序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理的范疇范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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［關鍵詞］公共領導；服務型政府；服務能力建設

［中圖分類號］D693［文獻標識碼］A

［文章編號］1672－2426（2007）09－0016－02

一、公共領導與公共管理的相關性

公共領導概念是依托于公共管理領域的相關研究而提出的，這一概念的提出不僅豐富了領導科學理論，而且也加深了公共管理研究的場域。由此可見，公共領導必然與公共管理有著密切相關的聯系。中山大學王樂夫教授在《論公共領導》一文中指出，公共領導就是特指具有“公共性”的領導，具體而言，是指公共部門在管理過程中，為了實現公共利益?熏體現公共精神而進行的高層次的管理活動。這一概念是基于領導與管理的基本區別提出的。王樂夫教授認為，在廣義或外延上，領導與管理具有最寬泛的相同外延；在狹義或功能上，領導是高層次的管理?熏管理是低層次的領導。由此我們來看公共領導與公共管理的關系：

1．在定義范疇上的統一性。公共管理從廣義內涵上分為：宏觀層面、中觀層面和微觀層面。宏觀層面的公共管理，指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理。中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統治相分離的公共管理活動。在政治／行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部門管理的具體模式。在微觀層面上，公共管理重點是解決管理技術和方法問題，新公共管理更多地在這一范疇內體現出來。而公共領導在大的范疇上屬于公共管理，但它是高層次的公共管理，公共領導是一種具有公共精神的、政治或政策性的、戰略性的領導管理活動。這表明公共領導既區別于一般管理的領導，又區別于公共管理的執行層面或具體的方法技術層面等。公共領導是公共管理的核心與靈魂，它起到統領全局、把握方向的作用。無論是在理論上還是在實踐中，公共領導代表著組織并使組織獲得發展以至于達到管理終極目標實現的目的。

2．實現目標上的互動性。就廣義層面上看，公共領導統屬于公共管理，同時，公共領導也是整個公共管理體系的一個有機組成部分。公共領導必須把自己領導活動的基礎建立在狹義的公共管理之上，即以中、下層的管理和執行的效果來體現公共領導的真正價值。否則，公共領導就失去其存在的意義。公共領導的基本任務就是把握時展的方向，引導組織、公眾去最大限度地實現公共利益。而且也只有充分和公共管理的中下層面有效配合起來，引導他們去實施、執行政策，才能實現公共領導的目標，一定意義上，公共管理是公共領導實現其目標的途徑。這里的公共管理即為狹義的概念，它包括中間管理層和技術執行層。公共領導與公共管理具有異體共生但又緊密相關的聯系。

3．依托主體上的類同性。無論是公共管理還是公共領導，其依托的主體均是公共組織及其組成人員。公共組織既包括政府組織，也包括第三部門組織。而且目前在治理理念的指導下，公共領域正在積極倡導并探索第三部門在公共服務中發揮的重要作用。但起主導作用的也就是核心的主體仍然是政府組織。在此，有所不同的是公共領導主體指的是公共組織中具有領導性質的組織、部門或個人，他們往往在戰略性事務或大的發展方向上起著把握和引導的作用。廣義上的公共管理的主體指的是所有的公共組織，而狹義上僅指政府組織及其公務人員。另外，兩者的運行基礎也具有一定的重合性，都是以公共權力為運行基礎的，當然不排除公共領導主體通過自身的領導魅力而獲得的非權力影響力。

可見，公共領導概念的提出是領導科學的基本概念和原理在公共管理領域的創新運用，而且這種創新也為如何有效地、明確地分析公共管理的體系層次以及如何有效地實現公共管理的基本任務奠定了基礎。鑒于公共領導在公共領域的重要作用，在大力倡導建設服務型政府、服務型社會的今天，我們必須通過加強和提高公共領導的公共服務能力來實現公共利益的最大化。

二、公共管理的新任務：構建服務型政府

服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下?熏在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。

1．服務型政府的理念是“以民為本”、“為民服務”。服務型政府的主要職責是為公民提供公共服務，公務人員是公共服務產品的生產者，他們所擁有的基本權力是為人民服務的權利。這種“以民為本”、“為民服務”的理念是服務型政府的基石。

2．服務型政府的過程是與公民“協商互動”、“共同合作”。服務型政府提供的公共服務，是公民與公務人員的一種互動過程。公民需要什么樣的公共服務，可以通過法定的民主程序，與服務提供者協商?熏達成一致。政府不是高高在上，提供公民無法選擇和拒絕的公共服務。另外與公民或其他組織進行合作也是服務型政府的重要過程，政府可以轉移部門職能給其他組織或部門，以高質、高效地實現公共服務。

