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環境可持續發展論文:淺論環境保護與可持續發展

摘要:人類在經過漫長的奮斗歷程后,在改造自然和發展社會經濟方面取得了輝煌的業績,與此同時,生態破壞與環境污染,對人類的生存和發展已構成了現實威脅。保護和改善生態環境,實現人類社會的持續發展,是全人類緊迫而艱巨的任務。因此,環境保護與實現可持續發展,是一個一而二,二而一的任務。保護環境是實現可持續發展的前提,也只有實現了可持續發展,生態環境才能真正得到有效的保護,保護生態環境,確保人與自然的和諧,是經濟能夠得到進一步發展的前提,也是人類文明得以延續的保證。

關鍵詞:環境保護;可持續發展;和諧發展

1可持續發展的實質

可持續發展既是滿足當代的需要,又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。可持續發展包含二個重要的內涵:一是需要,指滿足人類基本需要和提高生活質量的需要,將基本需要放在特別優先的地位來考慮;二是限制,指人類的發展和需要應以地球上資源的承受能力為限度,通過人類技術的進步和管理活動,對發展進行協調與限制,要對環境滿足眼前和將來需要的能力施加限制,以求與自然環境容量相適應。沒有限制的發展,便不能持續。生態持續發展是可持續發展的保障,經濟持續發展是可持續發展的手段,社會持續發展是可持續的最終目標。隨著環境問題的出現,倡導可持續發展模式更是迫在眉急的。當今世界面臨著人口、資源、環境和發展一系列重大問題。可持續發展概念是在人類深刻認識環境與資源的可持續能力基礎上提出的。它是源于環境保護的。人類是自然的一部分,人類與自然界是不可分割的整體,人必須與自然協調才能持續生存。不適當的生產和生活方式是地球環境所面臨的最嚴重問題之一。工業革命以來,尤其是第二次世界大戰以后,西方國家競相追求經濟的高速發展,通過大量消耗不可再生資源,促進經濟的快速增長和維持較高消費水平的需要。工業生產雖然增長了幾十倍,但卻出現人口膨脹、資源短缺、環境惡化、生態破壞、貧困加劇和各國發展失衡的社會矛盾。可見經濟要持續發展,社會能夠和諧發展,保護好環境是關鍵可持續發展的思路,不但涉及人類未來的前途和命運,而且發展就是高消耗,高增長的消費經濟模式,不考慮自然的承受能力,以大量消耗自然資源來促進經濟發展,造成人與自然環境的不協調。可持續發展是將自然界普遍存在的物質不滅和能量守恒定律,應用到作為有機整體的人與自然環境系統。滿足人類需求是社會發展的中心。要求人類在盡量減少資源消耗的基礎上,提高資源的利用率,做到少投入多產出,促進可再生資源的增長,使系統內部在相互協調的情況下,物質能量的轉化率達到最佳效果,以滿足人們的需求。同時要求人們在消費時,盡可能地多利用少排放,以減少自然的負荷,使系統的結構和功能保持良好狀態,成為人類與自然環境相互協調的可持續發展的新模式。

2環境功能和環境問題

人類社會的發展不可能脫離周圍環境而孤立地進行。環境是社會發展的經常必要的條件之一,趁著加速或延緩社會發展進程的作用環境對社會發展所起的促進或阻延的作用體現了生產力不斷提高和自然資源不斷開發,社會與其周圍環境的聯系便日益加深。環境是人類生存發展的基礎。也是開發利用的對象。主要功能有:(1)提供人類活動所必需的各種自然條件和自然資源。環境是人類從事生產的物質、能源的源泉,也是各種生物基本重要條件。人類從自然地理環境中開采煤、石油、天然氣等,利用土地資源生產谷物,從而產生一系列的經濟活動。因而環境資源的多寡、優劣決定著經濟活動的規模和速度。當人類索取資源的速度超過自然供給的能力時,便難以維系和持續發展。(2)消納和同化人類活動產生的產品,同時也會有一些一時未能被利用的副產品排入環境,成為廢物。而人類新陳代謝和消費活動,也產生各種廢棄物歸還給周圍自然環境。當廢物排放量超過環境的自凈能力時,環境質量會下降。(3)滿足人類生存的精神享受。環境不僅能為人類提供物質資源,而且還能滿足人們對舒適的要求。清潔的空氣和水是農業生產必需的要素,也是人們健康,愉快的生活需求。優美舒適的環境,使人們心情輕松、精神愉快,有利于提高人體素質,更有效地工作促進社會經濟持續發展。保護環境的目的在于促進社會經濟持續發展。面對諸多的環境問題,我們必須加強環境保護。環境問題是指任何不利于人類生存和發展的環境結構和狀態的變化,產生的原因包括人為、自然兩方面。其實質是人類不合理的社會經濟活動與環境可持續發展間的矛盾。

環境問題已成為人類面臨的嚴峻挑戰之一。主要包括原生環境問題和次生環境問題兩大類。(1)原生環境問題地叫第一環境問題,是由自然環境自身變化引起的,沒有人為因素或很少有人為因素參與。這一類環境問題是自然誘發的,是經過較長時間自然蘊蓄過程之后才發生的,或者主要是受自然力的操縱,且人已失去控制能力情況下發生的,并使人類社會遭受一定的損害。這類環境問題包括地震、火山活動、滑坡、泥石流、臺風、洪水、干旱等。面對這些問題我們晝做到預防減少損害。(2)次生環境問題是人類活動作用于周圍環境引起的環境問題,也稱第二環境問題。主要是人類不合理利用資源所引起的環境衰退和工業發展所帶來的環境污染等問題。①環境破壞,環境破壞又稱生態破壞。主要指人類的社會活動引起的生態退化及由此而衍生的有關環境效應,它們導致了環境結構與功能的變化,對人類的生存與發展產生了不利影響。環境破壞主要是由于人類活動違背了自然生態規律,急功近利,盲目開發自然資源所引起的。因過度砍伐引起的森林覆蓋率銳減,因過度放牧引起草原退化,因濫肆捕殺引起許多動物物種瀕臨滅絕,盲目占地造成耕地面積減少因毀林開荒造成水土流失和沙漠化,地下水過度開采造成地下水漏斗,地面下沉,因其他不合理開發利用,造成地質結構破壞,地貌景觀破壞等。②環境污染與干擾,環境污染指有害物質或因子進入環境,并在環境中擴散、遷移、轉化,使環境系統的結構性與功能發生變化,對人類或其他生物的正常生存和發展產生不利影響的現象。主要是指人類活動導致環境質量下降。如大氣污染、水污染、土壤污染、放射性污染等。這威脅著人類的健康。環境干擾指的是人類活動所排出的能量進入環境,達到一定程度產生對人類不良的影響。

環境危機之所以引起人們的普遍不安與廣泛關注,是因為環境危機不僅影響了當代人的生活質量,也威協后代人的生存。這必須與可持續發展聯系起來,可持續發展鼓勵經濟增長,它不僅重視增長數量,而且要求發送質量提高效益,節約能源,減少廢物,改變傳統的生產和消費模式,實施清潔生產和文明消費。是以保護自然為基礎,控制環境污染,改善環境質量減少生態破壞,保持地球生態系統的完整性,以持續的方式使用可再生資源,使作類的發展保持在地球承載力之內。是以消除貧困,改善和提高人類的生活質量為目的,要與社會進步相適應。雖然未來人對幸福的理解也許會與我們有所不同,但作為人,他們的某些基本需要(如清潔的空氣、干凈的水、健康而穩定的生態系統)必須首先得到滿足。因此,在分配地球上的有限資源時,我們必須要用代際主義的原則來處理當代人與后代人的關系。我們不僅要給后人留下一套先進的生產技術與成熟的經濟發展模式,還要給他們留下一個穩定而健康的生態環境。

3環境保護與可持續發展

一種文明如果把掠奪和征服自然視為自己的價值實現,那么,環境污染與生態危機的出現就是必不可免的;人為目前所面臨的環境危機,不是源于科學技術提供資源的速度慢于人類消費資源的速度。與以往的歷史相比,人類目前所掌握的技術無疑是最先進的,但是,環境危機正是在我們擁有如此空前的技術力量的背景下產生的。因此,環境危機不能通過單純的技術手段來解決,承認技術手段在保護環境方面的局限性,并不是要否認

科學技術在保護環境方面的局限性,并不是要不論科學技術在保護環境方面的重要作用而是要求我們突破技術決定論的局限,把環境保護與可持續發展放在文明轉型和價值重鑄的大背景中來加以思考。承認大自然的內在價值,把人與自然視為一個密不可分的整體,追求人與自然的和諧,尊重并維護生態系統的完整、美麗和穩定。無論以全球范圍,還是以我國的實際情況來看,人類文明都發展到了保護生態環境階段。確保人與自然的和諧,是經濟能夠得到進一步發展的前提,也是人類文明得以延續的保證。要實現保護環境與可持續發展的目標。

我們需要做的事情非常多,我們要調整好人與自然的關系,當代人與后代人的關系,以及當代人之間關系。要真正解決環境問題,首先必須改變當前人類的發展模式和道路。發展不能僅局限于經濟發展,不能把社會經濟發展與環境保護割裂開來,更不應對立起來。發展應是社會、經濟、人口、資源和環境的協調發展和人的全面發展。1972年人類環境會議上通過了《人類環境宣言》,或為人類環境保護工作的轉折點,環境問題不僅僅是環境污染問題。從全球來看生態環境破壞此環境污染更嚴重。沖破了就環境的狹隘觀點,把人口、資源、環境與發展緊密聯系起來,協調人類與環境,發展與環境的關系,才能從整體上解決環境問題。當代人之間能否公平地分配環境保護的成本與利益能否建立一套鼓勵人們的環保行為的制度安排,這直接決定著人與自然和諧這一目標的實現;如果當代人之間尚且不能實現某種最低限度的公正,那么,我們就很難指望他們會真正關心遙遠后代的利益,因此,當代的集體努力與人人選擇是實現可持續發展目標的關鍵。《我們共同的未來》把滿足貧困人口的基本需要“放在特別優先的地位來考慮”。這是由于使人的基本需要得到滿足,這是人作為人所享有的基本權利。貧困是對這種權利的剝奪,它使人作為的價值得不到實現。同時,貧困與破壞環境往往是互為因果的。因此,消除貧困,減少貧富差距是實現代內平等的內在要求,也是實現可持續發展的基礎。綜上所述,要達到人類與自然環境的協調發展要達到可持續發展的目標——必須保護好環境。

人有權利利用自然,通過改變自然資源的物質形態,滿足自身的生存需要,但這種權利必須以不改變自然界的基本秩序為限度;人又有義務尊重自然的存在事實,保持自然規律的穩定性,在開發自然的同時向自然提供相應的補償。當然,如此確定權利和義務的范圍,是以人與自然之間原本存在著和諧為前提的,可持續發展針對的則是人與自然的和諧關系已經遭受嚴重破壞的現實。在這個事實中,人對自然的權利和義務的范圍必須相應調整。在達到新的和諧之前,人對自然的開發方式,開發深度應當受到嚴格的限制;人在改變自然資源的物質形態的同時,應當更多地向自然提供補償,以恢復其正常狀態。使人與環境協調發展,達到可持續發展的目標。

環境可持續發展論文:可持續發展戰略與我國環境資源立法的完善

摘要：可持續發展是聯合國環境與發展大會確立的未來共同發展戰略，《中國21世紀議程一中國21世紀人口、環境與發展白皮書》提出了我國的可持續發展戰略、對策及行動方案。雖然在環境資源方面我國基本上建立了環境與資源法的法律體系，但尚未將可持續發展作為環境與資源立法的指導思想。因此，修改我國《憲法》《環境保護法》及有關環境與資源的法律法規，并制定統一的《自然資源保護法》《環境污染稅法》《環境保護投資法》和《環境與資源教育法》，已成為我國實施可持續發展戰略的當務之急。

關鍵詞：可持續發展 環境與資源 立法完善

一、可持續發展戰略的提出與我國的環境資源立法

1972年，聯合國在斯德哥爾摩召開的有114個國家代表參加的“人類環境會議”預示著人類環境時代的開始。此次會議最重大的意義是產生了與可持續發展概念相近的思想。1987年，聯合國環境與發展委員會發表《我們共同的未來》的報告。該報告提出了“可持續發展”的概念，即“既滿足當代人的需求，又不危及后代人滿足其需求的發展。”這標志著可持續發展思想的成熟。1992年，聯合國在里約熱內盧召開的環境與發展大會把可持續發展作為未來共同發展的戰略，得到了與會各國政府的贊同。大會通過的《關于環境與發展的里約宣言》和《21世紀議程》，第一次把可持續發展由理論和概念推向行動。

聯合國環境與發展大會之后，我國于1992年8月制定了環境與發展應采取的10大對策，明確提出走可持續發展的道路；1994年3月，我國的《中國21世紀議程-中國21世紀人口、環境與發展白皮書調以下簡稱《白皮書》，從人口、環境與發展的具體國情出發，提出了我國可持續發展的戰略、對策及行動方案；1996年3月，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要（以下簡稱《綱要》），把實施可持續發展作為現代化建設的一項重大戰略，使可持續發展戰略在我國的經濟建設和杜會發展過程中得以實施。

可持續發展的核心是發展。可持續發展的重要標志是資源的永續利用和良好的生態環境。可持續發展既要考慮當前發展的需要，又要考慮未來發展的需要，不以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益。可持續發展要求人們改變傳統的的生產方式和生活方式，改變人類對于自然的態度，在開發和利用自然資源的同時，必須注重對環境資源的保護。因此，實現可持續發展必須以法律作保障。

改革開放以來，我國的環境與資源立法取得了較大的成績。1979年我國就頒布了《環境保護法》，確立了經濟建設、社會發展與環境保護協調發展的基本方針。1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的現行《憲法》規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源／此外，由全國人大通過和修改通過了許多環境保護的專門法律以及與環境保護相關的資源管理的法律，其中包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》《噪聲污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》《海洋環境保護法》《野生動物保護法》《水土保持法》《水法》《土地管理法》《森林法》、《草原法》《漁業法》《農業法》《文物保護法》等；由國務院制定并公布或經國務院批準而由有關主管部門公布了大批有關環境與資源保護的單項法規，其中包括為了執行環境與資源基本法和法律而制定的實施細則或條例以及對環境資源保護工作中出現的新領域、新問題所制定的單項法規，如《水污染防治法實施細則》《森林法實施細則》《環境噪聲污染防治條例》《征收排污費暫行辦法》《海洋傾廢管理條例》《關于加強鄉鎮、街道企業環境管理的規定》；由地方人大和地方人民政府結合本地區的實際情況，制定和頒布了600多項環境保護的地方性法規，另外，我國還制定了環境質量標準。污染物排放標準、環境基礎標準、樣品標準和方法標準，基本上建立了環境標準的法律體系。到1995年底，我國頒布了364項各類國家環境標準。

為了加強環境資源保護領域的國際合作，維護國家的環境權益，承擔應盡的環境保護義務，我國締結和參加了《保護臭氧層維也納公約》、《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》、《核材料實物保護公約》、《南太平洋無核區公約》、《氣候變化框架公約》、《東南亞及太平洋區植物保護協定》等幾十項國際條約、公約、協定。

雖然我國已經基本上形成了以《憲法》為核心，以《環境保護法》為基本法，以環境與資源保護的有關法律、法規為主要內容和以我國締結參加的有關國際環境與資源保護的條約、公約。協定為輔的較為完備的環境與資源法的法律體系，但隨著社會主義市場經濟體制的建立，市場主體為了達到個人的經濟利益，往往忽視社會效益和環境保護，加之我國環境和資源的立法也存在一些問題，需要進一步研究，這就使我國的環境與資源法的法律體系面臨嚴重的挑戰。

二、實施可持續發展戰略中我國環填與資源存在的若干問題

在20世紀里，世界環境污染公害事故和公害病顯著增加。30～60年生了馬斯河谷事件、多諾拉煙霧事件、倫敦煙霧事件。日本水俟病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美國洛杉礬光化學煙霧事件等“舊八大公害事件”；80年代又發生了意大利塞維索化學污染事故、美國三里島核電站泄漏事故、墨西哥液化氣爆炸事件、印度搏帕爾農藥泄漏事件、前蘇聯切爾諾貝利核電站泄漏事故、瑞士巴塞爾贊多茲化學公司萊茵河污染事故、全球大氣污染和非洲大災荒等“ 新八大公害事件”。近年來，我國學者對全球的生態環境問題進行了研究，提出了嚴重威脅社會經濟發展的全球性生態環境問題主要有7個方面：“三廢”物質污染、噪音污染、水資源污染、土地沙漠化、溫室效應、大氣臭氧層破壞、核污染。

我國在環境污染的防治和資源保護方面雖然取得了較大的成績，但也還存在著以下三個方面的問題。

（一）我國生態環境存在惡化現象

“自改革開放以來，我國在經濟實力不斷提高的同時，生態環境卻在惡化：大氣污染居高不下：水資源持續短缺，水質污染明顯加重；土地退化與耕地占用嚴重；森林減少，水土流失加劇，草原退化、沙化面積不斷擴展；自然災害發生的頻率加快，污染事件不斷增多。…突出的現象是：水土流失的危害已經擴大到全國耕地面積的1／3，500多條主要河流和幾乎所有的湖泊受污染面積達82％以上；全國城市的居民正呼吸著總懸浮微粒日平均值比國際標準高出10倍以上的污濁空氣；而被稱為”母親河“的黃河下游，一年中有200天可以被改稱為”母親沙灘“。1998年夏季長江全流域持續兩個月的水災造成了巨大損失，這也與生態環境遭破壞有很大關系。《國民經濟與社會發展”九五“計劃和2010年遠景目標綱要》指出，”九五“計劃期間，我國將重點解決”三河“（淮河、海河和遼河）、三湖”（太湖、巢湖和滇池）／兩區“（酸雨污染區、SO2控制區）的污染控制問題。這也反映了上述”三河“／三湖”／兩區“的生態環境惡化問題已到了非”重點解決“不可的地步了。

（二）我國環境保護投資不足

我國環境保護投資中存在的問題是環境投資總量小，歷史欠帳太多。“八五”期間，國家環保投入1102億元，按1990年的價格計算，占國內生產總值的比重下降到0.69%，沒有達到“八五”計劃規定的0.85%的目標，這不僅遠遠低于發達國家的水平，也低于發展中國家的平均水平。我國目前總的環境投資缺口大約為2500多億元，而現在的投資額僅占需要投資額的6.3％。發達國家的環境投資通常要占到GNP的1.5O%以上。例如，美國每年用于環境保護的投資在800億美元以上，日本在700億美元以上，美國每年用于水污染和大氣污染治理的費用超過了1500億美元，據一項對80年代中期情況的研究表明，我國因環境污染每年造成的經濟損失達382億元，部分自然生態環境遭破壞造成的經濟損失每年達500億元，兩項合計達882億元，占同期國民生產總值的15.64%，而據聯合國環境規劃署資料的統計，美國等發達國家因環境污染引起的經濟損失占國民生產總值的比例一般為3～5％。可見我國的環境污染比發達國家嚴重得多。

我國現行的環保投資體制是在計劃經濟體制下和在向市場經濟過渡時期建立的。隨著可持續發展戰略的實施以及適應經濟體制和經濟增長方式兩個根本轉變的需要，現行的環保投資體制存在著一個如何與市場經濟體制下國家投資體制改革相配套的問題。總的來說，我國環保投資體制的改革滯后于整個國民經濟投資體制的改革。1984年初，國家規定了環境保護的8條資金渠道，這標志著我國環保投資體制改革的開始；1986年，國家又進行了環保補助資金“撥改貸”的試點；1988年，國務院了《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》，同時又試點建立環境保護投資公司。從目前現狀來看，這些環境投資體制改革和試點涉及的范圍有限，改革的力度也不夠，遠遠不能適應國家可持續發展戰略對環保投資體制改革的要求。

（三）我國環境與資源立法存在的問題

1.可持續發展的戰略尚未成為我國環境與資源立法的指導思想

現行《憲法》雖然以國家根本大法的形式規定了國家保護環境、防治污染和其他公害以及國家保護自然資源的原則，但不足的是沒有明確將可持續發展作為環境與資源保護的指導思想。我國的《環境保護法》和其他有關環境保護、防治污染和自然資源保護的法律、法規，同樣也存在這個問題。然而，我國制定的環境與發展應采取的10大對策和《白皮書》以及《綱要》，都把實施可持續發展戰略作為現代化建設的一項重大戰略。這就說明我國的環境與資源的法律和環境與資源的政策之間存在脫節的現象。

另外，在我國80年代制定的單項自然資源法中，由于在指導思想上沒有把生態環境保護作為重要的立法目的，對自然資源開發中的生態環境保護缺乏具體的規定，致使這些自然資源的法律難以適應生態的環境保護的需要。

2.我國的環境與資源立法不能完全適應社會主義市場經濟的要求和社會發展的需要

我國于1992年逐步建立起社會主義市場經濟體系，而環境與資源立法相當一部分是1992年之前在計劃經濟體制下制定的，這些帶有計劃經濟特征的法律規定已明顯地與發展社會主義市場經濟的要求不相適應。在可持續發展的戰略目標下，必須強化環境資源保護在政府決策中的份量，增加環保投入，為環境資源計劃管理提供現實辦法。現行法律確立的以行政區劃管理為主的管理體制已造成了污染范圍的擴大、跨區域及跨流域的污染情況嚴重而得不到有效遏制，以城市為主的污染正逐漸向農村蔓延。

目前執行的超標排污收費制度，只是對超過濃度標準排放污染物者征收排污費，這種超標排污收費制度實質上是計劃經濟體制下的以資源分配、無償使用力主要特征的產品經濟在環境保護領域的具體體現。排污者只要不超過污染物排放標準，就可以無償使用環境納污能力資源，這在很大程度上加劇了資源浪費和環境污染。

另外，我國現行的《環境保護法》《大氣污染防治法》等法律、法規中的環境保護投資條款與市場經濟下環境事權分配和國民經濟融資體制不盡符合，需要進行調整和完善。

3.我國環境與資源的法律、法規之間也不統一

我國環境法與資源法之間存在不統一的現象。例如，《環境保護法》第6條規定國家環境保護局和地方各級環境保護局是環境保護工作的主管部門，統管全國或地方的自然資源保護工作和污染防治控制工作；然而在各自然資源的法律、法規中只規定了各自然資源專管部門的職責和權限，卻未規定環保主管部門的權限。這種立法傾向顯然是把環保主管部門排除在自然資源保護管理部門之外，明顯與《環境保護法》的規定相沖突，從而造成環境保護主管部門和環境保護監管部門之間的權責不清。再如，根據《標準化法》的規定，國家制定的強制性標準必須執行，對違反者要處以罰款甚至追究其刑事責任；而現行環境法只要求超標排污者繳納排污費即可，并不認為超標排污系違法行為。這就直接違反了《標準化法》的規定，造成法律體系內部的不協調，還有，我國雖然已制定了各種環境區域的環境噪聲標準，但并未將其列入《環境噪聲污染防治法》中；《水污染防治法》將水環境質量標準和污染物排放標準的制定權劃給各級政府的環保行政主管部門，這些做法的結果使得大量的相關法規散見于國務院和各級政府的行政法規和部門規章中，實質上是法出多門，重規章而不重法，這不能不說是我國環境法律體系結構上的一個缺陷。

4.我國缺乏一部自然資源的基本法-《自然資源法》

我國從80年代以來頒布了幾部自然資源的法律，其中包括《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》、《漁業法》、《野生動物保護法》等，這些法律比較單 一和分散，不能滿足我國可持續發展的需要，因而迫切需要制定一部綜合性的自然資源管理的法律，以廣泛、全面地對自然資源和自然生態環境進行保護。

5.我國還缺乏環境與資源教育的立法

三、可持續發展與我國環境資源立法的完善

為了實施可持續發展戰略，我國現有的環境與資源法律、法規必須進行修改和完善，以適應可持續發展戰略的需要。

（一）修改有關環境與資源的法律，適應可持續發展的需要

由世界自然保護同盟、聯合國環境規劃署和世界野生生物基金會合編的《保護地球-持續生存戰略》明確提出，各國應通過一個關于可持續發展的全球宣言和盟約，使各國對可持續生存的道德準則作出承諾，并應將可持續生存原則納入各國的憲法和立法之中；所有國家應保護人權、子孫后代利益及地球生產率和多樣性的環境法綜合體系；應對現行的法律和行政的控制進行審查，改進其弱點；到本世紀末，所有地方都應完成對國家法律的審查，目的是重新制定法律，適應持續生存的需要。因此，我國的環境與資源立法應根據以上的精神和我國的實際情況，加以修改和完善。

1.修改現行《憲法》

我國現行《憲法》還沒有可持續發展的條款，應在適當的時候加以修改，增加可持續發展的內容。因為，可持續發展以保護自然資源和環境為基礎，發展與資源和環境保護是相互聯系的，它們構成了一個有機的整體，應在國家根本大法中得到體現。

2.修改《環境保護法》

我國現行《環境保護法》由于制定的時間較早，沒有可持續發展的內容，應加以修改和補充-將可持續發展的戰略作為指導思想并增加可持續發展的內容，以適應保護環境與資源的需要。另外，《環境保護法》中還存有計劃經濟的痕跡，以致在某些方面與市場經濟的要求相悖；《環境保護法》在規定綜合性目標的同時，還規定了具體的法律措施，其結構中仍然保留了大量實施法的內容，其內容已經溢出了作為基本法的內容范圍；《環境保護法》突出的問題就是對自然生態和資源保護的原則性規定大少，以致于該法呈現出濃厚的污染防治法的色彩。這些在修改《環境保護法》時，應給予特別注意。

3.修改有關環境與資源的法律、法規

在修改我國現行的環境與資源的法律、法規時，應注意以下問題：一是要以可持續發展作為修改環境與資源法律、法規的指導思想，將可持續發展的戰略貫徹到修改環境與資源法律。法規過程的始終。二是在環境與資源的立法中，要注重運用經濟手段對環境與資源進行管理。目前，我國社會主義市場經濟體系逐步建立，價值規律和商品經濟將在社會經濟活動中發揮越來越大的作用。因此，環境與資源的管理也要引人市場機制，更多地依靠市場經濟手段來解決環境問題。國家應制定有利于環境的產業政策，通過產業結構的調整來減少環境污染，建立并完善有償使用自然資源和恢復生態環境的經濟補償機制。要按照“排污費高于污染治理成本”的原則，提高現行排污收費標準，促使排污單位積極治理污染。三是對環境資源保護工作中出現的新領域、新問題進行立法，四是加強環境與資源立法的國際合作與交流，借鑒國際上環境與資源立法的經驗，引進環境與資源保護方面先進的手段、技術，使我國環境與資源立法的內容與國際條約、國際公約的內容相一致。

（二）進一步加強有關環境資源保護的立法

1.制定統一的《自然資源保護法》

世界上許多國家已經或正在制定自然資源管理的法律。目前，我國制定《自然資源保護法》的條件已經逐步成熟。《自然資源保護法》的主要內容應包括：制定《自然資源保護法》的目的；《自然資源保護法》的基本原則；自然資源的所有權和使用權；自然資源的管理主體及管理體制；自然資源的開發、利用和補救；自然資源的保護；不當利用自然資源的責任；自然資源與生態環境保護；自然資源有償利用及收費制度；自然資源稅；保護自然資源的教育以及違反《自然資源保護法》的法律責任等。

制定《自然資源保護法》的目的是實現自然資源和物質資源的可持續管理，以合理利用和開發自然資源，滿足社會經濟文化物質生活的需要，同時能滿足下一代的合理需要。《自然資源保護法》應修正計劃經濟體制下的自然資源無償使用的做法，以社會主義市場經濟的思路對資源進行合理配置，以經濟手段的法律化來管理自然資源，做到經濟發展和自然資源開發保護同時進行。

