首次界定政府公共服務的優先領域，涵蓋從義務教育到國防等十多個方面，并據此首次界定公共預算對應的優先領域。

⒉相關實踐

我國的電子政務建設起步較晚，發展較快。我國電子政務經歷了第一階段（自動化辦公系統）和第二階段（以垂直部門之間的業務聯通為主，如金字工程等）后，開始向提供網上服務等縱深方向發展。

2003年頒布的《中華人民共和國行政許可法》規定：“行政機關應當建立和完善有關制度，推行電子政務，在行政機關的網站上公布行政許可事項；方便申請人采取數據電文方式提出行政許可申請；應當與其他行政機關共享有關行政許可信息，提高辦事效率。”

“2003中國國際電子政務技術與應用大會”于2003年9-11月在全國范圍內組織開展了“最佳社會公眾服務政府網站調查活動”，針對各政府網站的上網內容、實用性、技術與互動性等方面確定了評選角度，其中含有政務信息的及時性、豐富程度、完整程度以及網上辦公的便捷與有效等。同年，北京時代計世資訊有限公司推出一個電子政務網站評估體系，在設計評估指標時，主要考慮兩個方面：網站提供的政府電子服務以及保證這些服務實現而進行的網站建設質量。

從2004年起，隨著我國統一外網工程的啟動與推進，外網網絡平臺建設以及相關的政府對企業、公眾的網上服務正在成為我國電子政務應用系統建設的重點。

在2006年6月12日召開的全國電子政務工作座談會上，國務院總理在批示中指出，加快電子政務建設，推進行政管理體制改革，提高政府工作效率和公共服務水平，為公眾參與經濟社會活動創造條件。國務院副總理曾培炎指出，“十一五”時期，電子政務建設的主要目標是：到2010年，基本建成覆蓋全國的統一的電子政務網絡，初步建立信息資源公開和共享機制。政府門戶網站成為政府信息公開的重要渠道，50%以上的行政許可項目能夠實現在線處理。電子政務要在提高公共服務水平和監管能力、降低行政成本等方面發揮更大的作用。

信息產業部的“十一五”規劃將電子政務的發展方向定為“以服務提升效益”。我國電子政務建設目標在此得以鮮明體現，即通過先進的技術應用來實現政府優質的公共服務和高效的管理職能。服務是我國電子政務的戰略取向和價值目標，便民是我國電子政務建設的重點，充分體現黨的執政為民的宗旨，體現權為民所用、利為民所謀、情為民所系的為民服務思想，以提高政府公共服務水平為中心，科學發展電子政務。

一項特別值得關注的事件是，“十五”期間，“中國電子政務試點示范工程”開通。“中國電子政務試點示范工程”是國務院辦公廳和科技部共同組織實施的一項電子政務重要應用建設工程，也是“十五”期間國家科技攻關計劃課題。該課題旨在通過電子政務關鍵技術研究開發與示范，以及實施試點示范工程，來全面推進我國電子政務建設。深圳、青島、綿陽和南海四個城市被確定為首批試點工程的建設城市，各試點城市的項目建成通過驗收后，有關經驗將向全國推廣。

四個試點城市的建設重點各有不同，其中，深圳將結合行政審批制度改革，重點推進和完善面向企業和公眾的各類在線服務應用系統，包括電子安全認證交換平臺、統一的信息交換平臺等多個為社會公眾服務的應用項目。項目的建設將具體選擇幾個部門，如稅務部門的電子報稅服務、工商部門的網上申辦企業服務、民政部門的社區信息化服務等。

深圳市政府明確提出，到2008年，要求公開的政務信息100％都可在網上查詢，行政審批項目100％都可在網上申請及查詢結果，100%的政府行政許可和非行政許可審批項目都將納入電子監察范圍，并對50%以上的行政許可項目實現在線處理。

深圳通過創建國家電子政務試點城市，將進一步完善公共服務系統，使廣大市民在勞動就業、社會保障、醫療衛生、教育文化、民主參與、婚姻登記、計劃生育、戶籍管理、交通出行、旅游、住房和納稅等方面享受更便利的電子政務服務；同時也將使企事業單位在年檢年審、商務活動、對外交流、人力資源等方面得到更高效率的電子政務服務。