3．服務型政府提供的是滿足公民需要的“公共產品”。服務型政府以為公民服務為宗旨，引發出為公民提供什么服務的問題，也就是政府的角色定位、政府的職能。服務型政府不是“全能政府”，而是“有限性政府”、“導航式政府”。

4．服務型政府必須為其服務行為承擔責任。服務型政府是“責任政府”，通過責任約束，制約行政權的運行，保障公民權的行使，確保依法行政的推行。建立服務責任約束機制的目的是提高公共服務質量，保證公民滿意。

5．服務型政府必須以社會發展、公平正義為優先選擇。政府的終極目標是實現經濟與社會的協調發展，實現效率兼顧公平的可持續發展。服務型政府的施政目標是由民眾意愿和合法期待決定的，所以，服務型政府除了努力為民眾解決困難，提供方便，提高人民生活水平外，還必須以社會的發展為優先選擇。服務型政府以民眾為服務對象，做到在提供服務時公開透明，不偏私，才能使全體公民公平地享有政治、經濟、文化和社會發展的成果。它體現了公民和社會的偏好以及正當的社會關系。

三、加強公共領導的服務能力建設

1．公共領導的服務能力建設的必要性。從公共領導和公共管理的相關性可以看出，兩者緊密相聯、不可或缺。公共管理與公共領導目標的完成是一個相互影響、相互促進、共同實現的過程。公共領導寄于大范疇上的公共管理之下，其活動也必然在大的公共管理環境之下進行，其目標也必須和公共管理的大目標達到有機結合，遵循公共管理的基本理念、基本要求。在當前建設服務型政府新的公共管理理念和政策指引下，公共領導找到了新的發展方向。服務型社會治理理念及其模式要求公共領導必須要提高其服務能力，以公民大眾為服務對象，以實現公共利益最大化為公共領導活動的根本出發點。

2．在服務型政府建構中全面加強公共領導的服務能力建設。服務是當今社會治理的基本理念，服務型政府建構為服務型社會的實現提供了一個主導模式。同時，這也和現代領導的發展趨勢不謀而合。適應公共管理環境、順應領導發展趨勢、加強服務能力建設是公共領導發展的取向。

首先，以民眾為導向，樹立“服務至上”、“價值為本”的領導理念。領導理念，是對領導活動的價值評判，是領導活動的價值取向，它決定了領導為什么、是什么以及如何做等基本問題。在構建服務型政府這個大的領導環境中，公共領導服務能力的提高首先是領導服務理念的確立。

傳統的領導，要求被領導者對領導者的服從，領導者個人成為組織的化身，以致形成種種、家長作風、特權現象。民眾導向是一種服務型領導方式，運用民眾這個概念也就形象化的說明了領導的服務職能，它要求領導者必須增強對被領導者乃至社會的服務意識。民眾導向的政府管理，要求公共領導要將關注的焦點對準民眾的需要，領導創新要緊緊圍繞著民眾來展開，一切都以民眾為導向，并以民眾的滿意度作為公共組織的最大使命。另外從目標來看，領導應該是追求價值的，是為社會的全面發展歸根結底是人的全面發展而開展的活動。所以公共領導應該由過去的過分關注效率和過程而轉向關注價值，以新的科學發展觀為指導，通過領導創新，實現經濟、政治、文化、社會和人的全面和諧發展。

其次，順應現代領導發展趨勢，實現領導角色轉型。公共領導角色是與現代領導發展趨勢一脈相承的，也應隨著領導環境的不斷變化而變化。傳統的領導者角色多被形象的比喻為“領頭羊”、“運動員”、“船長”等，他們往往事無巨細，事必躬親，一個組織的發展往往靠領導者的個人業績或精神來帶動他人前進，而忽視了對下屬的培養和鍛煉。在新的環境下，社會對領導者有了新的角色期待。美國管理學家彼得?圣吉在《第五項修煉》一書中指出，領導者是仆人、設計師和教師。領導者應該是組織系統的設計師；是實現共同愿景的仆人；是幫助下屬學習進步的輔導員。作為公共領導者更多的角色承擔應該是仆人，更多的工作應該是服務。公共領導者應該是以全心全意為人民服務為價值追求的，而很多領導者追求的是升官發財，他們努力不去冒犯任何人，或者試圖讓每個下屬都喜歡，這樣的價值追求將自己引向了平庸。這不僅毀壞了自己的形象，也勢必貽誤了工作時機，影響了組織發展。高明的公共領導者踐行領導就是服務的宗旨，只有全心全意為群眾服務的干部，才能受到群眾的愛戴和擁護。