2.加強國家對環境資源投資的宏觀調控，制定《環境污染稅法》《環境保護投資法》

據預測1995～2000年我國在環保方面的，急投資需求將達4000億元。根據聯合國預測，2000～2025；年全世界用于環境方面的投資。如果保持占國民生產總值的1％，可以大體上減緩環境惡化；如果上升到2％，可以便環境惡化得到初步控制；如果上升到5％左右，可以完全控制住環境惡化；如果上升到8～10％，方可實現環境的良性循環。而在我國財政中，環保的投資份額偏小、，僅占國民生產總值的1%.在市場經濟體制下，國家必須對環境與資源的保護進行有效的宏觀調控，制定有關的產業政策，并且利用財政覦收等手段作為產業政策實現的手段，加強環境保護投資的宏觀調控。

要實現我國跨世紀的環保目標和可持續發展戰略，國家須運用稅收手段對排污者課征環境保護稅，以促進經濟增長方式的轉變，這是解決環境污染的根本之策。當前，急需制定《環境污染稅法》。根據我國實際，該法應對以下污染進行征稅：（1）水污染稅，即對工業廢水的排放量為依據進行征稅；（2）二氧化硫稅，即以企業排放硫的數量作為課稅依據；（3）燃料稅，即以燃料產品的銷售數量為證稅依據；（4）垃圾稅，即對工業固體廢物的排放進行征稅。

《環境保護投資法》的主要內容應包括：以可持續發展戰略為指導，制定環境保護投資發展目標和中長期發展現戈（和戰略。其中包括制定全國和各地區、行業的環境投資發展戰略，環保投資的總體規模、投資方向；環保投資籌集（包括政府財政預算）；排污費收入；發行中長期環境債券或股票；適當利用外資，采用BOT投資方式，解決環保基礎施建設資金；建立環保基金；爭取國際金融組織、外國政府的優惠貸款和援助；環保投資資金及基金的管理和投資效益管理；環境保護投資，總量和結構；環保投資的信息系統；違反《環境保護投資法》的法律責任等。

3.制定《環境與資源教育法調略》。

環境可持續發展論文:區域劃分與環境可持續發展

論文關鍵詞:行政區域　環境保護　可持續發展

論文摘要:闡述了行政區域的內涵,分析了行政區域劃分對環境可持續發展的不利影響,提出了具體的解決方法。即:在全國范圍內,環境保護部門實行人、財、物的縱向管理,地方政府配合工作的機構體系。

隨著環境問題的日益嚴峻,各國政府都在積極采取各種手段解決環境問題。我國政府十分重視環境保護工作,把環境保護列為基本國策之一。環境立法體系逐步完善,環境治理的投入逐年增加,使我國在經濟發展的同時,環境質量整體狀況有所好轉。但從局部分析,特別是跨流域、跨區域的環境質量狀況有進一步惡化的趨勢,環境污染狀況不容樂觀。有些地方經過多年的治理,耗資巨大,污染情況反而更加嚴峻。糾其原因可能是多方面的,但中國現行的行政區域體系劃分也是重要的原因之一。本文分析了行政區域對環境質量的綜合影響,并提出了相應的對策措施。

1　區域劃分概況

我國的區域劃分模式為:國家、省(自治區、直轄市)、市(地、州、盟)、縣(區、旗)、鄉(鎮、街道)、村等。在我國省(自治區、直轄市)既有貫徹落實國家政策法規的義務,又有相對獨立制定地方法規、條令的權利。因此,在貫徹落實國家政策法規的時候,由于各個地方的經濟發展水平、環境條件、工作基礎不同,必然在落實的深度、廣度方面有所差異。另外,各省(自治區、直轄市)在制定各自的地方法規時,由于各地政府部門對環境保護的認識深淺不同,重視程度不同,環境質量現狀不同以及地方保護主義意識的存在,相互比較難免存在較大差異。到市(地、州、盟)級行政區,由于經濟基礎不同,發展水平不同,對環境的損壞程度不同,致使環境保護工作在同一省內不同地區也有較大的差異。

由于我國的行政區域本身和一些機構具有相對權威性,容易形成為了各自的利益、政績、權力而各自為政,我行我素。在對待環境保護工作的態度上,地方長官完全可能為了自己局部的利益而犧牲全局利益,以發展地方經濟為理由,以保證職工就業為借口,忽視環境保護、環境治理工作,拒絕關、停污染企業。或者轉嫁環境污染影響,以犧牲相鄰區域環境質量為代價來繁榮本地經濟與市場。國家投巨資治理的多個流域,效果不佳,環境保護有法不依、執法不嚴的根源就在于地方保護主義。而地方保護主義之所以存在,則因為區域劃分各自為政的結果。

2　行政區域對環境可持續發展的影響

2. 1　區域經濟發展模式差異導致環境污染

由于人為地劃分行政區域,導致各個區域內地理位置、工業基礎、環境資源、能源、交通設施、公眾素質等發展經濟的基礎要素嚴重的不平衡,造成區域經濟、社會、環境發展的不平衡。在國內,有東南沿海的發達地區,更有需要振興的東北地區和需要崛起的中部地區及相對欠發達的西部地區;在同一區域內經濟發展程度都有很大差異,廣東的深圳與其相距百公里山區相比,經濟發展狀況、居民收入等兩極分化極大。這種區域經濟發展的基礎差異給環境資源的合理利用,經濟與環境的可持續發展帶來明顯的影響。發達地區由于基礎好,優勢多,經濟發展大多采取可持續發展的、集約型發展模式,生態環境保護工作比較到位。而欠發達地區由于資金的缺乏,技術設備落后,為了單純地追求經濟增長,大多采取高投入、高消耗、低產出為特征的粗放型發展模式。為了當地經濟加速發展,不顧冒環境污染的風險,引進被東部地區淘汰的、污染環境嚴重的工業項目,其結果只能是付出巨大的環境代價,來追求表面的經濟繁榮數字,經濟發展后勁嚴重不足。

2. 2　區域建設小而全導致環境污染

由于行政區域劃分等原因,形成了我國各個行政區域內小而全的地方工業體系。這種工業體系很容易和環境因素形成沖突,一些環境污染嚴重的工業在欠發達地區遍地開花,尤其是一些鄉鎮“五小”企業,與國家大型企業爭能源、爭原材料、爭市場。由于“五小”企業生產工藝落后,污染排放嚴重超標,環境治理形勢嚴峻。這種對內封閉、對外排斥的工業格局,大大地限制了各種信息、技術、生產要素的相互交流與溝通,嚴重地制約著當地社會、經濟、環境的可持續發展。

2. 3　行政管理水平的差異導致環境污染

由于行政區域劃分以及經濟利益的驅動,各個區域內部只追求轄區內部的經濟增長,各自為政,區域內的行政領導只追求任期內的增長速度,看重局部和眼前的利益,盡量減少對環境保護的投入,導致本應由區域內部支付的環境保護運行成本轉嫁到周邊地區或下游區域,從而加劇了環境污染的現狀。有些領導環境保護意識淡薄,無視環境影響評價、污染物排放總量控制等環境法規制度的存在,使得一些污染嚴重的項目得以違規建設,使當地本已脆弱的生態環境更加嚴峻。在環境污染治理方面,有些地區為了保護轄區內的一些污染嚴重的企業,有法不依、執法不嚴的事件時有發生。

2. 4　環境保護意識的差異影響公眾參與積極性

由于區域內相對封閉,環境信息不對稱,環境保護意識上的差異,加上人為的誤導,使我國的公眾參與環境保護事務的積極性不高。走過場,追求形式化,應付的成分多,追求實效的少。因為環境信息透明度不高,公眾的知情權沒有得到滿足,在具體的建設項目造成環境污染時,公眾與建設方之間、公眾與政府之間的沖突時有發生。不僅造成巨大的經濟損失,還使公眾對政府在某種程度上失去了信任。

3　消除影響的措施

真正理順行政區域管理與環境保護之間的關系,提倡按照自然規律辦事,充分發揮行政區域的協調、管理作用,打破分割,樹立大環境區域的概念,才能有效地減少或消除區域分割產生的環境問題。

3. 1　各行政區域內環境保護部門實行縱向管理

為了克服行政區劃帶來的弊端,環境保護工作應當在全國實行縱向管理結構,統一步調,一致行動,才能收到應有的效果。在行政分割的體制下,各地的環境保護部門很難發揮出應有的作用。例如:地方行政領導主抓的項目,即使有污染,下屬環境保護部門也很難制止。如果環境保護部門由中央直屬,實行縱向管理,情況會好轉。在上馬新建項目時,環境影響評價會真正起作用。

3. 2　按環境資源分布合理布置環保機構

一般的流域跨越多個省、市、區、縣,各地環境保護部門要想統一行動,治理污染,難度大,相互協調困難,工作效率低。某條河流多年治理不好,區域劃分造成的障礙不可忽視。如果設立專門的流域環境保護機構(其人事任免權、財政撥款渠道、人員的工資收入、福利待遇完全與地方政府脫離,由上級環境保護部門直接管理),專門協調管理該流域的環境保護事宜,有專人、專款、專門機構負責抓專項工作,各地方政府部門協助、配合,環境污染治理工作將會效果顯著。總量控制措施也會得到有效的落實。

對區域政府領導班子的政績考核除了經濟發展指標外,還要綜合考核資源生產效率、環境質量狀況等內容。實行環境保護一票否決制度。要教育干部提高環境保護意識,從堅持可持續發展的角度來開展工作。環境保護的考核方式應充分注意到群眾的反映和相鄰區域、特別是下游地區的反映。對于以污染環境為代價創造的經濟發展、市場繁榮,是不宜提倡的。

3. 3　盡快建立環境稅收機制

通過稅收機制,促進當地環境保護工作的開展。建立稅率、稅種合理的環境稅征收制度,改環境保護、環境污染收費為收稅。由于稅法的嚴肅性和強制性等特點,可以適當地克服地方保護主義傾向在環境保護方面的不良影響。環境稅收直接加大了污染行業、企業的生產成本,降低了其在市場上的價格優勢,使環保產品、綠色產品有了與其競爭的公平環境,促進了環保企業的發展。

實行稅收資金部分返還企業,以資助企業治理環境污染制度。既減輕了地方政府的財政負擔、企業治理環境污染的資金壓力,又可以調動企業搞好環境保護工作的積極性。對于生產工藝落后、設備老化、環境污染嚴重、治理無望的“五小”企業,在環境稅收的重壓下,關、停、并、轉則勢在必行。

3. 4　強化行業協會、學會的作用

充分發揮各種行業協會、學會等社會團體的作用,提倡行業自律,保護環境,淡化行政區域界線。積極開展宣傳教育、學術交流、科技攻關、技術咨詢、人才培養等活動,鼓勵大家改變不良的生活方式、生產方式,善待環境,抵制污染。由行業協會出面組織公眾參與環境事務的各種活動,有計劃、有目的、有針對性地提高大家的參與意識,追求實效,不走過場。在全社會創造一種自覺保護環境,堅持可持續發展的工作、生活氛圍。

4　結論

環境保護工作應淡化行政區域的概念,堅持按環境資源分布特征設立環境保護機構、環境保護實行垂直管理的原則,貫徹執行環境保護一票否決制度。提高領導者環境保護意識,樹立大局觀念,加強環境執法力度。我國的環境保護工作會上一個新的臺階。

環境可持續發展論文:基于可持續發展的環境稅收體系構建

論文關鍵詞：可持續發展　環境稅收制度　排污收費制度　環境保護稅

論文摘要：隨著傳統經濟的發展,環境污染、資源浪費現象日益普遍,而稅收政策是優越于其他經濟手段的國家宏觀調控手段,是促進可持續發展的一種必然趨勢。許多發達國家都相繼開征了環境保護稅,而我國還停留在排污收費制度上,相關的環境稅收制度還不健全。為此,本文分析現行環境稅收制度存在的問題,并從改革現行稅制和開征環境保護稅兩方面提出構建可持續發展環境稅收體系的思路。

要保持經濟的可持續發展,就必須改變傳統經濟增長方式,徹底改變先發展后治理的觀念,將環境保護放在與經濟發展同等重要的地位。要實現這一戰略目標,環境稅收體系將起著不可替代的作用。

一、現行環境稅收制度存在的問題

(一)資源稅。現行資源稅存在的主要問題有:(1)定位不合理。對自然資源征稅,可分為一般資源稅和級差資源稅兩種。我國資源稅定位于調節級差為主,這樣的定位不利于將資源開采的外部成本內在化,與環境保護無關,達不到遏制資源浪費的目的;(2)征收范圍小。資源稅的征收范圍只限于礦產品和鹽,而具有重大生態環境價值的大部分非礦產資源——水、森林、草原、灘涂等卻長期處于稅收調節之外。這不僅導致了過度消耗和嚴重浪費,而且使后續產品的比價極不合理;(3)單位稅額設計不合理。過低的資源稅單位稅額既違背了價值規律,又造成了資源的盲目過度開采;而且納稅人具體適用的稅額取決于資源的開采條件,與開采對環境造成的影響無關;(4)計稅依據不合理。現行資源稅對資源的銷售數量或使用數量征稅,而對已經開采而未銷售或使用的不征稅,直接導致了資源的無序開采,造成大量資源的積壓和浪費。

(二)流轉稅。現行增值稅存在的主要問題有:(1)低稅率問題。為了增值稅的稅收優惠而對煤氣、石油液化氣、農膜、農藥等產品實行的低稅率,不利于環境的保護;(2)稅負問題。循環利用資源的企業原材料成本低,增值部分所占比重較高,稅負較重;且從民間和小規模納稅人收購的廢舊物資,進項稅額均不能抵扣,加重了企業的稅收負擔;(3)優惠政策不到位。當前增值稅即征即退、減半征收的優惠政策只集中在生產電力、水泥、新型墻體材料方面,還有很多循環經濟的鏈條及相應產品沒有涉及。

現行消費稅存在的主要問題有:(1)征稅范圍太窄。一些容易給環境帶來污染或者導致環境資源嚴重浪費的消費品仍沒有列入征稅范圍,如電池、氟利昂、化肥、一次性塑料袋、一次性餐盒以及煤炭等;(2)有些稅率太低。過低的稅率只能對市場發出要限制使用的信號,而不能起到規范引導消費行為的作用;(3)優惠政策不到位。消費稅中對使用新型能源或者可再生能源的車輛的優惠政策不到位,難以達到激勵使用新型能源的目的。

(三)其他稅

1、城市維護建設稅。城市維護建設稅依附于“三稅”,稅基極不穩定,收入規模占稅收總量比例較低,難以籌集城建維護所需的資金。另外,城建稅只對繳納“三稅”的內資企業和個人征收,造成內外資企業的稅負不公,同時也造成一些污染產業在我國的集聚。

2、車船稅。車船稅的設計本身不具有循環經濟方面的意義。機動車船按輛或載重噸位征收,對由于性能、油耗和尾氣排放量的不同對環境損害程度的差異等因素不予考慮,對能源的消耗量和廢氣的排放量關聯程度較低,納稅人的稅收負擔與車輛對環境的污染程度沒有關系。

3、土地稅。土地使用稅征收范圍僅限于城市、縣城、建制鎮和工礦區,而且稅率較低。由于農村土地不征稅,不少城內企業紛紛遷往農村,大量占用農用地,特別是耕地。耕地占用稅的征收范圍也較窄,稅率也較低。

(四)排污收費制度。我國目前還沒有開征環保稅,實施了二十多年的排污收費制度雖然提高了治理污染的能力,加強了環保系統的能力建設,但還存在很多的缺陷。

1、立法層次低,征管不到位。排污收費沒有被納入稅法體系中,立法層次低,權威性差,在實施過程中遇到較多困難,征收乏力,隨意性很大。另外,排污收費缺乏有效地監督,收費用途不明確。

2、征收范圍小。排污收費主要針對污水、廢氣、固廢、噪聲和放射性廢物等五大類。像生活垃圾、污水、工業廢棄物等沒有納入征收范圍。而且主要針對部分企事業單位,第三產業和鄉鎮企業只部分實行,居民生活污染物排放基本未實行。

3、征收標準低。從理論上講,收費標準不能低于治理污染的成本,否則,污染單位寧肯交排污費也不愿花資金治理污染。而我國目前的排污收費標準,遠遠低于排污單位污染排放治理設施的運行成本。此外,由于費率的調整很少或多年才調整一次,通貨膨脹降低了排污費的真實水平。

4、收費依據不合理。排污收費制度主要根據污染物排放濃度超標收費,沒有考慮污染物的排放量,且僅對污染體濃度最高的一種污染物收費。這種收費減弱了企業在標準下進行污染削減和污染控制技術創新的動力,也導致了對污染排放濃度稀釋或污染物替代,結果環境污染更嚴重。

二、改革現行環境稅收制度

(一)資源稅。在合理定位資源稅普遍征收性質的同時,做到以下幾點:(1)擴大征稅范圍。基于我國自然資源短缺、利用率低等現象,資源稅應起到全面保護資源,提高資源利用效率的作用。因而,應將資源稅的征稅對象擴大到土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等資源;(2)調整計稅依據。資源稅的計稅依據可由銷售數量或自用數量調整為開采數量或生產數量,這樣可以防止資源的無效開采和使用浪費;(3)適當提高單位稅額。尤其對不可再生、不可替代和稀缺的資源應該課以重稅,適當拉大級距;(4)改變計征方法。根據資源的不同特點,可以考慮實行從量定額、從價定率和復合計稅三種計征方法。如對鐵、煤、石油等非再生金屬和非金屬礦產品實行復合計稅辦法,即先在開采或生產環節從量計征,以后在銷售環節再從價計征。

(二)流轉稅

1、增值稅。首先,對農藥、煤氣、農膜等對環境危害較大的產品按17%的基本稅率征稅。為了保證農民的利益,可以運用財政補貼等手段;其次,減輕企業的稅收負擔。凡列入《國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》的產品都實行13%的低稅率,并按照資源循環利用的程度給予一定時期的減免稅優惠。同時,放寬廢舊物資進項稅額抵扣條件,以實現循環經濟的稅收優勢。

2、消費稅。首先,擴大征收范圍。對資源消耗量大且無法再回收利用的和環境污染嚴重的消費品和消費行為納入征收范圍,如一次性塑料袋、一次性紙尿布、高檔建筑裝飾材料、煤炭、電池等;其次,適當提高一些應稅消費品的稅率,達到減少消費的目的;再次,對符合一定節能標準的產品給予一定的稅收減征優惠,以鼓勵消費。

此外,通過調整部分進出口稅收政策,對國內資源的出口和嚴重污染環境或預期污染環境又難以治理的產品進口進行有效的防治,充分發揮綠色關稅的壁壘作用。

(三)其他稅

1、城市維護建設稅。開征獨立的城建稅,改變其附加稅的性質,并適度提高市區以外地方的稅率。另外,外商投資企業和外國企業及個人也征收城建稅。

2、車船稅。車船稅應加入保護環境的因素。對不同能源消耗量或排氣量的機動車船規定不同的征稅額度,實行差別征收。并對使用新型能源或可再生能源的車船給予稅收優惠。

3、土地稅。擴大土地使用稅的征收范圍到農村,并大幅度提高相應稅率,以充分體現土地資源的稀缺性。擴大耕地占用稅征收范圍,把占用濕地的行為納入征稅范圍,并適當提高稅率。

三、適時開征環境保護稅

排污收費制度無論是從立法層面、執行層面,還是作用效果都存在一定的問題。我們應該借鑒國際經驗,適時開征環境保護稅。基本思路如下:

(一)課稅對象。課稅對象的選擇應該具有普遍性,凡是現在或預期對環境造成污染的行為或產品都應該納入其中。具體可以借鑒國際經驗,分階段、分步驟地對廢氣、廢水和固體廢棄物征稅。廢氣主要包括二氧化硫稅和碳稅,廢水主要包括工業廢水、生活污水和農業廢水及其他有害液體排放物,固體廢棄物主要包括工業廢棄物、農業廢棄物和生活廢棄物。

(二)納稅人。根據國際慣例,凡是對環境造成一定污染的單位和個人都有繳納環保稅的義務。但是在稅收實踐中,考慮征收效率、控制稅源等因素,納稅人可定為從事應稅排污行為的企業、企業性單位和個體經營者,對行政事業單位和居民個人可暫不征收。

(三)稅基。稅基可以選擇污染物的實際排放量,在排放量難以確定時,可以根據生產能力及實際產量等指標測算出排放量。這樣主要考慮與排污收費制度銜接,有利于平穩過渡。另外,體現了“誰污染、誰付費”原則,有利于企業自主選擇合適的治污方式,引進治污設備。

(四)稅率。稅率是稅制設計的關鍵。首先,稅率不能太低,應該高于現行排污收費的水平;其次,稅率要有彈性,區分不同地區、不同部門、不同企業和不同污染程度;最后,考慮到廢棄物排放的特點以及稅制的簡化和便利,應實行定額稅率。

(五)征收管理。首先,按屬地原則確定稅收管轄權,并確定為中央和地方共享稅;其次,在征管模式上,明確稅務部門和環境保護部門的職責分工和協調配合;最后,在征收方法上,可選用自行申報法、源泉扣繳法和定額征收法等方法。

總之,為了經濟和社會的可持續發展,必須構建以環境保護稅為主,以各個相關稅種為輔的環境稅收體系。

環境可持續發展論文:可持續發展戰略與我國環境資源立法的完善

摘要：可持續發展是聯合國環境與發展大會確立的未來共同發展戰略，《中國21世紀議程一中國21世紀人口、環境與發展白皮書》提出了我國的可持續發展戰略、對策及行動方案。雖然在環境資源方面我國基本上建立了環境與資源法的法律體系，但尚未將可持續發展作為環境與資源立法的指導思想。因此，修改我國《憲法》《環境保護法》及有關環境與資源的法律法規，并制定統一的《自然資源保護法》《環境污染稅法》《環境保護投資法》和《環境與資源教育法》，已成為我國實施可持續發展戰略的當務之急。

關鍵詞：可持續發展 環境與資源 立法完善

一、可持續發展戰略的提出與我國的環境資源立法

1972年，聯合國在斯德哥爾摩召開的有114個國家代表參加的“人類環境會議”預示著人類環境時代的開始。此次會議最重大的意義是產生了與可持續發展概念相近的思想。1987年，聯合國環境與發展委員會發表《我們共同的未來》的報告。該報告提出了“可持續發展”的概念，即“既滿足當代人的需求，又不危及后代人滿足其需求的發展。”這標志著可持續發展思想的成熟。1992年，聯合國在里約熱內盧召開的環境與發展大會把可持續發展作為未來共同發展的戰略，得到了與會各國政府的贊同。大會通過的《關于環境與發展的里約宣言》和《21世紀議程》，第一次把可持續發展由理論和概念推向行動。

聯合國環境與發展大會之后，我國于1992年8月制定了環境與發展應采取的10大對策，明確提出走可持續發展的道路；1994年3月，我國的《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書調以下簡稱《白皮書》，從人口、環境與發展的具體國情出發，提出了我國可持續發展的戰略、對策及行動方案；1996年3月，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要（以下簡稱《綱要》），把實施可持續發展作為現代化建設的一項重大戰略，使可持續發展戰略在我國的經濟建設和杜會發展過程中得以實施。

可持續發展的核心是發展。可持續發展的重要標志是資源的永續利用和良好的生態環境。可持續發展既要考慮當前發展的需要，又要考慮未來發展的需要，不以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益。可持續發展要求人們改變傳統的的生產方式和生活方式，改變人類對于自然的態度，在開發和利用自然資源的同時，必須注重對環境資源的保護。因此，實現可持續發展必須以法律作保障。

改革開放以來，我國的環境與資源立法取得了較大的成績。1979年我國就頒布了《環境保護法》，確立了經濟建設、社會發展與環境保護協調發展的基本方針。1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的現行《憲法》規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源／此外，由全國人大通過和修改通過了許多環境保護的專門法律以及與環境保護相關的資源管理的法律，其中包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》《噪聲污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》《海洋環境保護法》《野生動物保護法》《水土保持法》《水法》《土地管理法》《森林法》、《草原法》《漁業法》《農業法》《文物保護法》等；由國務院制定并公布或經國務院批準而由有關主管部門公布了大批有關環境與資源保護的單項法規，其中包括為了執行環境與資源基本法和法律而制定的實施細則或條例以及對環境資源保護工作中出現的新領域、新問題所制定的單項法規，如《水污染防治法實施細則》《森林法實施細則》《環境噪聲污染防治條例》《征收排污費暫行辦法》《海洋傾廢管理條例》《關于加強鄉鎮、街道企業環境管理的規定》；由地方人大和地方人民政府結合本地區的實際情況，制定和頒布了600多項環境保護的地方性法規，另外，我國還制定了環境質量標準。污染物排放標準、環境基礎標準、樣品標準和方法標準，基本上建立了環境標準的法律體系。到1995年底，我國頒布了364項各類國家環境標準。

為了加強環境資源保護領域的國際合作，維護國家的環境權益，承擔應盡的環境保護義務，我國締結和參加了《保護臭氧層維也納公約》、《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》、《核材料實物保護公約》、《南太平洋無核區公約》、《氣候變化框架公約》、《東南亞及太平洋區植物保護協定》等幾十項國際條約、公約、協定。

雖然我國已經基本上形成了以《憲法》為核心，以《環境保護法》為基本法，以環境與資源保護的有關法律、法規為主要內容和以我國締結參加的有關國際環境與資源保護的條約、公約。協定為輔的較為完備的環境與資源法的法律體系，但隨著社會主義市場經濟體制的建立，市場主體為了達到個人的經濟利益，往往忽視社會效益和環境保護，加之我國環境和資源的立法也存在一些問題，需要進一步研究，這就使我國的環境與資源法的法律體系面臨嚴重的挑戰。

二、實施可持續發展戰略中我國環填與資源存在的若干問題

在20世紀里，世界環境污染公害事故和公害病顯著增加。30～60年生了馬斯河谷事件、多諾拉煙霧事件、倫敦煙霧事件。日本水俟病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美國洛杉礬光化學煙霧事件等“舊八大公害事件”；80年代又發生了意大利塞維索化學污染事故、美國三里島核電站泄漏事故、墨西哥液化氣爆炸事件、印度搏帕爾農藥泄漏事件、前蘇聯切爾諾貝利核電站泄漏事故、瑞士巴塞爾贊多茲化學公司萊茵河污染事故、全球大氣污染和非洲大災荒等“新八大公害事件”。近年來，我國學者對全球的生態環境問題進行了研究，提出了嚴重威脅社會經濟發展的全球性生態環境問題主要有7個方面：“三廢”物質污染、噪音污染、水資源污染、土地沙漠化、溫室效應、大氣臭氧層破壞、核污染。

我國在環境污染的防治和資源保護方面雖然取得了較大的成績，但也還存在著以下三個方面的問題。

（一）我國生態環境存在惡化現象

“自改革開放以來，我國在經濟實力不斷提高的同時，生態環境卻在惡化：大氣污染居高不下：水資源持續短缺，水質污染明顯加重；土地退化與耕地占用嚴重；森林減少，水土流失加劇，草原退化、沙化面積不斷擴展；自然災害發生的頻率加快，污染事件不斷增多。…突出的現象是：水土流失的危害已經擴大到全國耕地面積的1／3，500多條主要河流和幾乎所有的湖泊受污染面積達82％以上；全國城市的居民正呼吸著總懸浮微粒日平均值比國際標準高出10倍以上的污濁空氣；而被稱為“母親河”的黃河下游，一年中有200天可以被改稱為“母親沙灘”。1998年夏季長江全流域持續兩個月的水災造成了巨大損失，這也與生態環境遭破壞有很大關系。《國民經濟與社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》指出，“九五”計劃期間，我國將重點解決“三河”（淮河、海河和遼河）、三湖”（太湖、巢湖和滇池）／兩區”（酸雨污染區、SO2控制區）的污染控制問題。這也反映了上述“三河”／三湖”／兩區”的生態環境惡化問題已到了非“重點解決”不可的地步了。