隨后，天津市、北京市、浙江省、上海市等四省市被定為我國政務信息資源共享的試點省市。它們在試點過程中構建了數據交換和管理平臺，為實現跨部門、異構系統、異構數據庫之間的信息交換和共享積累了珍貴的實踐經驗。

此外，我國政府網站都開展了一定規模的網上服務，特別是區域政府行政審批信息化建設取得了很大的進展，部分行政許可項目已經能夠在線處理。

⒊國內研究與實踐的現存局限

首先，我國在政府電子服務領域的研究基礎極為薄弱。除了缺乏相關的學術積淀外，國內現有研究成果多限于一般性的議論，未能深入中國國情進行針對性的問題研究、案例研究、實證研究，或簡單推介、評述國外研究成果或實踐經驗，缺乏結合我國實際國情的科學分析，對實踐指導無力。

其次，理論研究與實踐存在脫節現象，政府電子服務理論研究明顯滯后于相關實踐。政府電子服務的趨勢是實現“一站式”服務和網上辦公，多數政府部門都需要共享相關部門所掌握的數據資源，同時需要與其他部門進行聯合審批事項。因此，信息整合、資源共享、協同辦公是政府電子服務建設的關鍵。但我國理論研究人員關注不夠及時、超前意識不強，使管理理論研究滯后于我國管理實踐，特別是在及時關注現實問題、切實提出解決方案、扎實總結已經被實踐證明成功的經驗方面。

最后，目前國內研究和實踐的出發點存在偏差。目前國內研究成果及實踐探索大多數是以政府自身的工作效率提升、管理手段及信息對外公開方式改進為基本出發點，總體上屬于電子政務的“G2C”模式，而鮮見“C2G”模式。目前中國電子政務建設的實踐，促進了公共管理信息的公開、透明化，“辦事指南”、“表格下載”、“在線咨詢”、“在線審批”等欄目也為大多數政府網站所設置，在一定程度上提高了公眾信息獲取、事務辦理的便捷性，但真正互動性的平臺尚未完全實現。可以認為，上述舉措以及政府機關“辦公自動化”的建設雖然促進了政府自身工作效率的提高，但仍未根本改變政府治理績效。而治理績效的改善，則更依賴于電子政務建設改變政府公共管理與公共服務供給方式的根本性轉變，即以公眾為中心設計行政程序、搭建互動平臺。值得指出的是，狹隘地以政府自身工作效率為電子政務建設出發點，極有可能導致我國電子政務發展重蹈國外初始階段所走的彎路，而偏離當前行政管理改革與政治體制改革所強調的以人為本、科學發展、和諧治理的改革路線，脫離社會發展實際需求。

我國以公共服務為中心的電子政務建設中大量經驗與教訓為我們留下了極大的研究空間。目前我們急需梳理與總結已積累的實踐經驗，從中發現對實踐具有指導意義的規律，以通過科學研究來完成具有本土意義和普適性學術價值的理論升華。

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21 malopolskie.pl/Pliki/2007/PolandMar07.pdf

22 周宏仁. 電子政務全球透視與我國電子政務發展[N]. 人民日報，2002－04－14

23 徐京輝，劉杰. 基于B/S模式的社區電子政務系統設計[J]. 計算機應用研究,2003，20（8）：112－114

24 李漫波. 協同：電子政務的未來[J]. 軟件世界，2005（1）

25 楊冰之. 美國電子政務建設的評價措施[EB/OL]. [2007-05-03].省略w.省略/applic/forum/htm2004/20040113_1183U.asp

26 汪玉凱. 電子政務應強調服務導向[J]. 人民論壇，2006（3）

27 劉家真. 統一指導，協同工作：新一輪的電子政務戰略[J]. 電子政務，2007（7）

28 王曉華，王浣塵. 傳統政務與電子政務服務質量模型及仿真分析[J]. 上海交通大學學報，2004，38（3）

29 中國行政管理學會課題組. 社會管理和公共服務：內涵、趨勢、問題及對策[J]. 中國行政管理，2005（2）

作者簡介：

篇(7)