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［關鍵詞］區域；區域行政；區域公共管理

著名行政學者理查德?J?斯蒂爾曼二世說：“研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，‘生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系。’J?W?別斯指出‘生態學這個詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經濟和經濟學也有相同的詞根，經濟學和生態學有許多共同點，但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系。”[1]美國著名學者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素，同時又是行政管理的改造對象，并為行政管理的實施提供條件。故此，我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來，隨著社會生態環境的變遷，傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀，區域行政面對的是一種全新的行政生態環境，正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要，“從某種意義上說，21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰，處理好和解決好了系列區域公共性問題，和諧社會的發展愿景就不再遙遠。”[2]區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題，陳瑞蓮認為，在我國有關區域公共管理（行政）研究的著述尚較為零散，區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是，在當前一個不爭的事實：越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑，加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”。[3]區域公共管理是個復合概念，其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。

一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分

區域（region）是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同，對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中，最早研究區域的學科是地理學，地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分。《牛津地理學詞典》中，“區域是指地球表面的任何一個單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”。[4]經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加?M.胡佛說，“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進行分析”，“把區域作為一個集合體，……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界。”[5]政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀，往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法：宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中，可以看出：區域有多種分類，系統性或整體性是區域的共同特征；區域的概念是相對的，可以依據不同視角有多種劃分；區域是變化的，應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念，很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究，基于此視角，區域應如何界定？有學者認為：區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”。[6]另外，從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析：公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”。[7]筆者以為，不論對“區域”進行怎樣的界分，從公共管理學科角度看，區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品（或者公共事務、公共問題、公共利益）為標準形成的同質性域場，并不絕對與行政區劃相一致。

二、公共管理研究的新視角：區域行政向區域公共管理范式的轉變

要討論區域行政向區域公共管理的轉變，首先要了解區域行政的發展背景、內涵等基礎知識。區域行政問題與行政區劃密切關聯。學者劉君德在他主持的《中國行政區劃的理論與實踐》等論著中，第一次明確提出了“行政區經濟”概念，并分析我國現實生活中普遍存在的地方保護主義現象。在我國的行政學界，宋月紅在國內首次使用“區域行政”的概念，作者從行政區劃、行政區域與區域行政的關系角度進行研究，但這是一種狹義的或傳統意義上的區域行政范疇。[8]陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角：區域行政》一文中，正式提出廣義的“區域行政”概念。[9]隨著實踐的推動和理論的發展，區域行政向區域公共管理轉變。在學界，最早使用過“區域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮，二人從不同的角度對區域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。[10]陳瑞蓮教授是我國研究區域行政和區域公共管理的典型代表，她在此領域的論述，在學界產生了廣泛的影響。

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一、 地方政府公共管理的屬性解析

1.地方政府公共管理的工具理性

作為法蘭克福學派批判理論中的重要概念， 工具理性(Instrumental Reason)最 直接 、最重要的淵源為馬克斯·韋伯的“合理性”(rationality)理論，指的是借助實踐確認工具的用途，并借助工具為謀取利益。 同時，工具理性以工具崇拜或者技術主義為生存目標，要通過精確計算達到最有效的目的[2-4]。 因此，工具理性更加重視效率和效益，對工具本身的價值、道德或者審美則較少關注。 在地方政府公共管理的場域中，工具理性主要表現為地方政府為了提升公共事業的服務水平，對各種公共事業管理方式、方法進行綜合運用的經驗與能力。 由于在這一過程中，地方政府將公共事業視為“工具”進行“組裝”和“調配”，其目的在于尋求推進公共事業發展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分濃厚;而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表現為物質形態的工具理性與精神形態的工具理性，兩種形態的有機結合與合作，最終達到了地方政府進行公共事業管理的目標。

2.地方政府公共管理的價值理性

工具理性反映了地方政府在推進其公共事業管理的過程中，進行創造、選擇時所表現出來的自覺能動性。 而作為地方政府公共管理另一個重要屬性的“價值理性”則是人們對自身實踐活動的價值和意義進行的主動把握，其中將工具理性所“忽視”的人類社會的倫理政治、道德理想以及對人性的終極關懷進行了集中全面的體現。 價值理性主張通過美好的、精神層面的方法完成對真理的探求，其目的在于實現人類社會的可持續發展，促進人與人之間、人與社會之間、人與自然生態之間的和諧與進步。 其主要功效便是能夠回答地方政府進行公共事業管理的初衷和使命，并號召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、滿足人民的需要，以美、善的價值觀對其事業進行引導[5]。 從這個角度講，地方政府的公共管理也表現出了“非自我利益”的理性(即價值理性)。 在這一理性框架中， 地方政府將公共事業管理活動看做是有價值的、有意義的活動，能夠自覺的參與其中，為社會公眾謀取福利。