（二）我國環境保護投資不足

我國環境保護投資中存在的問題是環境投資總量小，歷史欠帳太多。“八五”期間，國家環保投入1102億元，按1990年的價格計算，占國內生產總值的比重下降到0.69%，沒有達到“八五”計劃規定的0.85%的目標，這不僅遠遠低于發達國家的水平，也低于發展中國家的平均水平。我國目前總的環境投資缺口大約為2500多億元，而現在的投資額僅占需要投資額的6.3％。發達國家的環境投資通常要占到GNP的1.5O%以上。例如，美國每年用于環境保護的投資在800億美元以上，日本在700億美元以上，美國每年用于水污染和大氣污染治理的費用超過了1500億美元，據一項對80年代中期情況的研究表明，我國因環境污染每年造成的經濟損失達382億元，部分自然生態環境遭破壞造成的經濟損失每年達500億元，兩項合計達882億元，占同期國民生產總值的15.64%，而據聯合國環境規劃署資料的統計，美國等發達國家因環境污染引起的經濟損失占國民生產總值的比例一般為3～5％。可見我國的環境污染比發達國家嚴重得多。

我國現行的環保投資體制是在計劃經濟體制下和在向市場經濟過渡時期建立的。隨著可持續發展戰略的實施以及適應經濟體制和經濟增長方式兩個根本轉變的需要，現行的環保投資體制存在著一個如何與市場經濟體制下國家投資體制改革相配套的問題。總的來說，我國環保投資體制的改革滯后于整個國民經濟投資體制的改革。1984年初，國家規定了環境保護的8條資金渠道，這標志著我國環保投資體制改革的開始；1986年，國家又進行了環保補助資金“撥改貸”的試點；1988年，國務院了《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》，同時又試點建立環境保護投資公司。從目前現狀來看，這些環境投資體制改革和試點涉及的范圍有限，改革的力度也不夠，遠遠不能適應國家可持續發展戰略對環保投資體制改革的要求。

（三）我國環境與資源立法存在的問題

1.可持續發展的戰略尚未成為我國環境與資源立法的指導思想

現行《憲法》雖然以國家根本大法的形式規定了國家保護環境、防治污染和其他公害以及國家保護自然資源的原則，但不足的是沒有明確將可持續發展作為環境與資源保護的指導思想。我國的《環境保護法》和其他有關環境保護、防治污染和自然資源保護的法律、法規，同樣也存在這個問題。然而，我國制定的環境與發展應采取的10大對策和《白皮書》以及《綱要》，都把實施可持續發展戰略作為現代化建設的一項重大戰略。這就說明我國的環境與資源的法律和環境與資源的政策之間存在脫節的現象。

另外，在我國80年代制定的單項自然資源法中，由于在指導思想上沒有把生態環境保護作為重要的立法目的，對自然資源開發中的生態環境保護缺乏具體的規定，致使這些自然資源的法律難以適應生態的環境保護的需要。

2．我國的環境與資源立法不能完全適應社會主義市場經濟的要求和社會發展的需要

我國于1992年逐步建立起社會主義市場經濟體系，而環境與資源立法相當一部分是1992年之前在計劃經濟體制下制定的，這些帶有計劃經濟特征的法律規定已明顯地與發展社會主義市場經濟的要求不相適應。在可持續發展的戰略目標下，必須強化環境資源保護在政府決策中的份量，增加環保投入，為環境資源計劃管理提供現實辦法。現行法律確立的以行政區劃管理為主的管理體制已造成了污染范圍的擴大、跨區域及跨流域的污染情況嚴重而得不到有效遏制，以城市為主的污染正逐漸向農村蔓延。

目前執行的超標排污收費制度，只是對超過濃度標準排放污染物者征收排污費，這種超標排污收費制度實質上是計劃經濟體制下的以資源分配、無償使用力主要特征的產品經濟在環境保護領域的具體體現。排污者只要不超過污染物排放標準，就可以無償使用環境納污能力資源，這在很大程度上加劇了資源浪費和環境污染。

另外，我國現行的《環境保護法》《大氣污染防治法》等法律、法規中的環境保護投資條款與市場經濟下環境事權分配和國民經濟融資體制不盡符合，需要進行調整和完善。

3．我國環境與資源的法律、法規之間也不統一

我國環境法與資源法之間存在不統一的現象。例如，《環境保護法》第6條規定國家環境保護局和地方各級環境保護局是環境保護工作的主管部門，統管全國或地方的自然資源保護工作和污染防治控制工作；然而在各自然資源的法律、法規中只規定了各自然資源專管部門的職責和權限，卻未規定環保主管部門的權限。這種立法傾向顯然是把環保主管部門排除在自然資源保護管理部門之外，明顯與《環境保護法》的規定相沖突，從而造成環境保護主管部門和環境保護監管部門之間的權責不清。再如，根據《標準化法》的規定，國家制定的強制性標準必須執行，對違反者要處以罰款甚至追究其刑事責任；而現行環境法只要求超標排污者繳納排污費即可，并不認為超標排污系違法行為。這就直接違反了《標準化法》的規定，造成法律體系內部的不協調，還有，我國雖然已制定了各種環境區域的環境噪聲標準，但并未將其列入《環境噪聲污染防治法》中；《水污染防治法》將水環境質量標準和污染物排放標準的制定權劃給各級政府的環保行政主管部門，這些做法的結果使得大量的相關法規散見于國務院和各級政府的行政法規和部門規章中，實質上是法出多門，重規章而不重法，這不能不說是我國環境法律體系結構上的一個缺陷。

4．我國缺乏一部自然資源的基本法——《自然資源法》

我國從80年代以來頒布了幾部自然資源的法律，其中包括《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》、《漁業法》、《野生動物保護法》等，這些法律比較單一和分散，不能滿足我國可持續發展的需要，因而迫切需要制定一部綜合性的自然資源管理的法律，以廣泛、全面地對自然資源和自然生態環境進行保護。

5．我國還缺乏環境與資源教育的立法

三、可持續發展與我國環境資源立法的完善

為了實施可持續發展戰略，我國現有的環境與資源法律、法規必須進行修改和完善，以適應可持續發展戰略的需要。

（一）修改有關環境與資源的法律，適應可持續發展的需要

由世界自然保護同盟、聯合國環境規劃署和世界野生生物基金會合編的《保護地球——持續生存戰略》明確提出，各國應通過一個關于可持續發展的全球宣言和盟約，使各國對可持續生存的道德準則作出承諾，并應將可持續生存原則納入各國的憲法和立法之中；所有國家應保護人權、子孫后代利益及地球生產率和多樣性的環境法綜合體系；應對現行的法律和行政的控制進行審查，改進其弱點；到本世紀末，所有地方都應完成對國家法律的審查，目的是重新制定法律，適應持續生存的需要。因此，我國的環境與資源立法應根據以上的精神和我國的實際情況，加以修改和完善。

1．修改現行《憲法》

我國現行《憲法》還沒有可持續發展的條款，應在適當的時候加以修改，增加可持續發展的內容。因為，可持續發展以保護自然資源和環境為基礎，發展與資源和環境保護是相互聯系的，它們構成了一個有機的整體，應在國家根本大法中得到體現。

2.修改《環境保護法》

我國現行《環境保護法》由于制定的時間較早，沒有可持續發展的內容，應加以修改和補充——將可持續發展的戰略作為指導思想并增加可持續發展的內容，以適應保護環境與資源的需要。另外，《環境保護法》中還存有計劃經濟的痕跡，以致在某些方面與市場經濟的要求相悖；《環境保護法》在規定綜合性目標的同時，還規定了具體的法律措施，其結構中仍然保留了大量實施法的內容，其內容已經溢出了作為基本法的內容范圍；《環境保護法》突出的問題就是對自然生態和資源保護的原則性規定大少，以致于該法呈現出濃厚的污染防治法的色彩。這些在修改《環境保護法》時，應給予特別注意。

3．修改有關環境與資源的法律、法規

在修改我國現行的環境與資源的法律、法規時，應注意以下問題：一是要以可持續發展作為修改環境與資源法律、法規的指導思想，將可持續發展的戰略貫徹到修改環境與資源法律。法規過程的始終。二是在環境與資源的立法中，要注重運用經濟手段對環境與資源進行管理。目前，我國社會主義市場經濟體系逐步建立，價值規律和商品經濟將在社會經濟活動中發揮越來越大的作用。因此，環境與資源的管理也要引人市場機制，更多地依靠市場經濟手段來解決環境問題。國家應制定有利于環境的產業政策，通過產業結構的調整來減少環境污染，建立并完善有償使用自然資源和恢復生態環境的經濟補償機制。要按照“排污費高于污染治理成本”的原則，提高現行排污收費標準，促使排污單位積極治理污染。三是對環境資源保護工作中出現的新領域、新問題進行立法，四是加強環境與資源立法的國際合作與交流，借鑒國際上環境與資源立法的經驗，引進環境與資源保護方面先進的手段、技術，使我國環境與資源立法的內容與國際條約、國際公約的內容相一致。

（二）進一步加強有關環境資源保護的立法

1．制定統一的《自然資源保護法》

世界上許多國家已經或正在制定自然資源管理的法律。目前，我國制定《自然資源保護法》的條件已經逐步成熟。《自然資源保護法》的主要內容應包括：制定《自然資源保護法》的目的；《自然資源保護法》的基本原則；自然資源的所有權和使用權；自然資源的管理主體及管理體制；自然資源的開發、利用和補救；自然資源的保護；不當利用自然資源的責任；自然資源與生態環境保護；自然資源有償利用及收費制度；自然資源稅；保護自然資源的教育以及違反《自然資源保護法》的法律責任等。

制定《自然資源保護法》的目的是實現自然資源和物質資源的可持續管理，以合理利用和開發自然資源，滿足社會經濟文化物質生活的需要，同時能滿足下一代的合理需要。《自然資源保護法》應修正計劃經濟體制下的自然資源無償使用的做法，以社會主義市場經濟的思路對資源進行合理配置，以經濟手段的法律化來管理自然資源，做到經濟發展和自然資源開發保護同時進行。

2.加強國家對環境資源投資的宏觀調控，制定《環境污染稅法》《環境保護投資法》

據預測1995～2000年我國在環保方面的，急投資需求將達4000億元。根據聯合國預測，2000～2025；年全世界用于環境方面的投資。如果保持占國民生產總值的1％，可以大體上減緩環境惡化；如果上升到2％，可以便環境惡化得到初步控制；如果上升到5％左右，可以完全控制住環境惡化；如果上升到8～10％，方可實現環境的良性循環。而在我國財政中，環保的投資份額偏小、，僅占國民生產總值的1%。在市場經濟體制下，國家必須對環境與資源的保護進行有效的宏觀調控，制定有關的產業政策，并且利用財政覦收等手段作為產業政策實現的手段，加強環境保護投資的宏觀調控。

要實現我國跨世紀的環保目標和可持續發展戰略，國家須運用稅收手段對排污者課征環境保護稅，以促進經濟增長方式的轉變，這是解決環境污染的根本之策。當前，急需制定《環境污染稅法》。根據我國實際，該法應對以下污染進行征稅：（1）水污染稅，即對工業廢水的排放量為依據進行征稅；（2）二氧化硫稅，即以企業排放硫的數量作為課稅依據；（3）燃料稅，即以燃料產品的銷售數量為證稅依據；（4）垃圾稅，即對工業固體廢物的排放進行征稅。

《環境保護投資法》的主要內容應包括：以可持續發展戰略為指導，制定環境保護投資發展目標和中長期發展現戈（和戰略。其中包括制定全國和各地區、行業的環境投資發展戰略，環保投資的總體規模、投資方向；環保投資籌集（包括政府財政預算）；排污費收入；發行中長期環境債券或股票；適當利用外資，采用BOT投資方式，解決環保基礎施建設資金；建立環保基金；爭取國際金融組織、外國政府的優惠貸款和援助；環保投資資金及基金的管理和投資效益管理；環境保護投資，總量和結構；環保投資的信息系統；違反《環境保護投資法》的法律責任等。

3．制定《環境與資源教育法調略》。

環境可持續發展論文:環境保護、可持續發展與政府政策

一、可持續發展與外部性問題

近代以來的經濟發展，主要是以市場制度為依托的發展。市場制度的有效性無疑已被近代 的經濟奇跡所證明了。然而，經過數百年的現代化過程，人們逐漸發現，經濟賴以發展的資源在逐漸耗竭，人類與其它生物賴以生存的環境在不斷惡化，這些都不能不和以市場制度為主的經濟發展模式聯系在一起。那么，在環境和可持續發展的問題上，市場出了什么錯呢？

在市場中，存在著許多經濟主體，他們可能是個體農民，也可能是鄉鎮企業，也可能是國有企業或者政府部門。他們之間在進行交易，通過多次的交易，逐漸形成了多個市場的均衡價格。在任何一對交易者看來，他們達成的價格，恰恰落在自己的需求函數（或供給函數）曲線上。由于賣者的產品是用多種要素生產出來的，其中一些要素需要向別人購買，所以該產品的成本也是由交易決定的。經濟學證明，在沒有外部性的情況下，市場中的交易是有效率的。所謂外部性，是指一個人的行為，或兩個人的交易所帶來的成本或收益，對第二個或第三個人的成本或收益產生直接影響。或者說，一個人并沒有承擔或獲得他自己行為所引起的所有成本或收益。在社會層次上看，所謂外部性，是指這樣一種情境，即因為成本和收益不能在個人或組織間恰當地分配，以至人們寧肯放棄他們本來應該獲得的利益（盛洪，1996）。

導致外部性有很多原因。一個重要的原因是，沒有建立起有效的產權制度。比如，在一條河邊上的造紙廠的產權有明確的歸屬，但這條河沒有明確的歸屬；或者有名義上的歸屬，如歸集體或國家，但產權的行使效率較低。當造紙廠將污水排入這條后，河里的魚就無法生存。由于沒有人擁有這條河（或不關心這條河），所以沒有人因為魚的損失而向造紙廠索賠。因此，造紙廠將不承擔污染河導致的經濟成本（這里暫時不考慮環境成本）。但河里沒有了魚，實實在在地就是社會的損失。因此，造紙廠的“個人成本”低于“社會成本”。它的成本曲線比真實成本向右下角移動了（如圖1所示）。這導致造紙廠的均衡價格低于“真實價格”，而產量卻高于“真實產量”。在極端情況下，從社會角度看，建立這個造紙廠也許是得不嘗失。因為它給社會帶來的“福利增量”（即比按真實成本生產多獲得的“生產者剩余”和“消費者剩余”，）大約是BEE’C所包括的面積），幾乎就是它給社會帶來的損失（也大約等于BEE’C所包括的面積，即因污染而無法生存的魚的市場價值）；況且由于成本低估導致資源過多地進入造紙業，使得社會失去了將這些資源配置到其它更有效的用途時所獲得的利益。

一條河沒有明確的歸屬，可能是由于制度的或觀念的原因，也可能是由于技術上的原因。在我國，前一種原因還是大量存在。因為我們剛剛從計劃經濟中走出來，國有企業的民營化還剛剛開始，人們還不習慣將一條河想象為私人所有。但在更多的情況下，河不是在鄉村中的小河，可以在技術上由某些個人所有，而是很大的河，如長江，有上游、中游、下游，擁有一整條河在技術上是不可能的，分段擁有又不能互相不受影響。很大的湖，如太湖，滇池，等等，更進一步，海洋，以至說到極端，整個大氣層，整個地球，就更不可能由私人擁有了。因此環境的不可分性，是外部性、從而是市場價格體系失靈的重要原因。

然而，即使是人們知道破壞環境的現時成本，也還是無法擺脫外部性問題。因為對環境的損害，從時間上看，往往不是均衡的。在相當長時間內，環境被損害的程度的增長是緩慢的，但當超過一定的閥值后，損害程度就會迅速增長，但這時再補救已為時晚矣。所謂為時晚矣，是指對環境和可再生資源的破壞，有時具有不可逆性，或至少具有不對稱性。不可逆，即是指不可恢復；如某種物種一旦滅絕，就不復存在；或一旦臭氧層的漏洞大過一程度，就永遠無法修復。不對稱，即是指很難恢復；如一旦將森林砍伐殆盡，雖然可以重新種植，卻要經歷很長時間、付出很大代價；又如由于過度捕撈，我國沿海的黃魚曾一度絕跡，經過很多年以后才重新恢復過來。但是由于在達到臨界點之前，人們不會將即將到來的供給的突然減少計算到與他人的討價還價中，因而在市場中，沒有一種價格信息會提醒人們節約使用該種資源。這是信息在時間上的不均勻導致的外部性問題。而這種時間上不均勻的信息，又會因為人們在空間上的分散，更不容易在災難發生前知道。人們一般不會把以后的成本算在目前的賬上，但一旦按以前的成本進行交易，就必然會將對環境或可再生資源的破壞推過閥值。

再退一步，即使所有的人都真切地知道他們的行為將給環境帶來的損害程度，也仍然無法阻止外部性問題的發生。這主要是因為人與人之間的利益并不一致。這里講的人既可以是生活在同一時期的，又可以是不同時期的人。在同一時期的人中，任何個人或集團若要考慮環境或資源問題而自覺地約束自己，將環境成本或資源成本加到自己的生產成本中去，他或它將會在與同行的競爭中敗北。因為那些沒有考慮環境和資源的企業將會由于成本較低而具有競爭優勢。人們不得不破壞環境，不得不加快耗竭不可再生資源，不得不毀滅自然物種。即使在一些國家內部制定了保護環境與資源的法律，由于不存在一個世界政府，國與國之間的行為很類似于上述的行為。美國人不會因為石油將要耗竭而減少對石油的消費，因為他們知道，即使他們節約了石油，也許只是給中國人多使石油創造了條件。在另一方面，國與國之間還可以通過貿易和投資將一些局部性的污染和環境破壞“出口”到它國。由于有些窮國有較低的環境標準，一些富國通過進口或投資，使窮國生產更多的污染嚴重和消耗資源較多的產品，同時享受較便宜的（沒有計算環境和資源成本的）產品。在不同代的人之間，由于環境的破壞和資源的耗竭一般需要較長的、跨越世代的時間，又由于后代人既不能與當代人談判，也不能抗議他們的所為，當代人就有可能將環境和資源的成本轉嫁給后代人。而市場價格，以及代表對時間看法的市場利率，恰恰是由當代人對未來的看法形成的。就生物資源（如樹木）而言，當代的價格低于保證樹木生長的長期均衡價格，而市場利率則高于樹木的自然生長率。這必然導致即使是私人所有者也會砍伐樹木的結果。

因此，可持續發展問題，即保護環境、生物多樣性、和合理使用生物資源與不可再生資源的問題，就可以歸結為外部性問題。而一旦存在著外部性問題，市場價格體系就會失靈。在這種囚徒困境中，政府管制和政策也許是眾多可能的選擇之一。

二、可持續發展的政策原則

既然可持續發展問題涉及到外部性問題，而外部性就意味著市場制度的失靈，政府作為一種天生克服外部性問題的制度安排，就可以作為一種解決方案。

關于政府的起源，有很多說法。一種說法是，當社會中有關產權的保護和承認的制度不能通過個人之間的談判建立起來時，政府就作為一種有暴力后盾的第三方加入進來，從而克服了在產權制度形成方面的囚徒困境。如果這個社會中只有兩個人，他們可能通過長期的互動形成對對方產權的尊重，但如果這個社會的人很多，如有N個人，要達到他們彼此都互相尊重產權，就相當困難了。一旦有一個人不愿就尊重別人的產權作出承諾，甚至任意侵犯別人的利益，這整個社會的產權制度就建立不起來。在這時，政府的強制性的對產權的保護就起了關鍵性的作用。

我們在上一節討論時說到，外部性與產權制度的不完善相關，因而解決外部性問題的方法，首先應該是政府對產權制度的改進。在人類歷史中，產權制度也是不斷進步的，從而不斷地在解決外部性問題。例如，對知識產權的確認和保護是在很晚的時候才實現的。當知識產權確立以后，有關知識生產的外部性得到克服，從而促進了技術的進步。在今天我們討論克服破壞環境和耗竭資源的問題時，首先也應該依賴于對產權制度的改進。尤其是在我國這樣的社會里，我們剛剛告別計劃經濟，產權制度還很不成熟，所以還有通過改進產權制度解決環境問題的大量空間。例如，在一些鄉村中的較小的河流的污染問題。在一般情況下，由于河流沒有明確的歸屬，或者名義上歸集體所有，但“集體”沒有有效行使產權的機制，河流被岸邊的造紙廠污染了。在這時，如果將河流的所有權個人化，或者將河流在一定時間內的收益權拍賣給個人，就會給這條河帶來一個人。擁有這條河的產權的個人就會為了自己的利益，而與排污的造紙廠談判或抗爭，在必要的時候，也可以借助于政府的力量來阻止污染的排放。在我國，已經有一些地方這樣做了。

從某種程度上講，將森林樹木的產權個人化，也會改進我國森林資源的保護狀態。因為一旦樹木的產權由個人或組織擁有，產權擁有者就會按照利益最大化的思路去安排樹木的砍伐和種值。當樹木的自然生長率高于市場利率時，擁有者就會根據樹木的市場現貨價格與凈現值之比，有計劃地砍伐樹木。在這時，木材的生產成本必然高于當樹木沒有明確歸屬時的成本，從而會部分解決砍伐森林的問題。

當然應該看到，產權制度的改進也是有邊界的。在今天的技術條件下，還無法將大環境分割開來、并且個人化。所以產權制度的改進還無法將環境成本納入到個人成本中去。例如上述的森林產權個人化，雖然將砍伐生物資源的機會成本算入了個人成本，卻還是沒有考慮環境成本。所以由個人擁有森林，個人成本仍然會低于社會成本。在這種情況下，對森林的砍伐就會超過考慮環境成本時的均衡水平。這就需要政府的政策來補救。這個政策就是征稅。即對砍伐的樹木征收稅賦，而對活木的買賣不征收稅賦。其結果是，出售一定體積的活木比同等體積的木材要能獲得更多的收益。這是因為，對木材價格的需求具有彈性，當砍伐稅加到木材交易中去的時候，價格會上升，需求者會因價格上升而減少其需求，這等同于木材產權擁有者支付一部分砍伐稅。而進行活木交易則無需交納砍伐稅，從而價格會比木材交易為低。由于沒有砍伐稅，賣者可以獲得較出售木材為高的收益，而買者則可以買到較木材便宜的活木。這就鼓勵較多地進行活木的交易，而較少地進行木材的交易。當出售木材比出售活木收入更少時，砍伐樹木所獲得的市場現值就會較低，用價格計算的樹木的自然生長率就會較高，就更有可能高于市場利率。當活木生長的預期收益率超過市場利率時，樹木擁有者就更不愿意砍伐樹木了。由于可以出售活木，森林擁有者就有一個變現的市場，也不會因為急于變現而砍伐森林。

說明：當政府不征木材砍伐稅時，森林所有者的成本曲線為S,木材的均衡價格為P0，均衡砍伐量為Q0；而征砍伐稅后，相當于成本曲線則為S’均衡價格上升為P1，而均衡砍伐量則減少到Q1；其中消費者承擔的砍伐稅為面積>P1 E’E’’ P0，森林所有者承擔的砍伐稅則為面積P0E’’HG,如A圖所示。對于活木交易，政府不征任何稅賦，但考慮到購買者未來仍以獲取木材為主要目的，因此未來仍要交納砍伐稅，所以需求曲線移至D’；而出售者已經免去此次交易的稅賦，則均衡價格應為P2，而均衡交易量則為Q2；顯然比木材的均衡交易量為多。

只要政府對環境的價值有一個恰當的估價，征收環境稅的辦法就可以部分地避免信息在時間上分布的不均勻問題。無論是砍伐還是捕撈，都不會出現過度問題。這個恰當的估價，就是要通過相應的征稅，使價格上升到使資源供給或環境水平保持在長期均衡的水平上。所謂長期均衡，是指資源存量不會減少，并且生長的速度與消耗的速度基本一致；也是指環境水平不會降低，對環境的損耗的速度與環境的自我修復的速度基本一致。這需要對生物資源和環境的長期成本，尤其對環境破壞的臨界點有一個有遠見的估計。

上面的討論同時意味著，若要解決這一問題，就必須存在著一個政府，因為只有政府才能收稅，也才能把它的意志強加給交易雙方。然而，當我們涉及全球問題時，這一條件不存在了。因為沒有一個世界政府。世界上有二百多個國家，類似于一個無政府的社會。在無政府狀態下，國家之間不是不能就環境問題達成一致，但談判成本會很高。在談判者較少時，如只有兩個國家談判，涉及兩個國家的局部環境時，談判容易成功；但如果世界所有國家都參加談判，討論有關全球環境問題時，就很難達成一致意見。在這時，就要依賴于一種起作用的世界政治結構。在其中，“大國”就要發揮作用。一方面，“大國”有保護全球環境的動機，因為它的人口占世界人口的比重較高，它的利益更接近于全球利益；另一方面，“大國”有維持達成的環境秩序的實力。看來，中國應該算得上是一個“大國”了。她既可以在雙邊談判中抑制以鄰為壑的行為，更應該在全球的環境保護和可持續發展的努力中扮演積極的角色。

從投票制度今天的效率來看，我們恐怕不能指望，可以通過一個所有國家都同意的涉及全球問題的方案，如減少排放二氧化碳的方案。如果按照利益最大化的哲學行事，也許人類永遠不可能解決全球環境和可持續發展問題。因此，人的基本行為規則和文化取向就有著重要的意義。例如，如果人們更為關注后代的幸福，重視人類作為一個物種、以及其它物種作為人類的共生物的延續，人們就會提高對未來的評價，從而降低市場利率。因為市場的自然利率是由人們對未來的判斷形成的。當市場利率降低后，生物資源、環境資源的自然生長率和自然修復率就會相對較高，就會引導人們減少對這些資源的耗用。更一般地，如果人類社會都能夠接受“已所不欲，勿施于人”的文化，即使沒有一個全球政府，也會在全球問題上采取互相合作、而不是以鄰為壑的行為，從而為最終解決全球環境和可持續發展問題奠定基礎。

三、可持續發展的政策手段

盡管政府是以強制性為特征的，但不意味著政府只是強制地改變人們的行為，來達到可持續發展和保護環境的目的。政府政策的目的，是通過政府的行為改變幾個經濟變量，從而改變經濟當事人的成本收益計算，最后使他們自動地做出有利于可持續發展和保護環境的事情來。強制只是政府的最后手段，而不是全部手段。如果社會的大多數成員都與政府對著干，鉆政策的空子，政府政策就達不到預期的效果；如果政府隨時隨刻都要提防別人，政府政策的成本就會太高，以至不可能有足夠的財政資源來支持政策。因此，選擇正確的政策手段，使政策“惠而不費”，是實現政策目標的重要環節。

在前面的討論中，我們提到要通過改進產權制度，來達到可持續發展和保護環境的目的。在我國的具體情境中，產權制度的改進需要許多政策上的藝術。例如，在我國現在的政治條件下，將一條河“私有化”顯然是較難被接受的。因此，所謂產權制度的改革，還要在現有產權制度的框架下進行。比如遵循我國農業的土地承包制度，將小河在一個時期的使用權承包給個人或組織，都可以起到“改進產權制度”的作用。因為正如許多文獻已經指出的那樣，產權是可以分割的。使用權也是一種產權。只要擁有這種產權的時間足夠長，就會激勵人們去捍衛自己的利益，從而能夠去與（比如）造紙廠去談判或抗衡。利用一些人去與另一些人抗衡，最后達到保護環境的均衡，就會不成比例地放大政府政策的作用，以較小的政策投入獲得較大的結果。