1月15日，全國引進國外智力工作會議在京召開。會議明確了2013年引智工作的總體要求，要按照“抓管理、抓重點、抓成果”的基本思路，穩中求進，開拓創新，扎實開局，以引智法治化建設、開發利用國外智力資源能力建設、引智成果共享體系建設為主要著力點，大力引進國外高層次人才和急需緊缺人才，進一步提高出國（境）培訓質量和效益，加快引智體制機制改革創新步伐，優化引智發展環境，努力開創引智事業科學發展新局面。會議還強調了大力提高引智宏觀管理科學化水平，全力推動引智工作上層級、上水平，努力促進引智成果共贏共享三個方面具體工作。（中國組織人事報）

教育部對2013年職業教育工作做出宏觀部署

1月23日，《教育部2013年工作要點》，對2013年教育工作進行安排。涉及職業教育方面，教育部提出：加快發展現代職業教育。印發現代職業教育體系建設規劃，全面推進建設現代職教體系。制訂中高職教育銜接計劃。研究職業院校學歷教育與職業培訓相互溝通的制度。啟動現代學徒制試點。制訂職業教育校企合作促進辦法。印發推進職業教育集團化辦學的指導意見。修訂國家級重點中職學校評估指標體系，研究國家級重點學校持續發展和動態調整機制。印發首批中職專業教學標準。修訂高職專業目錄，高職專業設置管理辦法。制訂部分中高職銜接專業教學標準，推進課程體系建設。規范職業教育教材管理。印發并實施全國職業院校技能大賽規劃（2013-2015年）。印發職業學校學生頂崗實習管理規定。研究制訂職業院校管理水平評估方案。繼續開展職業教育與產業發展對話活動，加強行業職業教育教學指導委員會建設。加強職業教育基礎能力建設，繼續推進國家示范高職、中職學校建設，繼續實施職業院校實訓基地建設計劃，加強示范性職業教育集團建設。加快發展面向農村的職業教育，培育新型職業農民，繼續開展國家級農村職業教育和成人教育示范縣（市、區）創建活動。大力推進職業教育產教融合、校企合作，建立技術技能人才培養“立交橋”。積極推進普通本科與高等職業教育分類考試。加快推進職業教育信息化建設。開展職業教育國家級教學成果獎評選活動。高等職業教育質量年度報告。落實好中等職業教育免學費政策。加快推進職業教育法修訂。制訂完善職業教育督導評估與質量監測指標體系和辦法。（教育部）

人社部：2013年將啟動新一輪國家百千萬人才工程

1月25日，人力資源和社會保障部召開新聞會，向社會各界和廣大媒體介紹2012年第四季度人力資源和社會保障工作進展情況。人力資源和社會保障部政策研究司司長，部新聞發言人尹成基在會上介紹2012年專業技術人員管理工作時表示，2012年已經完成“”百千萬人才工程領軍人才的初評，2013年將啟動新一輪國家百千萬人才工程。（中國經濟網）

2013年江蘇省將推出“111國際化人才引進工程”

從1月13日召開的江蘇省人才工作座談會上獲悉，今年江蘇省將推出“111國際化人才引進工程”等多項重大人才工程，計劃資助引進5000名領軍人才，引進10名諾貝爾獎獲得者、外籍院士等世界頂尖人才，同時重點培養1萬名創新創業拔尖人才、引導2萬名優秀人才向經濟社會發展一線匯聚，增創“人才紅利”新優勢。（新華日報）

《甘肅省領軍人才考核辦法》出臺

日前，《甘肅省領軍人才考核辦法》出臺。該辦法突出激勵導向，鼓勵領軍人才創新，提倡基礎研究與實踐應用并重，個人發展與團隊建設互動，通過考核，將對全省經濟社會發展中有突出貢獻、成績優秀的領軍人才給予10萬元的獎勵，成績優秀的第二層次人才將晉升到第一層次。（蘭州晨報）