從本質上講，地方政府進行公共事業管理的屬性是復合的和多元的， 工具理性和價值理性之間是辯證統一的關系，前者是后者的基礎， 是人類獲得進步和發展的原始動力，后者是前者的精神支撐，并能在一定程度上提高人類實踐工具的價值，最終實現人類社會的持久進步。

二、 地方政府在公共管理中的協作機制與缺位的表現

地方政府公共管理具有價值理性和工具理性，這兩種屬性對于公共管理的效率和效果起著十分重要的作用。 而實際上，無論是哪一種屬性，在實踐的過程中都不但孤立的，需要在彼此的辯證之中或者協調和統一。 在當前時期，我國地方政府公共管理的治理模式正在不斷的優化，協作機制正在發揮越來越重要的積極作用。 但是，需要進行重新審視的是，地方政府公共管理還在某些層面存在缺位的現象，嚴重影響了社會秩序和政府的行政效率。

1.地方政府公共管理的協作機制

在當前時期，我國的社會主義市場經濟正在建設和完善之中，地方政府在促進社會經濟不斷向前發展同時，還要對自身的權力進行平衡，不偏不倚。 既要與中央部門進行協作，協調中央和地方利益，還要對行政干預和經濟社會的發展進行權衡，不斷的通過有效的手段規范市場和社會秩序，最大限度的為社會公眾提供優質的公共服務[6]。 總體而言，地方政府公共管理協作機制主要體現在以下方面：(1) 規范社會秩序，向全社會提供優質的公共服務。 地方政府是國家公權力的執行者，在公共管理實踐中具有強勢地位。 因此，作為公共服務的提供者， 地方政府就承擔起了維護社會秩序的義務，并通過對自身權力的運用， 為當地群眾提供良好的社會環境，改善群眾的生活水平;(2)積極轉變政府職能，最大限度的解決歷史遺留問題。 在過去的一段時間，我國政治體制和企業體制改革對經濟社會產生了較大的影響，地方政府也適時的轉變了“身份特征”，變之前的“微觀調控”為現在的“宏觀指導”。 這種對于自身權利和社會發展的協調在一定程度上解決了一些歷史遺留問題，促進了企業和社會的發展。

2.地方政府在公共管理協作機制的缺位

地方政府在實施其公共管理職能時，其目的在于有效協調社會各方面的利益， 并在與各種社會力量的協作之中，實現社會資源非配的合理化、社會發展公平正義化、政府行為高效和規范化[7]。 但是，不可否認的是，在當前情況下，一些地方政府公共管理行為有待改進，其協作機制往往處于缺位的狀態之中，在一定程度上影響了經濟社會的發展進步。 主要表現在：(1)在國家實行了分稅制之后，地方政府在區域經濟社會發展中的地位和作用得到了顯著的加強，不但要全面的維護社會公平與正義，還要通過多種渠道、借助多種力量，推動區域經濟的發展和進步。 但是，在實際操作過程中，一些地方政府公共管理卻出現了主觀上的偏頗，在執行中央政策與捍衛地方利益的過程中，并未協調好中央政策與地方利益兩者之間的關系，在擴大地方利益的同時，將使國家利益受到損害;(2)在部分地方政府的公共管理實踐中，官本位、政府本位的思想還依然嚴重，而這種思想的存在嚴重的影響到了公共管理的效率和效果， 甚至在不同部門需要進行政策協調、信息溝通時，也是難以將團隊協作的觀念深入其中，不同部門為了自身的利益彼此孤立，給公共產品和服務的提供設置了無形的壓力;(3)部分地方政府具有自利化的傾向，這些政府在公共管理實踐中，對自身的角色定位不準，偏離了公共服務提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社會公眾重大關切的問題上， 一些地方政府不當使用自身權利，為自身謀求私利，與民爭利，這與黨和政府要始終為人民群眾謀取切身利益的初衷截然相悖。