類似的設想，就是成立一個“擁有”局部環境的公司。例如，成立一個“太湖環境公司”。當然，這是一家由政府特許的公司。它可以在最初由政府出一部分資金牽頭建立，以后也可以通過股權轉讓，改變資本結構，甚至（不一定非得）成為一家私人企業，更好的形式應該是變為一家上市公司，受到公眾和傳媒的關注。這家公司的業務，就是太湖可能產生的利益。粗略想來，應該包括在太湖中捕魚撈蝦、養殖水產，水上旅游，以及沿岸的旅游、渡假和一些房地產。它的最大利益，就是保證太湖的生態平衡和環境優美，合理地利用生物資源。為了它自己的利益，它就會主動地與太湖邊上的那些排放污水的廠家去交涉，責令它們停止排污。在爭執不下時，就可以借助于政府以及傳媒的力量。這樣，太湖就有了自己的代言人，它會日夜監視岸邊的動靜，而不會象現在那樣，中央政府的檢查組一走，工廠照樣排污。它的存在，將使政府實現政策的成本大大降低。實際上，這家公司是在經營環境。它可以根本不去捕魚或蓋房，它只需要第一改善環境，第二控制對生物資源的捕撈量。它所做的事情，一方面是為改善環境而與排污者做斗爭，一方面是根據長期均衡價格計算的最佳捕撈量，拍賣在太湖的捕魚的特許權，出售或出租水面或沿岸地面。只要太湖的環境變好，水質改善，太湖的環境價值就會變為商業價值。這樣，利用人們的逐利動機，通過政府政策的作用，就可以使人們努力地去改善環境，而無需政府再與排污企業進行“貓捉老鼠”的游戲。

上面通過改進產權制度以達到治理污染的目的，其實質是將外部性內部化，將公共物品“改變為”私人物品。實際上，公共物品與私人物品的重要區別，即可否排他地占有或消費，可以轉換為是否可以單個地向消費者收費。有些看來不可排他地消費的物品，經過巧妙地設計，可以單個地、或近乎單個地向消費者收費，從而“變為”私人物品。例如看電視。播放電視節目的電磁波在空中傳播，任何人有一臺電視接收機都可以看電視，電視臺很難辨別是誰、在什么地方接收了電視節目，以及接收了多少；即電視節目似乎是無法排他地占有和消費的物品。然而，當電視臺將一部分播放電視節目的時間賣給一些廠家，這些廠家利用這些時間播放廣告，當消費者在看電視節目時就不可避免地要看到廣告，而看廣告一方面要占用消費者的時間，另一方面又能起到促銷商品的作用，就等同于消費者為看電視付了費。他付費的多少，一般與他看電視的時間長短、以及電視節目的優劣成正比。類似的例子還很多。例如，科斯教授曾經提到過，原來人們普遍認為燈塔是公共物品，但他后來發現，在英國早期，燈塔多是私人擁有的。原來人們解決了燈塔收費問題，即在船只經過燈塔后到達的港口收費。因為經過特定燈塔的船只一定是要抵達附近特定的港口的（科斯，1994，第215-239

實際上，無論是改進產權制度，還是發現收費方式，都是通過改變人們的成本和收益改變了人們的行為，從而達到保護環境和資源的目標。當上述辦法都無法解決問題時，最后就要用政府的看家本領，即征稅了。實際上，征稅的核心思想，也是要通過改變成本和收益，改變人們的行為，使之朝著政策目標的方向努力。例如，對于利用我國很稀缺的自然資源生產的產品，可以調低或者免除進口同類產品的關稅，使進口產品的價格降低，從而壓低國內廠家的收益，迫使它們收縮規模以至停產。當然，進口國應該是該種資源豐裕的國家。這種政策，相當于將過剩的自然資源輸出到資源貧瘠的國家。具體的例子，比如造紙業。當然，征稅要注意不同物品的價格彈性。當某種資源彈性過小時，征稅所導致的價格上漲不會引起消費量的顯著下降，同時消耗資源的企業也不會減少收入，因為由于價格彈性很小，稅收負擔幾乎全部轉嫁給了消費者。因此，采用征稅的方法，要選擇在那些價格彈性較大的產品或資源物品領域使用。

另一個經常使用的操作手段，就是數量控制。這包括對獲取資源的數量（如砍伐樹木或捕撈魚蝦）直接控制，也包括對進入某一行業的企業數量的限制。如果能夠測算出來保證生物資源持續生長的最佳捕撈量或最佳砍伐量，按照這個數量進行拍賣，可以使價格從短期均衡價格上升為長期均衡價格，從而改變供給者與消費者的行為。如果企業的生產能力是基本不變和穩定的，也可以采取拍賣經營特許權的方式，控制進入的企業數量。這樣可以直接避免具有擁擠性質的問題。

總之，只有不僅有政策目標和政策原則，而且有成本較低、切實可行的政策手段時，才能實現我們的可持續發展的任務。在這方面，不斷地探索新的、更有效的政策手段，將是走向可持續發展新世紀的重要一環。

環境可持續發展論文:試論環境審計與可持續發展的關系

一、環境審計的理論基礎-可持續發展理論

現代化的工業文明在帶給人類豐富的物質生活的同時，也使人類的生存環境日益惡化。人們越來越認識到環境系統是經濟系統的基礎，經濟系統是環境系統的保障。人類在經濟生活和改造自然的活動中，應不超過兩種界限：（1）從自然界取出的各種“資源”，不能超過自然生態的再生能力；（2）排放入環境的廢棄物不能超過生態系統自身的分解能力，即環境的自凈能力。只有走可持續發展的道路，才能使人類在經濟發展和環境保護兩方面協調動作，形成良性循環。“可持續發展”這一詞語一經提出即在世界范圍內得到認同，并成為大眾媒介使用頻率最高的詞匯之一。

可持續發展理論的形成，是20世紀70年代以后的事。目前得到廣泛認同的可持續發展的概念是由挪威前首相布倫特蘭夫人主持的世界環境與發展委員會于1987年公布的《我們共同的未來》報告中談到的發展概念。報告認為，可持續發展是“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構成危害的發展”。這一概念鮮明地表達了兩個基本觀點，一是要發展；二是發展要有限度，不能危及后代生存，強調人與自然的和諧發展。中國積極參與了國際社會對于可持續發展問題的討論，并結合自身情況，理解、運用這一概念。1996年3月，同志在中央計劃生育工作會議上曾指出：“所謂可持續發展，就是既要考慮當前發展的需要，又要考慮未來發展的需要，不要以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益。”

可持續發展的基本原則包括：（1）持續性原則。可持續發展并不否定經濟增長，而是追求持續增長。要達到具有可持續意義的經濟增長，必須審計使用能源和原料的方式，力求減少損失、杜絕浪費并盡量不讓廢物進入環境，從而減少單位經濟活動造成的環境壓力。（2）公平性原則。可持續發展一是要滿足全體人民的基本需求和給全體人民機會以滿足他們要求較好生活的愿望。二是代際間的公平，即本代人不能因為自己的發展與需求而損害人類世世代代利用資源的權利。 （3）整體性原則。即為了實現持續發展，必須采取全球聯合行動，建立鞏固的國際秩序和合作關系。（4）發展性原則。即可持續發展以提高生活質量為目標，同社會進步相適應。可持續發展已成為時代的主題，人們對可持續發展的認識，一方面能提供人類控制和管理環境的有效性；另一方面也為環境審計提出范圍和重點方向，為建立環境審計的目標和審計依據奠定了重要的基礎。如何以最少的環境代價實現經濟起飛，是我國經濟發展的一個現實問題，開展環境審計是貫徹落實環境保護這一基本國策的重要戰略措施。

二、國內外環境審計的發展狀況

環境審計是指審計機關、內部審計機構和注冊會計師，對政府和企事業單位的環境管理系統以及經濟活動的環境影響進行監督、評價和鑒證，使之積極、有效，并符合可持續發展的要求的審計活動。早在20世紀70年代初期，西方國家的一些企業出于管理上的需要，自發地制定了一些審計計劃，評價本企業的環境問題。這些審計計劃雖然獨立性很強，且尚未形成統一的方法，但從那時起，環境審計作為一種新的審計門類在實踐中飛速發展起來。最高審計機關國際組織于1995年在開羅召開的第十五屆國際審計會議上就把環境審計列為主要議題。國際內部審計師協會1996年12月在美國召開的“全球論壇”，也把環境審計作為迎接21世紀挑戰必須開拓的審計領域。今天，美國、加拿大和歐洲的許多企業都建立了正式的審計計劃，為高層管理當局提供企業遵循政府和行為制定的各種標準的信息。到目前為止，開展環境審計的國家已超過20個，開展環境審計的項目已達1000多個，從而大大地推動了環境審計的發展。

我國于1983年根據《中華人民共和國憲法》成立最高審計機關-國家審計署，二十年來逐漸拓寬了環境審計的工作范圍，包括工業、農業、漁業、林業對環境影響的評價，還包括可持續發展的有關領域，如綠色食品和清潔衛生等。我國的環境審計取得了一定成效，但同環境保護的客觀要求與發達國家環境審計工作相比，仍存在一些差距。中國審計協會把環境審計作為1997年的重點研究課題，我國政府已清楚地認識到環境審計是實現生態經濟模式和走可持續發展道路的重要途徑。

三、環境審計與可持續發展的關系

（1）環境審計是貫徹落實可持續發展戰略的重要措施。《中華人民共和國審計法》第一條明確了保障國民經濟健康發展是審計的主要目的之一。當前，國民經濟健康發展的重要標志之一是可持續發展。國家審計機關作為宏觀調控的組成部分和高層次的經濟監督系統，有必要在經濟與環境協調發展中發揮作用， 通過環境審計加強環境保護，減少環境污染，促進經濟的可持續發展。

（2）環境審計的開展是完善環境管理系統的要求。改革開放以來，我國相應地制定了一系列的環境法律、法規，全國環境行政管理體系基本形成，但作為一個完整的環境管理系統EMS，無論是宏觀還是微觀的，都必須設有相應的檢查監督制度，環境審計就是對EMS其他組成部分（管理機構、政策制度、環境規劃、環境報告等）的“連續監控”過程。把環境審計納入整個國家環境管理體系是實現生態經濟的保證。

（3）環境審計的開展能確保政府和企業社會責任的履行。在經濟發展的過程中，要盡可能合理地利用資源，以最小的資源耗費創造最大的經濟價值， 并在改善人類社會經濟福利的同時，又不損害將來必須依靠的生態系統。協調經濟與環境的可持續發展，就要求政府和企業必須對環境實施管理，這已成為政府和企業不可推卸的一項社會責任。通過環境審計，可對政府、企業履行環境管理責任的情況做出客觀公正的評價和鑒證。政府和企業也需要通過環境審計解除自己的環境責任，在公眾中樹立良好形象。

（4）環境審計的開展有利于現代企業的生存和發展，提高市場競爭能力。當前，面臨國際經濟領域日益嚴格的環境保護要求，特別是一些發達國家在國際經貿中，利用其經濟實力和環保技術優勢，以環保標準和環境標志為由把發展中國家的許多產品擋在門外，這是對我國企業的生存提出的挑戰。有遠見的企業管理部門越來越重視環境報告、環境會計和環境審計的作用，通過環境審計來加強企業內部管理控制，采取正確的政策和有效的措施，防范和控制來自環境的風險。

（5）環境審計的開展有利于監督評價企業執行可持續發展戰略的真實性。通過審計監督，評價企業在實現社會既定的具體目標方面做出的貢獻和效率及企業對資源利用的組合是否恰當。企業做出的報告只有在提交給獨立第三者審計后，才能證明其公證性、合法性和公允性。

（6）環境審計的開展有利于監督評價社會投資的可行性。社會投資在加速工業發展的同時也以不斷破壞環境為沉重代價，環境審計對社會投資的可行性監督，可通過其職能的發揮，量化投資項目的各項指標，為決策者提供科學的依據。

（7）環境審計的開展有利于監督評價社會相關成本的效益性。生產活動是滿足人們物質文化需要的過程，也是對自然資源和環境資源的開發利用即消耗過程，環境審計既能最大限度地實現經濟效益和環境效益，又能保證生產的不斷增長和持續發展。

環境可持續發展論文:關于西北地區水資源配置、生態環境建設和可持續發展戰略研究項目

《西北地區水資源配置、生態環境建設和可持續發展戰略研究》是中國工程院向國務院提供的一個咨詢項目，于2001年5月經國務院批準立項后啟動。中國工程院組織了有關學科的35位院士、近300位院外專家和西北6省、自治區的130多位有關領導、專家參加，組成了項目綜合組和9個課題組。一年多來，在各方面的支持下，組織大量人員進行了多層次的現場考察，在反復研討的基礎上，形成了項目綜合報告。

一、西北地區的現狀和問題

（一）自然環境格局。

本項目研究范圍包括新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內蒙古6省、自治區范圍內的內陸河流域（包括新疆的國際河流）和黃河流域，報告中統稱為西北地區。

西北地區土地總面積345萬平方公里，根據自然環境的不同，可劃分為三大片：賀蘭山以西的內陸干旱區（簡稱內陸干旱區）；賀蘭山以東的半干旱草原區（簡稱半干旱草原區）；半干旱和半濕潤區的黃河流域（簡稱黃河流域區）。

（二）社會經濟的現狀和問題。

新中國成立以來，西北地區的社會經濟有巨大發展，從總體上說，為全面實現小康奠定了初步基礎。當前主要存在著兩個方面的問題：一是經濟發展相對落后，二是部分地區生態環境惡化。

（三）水資源概況。

1.多年平均水資源總量。西北地區水資源量多年平均為1635億立方米，僅占全國總量的5.84。

2.人均水資源量。2000年西北地區人均水資源占有量1781立方米，為全國當年人均水資源量的80.5。其中：寧夏黃河流域217立方米，陜西渭河流域326立方米，青海湟水河流域618立方米，甘肅河西走廊的石羊河流域761立方米，均大大低于全區平均水平，成為嚴重缺水的地區。

3.用水量和耗水量。2000年全區總用水量817億立方米，其中農業用水占89.3。扣除工農業和生活用水的回歸水量后，2000年全區凈耗水總量547億立方米，耗水率（耗水量與用水量之比）為62.8。

4.用水效率。雖然西北地區水資源緊缺，但卻存在著人均用水量高、農田灌溉用水定額高、單位GDP用水量高的問題。農田平均每畝實灌定額617立方米，比全國平均高40；萬元GDP用水1736立方米，比全國平均高1.85倍。

5.水資源開發利用率（用水量與水資源總量之比）。目前全國水資源開發利用率平均為20，西北地區為53.3。其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河都超過70，有的甚至超過100。

（四）生態環境的主要危機——土地荒漠化。

西北地區的生態環境在長期歷史演變中出現種種問題，如干旱缺水、河湖干涸、水土流失、植被退化等等。研究認為，生態環境的主要危機綜合表現為土地荒漠化。

1.土地荒漠化的界定。《第二次全國荒漠化監測》公布的數據表明，1999年全國荒漠化土地總面積為267.4萬平方公里，其中在本項目研究范圍的約218.3萬平方公里。

研究認為，為了有針對性地指導實際工作，應著重研究在現代氣候條件下，由于人類不合理的經濟活動，使原有耕地、草地、林地退化的情況。在西北地區，應主要研究在干旱化的氣候背景條件下，由于水資源利用不合理和土地資源利用不合理兩種原因引起而又有條件治理的荒漠化土地，據此粗略估計，本區荒漠化土地總面積在60萬平方公里左右。

2.由于水資源利用不合理引起的土地荒漠化。(1)在內陸干旱區，由于河流上中游用水過多，造成下游河湖干涸，荒漠擴大。(2)在沙漠邊緣地區，由于超采地下水，植被枯萎，造成土地沙化。(3)在大中型灌區，由于灌溉不當，地下水位上升，造成土壤次生鹽堿化。

3.由于土地資源利用不合理引起的土地荒漠化。(1)草原牧區由于嚴重超載過牧，造成大面積退化甚至沙化。(2)在農牧交錯區，由于濫墾、濫牧、濫樵、濫采，造成大面積土地退化甚至沙化。(3)在農區，由于不合理的種植結構和耕作制度，造成一些地方的土地退化甚至沙化。(4)在有些山區，由于濫伐濫墾，造成林地的退化。(5)在黃土高原區，由于邊治理、邊破壞，土壤侵蝕總面積仍有所增加。

4.土地荒漠化是沙塵暴加重的重要原因。沙塵暴是一種自然現象，從自然規律的角度看，沙塵暴是不可能被消滅的。但人類不合理的經濟活動破壞了一些地方的地表覆蓋，助長或促進了沙塵暴的發生和發展。

沙塵暴發生在干旱、半干旱地區。我國沙塵暴高發區的下墊面除地質歷史形成的因素外，都屬于土地荒漠化的范圍。因此，西北地區荒漠化土地的擴大是我國近年來沙塵暴強度增加的一個重要原因。要立足于全面保護沙塵暴源地的生態環境，大力防治西北地區的土地荒漠化，不能寄希望于一些局部性的應急措施。

（五）城鎮工礦區的生態環境危機——水環境污染。

據2002年資料，西北地區的污染情況可分為嚴重污染、中度污染和尚未明顯污染3種類型。嚴重污染地區和中度污染地區相加，其人口已占總人口的79.1，其中渭河流域已成為全國污染最嚴重區域之一。內陸河流域沒有排污入海的出路，黃河流域的排污不但危害當地，而且威脅黃河中下游的水環境安全。

二、確立人與自然和諧共存的發展方針

（一）生態環境危機的深層次原因。

西北地區生態環境危機的深層次原因是：人類占用了過多的自然資源。20世紀以來，人口從大約1400萬增至接近1億人。在相對落后的生產方式下。為了供養不斷增長的人口，不得不依靠破壞性地掠奪自然資源（包括污染自然資源），從而造成生態環境的嚴重破壞。

（二）人與自然和諧共存方針的現實可行性。

生態環境的人口容量是相對的。在生產力提高、資源消耗逐步減少的條件下，人類對環境的適應能力得到提高，從而可以擴大環境的人口容量。西北地區的問題在于，在人口增加和經濟規模增長的過程中，生產力水平沒有相應提高，生產方式仍限于傳統、粗放的外延型，特別是沒有抓住水資源這個制約因素，相應地提高用水效率。只要認真解決這個問題，人與自然和諧共存的發展方針在西北地區是現實可行的。

（三）人與自然和諧共存方針的主要內容。

必須以水資源的可持續利用，支持社會經濟的可持續發展。一要統籌全局，合理安排生態環境建設。二要堅決調整產業結構和轉變經濟增長方式，建設高效節水防污的經濟與社會。三要在水資源可持續利用和保護生態環境的條件下，相應地合理配置水資源。同時，還需實施適當的人口政策，控制人口的過度增長。

三、合理安排生態環境建設

（一）生態環境演變的歷史背景。

西北地區的干旱化趨勢和地理環境的格局，是在2000多萬年前，由于青藏高原的逐步隆起而形成的。

在西北地區，人類大規模改造自然的活動開始于2000多年前。經過秦漢、隋唐和清代3個鼎盛時期，西北地區經濟和文化得到長足的發展。但在“屯墾戍邊”和“移民實邊”的政策下，大力推進農耕文化，使賀蘭山以東自然條件適宜于牧業的草原、草地，發展成為今天農區、牧區和農牧交錯區的格局。在氣候自然波動的背景下，不合理的農墾破壞了草原、草地的植被。黃土高原在變牧區為農區的過程中，天然植被也遭到破壞，水土流失日益加重。

新中國成立后，由于人類改造自然的能力增強，對自然資源不合理的開發利用導致生態環境更加嚴峻。在賀蘭山以西的內陸河流域，一些地區在河流中游修建平原水庫，基本控制了河流的徑流，雖然發展了灌溉，但平原水庫建成之日，往往就是下游斷流之時。在牧區生產發展中，片面追求牧畜頭數的增長，使草原超載退化。在傳統的農牧交錯區和牧區，進一步大規模地開荒種地，使土地沙化面積不斷擴大。

（二）生態環境建設的內涵和基本目標。

1.生態環境建設的內涵。生態環境建設的含義很廣泛，可理解為一切旨在保護、恢復和改善生態環境的行動的總稱。生態環境建設的核心是要限制或取消那些引起生態系統退化的各種干擾，充分利用系統的自我修復功能，達到恢復和改善生態環境的目的。在西北地區，首先要防止對現有生態環境的繼續破壞，并盡可能恢復重建已被破壞的自然生態環境，達到適應當地自然條件并能保持相對穩定和良性發展的程度。

如果不順應自然規律，僅憑人們的主觀愿望，去建設一個不符合當地自然條件的人為的新的生態大系統，則往往事與愿違，不僅收不到預期效果，而且不能持久延續，系統將最終崩潰。當然，對于一個人工綠洲、一個城鎮、或一個小地區來說，可以建設一個有別于當地自然生態環境的新的子系統，但是這些人工子系統的建設必須以不破壞天然生態大系統的整體性為原則。當前對西北地區生態環境建設的認識，仍存在一些誤區。其中較普遍的誤解是，簡單地以為生態環境建設就是綠化造林，增加森林覆蓋率。調查中看到，在干旱和半干旱地區的一些不適合種樹的地方，也都在費盡心力地植樹造林，年年植樹不見樹，或多年后仍是一片小老頭樹，有的地方為了植樹造林而超采地下水，“綠了一條線，黃了一大片”。這種簡單化的認識和做法，都應予以改正和防止。

2.生態環境建設的基本目標。防止荒漠化土地的繼續擴大，下大力氣治理由于人類不合理的經濟活動所造成的荒漠化土地，以及不屬于荒漠化范圍內的退化土地，同時防治水環境的污染。

3.生態環境建設的分區。根據生態類型組合特點與治理目標，將西北地區劃分為8個生態環境建設區。(1)干旱荒漠—綠洲生態環境建設區。(2)內蒙古草原生態環境建設區。(3)長城沿線—陰山山麓生態環境建設區。即農牧交錯帶。(4)黃土高原生態環境建設區。(5)黃河沿岸平原生態環境建設區。(6)渭河平原生態環境建設區。(7)青藏高原黃河河源區。(8)山地生態環境建設區。

（三）合理的植被建設布局。

西北地區各生態環境建設區的天然植被類型由溫帶半濕潤向極干旱地區推移，依次為森林、草原和荒漠。本區內森林分布不多，主要在黃土高原的土石山區、內陸盆地周圍的高山以及河流兩側的沖積地帶上，具有巨大的水源涵養及防止土地荒漠化的作用，非常珍貴，天然林保護工程非常必要。年降水量在400毫米以下的干旱和半干旱區，應明確規定以灌、草為主（干旱區以灌為主，半干旱區以草為主）的植被建設方向，并應充分利用草原生態系統的自我修復能力。

（四）天然河湖的保護與恢復。

內陸河流的下游，延伸到沙漠的腹地。河流兩岸由地下水支持的天然綠洲，以及河流終端的湖泊、濕地和周邊植被，都起著分隔和限制沙漠的不可替代的作用。考慮到現實的水資源情況，在堅決保持現有河湖格局的基礎上，應盡可能地增加入湖水量，將20世紀60年代以后消失和萎縮的湖泊，加以不同程度地恢復，從而恢復河流的原有長度，并恢復河湖水質。具體建議：

(1)準噶爾盆地：使西端的艾比湖水面恢復到接近原有水面，中部的瑪納斯河延伸到瑪納斯湖，要堅決制止地下水的超采。(2)塔里木盆地：適當恢復塔里木河終端臺特瑪湖的水面。(3)河西走廊：適當恢復黑河終端東居延海的水面；使疏勒河目前的終端西大湖不再萎縮，下游的地下水位不再下降；爭取適當恢復石羊河終端的青土湖。(4)柴達木盆地：保持目前的河湖格局不再萎縮。(5)青海湖：爭取湖水位逐漸穩定。(6)渭河：逐步解決中、下游河道的嚴重污染和淤積問題。(7)黃河干流：盡快解決兩岸城市、工礦和農牧業的污染問題。(8)保護綠洲、草原和沙漠（地）內尚存的濕地。

（五）防污減災對策。

1.水環境污染的主要原因。(1)工業排污量大。(2)城市污水處理率低。(3)農業面源污染比重高。

2.制定適合當地特點的水污染防治技術經濟政策。(1)加強節約用水。(2)推行清潔生產。(3)實施污水處理后回用。(4)采用適合當地特點的廢水處理工藝與技術。(5)制定適合各地特點的水污染防治控制指標。(6)實行“污染者付費、受益者補償”等經濟政策。(7)重視工業廢水處理回用技術的開發和成套設備的制造供應。

四、建設高效節水防污的經濟與社會

（一）建設高效節水防污的經濟與社會的基本途徑。

——根據提高總體用水效率的需要，逐步調整產業結構，積極推進城鎮化。

——在建設現代農業、控制并逐步壓縮農業用水的目標下，建設高效節水防污的現代農業體系。

——全面提高人口素質及科學技術水平，建設高效節水防污的城鎮和鄉村。

（二）建設高效節水防污的現代農業體系。

1.西北地區農牧業的主要問題是低投入、低產出、高資源消耗。西北地區占有全國18的耕地，19的水資源，僅生產了全國8.8的糧食，6.7的肉類。全區擁有草地26.3億畝，占全國的64，而牧業產值僅占全國的7.5。

造成這種情況的直接原因是農牧業與水土資源之間結構性錯位：全區農牧業結構中，種植業占70左右，畜牧業比重僅為28.5左右。這種產業結構與本地區水資源貧乏而草地資源豐富的資源結構嚴重錯位。在種植業內部，高耗水的糧食作物比例偏大；糧食作物結構中，夏糧面積偏大。牧區和農區相互分隔，不能形成區域優勢互補的農牧空間布局。

更深層次的原因是農牧業的低投入：灌區老化，農田灌溉水利用系數平均僅為0.3～0.4，水資源糧食生產效率0.58公斤／立方米，僅為全國平均水平的44。草地年均畝投入只有2～3分錢，目前草地生產力比20世紀50年代下降了1/3～1/2。

2.建設現代農業體系的近期目標。轉變增長方式，高效、節約、可持續利用水土資源。在農業用水不增加并逐步減少、耕地和灌溉面積總體上不增加、草原生態環境逐步恢復改善的條件下，穩定提高農業綜合生產能力，大幅度提高畜牧業和加工業比重，使農牧業總產值逐步增長，農牧民生活逐步提高，貧困地區逐步脫貧致富。

3.建設現代農業體系的基本途徑。建立面向市場與資源雙重約束的現代農業體系：改變單一性的生產結構為農牧加（工）復合結構；改變農區與牧區分隔為農區與牧區協作；發展現代節水灌溉農業和現代旱作農業；建設高標準基本農田和基本草牧場；退耕休牧，變廣種薄收為少種精種多收，變過牧超載為以草定畜、草畜平衡。未來30年內，要求灌溉水利用系數提高0.15～0.2，旱作水分生產效率提高0.1～0.2公斤／毫米·畝，草地干物質生產水平提高到180公斤／畝。

（三）建設高效節水防污的工礦業。

應堅決走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。本區工業的主要基礎是能源、礦產和農牧產品加工，應避免發展用水量大的產業。

1.能源工業的水預測和今后對策。石油、天然氣是西北地區的重要支柱產業，其2000年產值占本區工業總產值的23.78，在未來的20年中還將有較大發展。預測石油石化和煤炭企業至2015年的用水量為9.3億立方米，應確保其需要。

石油石化企業要進一步做好水源建設，推行節水減污的清潔生產技術。煤礦開采和生態環境應協調發展，國家應鼓勵企業進行水利設施建設和污水處理回用。

2.礦產開發的用水預測和對策。在全國已探明儲量的157種礦產資源中，西北有37種超過全國儲量的一半。這些礦產資源的開發不僅對西北開發而且對全國都有重要戰略價值，應使礦產開發成為本區的又一支柱產業。2010年的礦業用水量將增至12.5億立方米，數量相對不大，但需加強污染防治。