國電集團與北京市科委共建新能源技術研究院

2月6日，中國國電集團公司與北京市科學技術委員會在集團本部簽署《關于共建國電新能源技術研究院的合作協議》，就合作共建國電新能源技術研究院，雙方將在科研成果轉化和產業化、人才建設等多方面開展多種方式的交流合作。近年來，北京市科委為各類科技人才搭建了良好的創新創業平臺，雙方合作，將有利于優勢資源整合，促進科研成果共享。（人民日報）

山東電力集團公司啟動2013年職業技能鑒定工作

1月21日，山東電力集團公司根據《公司2011-2020年人才發展規劃》和人力資源診斷分析結果，啟動了2013年職業技能鑒定工作。圍繞“培訓鑒定一體化”要求，對鑒定模式進行了大膽創新，推出“三集一分五公開”，即根據鑒定需求，大規模組織集中報名、集中資格審查、集中就地筆試，分工種集中操作考核鑒定，公開復習題庫、公開技能操作項目、公開操作項目評分標準、公開技能鑒定流程、公開申報資料填寫模板。新的鑒定模式，突出工作實效和實操考核，省市縣公司一體化推進，大量縮減環節手續，提高鑒定計劃準確率和完成率，極大緩解工學矛盾，實現技能鑒定量質齊升。（山東電力集團公司）

福建省電力公司召開專家人才參加管理咨詢工作

試點課題啟動會

1月28日，福建省電力公司召開專家人才參加管理咨詢工作試點課題啟動會，以“公司運營績效評估體系建設及應用”課題項目為試點，組織公司系統部分專業專家人才參加管理咨詢和指標診斷分析工作。會議要求：一要進一步完善人才培養機制建設，盡快完成專家咨詢室組建工作，建立健全運作管理機制，確保專家咨詢室高效運行。二要發揮好專家人才在課題研究中的作用，通過組織培訓和研討等方式，提高專家在企業運營管理方面的理論知識和方法應用水平，提升參謀決策能力和整體專業協作能力，同時要做好項目的組織，做到咨詢公司先進的管理方法論與專家專業優勢實現最佳結合。三是各位專家人才要積極投入，認真參與，通過參加課題研究工作，發揮才干，提升個人綜合素質和能力。（福建省電力公司）

浙江大學發展戰略研究院成立

1月18日，浙江大學發展戰略研究院正式成立。該研究院將依托教育學院、公共管理學院、管理學院、圖書與信息中心等研究力量，面向國家科技和高等教育發展戰略需求、學校改革與發展重大需求和研究發展前沿，重點在大學發展戰略與政策研究、現代大學制度建設研究、一流大學建設研究、協同創新與大學創新力研究、學術評價與教育改革研究等方向開展研究，為學校的改革與發展提供宏觀決策咨詢。在研究院成立儀式暨發展戰略論壇上，浙江大學與教育部教育發展研究中心簽署合作框架協議。雙方將以構建國內外具有影響力的宏觀戰略研究平臺，促進雙方科教戰略研究能力的提高，充分發揮思想庫作用為宗旨，重點在課題研究、學術交流、人才培養、共建平臺等領域開展長期緊密合作。（浙江大學）

山東大學與山東電力工程咨詢院合作共建

國家級工程實踐教育中心

1月30日，山東大學—山東電力工程咨詢院有限公司國家級工程實踐教育中心正式成立。該中心是國內首批電氣工程專業卓越工程師教育培訓和科研創新機構，將有效結合山東大學前沿技術研究和山東電力工程咨詢院有限公司的工程實踐條件，致力于培養造就一批創新能力強、適應經濟社會發展需要的高質量的電氣工程技術人才。國家級工程實踐教育中心是全面實施卓越工程師教育培養計劃的重要內容，也是“十二五”期間國家全面實施“本科教學工程”的重大教學改革項目之一，旨在探索高校與企業聯合培養人才的新機制，加強工程意識和工程實踐教育，培養高層次、創新型工程拔尖人才。（山東大學）

華北電力大學劉吉臻校長當選第十二屆全國政協委員

2月1日，經政協第十一屆全國委員會常務委員會第二十次會議通過，選出中國人民第十二屆全國委員會委員2237人，華北電力大學校長劉吉臻教授當選為第十二屆全國政協委員。（華北電力大學）

河海大學與中國電力工程顧問集團公司共建新能源研究中心