三、 協作管理語境下公共管理的治理模式解析

為了競爭的需要和平衡社會各方的利益，當前社會組織在優化其行為時， 大多有意無意的選擇了協作管理的理念，并在實踐中加以豐富和發展。 可以說，地方政府在對現代管理模式的借鑒方面是相對滯后的，甚至會對其產生排斥和抵觸，致使公共管理的效率和效果遲遲得不到有效的提升。 因此，文章認為，有必要將協作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，優化治理效果。 具體而言，主要有以下幾個方面的問題需要解決。

1.形成對協作公共管理的正確理解

在管理學和社會學的范疇內，協作和協作管理是具有廣泛含義的詞匯，無論是人際關系管理還是跨組織的協作管理以及以互聯網絡為背景的管理，都能夠將“協作”引入其中，通過分工與合作的方式，最大限度的降低管理和組織運行的成本，提高資源配置的效率。 在協作管理語境下，地方政府的協作公共管理是作為一種獨特的制度形式存在的，它與市場自發性的協作不同，使一種有意識的管理，其基本特征為縱向與橫向活動的綜合(融合)。 比如，在斯蒂芬·戈德史密斯與威廉·D·埃格斯等學者看來， 地方政府的協作公共管理為網絡化的治理結構[8]。 因此對地方政府公共管理的協作性應該形成正確的認識，即提供公共服務、進行公共管理的地方政府應為公私聯合的“第三方政府”，這一政府能夠向社會公眾提供整體服務，并能夠借助先進技術和外部環境的力量最大限度的滿足社會公眾的多樣化和個性化訴求。

2.地方政府公共管理協作機制的構建

對地方政府公共管理而言，其協作機制的構建是一項復雜的系統工程，而在實施的過程中也要做出大量的適當的規則、規定以及標準體系。 和傳統的官僚體制中等級制度不同的是，協作公共管理并不需要嚴格的命令管理，也不需要將其建立在一個中心權威之上，更不能為此設定一個單一的組織目標并為之“奮斗”。 在這種新的公共管理機制構建的過程中，要以參與者的相互依存、集體決策和整體行動為前提和重要內容，其首要要對其中的參與者、資源等進行確定，對所必須的運行環境進行創設[9]。 然后 ，通過不同部門之間的協作，使得任何一個參與者都能夠樹立和維護其權威，并在和他人分享資源的同時，共同向社會公眾提供公共服務。 當然，在這一模式中，比較成功的經驗告訴我們，協作機制的構建要輔以建立協同工作的協議與規則，這種協議往往能夠有效促進了地方政府協作行動的制度化和公共管理的區域化，提升公共管理的效率和效果。

3.地方政府公共管理的治理模式與實踐

在實施地方政府公共管理協作化之時，除了要確定參與主體、使不同主體間進行通力合作外，更為重要的是要對協作性公共管理模式進行綜合治理和實踐，而無論是治理的效果認定還是實踐的對象選擇，都與公民參與直接相關，甚至可以說， 公民參與是公共管理協作化不可或缺的重要環節。為此，需要在實踐中注重公民參與的重要作用，不斷的賦予公民參與以新的意義和內涵。 這是因為，對于地方政府公共管理機制的構建，將公民置于對抗性的境地是無法增加公民參與的協作性能量的， 而采取參與和協作的辦法就正好相反，能夠使治理的功效得到逐步的增強。 當然，這一途徑的最終實現還要依賴于對公民參與的深刻把握，它們是：確定公民社會中的真正參與者; 明確參與者的參與動機和參與目的;通過何種方式在何時、何地進行參與等。 從這個角度講，在地方政府公共管理中，要敞開途徑，使公民能夠真正的、自由的參與其中，實現真正意義上以公民為中心的公共管理的協作治理。

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    1. 我國公共管理學科發展的歷史沿革

    我國的公共管理學科發展的歷史沿革,主要可以分為三個時期,也即是:1979-1988年期間的公共管理學科的恢復與重建時期、1988-2005年期間的公共管理學科的整合與發展時期以及2005年至今的公共管理學科的優化與提升時期,下面主要就這三個時期的公共管理學科的基本發展情況進行簡單的介紹:

    1.1公共管理學科的恢復與重建時期(1979-1988)。

    在我國,公共管理學科是以行政管理為基礎發展而來,1979年,我過在實行改革開放以后,隨著社會經濟的發展以及經濟體制的改革,我國當時政管理體制的不實用以及不適應逐漸顯現出來,為了解決時展中的復雜政治以及公共管理行政的交織的問題,國家在院系學科的調整中開始逐漸的恢復以及重建公共管理學科。