鋼鐵工業是本區廢水排放量最多的工業行業之一，有色金屬工業也需加強污染防治，很多小金礦和小黃金生產企業，嚴重破壞生態環境。對不能改造者，應堅決關閉取締。

（四）建設高效節水防污的城鎮體系。

1.城鎮化發展及用水增長趨勢。人口增長如不加以控制，2030年可能達到1.3億人；如果做好各方面工作，有望控制在1.2億人之內。預測城鎮化率2010年將接近40，2030年將超過50，仍低于全國水平。城市用水的總需求量到2030年將增長近一倍，約需70億立方米。

2.城鎮水務設施建設。當前的問題是城市水務基礎設施不足，供水系統不完善，污水處理嚴重滯后。2010年和2030年的城市污水排放量估計將分別達到40億立方米和50億立方米左右。

3.制定符合當地特點的城鎮化規劃。城鎮發展要嚴格遵循與自然條件相協調的原則，充分考慮生態環境條件的可能；要順自然、依水源、靠全局、有重點、重質量，因地制宜地做好區域城鎮體系規劃。

經過數千年的發展，特別是最近半個世紀的建設，西北地區已形成“四帶一環”的城鎮格局。“四帶”是指4條主要以省會特大城市為中心的城市帶，包括西寧—蘭州—渭河流域城市帶、呼和浩特—包頭—銀川城市帶、武威—張掖—酒泉河西走廊城市帶和以烏魯木齊為中心的天山北麓城市帶。一環”是指沿塔里木盆地邊緣分布的城市環帶。這種基本格局在未來幾十年內不會也不應有大的改變。城市和城市帶的發展規模不能超過當地水資源供應的可能。今后在開發工礦資源時，可考慮將生產基地與生活基地分開進行布局，或預先考慮替代產業。對已建的少數條件十分窘迫的工礦城鎮，應及時加以調整。

五、合理配置水資源

（一）氣候與水資源的變化趨勢與展望。

1.近年來氣候與水資源的變化趨勢。在全球氣候變暖的背景下，我國氣候也趨于變暖，但具有明顯的地區性和波動性。降水量變化有更大的區域性差異，共變化趨勢不如溫度明顯。近50年來西北各地降水量的變化，呈現東降西升的趨勢，其分界線大致在河西走廊東部。黃河流域徑流量減少的幅度比降水量大。內陸河流域徑流量有所增加，估計是由于在氣候變暖的情況下，冰川融水有所增加。

2.對未來氣候與水資源的展望。對未來50年西北地區氣溫的變化趨勢，各方面專家都估計為變暖。對降水量的預測，各方面意見有很大不同。對于90年代以來，新疆等地降水量增多的現象，是屬于西北全區由暖干型氣候向暖濕轉型，還是屬于西北西部局部地區的轉型；是屬于長期的時間上的變化趨勢，還是僅屬于年際的、10年的波動；有各種不同意見。大家一致認為，即使轉為“暖濕型”氣候，也不可能根本改變西北地區干旱氣候區的基本狀況。

從戰略角度考慮，應立足于“向最好方向爭取，從最壞可能準備”，盡可能使今后工作處于主動地位。在目前河流徑流量較大的新疆地區，應抓緊當前的有利時機，加大修復生態環境的力度，同時防止盲目加大社會經濟的用水規模；在河西走廊東部的黑河和石羊河流域以及廣大的黃河流域，是目前生態危機最嚴重的地區，必須立足于可能的不利情況，加強工作，決不可存僥幸心理。

在宣傳報道西北地區氣候轉型問題時，要注意到增加降水的數量有限，原來的自然面貌并未根本改變，防止給人以盲目樂觀的錯覺。

（二）水資源配置的要求。

西北地區水資源配置的總要求是：在保證生態環境建設和社會經濟的合理用水時，必須保證水資源的可持續利用，并留有適當余地。為此，不但要統籌兼顧河流的上中下游，而且還要充分考慮地表水和地下水的復雜轉化，以及地下水的可持續利用。

本區3大片不同的自然環境，在生態環境用水、社會經濟用水和水資源可持續利用三方面的關系上，有各自不同特點，需要分別加以分析并規定水資源配置的具體要求。

1.內陸干旱區。水資源配置需要解決的主要問題是：保證河流下游生態環境的耗水，使下游的生態環境和上中游的社會經濟系統合理分享水資源。研究后認為：生態環境和社會經濟系統的耗水以各占50為宜。

按社會經濟平均耗水率為用水量的70折算，今后內陸河流按用水量的最高開發利用率應不超過70。根據2000年的實際資料，除新疆的國際河流額爾齊斯河、伊犁河，以及柴達木盆地的無人區河流外，其他河流的開發利用率都已接近或超過70。因此，賀蘭山以西內陸河流域的社會經濟用水總量應基本控制在現有規模，不再增加。超過規定限額所擠占的生態環境耗水，或通過從外流域調水補足，或堅決加以壓縮，一定要保證生態環境的耗水不低于水資源總量的50。

社會經濟用水的內部配置：農田灌溉用水應大力節約并逐步壓縮。城鎮和工礦發展必須增加的用水量除少數地區由外流域適當調水外，大部地區原則上由農業用水有償轉移，并提高水的回收利用率。

2.半干旱草原區。水資源配置需要解決的主要問題是：防止因地下水超采而影響草原的天然植被。

本區絕大部分屬于半干旱區，天然降水形成的土壤水和地下水，可以維持草原的天然植被，但不能形成可集中開發的地表或地下徑流。因此，只可在一些降水量超過400毫米及個別有引水條件和地下水豐富的地方，適當建設人工飼料基地，少量用于發展社會經濟。

如果沒有可靠的地質勘探資料，證明確有可以再生的地下水資源，不能盲目大規模抽取地下水進行社會經濟建設或植樹造林。

3.黃河流域區。水資源配置需要解決的主要問題是：如何緩解干旱年份的水資源危機。

近年來黃河流域特別是蘭州以下一些支流的徑流量大幅度減少，不僅影響到這些支流下游的生態環境和社會經濟用水，也影響到黃河的出境水量。20世紀90年代，黃河出境的平均年水量（以三門峽入庫水量表示），已從50～70年代的413億立方米降至225億立方米，其中1997年以來直到2002年，黃河出境的年水量都小于200億立方米，嚴重威脅到黃河下游的社會經濟用水和河道的沖沙用水。分析減少的原因：20世紀90年代以來黃河流域降水量減少，河流徑流量減少的幅度遠超過降水量的減少幅度，上中游社會經濟用水量增加。

因此，西北地區黃河流域水資源要合理配置。生態環境建設要合理安排，主要應依靠天然降水恢復植被。西北地區黃河流域的社會經濟建設也應強調高效節水防污。為了緩解黃河水資源的危機，從長遠看，還需要通過西線南水北調，適當補充水量。西線南水北調可能的調水量約為150～170億立方米／年。

（三）西北地區的水利工程布局。

1.對現有水利工程的評價。經過50多年來各級人民政府和廣大群眾的努力，基本建成了開發利用西北地區水資源的工程系統，支持了西北地區社會經濟的迅速發展。

但是，由于歷史原因和認識上的局限，沒有把水資源的合理配置、高效利用和生態環境保護作為水利工作的首要任務，以致西北地區的水利工程存在兩大問題：一是工程建設和管理的粗放；二是水資源開發的過度。

2.近期的水利工程布局原則。近期的水利工程應以對現有和在建工程進行調整、更新、改造和配套為主，新建工程也應以地方的中小型工程為主，輔以少數的大型工程。對現有和擬建的調蓄水庫要根據實際情況，分別處理。成效顯著的要鞏固，有安全問題的要除險加固；一些不利于下游生態和蒸發損耗很大的平原水庫，要調整功能，有的應予報廢或以山區水庫替代；三門峽水庫在小浪底建成后應調整功能，盡可能降低渭河入黃河口的潼關水位，為渭河整治創造條件；對擬建的大型水庫，要廣泛聽取各種意見，在慎重考慮生態影響和經濟效益評價的基礎上，決定是否興建，何時興建。

3.近期有條件開工的重大工程項目。(1)陜西的渭河綜合治理工程。(2)新疆的北坡水資源開發工程和塔里木河綜合治理工程。(3)青海的引大濟湟工程。(4)甘肅的河西走廊綜合治理工程和隴中引洮工程，其中石羊河流域綜合治理工程應盡早立項。(5)寧夏的揚黃扶貧工程和青銅峽灌區更新改造工程。(6)內蒙古草原區綜合治理水利工程和河套灌區更新改造工程。(7)陜蒙地區黃河多沙粗沙區的水土保持工程。

4.在中、遠期考慮實施的重大工程項目。(1)西線南水北調工程。(2)新疆從天山北坡調水工程。(3)黃河黑山峽水利樞紐和大柳樹灌區工程。(4)黃河中游水利樞紐和兩岸灌區工程。

六、10項戰略對策

（一）加強水資源的統一管理。

在水資源最為緊張的新疆天山北坡、甘肅河西走廊的石羊河以及陜西的渭河，目前都還沒有實施水資源的統一管理。統一管理的主要任務是通過全面綜合規劃，對水資源進行合理配置，量、質并重，城、鄉兼管，地表水和地下水統一管理，促進水資源的高效利用，而不是單純地開發和修建水利工程。為此，需要調整現有的水利投資機制，滿足為合理配置水資源所需的資金，改正現在的一些不合理現象。

（二）干旱區和半干旱區的植被建設以封育為主，退耕休牧還草。

年降水量在400毫米以下的地區，應明確規定以灌、草為主的植被建設方向，并充分利用草原生態系統的自我修復能力。要修訂和完善有關地方在執行退耕還林政策中一些不符合客觀規律和當地實際情況的做法。

退耕還林和退耕休牧還草的成敗關鍵是：在退耕還林和退耕休牧還草后，能否真正建成替代的、可持續發展的生產條件。應打破部門界限，統一規劃，讓一些條件不好的退耕地恢復天然植被；與此同時，在條件較好的土地上，集中使用農、林、水等各方面的資金，綜合建設基本農田、飼料基地或經濟林果基地。

退耕休牧還草必須與圍欄、輪牧、小水利、人工草場等措施相結合。還必須加大投入，發展畜牧業，才能鞏固退耕休牧的成果。

如不能滿足以上條件，則需考慮適當外遷人口，實行生態移民，使人口與環境容量相適應。

（三）防沙治沙的重點是防治原有耕地、草地、林地的沙化。

沙漠在地球上有其存在的必然性。地球上各種生態系統相互支持和制約，組成了全球的大生態系統。人類與沙漠的正確關系應當是：人與沙漠和諧共存，既要避免“沙進人退”，也不要盲目地“向沙漠進軍”。相當多的地方，總結多年來防沙治沙的正反面實踐經驗是：“人進沙進，人退沙退”。

人類利用一些外來水源，可以在沙漠周邊建設一些人工綠洲，但從總體上說，不應當也不可能消滅沙漠或“征服”沙漠。防沙治沙應定位于防治原有耕地、草地、林地的沙化。

（四）加強農業基礎地位，增加對農牧業的資金投入。

西北地區的水土資源主要為農牧業所消耗，過度的不合理的水土資源開發，是造成生態環境惡化的主要原因。為了改變這種狀況，最主要的是將低投入、低產出、高資源消耗的傳統農業轉換到高投入、高產出、低資源消耗的現代農業的軌道，從破壞生態環境的源頭上解決問題，加強農牧業的基礎建設。

（五）因地制宜地保證糧食供需平衡。

就西北地區來說，要求各地糧食自給存在兩方面的實際問題：一方面，糧食在某種意義上是水資源的載體，在西北地區，按較先進的用水定額，1公斤糧食一般需水1噸（目前的平均水平是1噸水產糧0.58公斤）。另一方面，西北一些產糧區由于區位劣勢，在全國賣糧難的情況下，這些地區賣糧更難。

建議進一步解放思想，不強求陜西、甘肅、青海等省糧食自給和西北地區糧食自給。一般情況下，完全可以通過市場調劑解決問題。只要保持土地的生產能力，糧食（包括飼料）供應不致有很大風險。

為確保安全，可考慮將黃河規劃中的寧夏大柳樹灌區，作為未來的糧食戰略儲備區，如有需要，可在南水北調西線建成的基礎上建設。

（六）發展工礦業，推進城鎮化。

推進工業化和城鎮化的意義，是通過提高社會生產力的水平，提高水和土地資源的利用效率和效益，這是西北地區實現人與自然和諧共存方針的重要組成部分。

在發展工礦業中，要防止低水平的重復建設。在城鎮化的發展中，要防止脫離當地情況，盲目攀比城市化率的傾向。

（七）在加快發展經濟的同時，堅決防治污染。

防治污染是西北地區可持續發展的重要條件之一。關鍵在于各級領導真正地提高認識，制定正確的發展規劃，加強對新建項目的管理，杜絕對污染項目的保護，并加大對污染防治資金的投入，嚴格執行環境保護法規。

對已經受到污染的水環境，應堅決及時地進行治理，以免將來付出更高的代價。

（八）實施少生快富的人口政策，消除貧困。

為了保證生態環境建設的成功，必須控制人口增長，提高人口素質，合理調整人口布局，最終消除貧困現象。主要措施包括：制定“少生快富”的有關政策，在少數民族中推行計劃生育。加大教育投入，保證貧困地區盡快普及九年制教育。鼓勵和支持西北地區以各種方式，輸出勞力、引進人才。將寧夏西海固等一些全國最貧困的地區列為“十五”扶貧攻堅項目，加大綜合措施的力度。在規劃的自然保護區和一些沒有發展前景的地方，實施生態移民。培育地方財政實力，逐步建立長期穩定的開發資金渠道。

（九）抓緊前期工作，建設南水北調西線工程。

警惕黃河水資源的危機，抓緊準備南水北調的西線工程。建議在2010年前完成包括生態環境評估的工程前期工作和開工準備，2015年爭取第一期工程通水，2030年前后完成二、三期工程。

（十）建立西北地區生態環境建設的部門協調機制。

西北地區的生態環境建設需要綜合各有關部門的工作，特別是農、林、水和城建、環保、扶貧等部門，要統一規劃，通力合作，使國家和社會的投入，發揮最大的效益。建議國家進一步完善西北地區生態環境建設的部門協調機制，有關省和自治區也要建立和完善相應的協調機制。

結束語

西北地區是我國最干旱的地區，生態環境極其脆弱。在今后的大開發中，如何在保護和重建生態環境的條件下，使社會經濟得到持續發展，對于西北地區來說是極大的挑戰。

經過對各方面問題研究后認為，只要堅決貫徹人與自然和諧共存的發展方針，堅決轉變經濟增長方式，大力調整產業結構，建設高效節水防污的經濟與社會，并合理安排生態環境建設，是可以在水資源可持續利用的基礎上，支持社會經濟的可持續發展。

為此，提出了10項戰略措施，其中最核心的問題是提高用水的效率與效益。這需要在社會經濟建設中更新觀念，調整結構，提高水平；也需要在生態環境建設中端正認識，調整規劃，完善政策。

我們相信，在黨中央和國務院以及西北各級黨委和政府的領導下，西北地區的生態環境建設和社會經濟發展，在今后10年內必將取得突破性進展，一個人與自然和諧共存，生產發展、生活富裕、生態良好的大西北，將為我國的社會主義建設做出偉大貢獻。

環境可持續發展論文:環境保護、可持續發展與政府政策

一、可持續發展與外部性問題

近代以來的經濟發展，主要是以市場制度為依托的發展。市場制度的有效性無疑已被近代 的經濟奇跡所證明了。然而，經過數百年的現代化過程，人們逐漸發現，經濟賴以發展的資源在逐漸耗竭，人類與其它生物賴以生存的環境在不斷惡化，這些都不能不和以市場制度為主的經濟發展模式聯系在一起。那么，在環境和可持續發展的問題上，市場出了什么錯呢？

在市場中，存在著許多經濟主體，他們可能是個體農民，也可能是鄉鎮企業，也可能是國有企業或者政府部門。他們之間在進行交易，通過多次的交易，逐漸形成了多個市場的均衡價格。在任何一對交易者看來，他們達成的價格，恰恰落在自己的需求函數（或供給函數）曲線上。由于賣者的產品是用多種要素生產出來的，其中一些要素需要向別人購買，所以該產品的成本也是由交易決定的。經濟學證明，在沒有外部性的情況下，市場中的交易是有效率的。所謂外部性，是指一個人的行為，或兩個人的交易所帶來的成本或收益，對第二個或第三個人的成本或收益產生直接影響。或者說，一個人并沒有承擔或獲得他自己行為所引起的所有成本或收益。在社會層次上看，所謂外部性，是指這樣一種情境，即因為成本和收益不能在個人或組織間恰當地分配，以至人們寧肯放棄他們本來應該獲得的利益（盛洪，1996）。

導致外部性有很多原因。一個重要的原因是，沒有建立起有效的產權制度。比如，在一條河邊上的造紙廠的產權有明確的歸屬，但這條河沒有明確的歸屬；或者有名義上的歸屬，如歸集體或國家，但產權的行使效率較低。當造紙廠將污水排入這條后，河里的魚就無法生存。由于沒有人擁有這條河（或不關心這條河），所以沒有人因為魚的損失而向造紙廠索賠。因此，造紙廠將不承擔污染河導致的經濟成本（這里暫時不考慮環境成本）。但河里沒有了魚，實實在在地就是社會的損失。因此，造紙廠的“個人成本”低于“社會成本”。它的成本曲線比真實成本向右下角移動了（如圖1所示）。這導致造紙廠的均衡價格低于“真實價格”，而產量卻高于“真實產量”。在極端情況下，從社會角度看，建立這個造紙廠也許是得不嘗失。因為它給社會帶來的“福利增量”（即比按真實成本生產多獲得的“生產者剩余”和“消費者剩余”，）大約是BEE’C所包括的面積），幾乎就是它給社會帶來的損失（也大約等于BEE’C所包括的面積，即因污染而無法生存的魚的市場價值）；況且由于成本低估導致資源過多地進入造紙業，使得社會失去了將這些資源配置到其它更有效的用途時所獲得的利益。

一條河沒有明確的歸屬，可能是由于制度的或觀念的原因，也可能是由于技術上的原因。在我國，前一種原因還是大量存在。因為我們剛剛從計劃經濟中走出來，國有企業的民營化還剛剛開始，人們還不習慣將一條河想象為私人所有。但在更多的情況下，河不是在鄉村中的小河，可以在技術上由某些個人所有，而是很大的河，如長江，有上游、中游、下游，擁有一整條河在技術上是不可能的，分段擁有又不能互相不受影響。很大的湖，如太湖，滇池，等等，更進一步，海洋，以至說到極端，整個大氣層，整個地球，就更不可能由私人擁有了。因此環境的不可分性，是外部性、從而是市場價格體系失靈的重要原因。

然而，即使是人們知道破壞環境的現時成本，也還是無法擺脫外部性問題。因為對環境的損害，從時間上看，往往不是均衡的。在相當長時間內，環境被損害的程度的增長是緩慢的，但當超過一定的閥值后，損害程度就會迅速增長，但這時再補救已為時晚矣。所謂為時晚矣，是指對環境和可再生資源的破壞，有時具有不可逆性，或至少具有不對稱性。不可逆，即是指不可恢復；如某種物種一旦滅絕，就不復存在；或一旦臭氧層的漏洞大過一程度，就永遠無法修復。不對稱，即是指很難恢復；如一旦將森林砍伐殆盡，雖然可以重新種植，卻要經歷很長時間、付出很大代價；又如由于過度捕撈，我國沿海的黃魚曾一度絕跡，經過很多年以后才重新恢復過來。但是由于在達到臨界點之前，人們不會將即將到來的供給的突然減少計算到與他人的討價還價中，因而在市場中，沒有一種價格信息會提醒人們節約使用該種資源。這是信息在時間上的不均勻導致的外部性問題。而這種時間上不均勻的信息，又會因為人們在空間上的分散，更不容易在災難發生前知道。人們一般不會把以后的成本算在目前的賬上，但一旦按以前的成本進行交易，就必然會將對環境或可再生資源的破壞推過閥值。

再退一步，即使所有的人都真切地知道他們的行為將給環境帶來的損害程度，也仍然無法阻止外部性問題的發生。這主要是因為人與人之間的利益并不一致。這里講的人既可以是生活在同一時期的，又可以是不同時期的人。在同一時期的人中，任何個人或集團若要考慮環境或資源問題而自覺地約束自己，將環境成本或資源成本加到自己的生產成本中去，他或它將會在與同行的競爭中敗北。因為那些沒有考慮環境和資源的企業將會由于成本較低而具有競爭優勢。人們不得不破壞環境，不得不加快耗竭不可再生資源，不得不毀滅自然物種。即使在一些國家內部制定了保護環境與資源的法律，由于不存在一個世界政府，國與國之間的行為很類似于上述的行為。美國人不會因為石油將要耗竭而減少對石油的消費，因為他們知道，即使他們節約了石油，也許只是給中國人多使石油創造了條件。在另一方面，國與國之間還可以通過貿易和投資將一些局部性的污染和環境破壞“出口”到它國。由于有些窮國有較低的環境標準，一些富國通過進口或投資，使窮國生產更多的污染嚴重和消耗資源較多的產品，同時享受較便宜的（沒有計算環境和資源成本的）產品。在不同代的人之間，由于環境的破壞和資源的耗竭一般需要較長的、跨越世代的時間，又由于后代人既不能與當代人談判，也不能抗議他們的所為，當代人就有可能將環境和資源的成本轉嫁給后代人。而市場價格，以及代表對時間看法的市場利率，恰恰是由當代人對未來的看法形成的。就生物資源（如樹木）而言，當代的價格低于保證樹木生長的長期均衡價格，而市場利率則高于樹木的自然生長率。這必然導致即使是私人所有者也會砍伐樹木的結果。

因此，可持續發展問題，即保護環境、生物多樣性、和合理使用生物資源與不可再生資源的問題，就可以歸結為外部性問題。而一旦存在著外部性問題，市場價格體系就會失靈。在這種囚徒困境中，政府管制和政策也許是眾多可能的選擇之一。

二、可持續發展的政策原則

既然可持續發展問題涉及到外部性問題，而外部性就意味著市場制度的失靈，政府作為一種天生克服外部性問題的制度安排，就可以作為一種解決方案。

關于政府的起源，有很多說法。一種說法是，當社會中有關產權的保護和承認的制度不能通過個人之間的談判建立起來時，政府就作為一種有暴力后盾的第三方加入進來，從而克服了在產權制度形成方面的囚徒困境。如果這個社會中只有兩個人，他們可能通過長期的互動形成對對方產權的尊重，但如果這個社會的人很多，如有N個人，要達到他們彼此都互相尊重產權，就相當困難了。一旦有一個人不愿就尊重別人的產權作出承諾，甚至任意侵犯別人的利益，這整個社會的產權制度就建立不起來。在這時，政府的強制性的對產權的保護就起了關鍵性的作用。

我們在上一節討論時說到，外部性與產權制度的不完善相關，因而解決外部性問題的方法，首先應該是政府對產權制度的改進。在人類歷史中，產權制度也是不斷進步的，從而不斷地在解決外部性問題。例如，對知識產權的確認和保護是在很晚的時候才實現的。當知識產權確立以后，有關知識生產的外部性得到克服，從而促進了技術的進步。在今天我們討論克服破壞環境和耗竭資源的問題時，首先也應該依賴于對產權制度的改進。尤其是在我國這樣的社會里，我們剛剛告別計劃經濟，產權制度還很不成熟，所以還有通過改進產權制度解決環境問題的大量空間。例如，在一些鄉村中的較小的河流的污染問題。在一般情況下，由于河流沒有明確的歸屬，或者名義上歸集體所有，但“集體”沒有有效行使產權的機制，河流被岸邊的造紙廠污染了。在這時，如果將河流的所有權個人化，或者將河流在一定時間內的收益權拍賣給個人，就會給這條河帶來一個人。擁有這條河的產權的個人就會為了自己的利益，而與排污的造紙廠談判或抗爭，在必要的時候，也可以借助于政府的力量來阻止污染的排放。在我國，已經有一些地方這樣做了。

從某種程度上講，將森林樹木的產權個人化，也會改進我國森林資源的保護狀態。因為一旦樹木的產權由個人或組織擁有，產權擁有者就會按照利益最大化的思路去安排樹木的砍伐和種值。當樹木的自然生長率高于市場利率時，擁有者就會根據樹木的市場現貨價格與凈現值之比，有計劃地砍伐樹木。在這時，木材的生產成本必然高于當樹木沒有明確歸屬時的成本，從而會部分解決砍伐森林的問題。

當然應該看到，產權制度的改進也是有邊界的。在今天的技術條件下，還無法將大環境分割開來、并且個人化。所以產權制度的改進還無法將環境成本納入到個人成本中去。例如上述的森林產權個人化，雖然將砍伐生物資源的機會成本算入了個人成本，卻還是沒有考慮環境成本。所以由個人擁有森林，個人成本仍然會低于社會成本。在這種情況下，對森林的砍伐就會超過考慮環境成本時的均衡水平。這就需要政府的政策來補救。這個政策就是征稅。即對砍伐的樹木征收稅賦，而對活木的買賣不征收稅賦。其結果是，出售一定體積的活木比同等體積的木材要能獲得更多的收益。這是因為，對木材價格的需求具有彈性，當砍伐稅加到木材交易中去的時候，價格會上升，需求者會因價格上升而減少其需求，這等同于木材產權擁有者支付一部分砍伐稅。而進行活木交易則無需交納砍伐稅，從而價格會比木材交易為低。由于沒有砍伐稅，賣者可以獲得較出售木材為高的收益，而買者則可以買到較木材便宜的活木。這就鼓勵較多地進行活木的交易，而較少地進行木材的交易。當出售木材比出售活木收入更少時，砍伐樹木所獲得的市場現值就會較低，用價格計算的樹木的自然生長率就會較高，就更有可能高于市場利率。當活木生長的預期收益率超過市場利率時，樹木擁有者就更不愿意砍伐樹木了。由于可以出售活木，森林擁有者就有一個變現的市場，也不會因為急于變現而砍伐森林。

說明：當政府不征木材砍伐稅時，森林所有者的成本曲線為S,木材的均衡價格為P0，均衡砍伐量為Q0；而征砍伐稅后，相當于成本曲線則為S’均衡價格上升為P1，而均衡砍伐量則減少到Q1；其中消費者承擔的砍伐稅為面積>P1 E’E’’ P0，森林所有者承擔的砍伐稅則為面積P0E’’HG,如A圖所示。對于活木交易，政府不征任何稅賦，但考慮到購買者未來仍以獲取木材為主要目的，因此未來仍要交納砍伐稅，所以需求曲線移至D’；而出售者已經免去此次交易的稅賦，則均衡價格應為P2，而均衡交易量則為Q2；顯然比木材的均衡交易量為多。

只要政府對環境的價值有一個恰當的估價，征收環境稅的辦法就可以部分地避免信息在時間上分布的不均勻問題。無論是砍伐還是捕撈，都不會出現過度問題。這個恰當的估價，就是要通過相應的征稅，使價格上升到使資源供給或環境水平保持在長期均衡的水平上。所謂長期均衡，是指資源存量不會減少，并且生長的速度與消耗的速度基本一致；也是指環境水平不會降低，對環境的損耗的速度與環境的自我修復的速度基本一致。這需要對生物資源和環境的長期成本，尤其對環境破壞的臨界點有一個有遠見的估計。

上面的討論同時意味著，若要解決這一問題，就必須存在著一個政府，因為只有政府才能收稅，也才能把它的意志強加給交易雙方。然而，當我們涉及全球問題時，這一條件不存在了。因為沒有一個世界政府。世界上有二百多個國家，類似于一個無政府的社會。在無政府狀態下，國家之間不是不能就環境問題達成一致，但談判成本會很高。在談判者較少時，如只有兩個國家談判，涉及兩個國家的局部環境時，談判容易成功；但如果世界所有國家都參加談判，討論有關全球環境問題時，就很難達成一致意見。在這時，就要依賴于一種起作用的世界政治結構。在其中，“大國”就要發揮作用。一方面，“大國”有保護全球環境的動機，因為它的人口占世界人口的比重較高，它的利益更接近于全球利益；另一方面，“大國”有維持達成的環境秩序的實力。看來，中國應該算得上是一個“大國”了。她既可以在雙邊談判中抑制以鄰為壑的行為，更應該在全球的環境保護和可持續發展的努力中扮演積極的角色。

從投票制度今天的效率來看，我們恐怕不能指望，可以通過一個所有國家都同意的涉及全球問題的方案，如減少排放二氧化碳的方案。如果按照利益最大化的哲學行事，也許人類永遠不可能解決全球環境和可持續發展問題。因此，人的基本行為規則和文化取向就有著重要的意義。例如，如果人們更為關注后代的幸福，重視人類作為一個物種、以及其它物種作為人類的共生物的延續，人們就會提高對未來的評價，從而降低市場利率。因為市場的自然利率是由人們對未來的判斷形成的。當市場利率降低后，生物資源、環境資源的自然生長率和自然修復率就會相對較高，就會引導人們減少對這些資源的耗用。更一般地，如果人類社會都能夠接受“已所不欲，勿施于人”的文化，即使沒有一個全球政府，也會在全球問題上采取互相合作、而不是以鄰為壑的行為，從而為最終解決全球環境和可持續發展問題奠定基礎。

三、可持續發展的政策手段

盡管政府是以強制性為特征的，但不意味著政府只是強制地改變人們的行為，來達到可持續發展和保護環境的目的。政府政策的目的，是通過政府的行為改變幾個經濟變量，從而改變經濟當事人的成本收益計算，最后使他們自動地做出有利于可持續發展和保護環境的事情來。強制只是政府的最后手段，而不是全部手段。如果社會的大多數成員都與政府對著干，鉆政策的空子，政府政策就達不到預期的效果；如果政府隨時隨刻都要提防別人，政府政策的成本就會太高，以至不可能有足夠的財政資源來支持政策。因此，選擇正確的政策手段，使政策“惠而不費”，是實現政策目標的重要環節。

在前面的討論中，我們提到要通過改進產權制度，來達到可持續發展和保護環境的目的。在我國的具體情境中，產權制度的改進需要許多政策上的藝術。例如，在我國現在的政治條件下，將一條河“私有化”顯然是較難被接受的。因此，所謂產權制度的改革，還要在現有產權制度的框架下進行。比如遵循我國農業的土地承包制度，將小河在一個時期的使用權承包給個人或組織，都可以起到“改進產權制度”的作用。因為正如許多文獻已經指出的那樣，產權是可以分割的。使用權也是一種產權。只要擁有這種產權的時間足夠長，就會激勵人們去捍衛自己的利益，從而能夠去與（比如）造紙廠去談判或抗衡。利用一些人去與另一些人抗衡，最后達到保護環境的均衡，就會不成比例地放大政府政策的作用，以較小的政策投入獲得較大的結果。

類似的設想，就是成立一個“擁有”局部環境的公司。例如，成立一個“太湖環境公司”。當然，這是一家由政府特許的公司。它可以在最初由政府出一部分資金牽頭建立，以后也可以通過股權轉讓，改變資本結構，甚至（不一定非得）成為一家私人企業，更好的形式應該是變為一家上市公司，受到公眾和傳媒的關注。這家公司的業務，就是太湖可能產生的利益。粗略想來，應該包括在太湖中捕魚撈蝦、養殖水產，水上旅游，以及沿岸的旅游、渡假和一些房地產。它的最大利益，就是保證太湖的生態平衡和環境優美，合理地利用生物資源。為了它自己的利益，它就會主動地與太湖邊上的那些排放污水的廠家去交涉，責令它們停止排污。在爭執不下時，就可以借助于政府以及傳媒的力量。這樣，太湖就有了自己的代言人，它會日夜監視岸邊的動靜，而不會象現在那樣，中央政府的檢查組一走，工廠照樣排污。它的存在，將使政府實現政策的成本大大降低。實際上，這家公司是在經營環境。它可以根本不去捕魚或蓋房，它只需要第一改善環境，第二控制對生物資源的捕撈量。它所做的事情，一方面是為改善環境而與排污者做斗爭，一方面是根據長期均衡價格計算的最佳捕撈量，拍賣在太湖的捕魚的特許權，出售或出租水面或沿岸地面。只要太湖的環境變好，水質改善，太湖的環境價值就會變為商業價值。這樣，利用人們的逐利動機，通過政府政策的作用，就可以使人們努力地去改善環境，而無需政府再與排污企業進行“貓捉老鼠”的游戲。

上面通過改進產權制度以達到治理污染的目的，其實質是將外部性內部化，將公共物品“改變為”私人物品。實際上，公共物品與私人物品的重要區別，即可否排他地占有或消費，可以轉換為是否可以單個地向消費者收費。有些看來不可排他地消費的物品，經過巧妙地設計，可以單個地、或近乎單個地向消費者收費，從而“變為”私人物品。例如看電視。播放電視節目的電磁波在空中傳播，任何人有一臺電視接收機都可以看電視，電視臺很難辨別是誰、在什么地方接收了電視節目，以及接收了多少；即電視節目似乎是無法排他地占有和消費的物品。然而，當電視臺將一部分播放電視節目的時間賣給一些廠家，這些廠家利用這些時間播放廣告，當消費者在看電視節目時就不可避免地要看到廣告，而看廣告一方面要占用消費者的時間，另一方面又能起到促銷商品的作用，就等同于消費者為看電視付了費。他付費的多少，一般與他看電視的時間長短、以及電視節目的優劣成正比。類似的例子還很多。例如，科斯教授曾經提到過，原來人們普遍認為燈塔是公共物品，但他后來發現，在英國早期，燈塔多是私人擁有的。原來人們解決了燈塔收費問題，即在船只經過燈塔后到達的港口收費。因為經過特定燈塔的船只一定是要抵達附近特定的港口的（科斯，1994，第215-239

實際上，無論是改進產權制度，還是發現收費方式，都是通過改變人們的成本和收益改變了人們的行為，從而達到保護環境和資源的目標。當上述辦法都無法解決問題時，最后就要用政府的看家本領，即征稅了。實際上，征稅的核心思想，也是要通過改變成本和收益，改變人們的行為，使之朝著政策目標的方向努力。例如，對于利用我國很稀缺的自然資源生產的產品，可以調低或者免除進口同類產品的關稅，使進口產品的價格降低，從而壓低國內廠家的收益，迫使它們收縮規模以至停產。當然，進口國應該是該種資源豐裕的國家。這種政策，相當于將過剩的自然資源輸出到資源貧瘠的國家。具體的例子，比如造紙業。當然，征稅要注意不同物品的價格彈性。當某種資源彈性過小時，征稅所導致的價格上漲不會引起消費量的顯著下降，同時消耗資源的企業也不會減少收入，因為由于價格彈性很小，稅收負擔幾乎全部轉嫁給了消費者。因此，采用征稅的方法，要選擇在那些價格彈性較大的產品或資源物品領域使用。

另一個經常使用的操作手段，就是數量控制。這包括對獲取資源的數量（如砍伐樹木或捕撈魚蝦）直接控制，也包括對進入某一行業的企業數量的限制。如果能夠測算出來保證生物資源持續生長的最佳捕撈量或最佳砍伐量，按照這個數量進行拍賣，可以使價格從短期均衡價格上升為長期均衡價格，從而改變供給者與消費者的行為。如果企業的生產能力是基本不變和穩定的，也可以采取拍賣經營特許權的方式，控制進入的企業數量。這樣可以直接避免具有擁擠性質的問題。

總之，只有不僅有政策目標和政策原則，而且有成本較低、切實可行的政策手段時，才能實現我們的可持續發展的任務。在這方面，不斷地探索新的、更有效的政策手段，將是走向可持續發展新世紀的重要一環。

環境可持續發展論文:湛江市水資源和水環境的可持續發展

摘要：分析了湛江市的水資源和水環境狀況，結合水資源和水環境現狀及相應問題，從調整產業結構和轉變經濟增長方式，建設高效節水防污的工業體系，建設高效節水防污的農業體系，水資源統一規劃管理、水資源合理配置、節水與污水治理、多水源聯合調度、建立水權制度和海水利用等方面提出了水資源和水環境可持續發展的對策。

關鍵詞：水資源 水環境 產業結構 節水防污 可持續發展

湛江市是廣東省西部重要的政治、經濟、文化中心，也是廣東省水資源供需矛盾比較突出的主要地區之一。

湛江市歷史上水旱災害發生頻繁，尤以旱災最為嚴重。據雷州府和遂溪縣志記載，最大旱災發生在明萬歷二十四年（公元1596年），湛江市出現“赤地千里，餓死者萬計”的悲慘現象。以后的300多年也旱災頻繁。新中國成立后，曾有30多年發生春旱，其中大旱4次，最為嚴重的是1955年。建國以來，水資源的開發利用得以迅速發展。湛江市境內先后興建了一大批水利工程,改變了其干旱面貌，促進了工農業生產的發展，取得了良好的社會效益和經濟效益。

近年來，隨著能源、重化工基地建設，城市化率的提高，人口的增長，人民生活質量的提高，生態建設的開展，各行各業對水的需求進入高速增長時期，工農業爭水、城鄉爭水的矛盾日趨突出，水環境日益惡化。據有關部門預測[1]，湛江市2010年需水總量將達9.77～13.18×108m3，其中工業需水量達4.84～7.83×108m3，農業需水量達3.08～3.18×108m3，城鎮與農村生活需水量達1.85～2.17×108m3；2020年需水總量將達10.49～21.70×108m3，其中工業需水量達7.68～15.81×108m3，農業需水量達1.39～3.12×108m3，城鎮與農村生活需水量達1.42～2.77×108m3。不認真解決好水資源和水環境問題，將制約湛江市的社會和經濟發展。

1 水資源和水環境現狀

1.1 水資源量及特點

1.1.1 水資源總量

湛江市多年平均降雨量為1488mm，多年平均徑流為665.6mm，按我國年降雨，年徑流等要素綜合分帶表劃分，屬多水帶，局部地區為豐水帶。湛江市水資源分為本地水資源和過境水資源兩大部分，本地水資源分為地表徑流和地下徑流，過境水資源主要來自于東北部的鑒江和西北部的九州江。本地多年平均水資源量為83.01×108m3（其中地下水資源量為39.30×108m3），多年平均過境徑流量為85.85×108m3，合計為168.86×108m3。按2000年統計人口計，人均本地水資源量為1196m3/人，加上過境水資源量，則人均水資源量為2433m3/人。

1.1.2 水資源特點

從表面看，湛江市人均水資源量并不算少，遠高于國際公認的500m3/人的“極度缺水”標準，但可利用水資源量少。因為境內河流大多短淺而且獨流入海，過境水資源量主要集中在汛期，大部分以洪水方式出現，加上現有水利工程調蓄水資源的能力低，每年有70～80%的水資源白白流入南海，難于得到利用。水資源最大的特點是：雖地處南方濕潤地區，瀕臨南海，但“工程性缺水”十分嚴重；加上水資源時空上分布不均，水資源有相當多一部分分布在偏僻、人口少，自然條件差的邊遠山區；而自然條件較好、人口稠密、經濟發達的湛江市周邊地區水資源量有限。

1.2 水環境現狀及特征

1.2.1 地表水水質

九州江是湛江市重要的供水水源地，近年來隨著用水量、排污量不斷增加，部分水體已受到不同程度的污染。九州江主要污染物為CODMn和BOD5。其中干流合江、排里斷面水質枯、豐水期符合GB3838—2002《地表水環境質量標準》中Ⅱ類水標準；龍灣、安鋪斷面水質豐水期符合Ⅱ類水標準，枯水期符合Ⅲ類水標準；營仔斷面水質枯水期符合Ⅱ類水標準，豐水期符合Ⅲ類水標準。其余支流中，廉江河水質較差，枯、豐水期均為劣于Ⅳ類水；沙鏟河豐水期符合Ⅲ類水標準，枯水期均為劣于Ⅳ類水。湛江市內的南橋河和南柳河水質劣于Ⅳ類水。由于大量未經處理的廢水排入，引起河水中的SO42-、氰化物、砷、酚、鎘、鉻等有害、有毒化學成分及有機質“三氮”、細菌、病菌等的含量增高，河水渾濁，魚蝦絕跡。赤坎水庫是湛江市赤坎區主要供水水源地，近年來，由于水庫受周圍工業及生活污水的污染，庫水中細菌和大腸桿菌超標10多倍，硝酸根逐年增加，水質逐年不斷惡化。

1.2.2 地下水水質

淺層地下水埋深淺，水質極易受到周圍環境和人類活動的影響，特別是市區工業廢水和城市生活污水、廢物都是其潛在的污染源。湛江市區化工廠一帶淺層地下水中硫酸根含量高達246mg/L，出現硫酸型。大量超采中、深層地下水，從而引起承壓水區域水位不斷下降和降落漏斗形成、擴大。中層承壓水湛江市部分地區中心的降落漏斗2.0m線漏斗面積大于485km2，中心觀測孔水位下降20.0m；深層承壓水湛江市部分地區降落漏斗10.0m線范圍面積達294km2，中心觀測孔水位下降16.72m；市內的霞山、赤坎地區已出現地面沉陷、地裂縫發展，環境地質惡化等一系列問題。

1.2.3 污染特征

湛江市境內地形屬平臺階地及低丘陵帶，以臺地、丘陵、平原為主，地勢北高南低。北部為基巖隔水邊界，其余三面環海，構成了一個相對獨立的水文地質單元，地下水補給、排泄自成體系。其自然地理特征形成湛江市水系獨特的污染特征，主要是：①形成以氨氮為主要影響因素的有機污染類型。②因地勢北高南低，形成自上而下的水污染物的積累和運移。③形成汛期水污染最嚴重的季節變化特征。④形成地表水污染導致淺層地下水污染和近岸海域污染。⑤污染源由點源污染物排放為主逐步轉為以非點源污染物排放為主。

2 影響水資源和水環境可持續發展的主要因素

2.1 水資源統一管理滯后

對水資源實施統一管理，是國家《水法》所規定。湛江市水資源管理存在的主要問題：①對水資源的開發利用缺乏宏觀控制，只強調水資源要滿足工農業發展的需求，而不注意經濟發展、產業布局要充分考慮水資源條件。②比較重視水資源的開發利用，而對水資源進行合理配置，量、質并重，城、鄉兼管，重視節約與保護，促進水資源高效利用不夠。③水利投資機制不健全，出現一些不合理現象，如：建成了各種供水的主體工程，但因無力配套而不能發揮效益甚至極大地浪費水資源；有錢建成工程，卻無錢管理運行；新建工程可以得到大的投資，但更新改造現有工程卻無法得到資金。④在水資源調度和管理中，未按工農業、城市生活不同要求供水，基本上是多水多用，少水少用，一年用完，不留或少留后備，使水庫僅僅起到年調節和不完全年調節的作用，未能發揮應有的調節性能。⑤多龍管水，政出多門，職能交叉、權屬不清、利益沖突，難于協調，導致各自為政，造成水資源管理的混亂，無法實現水資源合理配置和可持續利用。

2.2 缺乏控制性調蓄工程

湛江市境內缺少控制性調蓄工程，大型水庫僅3座，總庫容14.364×108m3。由于水庫規模小，對水量的調蓄能力低，抵御干旱能力低，加上水資源在時空上分布不均，造成春季嚴重缺水，工農業、養殖業和城鄉水資源供需矛盾十分突出。目前仍是以控制能力很低的引、提水工程為主要供水手段，供水保證率低。有些水庫未達設計要求，如：境內最大的鶴地水庫安全至今尚未過關，水庫長期低水位運行；另一大型水庫（長青水庫）亦未達設計標準；24座中型水庫中有12座未達設計標準；小一型水庫106座中有94座未達設計標準；小二型水庫322座中有290座未達設計標準。引水、提水工程也由于施工質量差，滲漏大，浪費了大量的水資源。水工程普遍存在的未達設計標準，放水設施質量差，有滲漏等問題使其應有的效益未能充分發揮。

2.3 水資源利用率低

農業低產出、高資源消耗的深層次原因是農業的低投入。在農區，仍然沿襲傳統的掠奪式利用資源和粗放型的經營方式。引水、提水工程等輸配水系統老化失修，配套程度低，田間灌水技術落后，大部分地區仍沿用粗放管理模式，農業灌溉水利用系數較低，一般在0.4～0.7[2]。因此，提高半島工業、農業和城市用水效率不僅是解決水資源供需矛盾的要求，也是社會經濟與水資源經濟持續發展的客觀要求。

2.4 水環境污染加劇

由于人們對生態環境、水環境關注保護不夠，使生態環境、水環境不斷惡化。湛江市水環境污染的主要來源和全國情況基本相同，也是來自工業廢水、城市污水和農村面源污染。

2.4.1 工業排污量大

經過多年的發展，特別是最近幾年來，湛江市已形成機械、化工、造船、汽車制造、電子、食品、制糖、制鹽、紡織、建材、橡膠制品、煉油、卷煙和家用電器等門類齊全，結構輕型的工業體系。其中主要排污行業為化工、紡織、冶煉、火力發電、橡膠制品等。據統計資料顯示，湛江市工業廢水排放量占全部廢水量的40%左右，COD排放量占全部排放量的60%左右，重金屬排放量占全部廢水量的75%～80%，是湛江市水環境污染的主要來源，產業結構造成的污染是湛江市工業污染的主要特征。

2.4.2 城市污水處理率低

湛江市污水處理設施嚴重滯后，廢水處理達標率低。湛江市轄區內各縣（市）至今沒有一座正在運行的城市污水處理廠，廢水都呈自由排放狀態，廢水大部分未經處理排放入河或滲坑向地下自由滲透，相當一部分污水還直接用于澆灌農田或城市綠地，造成二次污染。

2.4.3 農業面源污染比重高

據調查，污染源由點源污染物排放為主逐步轉為以非點源污染物排放為主。九州江、鑒江、南渡河和湛江市區的北橋河、南橋河流域農業面源氨氮貢獻率達65%～70%。

3 水資源和水環境可持續發展的對策措施

3.1調整產業結構和轉變經濟增長方式

水資源是半島地區社會經濟發展和生態環境保護的主要制約因素。半島的社會經濟發展必須考慮水資源的承載能力和生態環境的人口容量。1999年湛江市各縣（市）產業結構見表1。從表中可見，第一產業所占的比重大。所以，應根據提高總體用水效益的需要，規劃好第一、第二、第三產業的比例，逐步調整產業結構，提高第一、第二產業的比重；將目前以農業為主的結構盡快調整為農林牧漁結合的合理結構。

3.2 建設高效節水防污的工業體系

半島應和全國一樣，走一條科技含量高，經濟效益好、資源消耗低、環境污染少，人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。根據半島的特點，應避免發展用水量大的產業。半島工業的基礎是能源、礦產和農牧漁產品加工。石化企業要進一步做好水源建設，推行節水減污的清潔生產技術，將污源從源頭削減，并加強污水處理關鍵技術的應用和工藝設備的技術改造，加強節水工作，促進石化生產與環境保護協調發展。對耗水量很大的有關技術，應進一步論證其合理使用范圍。通過加大資金、技術和智力的投入，優化產業結構，改變生產增長方式，使資源高耗型的工業向資源節約型的現代工業轉變。

3.3 建設高效節水防污的農業體系

半島地區的水土資源主要為農業特別是糧食和掛果種植業占用消耗，因此，推動半島地區經濟增長方式轉型的核心是：要用高投入、高產出、資源低消耗型的現代農業逐步取代低投入、低產出、資源高消耗型的傳統粗放型農業，大力加強農牧漁業的基礎建設。除常規田間節水技術，渠道防滲技術外，應結合農業產業結構調整大力發展噴滴灌等高效節水工程建設，特別對水資源缺少地區，除常規地面灌溉外，應逐步實施以管道灌溉為重點的高效節水技術。在農業用水不增加并逐步減少、耕地和灌溉面積總體不增加、農林區面源污染減少，生態環境逐步恢復改善的條件下，穩定提高農業綜合生產能力，大幅度提高林果業、海洋漁業、養殖業和加工業比重，優化產業結構，將目前以農為主的結構盡快調整為農林牧漁結合的合理結構，使資源高耗型的農業向資源節約替代型的現代農業轉變。

3.4 水資源統一規劃管理

在科學論證的基礎上盡快進行水資源開發利用和保護的全面規劃。面對日益嚴峻的缺水危機，水資源全面規劃應成為湛江市發展計劃和其它各種經濟規劃的基礎。湛江市境內河流開發治理和水資源的合理利用對經濟發展起著至關重要的作用。應盡快編制湛江市境內各主要河流，特別是跨省、地區河流的水資源開發利用規劃。以流域管理為前提，建立、健全和完善流域管理與區域管理相結合的水資源統一管理體制，通過提高流域管理機構的能力來提高流域管理水平。對跨省區、地區的河流要強化流域的水資源統一管理，在流域統一管理的前提下充分發揮區域水資源管理的作用。對規劃的水源工程進行前期工作已刻不容緩，特別是對規劃的水源工程范圍內的建設和水源保護應按水源工程規劃進行布局，以免造成不必要的損失、浪費和環境問題。

3.5 水資源合理配置

湛江市的社會經濟可持續發展都是建立在自然資源、社會資本、科學技術、人文資源的基礎之上。在提高湛江市水資源承載能力的基礎上，逐步實現水資源合理配置。水資源合理配置的核心就是在分析湛江市水資源特點、開發、利用、保護及影響因素的基礎上，尋求有效的水資源配置效率。湛江市水資源在數量和質量上具有顯著特點，西北部河流以及大、中型水庫集水流域的本地徑流水資源量相對較少但水質較好；過境水資源量和潮流量豐富但水質較差。東部湛江市周邊地區以工業和城鎮生活用水為主，其余地區基本上以農業、養殖業用水為主。從水資源合理配置的角度出發，應根據城市工業、農業、生活和環境用水等用戶對水量、水質的不同要求，按照來水的特點，選擇地表水或地下水、本地水或過境水、海水或污水回用；通過水庫和主干渠道、鑒江口擋潮蓄淡工程、湛江市堵海蓄淡工程等，實現水資源的合理配置。

3.6 節水與污水治理

新水源工程的興建有一個實施的過程，湛江市水資源供需不平衡的矛盾將長期存在，全面節約用水是解決湛江市水資源供需矛盾的一項長期、重要的對策，節約用水不僅可緩解水資源短缺，也是減輕水污染的根本措施。除常規田間節水技術，渠道防滲技術外，應結合農業產業結構調整大力發展高效節水工程建設，特別對水資源缺少地區，應逐步實施以管道灌溉為重點的高效節水技術。從長遠看，工業和城市用水將逐年增加并成為用水大戶，所以工業節水也是關鍵。以高新技術改造傳統的工業結構體系，使工業用水重復利用率提高。加強污水治理工程建設，實現污水資源化，控制工業污水及廢料排放量。城市生活用水應全部經過一級處理，以提高水的利用率。對難于治理的污染源采取停、轉、并等措施。

3.7 建立水權制度

產權市場是資本市場的重要組成部分。通常意義上的產權，是指通過法律、法規得到國家保護的，排他的所有權、占有權、支配權、使用權、經營權的總和。水權主要涉及水資源的所有權和使用權。建立水權制度的主要目的是：確定區域水資源承載能力或可利用量；分析水資源的需求結構；水權分配與轉讓。目前湛江市的水市場仍然是初級的，主要表現在：①多龍管水，政出多門，水資源所有權無形旁落；②水資源使用權無序取得；③水權的非市場轉讓；④跨省河流的水資源和水權不明導致不合理使用和嚴重的水利糾紛。應結合湛江市的實際，建立、健全和完善水資源管理法規，研究制定有關的水資源管理政策，建立水權制度。通過建立水市場或準市場，實現水權交易或有償轉讓，最終實現水資源的合理配置與高效利用[3]。

3.9 海水利用

海水利用是解決湛江市水資源供需矛盾的戰略措施之一，具有廣闊前景。湛江市三面環海，海水利用有得天獨厚的條件。化工廠可用海水作為工業冷卻水，有條件的地區可修建擋潮蓄淡或堵海蓄淡工程，利用豐富的海水資源。

環境可持續發展論文:區域劃分與環境可持續發展

論文關鍵詞:行政區域　環境保護　可持續發展

論文摘要:闡述了行政區域的內涵,分析了行政區域劃分對環境可持續發展的不利影響,提出了具體的解決方法。即:在全國范圍內,環境保護部門實行人、財、物的縱向管理,地方政府配合工作的機構體系。

隨著環境問題的日益嚴峻,各國政府都在積極采取各種手段解決環境問題。我國政府十分重視環境保護工作,把環境保護列為基本國策之一。環境立法體系逐步完善,環境治理的投入逐年增加,使我國在經濟發展的同時,環境質量整體狀況有所好轉。但從局部分析,特別是跨流域、跨區域的環境質量狀況有進一步惡化的趨勢,環境污染狀況不容樂觀。有些地方經過多年的治理,耗資巨大,污染情況反而更加嚴峻。糾其原因可能是多方面的,但中國現行的行政區域體系劃分也是重要的原因之一。本文分析了行政區域對環境質量的綜合影響,并提出了相應的對策措施。

1　區域劃分概況

我國的區域劃分模式為:國家、省(自治區、直轄市)、市(地、州、盟)、縣(區、旗)、鄉(鎮、街道)、村等。在我國省(自治區、直轄市)既有貫徹落實國家政策法規的義務,又有相對獨立制定地方法規、條令的權利。因此,在貫徹落實國家政策法規的時候,由于各個地方的經濟發展水平、環境條件、工作基礎不同,必然在落實的深度、廣度方面有所差異。另外,各省(自治區、直轄市)在制定各自的地方法規時,由于各地政府部門對環境保護的認識深淺不同,重視程度不同,環境質量現狀不同以及地方保護主義意識的存在,相互比較難免存在較大差異。到市(地、州、盟)級行政區,由于經濟基礎不同,發展水平不同,對環境的損壞程度不同,致使環境保護工作在同一省內不同地區也有較大的差異。

由于我國的行政區域本身和一些機構具有相對權威性,容易形成為了各自的利益、政績、權力而各自為政,我行我素。在對待環境保護工作的態度上,地方長官完全可能為了自己局部的利益而犧牲全局利益,以發展地方經濟為理由,以保證職工就業為借口,忽視環境保護、環境治理工作,拒絕關、停污染企業。或者轉嫁環境污染影響,以犧牲相鄰區域環境質量為代價來繁榮本地經濟與市場。國家投巨資治理的多個流域,效果不佳,環境保護有法不依、執法不嚴的根源就在于地方保護主義。而地方保護主義之所以存在,則因為區域劃分各自為政的結果。

2　行政區域對環境可持續發展的影響

2. 1　區域經濟發展模式差異導致環境污染

由于人為地劃分行政區域,導致各個區域內地理位置、工業基礎、環境資源、能源、交通設施、公眾素質等發展經濟的基礎要素嚴重的不平衡,造成區域經濟、社會、環境發展的不平衡。在國內,有東南沿海的發達地區,更有需要振興的東北地區和需要崛起的中部地區及相對欠發達的西部地區;在同一區域內經濟發展程度都有很大差異,廣東的深圳與其相距百公里山區相比,經濟發展狀況、居民收入等兩極分化極大。這種區域經濟發展的基礎差異給環境資源的合理利用,經濟與環境的可持續發展帶來明顯的影響。發達地區由于基礎好,優勢多,經濟發展大多采取可持續發展的、集約型發展模式,生態環境保護工作比較到位。而欠發達地區由于資金的缺乏,技術設備落后,為了單純地追求經濟增長,大多采取高投入、高消耗、低產出為特征的粗放型發展模式。為了當地經濟加速發展,不顧冒環境污染的風險,引進被東部地區淘汰的、污染環境嚴重的工業項目,其結果只能是付出巨大的環境代價,來追求表面的經濟繁榮數字,經濟發展后勁嚴重不足。