    這在個恢復與重建時期,由于社會在公共管理學科方面本身的自我意識較差,學科也缺乏較為明確范疇體系,在研究與教學方面,公共管理學科的涉及面相對較窄,因此,對于公共管理學科的定位主要是注重于政府的行政管理領域以及公共管理方面的基礎理論研究和學習。而在此時期的人才培養方面,我國主要強調的計劃性人才培養,也即是根據國家在某方面的任務導向,進而實行計劃培養,以達到國家圓滿任務完成的目地。

    1.2公共管理學科的整合與發展時期(1988-2005年)

    1988年,在北京正式成立了我國的行政管理學會,之后我國其他各省市地區也隨著成立了專門的行政管理學會,這也標志這我國的行政管理研究已經基本形成了自己的獨立體系,這也標志著我國的公共管理學科也正式成為了顯學,公共管理學科的研究開始注重于對我國社會體制改革以及社會建設方面等等的實際問題,這也使得我國的公共管理學科進入了整合以及發展的階段。

    在這個階段,我國在公共管理學科的建設方面,主要是以引進以及借鑒國外先進的公共管理理論為主,由于整合導致公共學科概念和合法性基礎沒有自立,同時由于改革開放的經濟發展初期的特殊性,我國對于公共管理學科沒有進行實質性的定位,未有形成公共管理學科方面的學術爭鳴局面。而在公共管理學科的人才培養方面,之前的計劃性人才培養方式,在思想以及知識結構和能力素質上已經不能適應社會以及經濟發展的需要了,從而開始注重于對經濟決策、管理以及經營型人才的重點培養,以達到社會發展需要的目的。

    1.3公共管理學科的優化與提升時期(2005 至今)

    2005年,我國進入了改革攻堅年,以我國政府體制改革為標志,我國的公共管理學科也從整合以及盲目擴大發展的時期正式進入了優化與提升的階段,該階段主要開始注重公共管理學科的質量發展,強調的社會的需求,抓的是相關人才培養的質量。

    這這個階段,我國在公共管理學科的建設方面,開始注重多專業多角度,也即是從公共管理相關的人口學、社會學、政治學、經濟學以及管理學等都專業多角度來探討我國的政黨以及國家和社會關系的變化,為國家社會的發展奠定理論以及人才的基礎。而在學科的才培養方面,注重對實踐性以及動手操作能力強的人才培養,以求能夠使得培養的人才具有較高的應用技能和實踐能力,是綜合性的管理型人才。

    2. 公共管理學科面臨的挑戰與發展趨勢

    就目前來看,我國的公共管理學科面臨的挑戰與發展的趨勢主要集中在公共管理學科內涵需要厘清和優化、需要進一步的內外融合、人才的培養體系建設以及公共管理學科師資隊伍需要進一步的加強這三個“進一步“,下面對此進行簡單的分析闡述:

    2.1公共管理學科內涵需要進一步厘清與優化

    我國公共管理學科的發展,以行政管理為基礎,基本已經形成自己的獨立體系,公共管理學科研究的失業以及研究的問題也逐步的與現實接軌,也逐漸開始將理論在實踐驗證。但是,以目前全世界的社會發展來看,政府、社會以及公民的三方參與國家的治理已經成為了趨勢,也是當代社會的重要特征,因此,這對于社會管理學科的內涵也提出更進一步的要求,進一步的厘清和優化公共管理學科的內涵也成為社會發展的需要。因此,公共管理學科應該以實踐為基礎,以現實為出發點,以社會公共管理的問題為主要的研究對象,尋求解決社會公共管理所現實問題的方法和依,從而進一步的理解公共管理的革命性意義,用服務的態度去發展社會的公共管理體系結構以及行為模式,為社會的前進做出應有的貢獻。

    2.2公共管理學科需要進一步內外融合

    公共管理學科是以解決公共組織以及政府相關組織管理的社會事務問題為目的,和以研究當代社會的多元化發展產生的實踐矛盾,提供科學的綜合性的治理手段與工具為目的的研究型實踐性學科,其本身涉及的學科較多,屬于跨學科性、交叉性以及多樣性的學科,需要融合以及發展各種學科知識。因此,公共管理學科應該在各學科的整合的基礎上,進一步的推進公共管理學科的綜合化,以及進一步的融合公共管理學科下,政治學,經濟學以及社會學等等二級學科,想從而形成一種具有特色的學科專業群,進而能夠更好的解決公社會公共管理的問題。

    2.3公共管理人才培養體系建設以學科師資隊伍建設需要進一步加強

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一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”

關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。

20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。

正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分。”“無論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