2. 2　區域建設小而全導致環境污染

由于行政區域劃分等原因,形成了我國各個行政區域內小而全的地方工業體系。這種工業體系很容易和環境因素形成沖突,一些環境污染嚴重的工業在欠發達地區遍地開花,尤其是一些鄉鎮“五小”企業,與國家大型企業爭能源、爭原材料、爭市場。由于“五小”企業生產工藝落后,污染排放嚴重超標,環境治理形勢嚴峻。這種對內封閉、對外排斥的工業格局,大大地限制了各種信息、技術、生產要素的相互交流與溝通,嚴重地制約著當地社會、經濟、環境的可持續發展。

2. 3　行政管理水平的差異導致環境污染

由于行政區域劃分以及經濟利益的驅動,各個區域內部只追求轄區內部的經濟增長,各自為政,區域內的行政領導只追求任期內的增長速度,看重局部和眼前的利益,盡量減少對環境保護的投入,導致本應由區域內部支付的環境保護運行成本轉嫁到周邊地區或下游區域,從而加劇了環境污染的現狀。有些領導環境保護意識淡薄,無視環境影響評價、污染物排放總量控制等環境法規制度的存在,使得一些污染嚴重的項目得以違規建設,使當地本已脆弱的生態環境更加嚴峻。在環境污染治理方面,有些地區為了保護轄區內的一些污染嚴重的企業,有法不依、執法不嚴的事件時有發生。

2. 4　環境保護意識的差異影響公眾參與積極性

由于區域內相對封閉,環境信息不對稱,環境保護意識上的差異,加上人為的誤導,使我國的公眾參與環境保護事務的積極性不高。走過場,追求形式化,應付的成分多,追求實效的少。因為環境信息透明度不高,公眾的知情權沒有得到滿足,在具體的建設項目造成環境污染時,公眾與建設方之間、公眾與政府之間的沖突時有發生。不僅造成巨大的經濟損失,還使公眾對政府在某種程度上失去了信任。

3　消除影響的措施

真正理順行政區域管理與環境保護之間的關系,提倡按照自然規律辦事,充分發揮行政區域的協調、管理作用,打破分割,樹立大環境區域的概念,才能有效地減少或消除區域分割產生的環境問題。

3. 1　各行政區域內環境保護部門實行縱向管理

為了克服行政區劃帶來的弊端,環境保護工作應當在全國實行縱向管理結構,統一步調,一致行動,才能收到應有的效果。在行政分割的體制下,各地的環境保護部門很難發揮出應有的作用。例如:地方行政領導主抓的項目,即使有污染,下屬環境保護部門也很難制止。如果環境保護部門由中央直屬,實行縱向管理,情況會好轉。在上馬新建項目時,環境影響評價會真正起作用。

3. 2　按環境資源分布合理布置環保機構

一般的流域跨越多個省、市、區、縣,各地環境保護部門要想統一行動,治理污染,難度大,相互協調困難,工作效率低。某條河流多年治理不好,區域劃分造成的障礙不可忽視。如果設立專門的流域環境保護機構(其人事任免權、財政撥款渠道、人員的工資收入、福利待遇完全與地方政府脫離,由上級環境保護部門直接管理),專門協調管理該流域的環境保護事宜,有專人、專款、專門機構負責抓專項工作,各地方政府部門協助、配合,環境污染治理工作將會效果顯著。總量控制措施也會得到有效的落實。

對區域政府領導班子的政績考核除了經濟發展指標外,還要綜合考核資源生產效率、環境質量狀況等內容。實行環境保護一票否決制度。要教育干部提高環境保護意識,從堅持可持續發展的角度來開展工作。環境保護的考核方式應充分注意到群眾的反映和相鄰區域、特別是下游地區的反映。對于以污染環境為代價創造的經濟發展、市場繁榮,是不宜提倡的。

3. 3　盡快建立環境稅收機制

通過稅收機制,促進當地環境保護工作的開展。建立稅率、稅種合理的環境稅征收制度,改環境保護、環境污染收費為收稅。由于稅法的嚴肅性和強制性等特點,可以適當地克服地方保護主義傾向在環境保護方面的不良影響。環境稅收直接加大了污染行業、企業的生產成本,降低了其在市場上的價格優勢,使環保產品、綠色產品有了與其競爭的公平環境,促進了環保企業的發展。

實行稅收資金部分返還企業,以資助企業治理環境污染制度。既減輕了地方政府的財政負擔、企業治理環境污染的資金壓力,又可以調動企業搞好環境保護工作的積極性。對于生產工藝落后、設備老化、環境污染嚴重、治理無望的“五小”企業,在環境稅收的重壓下,關、停、并、轉則勢在必行。

3. 4　強化行業協會、學會的作用

充分發揮各種行業協會、學會等社會團體的作用,提倡行業自律,保護環境,淡化行政區域界線。積極開展宣傳教育、學術交流、科技攻關、技術咨詢、人才培養等活動,鼓勵大家改變不良的生活方式、生產方式,善待環境,抵制污染。由行業協會出面組織公眾參與環境事務的各種活動,有計劃、有目的、有針對性地提高大家的參與意識,追求實效,不走過場。在全社會創造一種自覺保護環境,堅持可持續發展的工作、生活氛圍。

4　結論

環境保護工作應淡化行政區域的概念,堅持按環境資源分布特征設立環境保護機構、環境保護實行垂直管理的原則,貫徹執行環境保護一票否決制度。提高領導者環境保護意識,樹立大局觀念,加強環境執法力度。我國的環境保護工作會上一個新的臺階。

環境可持續發展論文:略析可持續發展戰略下的環境成本控制

可持續發展戰略是指既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構成危害的發展。這一戰略的提出要求實現資源的可持續利用和環境的有效保護。國際標準組織（ISO）已于90年代頒布了ISO14000系列的環境管理國際標準，歐美一些國家的企業也開始公布一些環境成本的信息報告，國際貿易出現了“綠色貿易壁壘”的端倪。企業的行為已受到諸多方面的約束，環境成本已成為企業經營成本中不可忽視的部分，企業加強環境成本控制的緊迫性將越來越強。本文試就可持續發展戰略下的企業環境成本控制的有關問題作一些探討。

一、環境成本控制的現狀分析

（一）傳統會計下成本概念的局限性

成本的經濟實質是價值耗費與補償的有機統一體。而傳統會計所依賴的成本觀念，屬于狹義的成本概念，不包括環境成本，只核算了微觀的經濟成本，卻忽略了對宏觀社會成本的考核，即成本中只包含直接消耗的生產要素（料、工、費），而對企業耗損的資源和環境費用則沒有考慮在內。由此，使得企業收益產生虛增，而且間接地鼓勵了企業以犧牲環境、透支未來為代價謀取當前的經濟利益。這種做法顯然是不能適應可持續發展戰略對自然資源消耗的成本補償要求的。目前我國對環境成本計量的做法也很簡單，只考慮了如綠化費、環境污染罰款等項目，在實際發生時直接計入期間費用或營業外支出，或在金額較大時作為待攤費用處理，這種做法固然操作簡便，但也有其內在的缺陷，其嚴重后果表現在：

1．沒有考慮環境成本的隱蔽性，直接影響了企業財務成果的真實披露。目前多數企業只在環境成本實際發生時才將其列作費用，而對潛在的成本忽略不計，使得當期收入與費用配比不合理，生產成本小于真實成本，虛增了當期利潤，增加了稅負。

2．缺乏規范的成本確認和計量方法，導致成本的可比性差。由于目前國家并沒有環境成本核算的相應準則或制度，各個企業的實務處理也不同，企業缺乏橫向比較的基礎。

3．模糊了成本發生的動因，不利于企業挖掘潛力，降低成本。由于企業把環境支出費用計入期間費用，不利于企業管理當局對成本發生的前因后果進行分析，從而使得企業對環境支出的控制不力，導致成本上升。

4．環境保護意識差，企業很少主動考慮環境成本，大多企業在受到處罰時，才不得不控制環境成本。如在產品出口受到限制時，才想到要控制環境成本，往往給企業造成較大損失。

5．短期利益行為的驅使，影響了環境成本的控制。由于目前對企業業績的評價，沒有單獨關于環境成本控制的考核指標，企業當然不愿意因環境成本的增加，而影響其業績。

（二）環境成本的特點

環境成本指企業為保護環境而發生的各項支出，包括：用于改善設備的支出、日常環保費用及開發環保產品措施所發生的相關費用等。其特點可概括為：

1．環境支出的不可預知性。環境支出不像其他成本項目（如直接材料）那樣均衡地發生在產品生產過程中，它往往具有突發性或一次性，如違反環境法規受到的罰款而導致的支出、環保設施的投資等。

2．環境支出的隱蔽性。當期生產經營活動對環境的破壞可能并不明顯，但這并不表明企業不負擔任何環境成本。因為企業對環境的破壞終究要付出這樣或那樣的代價，并且代價有越來越大的趨勢。

3．環境支出的連續性。在環境會計中，要對產品整個生命周期內的成本進行核算，產品成本不僅包括生產過程中發生的環境支出費用，而且包括產品開發、銷售直至淘汰整個產品生命過程的環境支出費用。

4．環境支出的不斷增長性。由于人們對環保的日益重視，作為主要污染者的企業對此承擔的責任日益加大，因而環境支出也日益增加。而且隨著政府環境立法對企業約束力的增強，公眾對環境質量的要求標準越來越高，使得企業的環境支出費用呈現不斷上升的趨勢。

二、可持續發展戰略對環境成本控制的要求

1987年，聯合國環境與發展委員會發表了《我們共同的未來》，對可持續發展給了一個確切的定義：“可持續發展是這樣的發展，它滿足當代的需求，而不損害后代滿足其需求的能力。”1992年6月，在巴西的里約熱內盧舉行的聯合國環境與發展大會上，發表了《關于環境與發展的里約熱內盧宣言》，制定了《21世紀議程》，提出了致力于可持續發展的7條原則，號召各國政府和人民開辟合作的層面，建立一種新的、公平的全球伙伴關系，使人類社會在21世紀轉變為可持續發展的社會。

自1992年以來，我國還頒布了一系列與可持續發展和環境保護有關的政策、方案和計劃。如《中國環保與發展十大對策》和《中國21世紀議程》等等。這些法律、條例不僅對可持續發展戰略和環境保護行為有約束和規范作用，而且在某些條文中，已明確了對環境成本的內在化要求。如在《中國21世紀議程》中，強調“將環境成本納入各項經濟分析和決策過程，改變過去無償使用環境并將環境成本轉嫁給社會的做法”。

社會和經濟的可持續發展，要求估量各經濟主體的活動對環境產生的影響。作為對社會經濟活動具有計量、反映和控制職能的會計理應對環境方面的支出、收益進行反映和控制。從90年代起，在西方的會計理論界，越來越多的會計學家把環境問題、可持續發展理論與會計理論結合起來研究，形成了各種各樣的環境會計，企業加強環境成本控制的緊迫性將越來越強。然而，我國目前還未出現較好的環境成本控制體系，如何在可持續發展戰略下對企業環境成本進行控制，已成為一個不可回避的現實問題。

三、環境成本控制的戰略思考

在可持續發展戰略下，不僅要考慮人類勞動的補償，而且要從戰略發展的角度充分考慮自然界各種物資資源的消耗和補償。

（一）政府方面

1．進一步建立和完善有關環境保護的法規制度，加強執法力度。沒有相關的法律、法規的強制性要求，大多數企業目前是不可能自覺為減輕對生態環境的破壞而增加支出的。

2．加強環境保護的普及性教育，增強全民的環境保護意識，降低環境治理的成本，提高環境預防的投入。

3．加大對環境成本控制考核的力度。目前企業有關的績效評價指標體系中，對環境成本相關指標的考核并不突出，致使很多企業為了其短期利益，不惜以犧牲環境為代價，來實現自身的利益。應在評價指標體系中加入考核指標，這樣就會使國家對企業的評價是在滿足可持續發展戰略的前提下進行的，也會更加全面、客觀。

4．利用價格手段，充分發揮宏觀調控作用。給出明確的價格信號，從某種程度上講，國家對于資源的使用應堅持有償使用原則。對有限資源的無償使用，無疑將不利于可持續發展，應利用價格手段，沖破狹義成本的束縛，在商品的成本中加入資源成本，使商品的價值得到客觀的反映，充分發揮價格應有的資源配置和宏觀調控作用。

（二）企業方面

1．開拓思路，運用價值鏈分析方法，制定環境治理的整體戰略規劃。價值鏈分析將企業視為互相聯系的活動的集合體，考慮產品生產和運行過程中所發生的環境成本，通過分析各項活動的成本，使成本和與其相關的活動緊密聯系在一起。價值鏈分析包括：（1）內部價值鏈分析。就是不僅要注意生產過程，而且要關注生產之前和之后的作業，以找出它們之間的內在聯系，最終達到降低產品成本的目的。（2）外部價值鏈分析。即供應商和顧客之間的關系分析。供應商不僅生產著企業用于價值鏈的一種產品或服務，而且在其他方面也影響著企業，如供應商發貨頻繁可以降低企業的庫存需求。顧客也有其價值鏈，如那些訂貨量少、事先不確定的顧客的成本比那些訂貨量大，事先確定的顧客的成本要高。

2．在企業發展戰略中，制定企業中長期環境成本控制的目標，從生產規模、技術和工藝的選擇上嚴格按環境成本控制的目標進行；從產品的選材、生產以及銷售上盡量回避、減少擴大環境負荷而追加的成本；選擇環境負荷低的替代材料；對各種污染處理系統項目進行可行性分析，盡量控制污染處理系統的建造、營運成本。

3．加強對企業各生產環節影響環境的因子進行跟蹤監測。特別應對企業排出的廢棄物進行質量監測和把關，盡量做到達標排放，以避免發生不必要的事故、損失或罰款成本。

4．采取多種渠道控制環境治理成本。這是環境成本控制的關鍵部分，包括環保設施運轉、環境項目運行、環境污染控制措施和環保事務的管理。企業生產中產生的廢氣、廢水、廢渣等，如果處理得當，可以變廢為寶，降低企業成本，增加效率；反之則會提高處理成本。另外，還應注意通過環境區域治理，采用集中排污治理的方式來降低區域內各個企業的環境成本支出。

5．利用信息管理系統來進行成本控制。在信息時代，控制成本的思路和方法應建立在以計算機為中心的信息管理系統的基礎上。如果沒有一套高效的信息管理系統，控制成本將一籌莫展。企業要建立起以電子計算機和國際互聯網為中心的高效信息管理系統，為進行環境成本控制提供基礎。

環境可持續發展論文:關于西北地區水資源配置、生態環境建設和可持續發展戰略研究項目

《西北地區水資源配置、生態環境建設和可持續發展戰略研究》是中國工程院向國務院提供的一個咨詢項目，于2001年5月經國務院批準立項后啟動。中國工程院組織了有關學科的35位院士、近300位院外專家和西北6省、自治區的130多位有關領導、專家參加，組成了項目綜合組和9個課題組。一年多來，在各方面的支持下，組織大量人員進行了多層次的現場考察，在反復研討的基礎上，形成了項目綜合報告。

一、西北地區的現狀和問題

（一）自然環境格局。

本項目研究范圍包括新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內蒙古6省、自治區范圍內的內陸河流域（包括新疆的國際河流）和黃河流域，報告中統稱為西北地區。

西北地區土地總面積345萬平方公里，根據自然環境的不同，可劃分為三大片：賀蘭山以西的內陸干旱區（簡稱內陸干旱區）；賀蘭山以東的半干旱草原區（簡稱半干旱草原區）；半干旱和半濕潤區的黃河流域（簡稱黃河流域區）。

（二）社會經濟的現狀和問題。

新中國成立以來，西北地區的社會經濟有巨大發展，從總體上說，為全面實現小康奠定了初步基礎。當前主要存在著兩個方面的問題：一是經濟發展相對落后，二是部分地區生態環境惡化。

（三）水資源概況。

1.多年平均水資源總量。西北地區水資源量多年平均為1635億立方米，僅占全國總量的5.84。

2.人均水資源量。2000年西北地區人均水資源占有量1781立方米，為全國當年人均水資源量的80.5。其中：寧夏黃河流域217立方米，陜西渭河流域326立方米，青海湟水河流域618立方米，甘肅河西走廊的石羊河流域761立方米，均大大低于全區平均水平，成為嚴重缺水的地區。

3.用水量和耗水量。2000年全區總用水量817億立方米，其中農業用水占89.3。扣除工農業和生活用水的回歸水量后，2000年全區凈耗水總量547億立方米，耗水率（耗水量與用水量之比）為62.8。

4.用水效率。雖然西北地區水資源緊缺，但卻存在著人均用水量高、農田灌溉用水定額高、單位GDP用水量高的問題。農田平均每畝實灌定額617立方米，比全國平均高40；萬元GDP用水1736立方米，比全國平均高1.85倍。

5.水資源開發利用率（用水量與水資源總量之比）。目前全國水資源開發利用率平均為20，西北地區為53.3。其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河都超過70，有的甚至超過100。

（四）生態環境的主要危機——土地荒漠化。

西北地區的生態環境在長期歷史演變中出現種種問題，如干旱缺水、河湖干涸、水土流失、植被退化等等。研究認為，生態環境的主要危機綜合表現為土地荒漠化。

1.土地荒漠化的界定。《第二次全國荒漠化監測》公布的數據表明，1999年全國荒漠化土地總面積為267.4萬平方公里，其中在本項目研究范圍的約218.3萬平方公里。

研究認為，為了有針對性地指導實際工作，應著重研究在現代氣候條件下，由于人類不合理的經濟活動，使原有耕地、草地、林地退化的情況。在西北地區，應主要研究在干旱化的氣候背景條件下，由于水資源利用不合理和土地資源利用不合理兩種原因引起而又有條件治理的荒漠化土地，據此粗略估計，本區荒漠化土地總面積在60萬平方公里左右。

2.由于水資源利用不合理引起的土地荒漠化。(1)在內陸干旱區，由于河流上中游用水過多，造成下游河湖干涸，荒漠擴大。(2)在沙漠邊緣地區，由于超采地下水，植被枯萎，造成土地沙化。(3)在大中型灌區，由于灌溉不當，地下水位上升，造成土壤次生鹽堿化。

3.由于土地資源利用不合理引起的土地荒漠化。(1)草原牧區由于嚴重超載過牧，造成大面積退化甚至沙化。(2)在農牧交錯區，由于濫墾、濫牧、濫樵、濫采，造成大面積土地退化甚至沙化。(3)在農區，由于不合理的種植結構和耕作制度，造成一些地方的土地退化甚至沙化。(4)在有些山區，由于濫伐濫墾，造成林地的退化。(5)在黃土高原區，由于邊治理、邊破壞，土壤侵蝕總面積仍有所增加。

4.土地荒漠化是沙塵暴加重的重要原因。沙塵暴是一種自然現象，從自然規律的角度看，沙塵暴是不可能被消滅的。但人類不合理的經濟活動破壞了一些地方的地表覆蓋，助長或促進了沙塵暴的發生和發展。

沙塵暴發生在干旱、半干旱地區。我國沙塵暴高發區的下墊面除地質歷史形成的因素外，都屬于土地荒漠化的范圍。因此，西北地區荒漠化土地的擴大是我國近年來沙塵暴強度增加的一個重要原因。要立足于全面保護沙塵暴源地的生態環境，大力防治西北地區的土地荒漠化，不能寄希望于一些局部性的應急措施。

（五）城鎮工礦區的生態環境危機——水環境污染。

據2002年資料，西北地區的污染情況可分為嚴重污染、中度污染和尚未明顯污染3種類型。嚴重污染地區和中度污染地區相加，其人口已占總人口的79.1，其中渭河流域已成為全國污染最嚴重區域之一。內陸河流域沒有排污入海的出路，黃河流域的排污不但危害當地，而且威脅黃河中下游的水環境安全。

二、確立人與自然和諧共存的發展方針

（一）生態環境危機的深層次原因。

西北地區生態環境危機的深層次原因是：人類占用了過多的自然資源。20世紀以來，人口從大約1400萬增至接近1億人。在相對落后的生產方式下。為了供養不斷增長的人口，不得不依靠破壞性地掠奪自然資源（包括污染自然資源），從而造成生態環境的嚴重破壞。

（二）人與自然和諧共存方針的現實可行性。

生態環境的人口容量是相對的。在生產力提高、資源消耗逐步減少的條件下，人類對環境的適應能力得到提高，從而可以擴大環境的人口容量。西北地區的問題在于，在人口增加和經濟規模增長的過程中，生產力水平沒有相應提高，生產方式仍限于傳統、粗放的外延型，特別是沒有抓住水資源這個制約因素，相應地提高用水效率。只要認真解決這個問題，人與自然和諧共存的發展方針在西北地區是現實可行的。

（三）人與自然和諧共存方針的主要內容。

必須以水資源的可持續利用，支持社會經濟的可持續發展。一要統籌全局，合理安排生態環境建設。二要堅決調整產業結構和轉變經濟增長方式，建設高效節水防污的經濟與社會。三要在水資源可持續利用和保護生態環境的條件下，相應地合理配置水資源。同時，還需實施適當的人口政策，控制人口的過度增長。

三、合理安排生態環境建設

（一）生態環境演變的歷史背景。

西北地區的干旱化趨勢和地理環境的格局，是在2000多萬年前，由于青藏高原的逐步隆起而形成的。

在西北地區，人類大規模改造自然的活動開始于2000多年前。經過秦漢、隋唐和清代3個鼎盛時期，西北地區經濟和文化得到長足的發展。但在“屯墾戍邊”和“移民實邊”的政策下，大力推進農耕文化，使賀蘭山以東自然條件適宜于牧業的草原、草地，發展成為今天農區、牧區和農牧交錯區的格局。在氣候自然波動的背景下，不合理的農墾破壞了草原、草地的植被。黃土高原在變牧區為農區的過程中，天然植被也遭到破壞，水土流失日益加重。

新中國成立后，由于人類改造自然的能力增強，對自然資源不合理的開發利用導致生態環境更加嚴峻。在賀蘭山以西的內陸河流域，一些地區在河流中游修建平原水庫，基本控制了河流的徑流，雖然發展了灌溉，但平原水庫建成之日，往往就是下游斷流之時。在牧區生產發展中，片面追求牧畜頭數的增長，使草原超載退化。在傳統的農牧交錯區和牧區，進一步大規模地開荒種地，使土地沙化面積不斷擴大。

（二）生態環境建設的內涵和基本目標。

1.生態環境建設的內涵。生態環境建設的含義很廣泛，可理解為一切旨在保護、恢復和改善生態環境的行動的總稱。生態環境建設的核心是要限制或取消那些引起生態系統退化的各種干擾，充分利用系統的自我修復功能，達到恢復和改善生態環境的目的。在西北地區，首先要防止對現有生態環境的繼續破壞，并盡可能恢復重建已被破壞的自然生態環境，達到適應當地自然條件并能保持相對穩定和良性發展的程度。

如果不順應自然規律，僅憑人們的主觀愿望，去建設一個不符合當地自然條件的人為的新的生態大系統，則往往事與愿違，不僅收不到預期效果，而且不能持久延續，系統將最終崩潰。當然，對于一個人工綠洲、一個城鎮、或一個小地區來說，可以建設一個有別于當地自然生態環境的新的子系統，但是這些人工子系統的建設必須以不破壞天然生態大系統的整體性為原則。當前對西北地區生態環境建設的認識，仍存在一些誤區。其中較普遍的誤解是，簡單地以為生態環境建設就是綠化造林，增加森林覆蓋率。調查中看到，在干旱和半干旱地區的一些不適合種樹的地方，也都在費盡心力地植樹造林，年年植樹不見樹，或多年后仍是一片小老頭樹，有的地方為了植樹造林而超采地下水，“綠了一條線，黃了一大片”。這種簡單化的認識和做法，都應予以改正和防止。

2.生態環境建設的基本目標。防止荒漠化土地的繼續擴大，下大力氣治理由于人類不合理的經濟活動所造成的荒漠化土地，以及不屬于荒漠化范圍內的退化土地，同時防治水環境的污染。

3.生態環境建設的分區。根據生態類型組合特點與治理目標，將西北地區劃分為8個生態環境建設區。(1)干旱荒漠—綠洲生態環境建設區。(2)內蒙古草原生態環境建設區。(3)長城沿線—陰山山麓生態環境建設區。即農牧交錯帶。(4)黃土高原生態環境建設區。(5)黃河沿岸平原生態環境建設區。(6)渭河平原生態環境建設區。(7)青藏高原黃河河源區。(8)山地生態環境建設區。

（三）合理的植被建設布局。

西北地區各生態環境建設區的天然植被類型由溫帶半濕潤向極干旱地區推移，依次為森林、草原和荒漠。本區內森林分布不多，主要在黃土高原的土石山區、內陸盆地周圍的高山以及河流兩側的沖積地帶上，具有巨大的水源涵養及防止土地荒漠化的作用，非常珍貴，天然林保護工程非常必要。年降水量在400毫米以下的干旱和半干旱區，應明確規定以灌、草為主（干旱區以灌為主，半干旱區以草為主）的植被建設方向，并應充分利用草原生態系統的自我修復能力。

（四）天然河湖的保護與恢復。

內陸河流的下游，延伸到沙漠的腹地。河流兩岸由地下水支持的天然綠洲，以及河流終端的湖泊、濕地和周邊植被，都起著分隔和限制沙漠的不可替代的作用。考慮到現實的水資源情況，在堅決保持現有河湖格局的基礎上，應盡可能地增加入湖水量，將20世紀60年代以后消失和萎縮的湖泊，加以不同程度地恢復，從而恢復河流的原有長度，并恢復河湖水質。具體建議：

(1)準噶爾盆地：使西端的艾比湖水面恢復到接近原有水面，中部的瑪納斯河延伸到瑪納斯湖，要堅決制止地下水的超采。(2)塔里木盆地：適當恢復塔里木河終端臺特瑪湖的水面。(3)河西走廊：適當恢復黑河終端東居延海的水面；使疏勒河目前的終端西大湖不再萎縮，下游的地下水位不再下降；爭取適當恢復石羊河終端的青土湖。(4)柴達木盆地：保持目前的河湖格局不再萎縮。(5)青海湖：爭取湖水位逐漸穩定。(6)渭河：逐步解決中、下游河道的嚴重污染和淤積問題。(7)黃河干流：盡快解決兩岸城市、工礦和農牧業的污染問題。(8)保護綠洲、草原和沙漠（地）內尚存的濕地。

（五）防污減災對策。

1.水環境污染的主要原因。(1)工業排污量大。(2)城市污水處理率低。(3)農業面源污染比重高。

2.制定適合當地特點的水污染防治技術經濟政策。(1)加強節約用水。(2)推行清潔生產。(3)實施污水處理后回用。(4)采用適合當地特點的廢水處理工藝與技術。(5)制定適合各地特點的水污染防治控制指標。(6)實行“污染者付費、受益者補償”等經濟政策。(7)重視工業廢水處理回用技術的開發和成套設備的制造供應。

四、建設高效節水防污的經濟與社會

（一）建設高效節水防污的經濟與社會的基本途徑。

——根據提高總體用水效率的需要，逐步調整產業結構，積極推進城鎮化。

——在建設現代農業、控制并逐步壓縮農業用水的目標下，建設高效節水防污的現代農業體系。

——全面提高人口素質及科學技術水平，建設高效節水防污的城鎮和鄉村。

（二）建設高效節水防污的現代農業體系。

1.西北地區農牧業的主要問題是低投入、低產出、高資源消耗。西北地區占有全國18的耕地，19的水資源，僅生產了全國8.8的糧食，6.7的肉類。全區擁有草地26.3億畝，占全國的64，而牧業產值僅占全國的7.5。