二、公共管理學是一門新學科

既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。

正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。

作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。

公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：

從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。”定義的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。

從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動。”

同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科。”所以，公共管理要研究如下基本內容：

公共管理的基礎理論，公共管理系統公共利益公共權力公共責任公共問題公共決策公共產品（服務）公共資源管理公共項目管理公共監督公共道德法與公共秩序戰略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展

三、研究公共管理的意義

在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。

我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。

我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。

社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中幾個技術性問題

既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：

1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。

3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。

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關鍵詞 城市化 新公共管理 中國城市管理 顯示意義 探討

總體而言，新公共管理方式在中國城市管理中的導向性作用是十分明顯的。相比于傳統的城市管理，這種新的模式具有市場化，自由化等特點，并且也具有明顯的競爭性。在中國城市管理中，相關部門遇到了諸多的障礙，而隨著新公共管理方式的出現，也相應地為領導者提供了更多中國城市管理的思路和方向。鑒于其中存在的問題，本文主要也將為此提出一些具有針對性的建議，進而有效發揮新公共管理對中國城市管理的現實意義。

一、新公共管理的基本概念

新公共管理作為一種新的城市管理模式，相對于傳統封閉的中國城市管理而言，是一種以開放和包容的狀態系統來實踐和管理的公共事務。關于這一概念的理解，可以從以下三方面入手：

首先是從公共管理的權責方面來分析，新公共管理作為公共管理模式中的一種，其管理的重c也開始從內部行政管理向外部行政管理轉變，與此同時，由對政府程序和機構的重視也轉變為了對其結果和項目的重視。

其次是從新公共管理的開放性特點方面進行分析。由于新公共管理主要內容是通過市場競爭機制的引入，以此來打破政府壟斷公共建設的現狀，從而促使企業、團體也獲得了更多參與到社會服務競爭中的機會。除此之外，新公共管理區別于傳統的行政公共管理的地方，還在于它可以動員全社會進行公共管理，也能有效使廣大人民群眾有機會參與到社會的公共管理中。

最后一點同樣尤為重要，由于新公共管理主要是從私營組織的管理方式中吸取管理經驗，因此在對城市進行管理的時候，也會潛意識的將私營組織的發展模式、績效考核評定標準等內容融入其中。并且在一定程度上也變革了政府的職能。

總而言之，相對于傳統的公共管理，新公共管理在參與、管理等方面都比較積極，且起到了一定的導向性作用。

二、新公共管理在中國城市管理中的有效思路

（一）積極轉變政府的職能

在中國城市管理中，新公共管理的重要性是不言而喻的，想要實現對中國城市的有效管理，作為政府，必須要積極轉變自身的職能。比如在我國市場體系不斷完善以及經濟體制不斷發展的過程中，政府就應該積極轉變自身的職能，并不斷更新城市公共管理理念，與此同時，還要對新公共管理概念等內容進行深入的理解。特別是在引入市場機制后，城市管理中的很多問題也得到了相應的解決，而這些也都是政府部門加以重視，并自覺轉變自身職能的有效結果。

（二）實現城市管理主體的多元化

在新公共管理模式實施的過程中，城市管理主體的重要性依舊是不容忽視的。為了促使這一城市管理模式更加具有有效性，我國城市的城市公共管理除了以政府為主以外，還需要將公共事業團體，社會公眾等作為城市的公共管理的主體。比如在公共事業團體中，所使用的資金應在政府部分劃撥的基礎上，并充分利用基金運作的模式進行相關合理的操作，不過在實際的操作過程中，還應該注意其資金運作負責人的身份和地位，進而有效保證其資金充分合理地運用。

由于第三方主體是在非政府組織的情況下所形成的非營利、非政治的獨立組織，所以他們主要是對社會發展的政策進行相關研究。不過在我國現階段城市的發展過程中，以社會服務為主的非政府組織建設數量還以及比較少，因此也還需要進行更有效的加強。

三、新公共管理對中國城市管理的現實意義

（一）為城市管理提供了嶄新的思路

無論是從作用還是重要性而言，新公共管理模式都是凌駕于傳統的公共管理范疇以及模式之上的。

比如在應對傳統城市公共管理人員在工作中所存在的效率低下的問題時，新公共管理就可以從一些私營部門人事管理中吸取經驗，并為此實行績效工資制、合同雇傭制等方式，進而有效提升城市管理人員的工作效率。由此可見，只有以市場化經營為主線的新公共管理，才能有效提高政府公共管理，以及個體人員的工作效率。

除此之外，在應對傳統的城市公共管理投入多、回報少的問題時，則可以從經濟學理論和方法中進行有效的學習。類似的新方法和新思路其實還有很多，所以，新公共管理對中國城市管理的影響是多方面的。

（二）促使城市公共管理的范圍得到了有效的拓展

由于新公共管理融合了先進的現代科技，因此使得傳統的城市管理模式和理念也受到了打破。其實上，新公共管理對中國城市管理的現實意義是多方面的，有兩點極具代表性。

一是新公共管理理論和方法使傳統管理理念被打破，再對城市進行管理的時候，其中蘊含了政治學、政策學、管理學、社會學等學科的相關理論知識，從而在一定程度上為城市的管理提供了理論支撐，而這其實也是城市公共管理范圍得到有效拓展的一大表現。

二是新公共管理應用的是當前一些私營組織和工商企業的管理方式和原則，由于這些企業和組織在發展工程中，特別注重政府公共管理服務的市場化以及客戶滿意度，因此促使新公共管理模式也為此受到了不同程度的影響。

四、結語

新公共管理作為一種新型的城市管理理念，對城市經濟的發展有著十分重要的影響和作用。實際上，新公共管理模式的存在也是經濟發展的必然結果，不僅為城市的管理和發展模式注入了新鮮的血液，而且也使得整個城市的管理模式更加完善，管理效率更是得到了有效的提高。總之，城市管理還有漫長的路要走，因此還需要我們共同努力，并且在實踐應用當中探索出一條更加嶄新的道路。本文對此探討，也是希望城市得到更加美好的發展。

（作者單位為四川大學錦江學院）

參考文獻

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1.1復雜外部環境下的問題選擇

現階段，公共問題變得越來越復雜，公共管理者在政策制定上也進行了適度干預。因受到處理技術、問題識別等因素的影響，公共管理問題選擇也逐漸轉移至管理者方面。公共管理者可以利用理性抉擇、環境分析，把自己偏好的問題劃入政策議程的范疇，同時還可以通過優化策略，改變環境約束，在問題構建上要有創造性，擴大問題選擇支配權。在處理事務較多、缺乏激勵、精力有限的條件下，政治決策人員可能會因為偷懶，導致問題選擇中的個人投入與分析減少。實際上，政治決策者更希望管理人員可以保持熱情，善于發現公共問題的存在，并且找出問題的解決方案。對于單個政治決策者而言，并非所有在這一區間內的問題選項都是他所想要的，但每個問題選項都可以接受，這就達到一種均衡狀態。在均衡問題區間范圍內，公共管理者能夠充分發揮政治決策的制衡關系與偏好差異作用，在問題選擇上把握自。若均衡問題區間較小，則表明自主空間也相應較小，如果均衡問題區間較大，那么自主空間也較大。

1.2公共管理者在問題選擇上具備偏好性

在環境可能產生變化的條件下，管理者能夠利用自身行動，積極應用策略，對公共管理問題的不利外部條件進行處理，在均衡問題區間內，使其朝著對管理有利的方向發展，擴大選擇空間。很多因素都可能導致政治決策者偏好產生變化，公共管理者需要掌握其中的某些方面，同時改變自身狀態。例如政治決策人員在他人說服下，或者在政策實踐、學習過程中獲取了新知識、新信息，可能導致他們的問題選擇產生變化。如果政治決策者在確立理想點中不夠理性，盲目確立，則可能降低社會關注度。公共管理者便需要抓住機遇，選取自己偏好的問題選項，并將其納入選擇范圍中。公共管理人員具備主動性，可以采取策略性行動，使決策人員的偏好產生變化，從而有利于擴大選擇空間。

2問題選擇的創造性

2.1創造條件

改變外部環境公共管理人員可以使創造條件、外部約束條件發生變化，擴大問題選擇空間與自由度，通過一定條件，超越外部約束，選取其偏好的問題。在先發制人過程中，公共管理人員要及時預測事物發展趨勢，政治決策者偏好可在一定程度上制約公共管理問題選擇，他們可選取自己偏好的問題，公共管理人員可通過勸說，使政治決策者與自己的偏好一致。公共管理者在問題選擇中，可能會選取政治決策者偏好，但自己并不喜歡的問題，該問題選擇與未來發展趨勢相符，符合發展需要。公共管理者必須充分意識到自己對社會認知的不足與公共問題的復雜程度，了解自己的能力。公共管理的問題選擇需要受到外部條件的制約，同時外部條件也可以在一定程度上輔助管理，兩者屬于相輔相成的關系。

2.2公共管理問題的選擇