造成這種情況的直接原因是農牧業與水土資源之間結構性錯位：全區農牧業結構中，種植業占70左右，畜牧業比重僅為28.5左右。這種產業結構與本地區水資源貧乏而草地資源豐富的資源結構嚴重錯位。在種植業內部，高耗水的糧食作物比例偏大；糧食作物結構中，夏糧面積偏大。牧區和農區相互分隔，不能形成區域優勢互補的農牧空間布局。

更深層次的原因是農牧業的低投入：灌區老化，農田灌溉水利用系數平均僅為0.3～0.4，水資源糧食生產效率0.58公斤／立方米，僅為全國平均水平的44。草地年均畝投入只有2～3分錢，目前草地生產力比20世紀50年代下降了1/3～1/2。

2.建設現代農業體系的近期目標。轉變增長方式，高效、節約、可持續利用水土資源。在農業用水不增加并逐步減少、耕地和灌溉面積總體上不增加、草原生態環境逐步恢復改善的條件下，穩定提高農業綜合生產能力，大幅度提高畜牧業和加工業比重，使農牧業總產值逐步增長，農牧民生活逐步提高，貧困地區逐步脫貧致富。

3.建設現代農業體系的基本途徑。建立面向市場與資源雙重約束的現代農業體系：改變單一性的生產結構為農牧加（工）復合結構；改變農區與牧區分隔為農區與牧區協作；發展現代節水灌溉農業和現代旱作農業；建設高標準基本農田和基本草牧場；退耕休牧，變廣種薄收為少種精種多收，變過牧超載為以草定畜、草畜平衡。未來30年內，要求灌溉水利用系數提高0.15～0.2，旱作水分生產效率提高0.1～0.2公斤／毫米·畝，草地干物質生產水平提高到180公斤／畝。

（三）建設高效節水防污的工礦業。

應堅決走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。本區工業的主要基礎是能源、礦產和農牧產品加工，應避免發展用水量大的產業。

1.能源工業的水預測和今后對策。石油、天然氣是西北地區的重要支柱產業，其2000年產值占本區工業總產值的23.78，在未來的20年中還將有較大發展。預測石油石化和煤炭企業至2015年的用水量為9.3億立方米，應確保其需要。

石油石化企業要進一步做好水源建設，推行節水減污的清潔生產技術。煤礦開采和生態環境應協調發展，國家應鼓勵企業進行水利設施建設和污水處理回用。

2.礦產開發的用水預測和對策。在全國已探明儲量的157種礦產資源中，西北有37種超過全國儲量的一半。這些礦產資源的開發不僅對西北開發而且對全國都有重要戰略價值，應使礦產開發成為本區的又一支柱產業。2010年的礦業用水量將增至12.5億立方米，數量相對不大，但需加強污染防治。

鋼鐵工業是本區廢水排放量最多的工業行業之一，有色金屬工業也需加強污染防治，很多小金礦和小黃金生產企業，嚴重破壞生態環境。對不能改造者，應堅決關閉取締。

（四）建設高效節水防污的城鎮體系。

1.城鎮化發展及用水增長趨勢。人口增長如不加以控制，2030年可能達到1.3億人；如果做好各方面工作，有望控制在1.2億人之內。預測城鎮化率2010年將接近40，2030年將超過50，仍低于全國水平。城市用水的總需求量到2030年將增長近一倍，約需70億立方米。

2.城鎮水務設施建設。當前的問題是城市水務基礎設施不足，供水系統不完善，污水處理嚴重滯后。2010年和2030年的城市污水排放量估計將分別達到40億立方米和50億立方米左右。

3.制定符合當地特點的城鎮化規劃。城鎮發展要嚴格遵循與自然條件相協調的原則，充分考慮生態環境條件的可能；要順自然、依水源、靠全局、有重點、重質量，因地制宜地做好區域城鎮體系規劃。

經過數千年的發展，特別是最近半個世紀的建設，西北地區已形成“四帶一環”的城鎮格局。“四帶”是指4條主要以省會特大城市為中心的城市帶，包括西寧—蘭州—渭河流域城市帶、呼和浩特—包頭—銀川城市帶、武威—張掖—酒泉河西走廊城市帶和以烏魯木齊為中心的天山北麓城市帶。一環”是指沿塔里木盆地邊緣分布的城市環帶。這種基本格局在未來幾十年內不會也不應有大的改變。城市和城市帶的發展規模不能超過當地水資源供應的可能。今后在開發工礦資源時，可考慮將生產基地與生活基地分開進行布局，或預先考慮替代產業。對已建的少數條件十分窘迫的工礦城鎮，應及時加以調整。

五、合理配置水資源

（一）氣候與水資源的變化趨勢與展望。

1.近年來氣候與水資源的變化趨勢。在全球氣候變暖的背景下，我國氣候也趨于變暖，但具有明顯的地區性和波動性。降水量變化有更大的區域性差異，共變化趨勢不如溫度明顯。近50年來西北各地降水量的變化，呈現東降西升的趨勢，其分界線大致在河西走廊東部。黃河流域徑流量減少的幅度比降水量大。內陸河流域徑流量有所增加，估計是由于在氣候變暖的情況下，冰川融水有所增加。

2.對未來氣候與水資源的展望。對未來50年西北地區氣溫的變化趨勢，各方面專家都估計為變暖。對降水量的預測，各方面意見有很大不同。對于90年代以來，新疆等地降水量增多的現象，是屬于西北全區由暖干型氣候向暖濕轉型，還是屬于西北西部局部地區的轉型；是屬于長期的時間上的變化趨勢，還是僅屬于年際的、10年的波動；有各種不同意見。大家一致認為，即使轉為“暖濕型”氣候，也不可能根本改變西北地區干旱氣候區的基本狀況。

從戰略角度考慮，應立足于“向最好方向爭取，從最壞可能準備”，盡可能使今后工作處于主動地位。在目前河流徑流量較大的新疆地區，應抓緊當前的有利時機，加大修復生態環境的力度，同時防止盲目加大社會經濟的用水規模；在河西走廊東部的黑河和石羊河流域以及廣大的黃河流域，是目前生態危機最嚴重的地區，必須立足于可能的不利情況，加強工作，決不可存僥幸心理。

在宣傳報道西北地區氣候轉型問題時，要注意到增加降水的數量有限，原來的自然面貌并未根本改變，防止給人以盲目樂觀的錯覺。

（二）水資源配置的要求。

西北地區水資源配置的總要求是：在保證生態環境建設和社會經濟的合理用水時，必須保證水資源的可持續利用，并留有適當余地。為此，不但要統籌兼顧河流的上中下游，而且還要充分考慮地表水和地下水的復雜轉化，以及地下水的可持續利用。

本區3大片不同的自然環境，在生態環境用水、社會經濟用水和水資源可持續利用三方面的關系上，有各自不同特點，需要分別加以分析并規定水資源配置的具體要求。

1.內陸干旱區。水資源配置需要解決的主要問題是：保證河流下游生態環境的耗水，使下游的生態環境和上中游的社會經濟系統合理分享水資源。研究后認為：生態環境和社會經濟系統的耗水以各占50為宜。

按社會經濟平均耗水率為用水量的70折算，今后內陸河流按用水量的最高開發利用率應不超過70。根據2000年的實際資料，除新疆的國際河流額爾齊斯河、伊犁河，以及柴達木盆地的無人區河流外，其他河流的開發利用率都已接近或超過70。因此，賀蘭山以西內陸河流域的社會經濟用水總量應基本控制在現有規模，不再增加。超過規定限額所擠占的生態環境耗水，或通過從外流域調水補足，或堅決加以壓縮，一定要保證生態環境的耗水不低于水資源總量的50。

社會經濟用水的內部配置：農田灌溉用水應大力節約并逐步壓縮。城鎮和工礦發展必須增加的用水量除少數地區由外流域適當調水外，大部地區原則上由農業用水有償轉移，并提高水的回收利用率。

2.半干旱草原區。水資源配置需要解決的主要問題是：防止因地下水超采而影響草原的天然植被。

本區絕大部分屬于半干旱區，天然降水形成的土壤水和地下水，可以維持草原的天然植被，但不能形成可集中開發的地表或地下徑流。因此，只可在一些降水量超過400毫米及個別有引水條件和地下水豐富的地方，適當建設人工飼料基地，少量用于發展社會經濟。

如果沒有可靠的地質勘探資料，證明確有可以再生的地下水資源，不能盲目大規模抽取地下水進行社會經濟建設或植樹造林。

3.黃河流域區。水資源配置需要解決的主要問題是：如何緩解干旱年份的水資源危機。

近年來黃河流域特別是蘭州以下一些支流的徑流量大幅度減少，不僅影響到這些支流下游的生態環境和社會經濟用水，也影響到黃河的出境水量。20世紀90年代，黃河出境的平均年水量（以三門峽入庫水量表示），已從50～70年代的413億立方米降至225億立方米，其中1997年以來直到2002年，黃河出境的年水量都小于200億立方米，嚴重威脅到黃河下游的社會經濟用水和河道的沖沙用水。分析減少的原因：20世紀90年代以來黃河流域降水量減少，河流徑流量減少的幅度遠超過降水量的減少幅度，上中游社會經濟用水量增加。

因此，西北地區黃河流域水資源要合理配置。生態環境建設要合理安排，主要應依靠天然降水恢復植被。西北地區黃河流域的社會經濟建設也應強調高效節水防污。為了緩解黃河水資源的危機，從長遠看，還需要通過西線南水北調，適當補充水量。西線南水北調可能的調水量約為150～170億立方米／年。

（三）西北地區的水利工程布局。

1.對現有水利工程的評價。經過50多年來各級人民政府和廣大群眾的努力，基本建成了開發利用西北地區水資源的工程系統，支持了西北地區社會經濟的迅速發展。

但是，由于歷史原因和認識上的局限，沒有把水資源的合理配置、高效利用和生態環境保護作為水利工作的首要任務，以致西北地區的水利工程存在兩大問題：一是工程建設和管理的粗放；二是水資源開發的過度。

2.近期的水利工程布局原則。近期的水利工程應以對現有和在建工程進行調整、更新、改造和配套為主，新建工程也應以地方的中小型工程為主，輔以少數的大型工程。對現有和擬建的調蓄水庫要根據實際情況，分別處理。成效顯著的要鞏固，有安全問題的要除險加固；一些不利于下游生態和蒸發損耗很大的平原水庫，要調整功能，有的應予報廢或以山區水庫替代；三門峽水庫在小浪底建成后應調整功能，盡可能降低渭河入黃河口的潼關水位，為渭河整治創造條件；對擬建的大型水庫，要廣泛聽取各種意見，在慎重考慮生態影響和經濟效益評價的基礎上，決定是否興建，何時興建。

3.近期有條件開工的重大工程項目。(1)陜西的渭河綜合治理工程。(2)新疆的北坡水資源開發工程和塔里木河綜合治理工程。(3)青海的引大濟湟工程。(4)甘肅的河西走廊綜合治理工程和隴中引洮工程，其中石羊河流域綜合治理工程應盡早立項。(5)寧夏的揚黃扶貧工程和青銅峽灌區更新改造工程。(6)內蒙古草原區綜合治理水利工程和河套灌區更新改造工程。(7)陜蒙地區黃河多沙粗沙區的水土保持工程。

4.在中、遠期考慮實施的重大工程項目。(1)西線南水北調工程。(2)新疆從天山北坡調水工程。(3)黃河黑山峽水利樞紐和大柳樹灌區工程。(4)黃河中游水利樞紐和兩岸灌區工程。

六、10項戰略對策

（一）加強水資源的統一管理。

在水資源最為緊張的新疆天山北坡、甘肅河西走廊的石羊河以及陜西的渭河，目前都還沒有實施水資源的統一管理。統一管理的主要任務是通過全面綜合規劃，對水資源進行合理配置，量、質并重，城、鄉兼管，地表水和地下水統一管理，促進水資源的高效利用，而不是單純地開發和修建水利工程。為此，需要調整現有的水利投資機制，滿足為合理配置水資源所需的資金，改正現在的一些不合理現象。

（二）干旱區和半干旱區的植被建設以封育為主，退耕休牧還草。

年降水量在400毫米以下的地區，應明確規定以灌、草為主的植被建設方向，并充分利用草原生態系統的自我修復能力。要修訂和完善有關地方在執行退耕還林政策中一些不符合客觀規律和當地實際情況的做法。

退耕還林和退耕休牧還草的成敗關鍵是：在退耕還林和退耕休牧還草后，能否真正建成替代的、可持續發展的生產條件。應打破部門界限，統一規劃，讓一些條件不好的退耕地恢復天然植被；與此同時，在條件較好的土地上，集中使用農、林、水等各方面的資金，綜合建設基本農田、飼料基地或經濟林果基地。

退耕休牧還草必須與圍欄、輪牧、小水利、人工草場等措施相結合。還必須加大投入，發展畜牧業，才能鞏固退耕休牧的成果。

如不能滿足以上條件，則需考慮適當外遷人口，實行生態移民，使人口與環境容量相適應。

（三）防沙治沙的重點是防治原有耕地、草地、林地的沙化。

沙漠在地球上有其存在的必然性。地球上各種生態系統相互支持和制約，組成了全球的大生態系統。人類與沙漠的正確關系應當是：人與沙漠和諧共存，既要避免“沙進人退”，也不要盲目地“向沙漠進軍”。相當多的地方，總結多年來防沙治沙的正反面實踐經驗是：“人進沙進，人退沙退”。

人類利用一些外來水源，可以在沙漠周邊建設一些人工綠洲，但從總體上說，不應當也不可能消滅沙漠或“征服”沙漠。防沙治沙應定位于防治原有耕地、草地、林地的沙化。

（四）加強農業基礎地位，增加對農牧業的資金投入。

西北地區的水土資源主要為農牧業所消耗，過度的不合理的水土資源開發，是造成生態環境惡化的主要原因。為了改變這種狀況，最主要的是將低投入、低產出、高資源消耗的傳統農業轉換到高投入、高產出、低資源消耗的現代農業的軌道，從破壞生態環境的源頭上解決問題，加強農牧業的基礎建設。

（五）因地制宜地保證糧食供需平衡。

就西北地區來說，要求各地糧食自給存在兩方面的實際問題：一方面，糧食在某種意義上是水資源的載體，在西北地區，按較先進的用水定額，1公斤糧食一般需水1噸（目前的平均水平是1噸水產糧0.58公斤）。另一方面，西北一些產糧區由于區位劣勢，在全國賣糧難的情況下，這些地區賣糧更難。

建議進一步解放思想，不強求陜西、甘肅、青海等省糧食自給和西北地區糧食自給。一般情況下，完全可以通過市場調劑解決問題。只要保持土地的生產能力，糧食（包括飼料）供應不致有很大風險。

為確保安全，可考慮將黃河規劃中的寧夏大柳樹灌區，作為未來的糧食戰略儲備區，如有需要，可在南水北調西線建成的基礎上建設。

（六）發展工礦業，推進城鎮化。

推進工業化和城鎮化的意義，是通過提高社會生產力的水平，提高水和土地資源的利用效率和效益，這是西北地區實現人與自然和諧共存方針的重要組成部分。

在發展工礦業中，要防止低水平的重復建設。在城鎮化的發展中，要防止脫離當地情況，盲目攀比城市化率的傾向。

（七）在加快發展經濟的同時，堅決防治污染。

防治污染是西北地區可持續發展的重要條件之一。關鍵在于各級領導真正地提高認識，制定正確的發展規劃，加強對新建項目的管理，杜絕對污染項目的保護，并加大對污染防治資金的投入，嚴格執行環境保護法規。

對已經受到污染的水環境，應堅決及時地進行治理，以免將來付出更高的代價。

（八）實施少生快富的人口政策，消除貧困。

為了保證生態環境建設的成功，必須控制人口增長，提高人口素質，合理調整人口布局，最終消除貧困現象。主要措施包括：制定“少生快富”的有關政策，在少數民族中推行計劃生育。加大教育投入，保證貧困地區盡快普及九年制教育。鼓勵和支持西北地區以各種方式，輸出勞力、引進人才。將寧夏西海固等一些全國最貧困的地區列為“十五”扶貧攻堅項目，加大綜合措施的力度。在規劃的自然保護區和一些沒有發展前景的地方，實施生態移民。培育地方財政實力，逐步建立長期穩定的開發資金渠道。

（九）抓緊前期工作，建設南水北調西線工程。

警惕黃河水資源的危機，抓緊準備南水北調的西線工程。建議在2010年前完成包括生態環境評估的工程前期工作和開工準備，2015年爭取第一期工程通水，2030年前后完成二、三期工程。

（十）建立西北地區生態環境建設的部門協調機制。

西北地區的生態環境建設需要綜合各有關部門的工作，特別是農、林、水和城建、環保、扶貧等部門，要統一規劃，通力合作，使國家和社會的投入，發揮最大的效益。建議國家進一步完善西北地區生態環境建設的部門協調機制，有關省和自治區也要建立和完善相應的協調機制。

結束語

西北地區是我國最干旱的地區，生態環境極其脆弱。在今后的大開發中，如何在保護和重建生態環境的條件下，使社會經濟得到持續發展，對于西北地區來說是極大的挑戰。

經過對各方面問題研究后認為，只要堅決貫徹人與自然和諧共存的發展方針，堅決轉變經濟增長方式，大力調整產業結構，建設高效節水防污的經濟與社會，并合理安排生態環境建設，是可以在水資源可持續利用的基礎上，支持社會經濟的可持續發展。

為此，提出了10項戰略措施，其中最核心的問題是提高用水的效率與效益。這需要在社會經濟建設中更新觀念，調整結構，提高水平；也需要在生態環境建設中端正認識，調整規劃，完善政策。

我們相信，在黨中央和國務院以及西北各級黨委和政府的領導下，西北地區的生態環境建設和社會經濟發展，在今后10年內必將取得突破性進展，一個人與自然和諧共存，生產發展、生活富裕、生態良好的大西北，將為我國的社會主義建設做出偉大貢獻。

環境可持續發展論文:基于可持續發展的環境稅收體系構建

論文關鍵詞：可持續發展　環境稅收制度　排污收費制度　環境保護稅

論文摘要：隨著傳統經濟的發展,環境污染、資源浪費現象日益普遍,而稅收政策是優越于其他經濟手段的國家宏觀調控手段,是促進可持續發展的一種必然趨勢。許多發達國家都相繼開征了環境保護稅,而我國還停留在排污收費制度上,相關的環境稅收制度還不健全。為此,本文分析現行環境稅收制度存在的問題,并從改革現行稅制和開征環境保護稅兩方面提出構建可持續發展環境稅收體系的思路。

要保持經濟的可持續發展,就必須改變傳統經濟增長方式,徹底改變先發展后治理的觀念,將環境保護放在與經濟發展同等重要的地位。要實現這一戰略目標,環境稅收體系將起著不可替代的作用。

一、現行環境稅收制度存在的問題

(一)資源稅。現行資源稅存在的主要問題有:(1)定位不合理。對自然資源征稅,可分為一般資源稅和級差資源稅兩種。我國資源稅定位于調節級差為主,這樣的定位不利于將資源開采的外部成本內在化,與環境保護無關,達不到遏制資源浪費的目的;(2)征收范圍小。資源稅的征收范圍只限于礦產品和鹽,而具有重大生態環境價值的大部分非礦產資源——水、森林、草原、灘涂等卻長期處于稅收調節之外。這不僅導致了過度消耗和嚴重浪費,而且使后續產品的比價極不合理;(3)單位稅額設計不合理。過低的資源稅單位稅額既違背了價值規律,又造成了資源的盲目過度開采;而且納稅人具體適用的稅額取決于資源的開采條件,與開采對環境造成的影響無關;(4)計稅依據不合理。現行資源稅對資源的銷售數量或使用數量征稅,而對已經開采而未銷售或使用的不征稅,直接導致了資源的無序開采,造成大量資源的積壓和浪費。

(二)流轉稅。現行增值稅存在的主要問題有:(1)低稅率問題。為了增值稅的稅收優惠而對煤氣、石油液化氣、農膜、農藥等產品實行的低稅率,不利于環境的保護;(2)稅負問題。循環利用資源的企業原材料成本低,增值部分所占比重較高,稅負較重;且從民間和小規模納稅人收購的廢舊物資,進項稅額均不能抵扣,加重了企業的稅收負擔;(3)優惠政策不到位。當前增值稅即征即退、減半征收的優惠政策只集中在生產電力、水泥、新型墻體材料方面,還有很多循環經濟的鏈條及相應產品沒有涉及。

現行消費稅存在的主要問題有:(1)征稅范圍太窄。一些容易給環境帶來污染或者導致環境資源嚴重浪費的消費品仍沒有列入征稅范圍,如電池、氟利昂、化肥、一次性塑料袋、一次性餐盒以及煤炭等;(2)有些稅率太低。過低的稅率只能對市場發出要限制使用的信號,而不能起到規范引導消費行為的作用;(3)優惠政策不到位。消費稅中對使用新型能源或者可再生能源的車輛的優惠政策不到位,難以達到激勵使用新型能源的目的。

(三)其他稅

1、城市維護建設稅。城市維護建設稅依附于“三稅”,稅基極不穩定,收入規模占稅收總量比例較低,難以籌集城建維護所需的資金。另外,城建稅只對繳納“三稅”的內資企業和個人征收,造成內外資企業的稅負不公,同時也造成一些污染產業在我國的集聚。

2、車船稅。車船稅的設計本身不具有循環經濟方面的意義。機動車船按輛或載重噸位征收,對由于性能、油耗和尾氣排放量的不同對環境損害程度的差異等因素不予考慮,對能源的消耗量和廢氣的排放量關聯程度較低,納稅人的稅收負擔與車輛對環境的污染程度沒有關系。

3、土地稅。土地使用稅征收范圍僅限于城市、縣城、建制鎮和工礦區,而且稅率較低。由于農村土地不征稅,不少城內企業紛紛遷往農村,大量占用農用地,特別是耕地。耕地占用稅的征收范圍也較窄,稅率也較低。

(四)排污收費制度。我國目前還沒有開征環保稅,實施了二十多年的排污收費制度雖然提高了治理污染的能力,加強了環保系統的能力建設,但還存在很多的缺陷。

1、立法層次低,征管不到位。排污收費沒有被納入稅法體系中,立法層次低,權威性差,在實施過程中遇到較多困難,征收乏力,隨意性很大。另外,排污收費缺乏有效地監督,收費用途不明確。

2、征收范圍小。排污收費主要針對污水、廢氣、固廢、噪聲和放射性廢物等五大類。像生活垃圾、污水、工業廢棄物等沒有納入征收范圍。而且主要針對部分企事業單位,第三產業和鄉鎮企業只部分實行,居民生活污染物排放基本未實行。

3、征收標準低。從理論上講,收費標準不能低于治理污染的成本,否則,污染單位寧肯交排污費也不愿花資金治理污染。而我國目前的排污收費標準,遠遠低于排污單位污染排放治理設施的運行成本。此外,由于費率的調整很少或多年才調整一次,通貨膨脹降低了排污費的真實水平。

4、收費依據不合理。排污收費制度主要根據污染物排放濃度超標收費,沒有考慮污染物的排放量,且僅對污染體濃度最高的一種污染物收費。這種收費減弱了企業在標準下進行污染削減和污染控制技術創新的動力,也導致了對污染排放濃度稀釋或污染物替代,結果環境污染更嚴重。

二、改革現行環境稅收制度

(一)資源稅。在合理定位資源稅普遍征收性質的同時,做到以下幾點:(1)擴大征稅范圍。基于我國自然資源短缺、利用率低等現象,資源稅應起到全面保護資源,提高資源利用效率的作用。因而,應將資源稅的征稅對象擴大到土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等資源;(2)調整計稅依據。資源稅的計稅依據可由銷售數量或自用數量調整為開采數量或生產數量,這樣可以防止資源的無效開采和使用浪費;(3)適當提高單位稅額。尤其對不可再生、不可替代和稀缺的資源應該課以重稅,適當拉大級距;(4)改變計征方法。根據資源的不同特點,可以考慮實行從量定額、從價定率和復合計稅三種計征方法。如對鐵、煤、石油等非再生金屬和非金屬礦產品實行復合計稅辦法,即先在開采或生產環節從量計征,以后在銷售環節再從價計征。

(二)流轉稅

1、增值稅。首先,對農藥、煤氣、農膜等對環境危害較大的產品按17%的基本稅率征稅。為了保證農民的利益,可以運用財政補貼等手段;其次,減輕企業的稅收負擔。凡列入《國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》的產品都實行13%的低稅率,并按照資源循環利用的程度給予一定時期的減免稅優惠。同時,放寬廢舊物資進項稅額抵扣條件,以實現循環經濟的稅收優勢。

2、消費稅。首先,擴大征收范圍。對資源消耗量大且無法再回收利用的和環境污染嚴重的消費品和消費行為納入征收范圍,如一次性塑料袋、一次性紙尿布、高檔建筑裝飾材料、煤炭、電池等;其次,適當提高一些應稅消費品的稅率,達到減少消費的目的;再次,對符合一定節能標準的產品給予一定的稅收減征優惠,以鼓勵消費。

此外,通過調整部分進出口稅收政策,對國內資源的出口和嚴重污染環境或預期污染環境又難以治理的產品進口進行有效的防治,充分發揮綠色關稅的壁壘作用。

(三)其他稅

1、城市維護建設稅。開征獨立的城建稅,改變其附加稅的性質,并適度提高市區以外地方的稅率。另外,外商投資企業和外國企業及個人也征收城建稅。

2、車船稅。車船稅應加入保護環境的因素。對不同能源消耗量或排氣量的機動車船規定不同的征稅額度,實行差別征收。并對使用新型能源或可再生能源的車船給予稅收優惠。

3、土地稅。擴大土地使用稅的征收范圍到農村,并大幅度提高相應稅率,以充分體現土地資源的稀缺性。擴大耕地占用稅征收范圍,把占用濕地的行為納入征稅范圍,并適當提高稅率。

三、適時開征環境保護稅

排污收費制度無論是從立法層面、執行層面,還是作用效果都存在一定的問題。我們應該借鑒國際經驗,適時開征環境保護稅。基本思路如下:

(一)課稅對象。課稅對象的選擇應該具有普遍性,凡是現在或預期對環境造成污染的行為或產品都應該納入其中。具體可以借鑒國際經驗,分階段、分步驟地對廢氣、廢水和固體廢棄物征稅。廢氣主要包括二氧化硫稅和碳稅,廢水主要包括工業廢水、生活污水和農業廢水及其他有害液體排放物,固體廢棄物主要包括工業廢棄物、農業廢棄物和生活廢棄物。

(二)納稅人。根據國際慣例,凡是對環境造成一定污染的單位和個人都有繳納環保稅的義務。但是在稅收實踐中,考慮征收效率、控制稅源等因素,納稅人可定為從事應稅排污行為的企業、企業性單位和個體經營者,對行政事業單位和居民個人可暫不征收。

(三)稅基。稅基可以選擇污染物的實際排放量,在排放量難以確定時,可以根據生產能力及實際產量等指標測算出排放量。這樣主要考慮與排污收費制度銜接,有利于平穩過渡。另外,體現了“誰污染、誰付費”原則,有利于企業自主選擇合適的治污方式,引進治污設備。

(四)稅率。稅率是稅制設計的關鍵。首先,稅率不能太低,應該高于現行排污收費的水平;其次,稅率要有彈性,區分不同地區、不同部門、不同企業和不同污染程度;最后,考慮到廢棄物排放的特點以及稅制的簡化和便利,應實行定額稅率。

(五)征收管理。首先,按屬地原則確定稅收管轄權,并確定為中央和地方共享稅;其次,在征管模式上,明確稅務部門和環境保護部門的職責分工和協調配合;最后,在征收方法上,可選用自行申報法、源泉扣繳法和定額征收法等方法。

總之,為了經濟和社會的可持續發展,必須構建以環境保護稅為主,以各個相關稅種為輔的環境稅收體系。