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篇(1)

[關鍵詞]鄉村治理；制度權威；正式制度

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）03-0080-06

鄉村治理是治理理論與鄉村實際相結合、解決鄉村問題的新模式。在當代鄉村治理實踐中，如何通過制度安排促成治理網絡的一體化行動是特別值得關注的問題。由于當下鄉村治理中存在的問題主要不是缺少制度規范，而更多是制度權威不強、制度效率較低、制度失靈頻繁，所以在推進中國鄉村治理機制轉型的過程中，必須增強制度運作的有效性，重構制度權威。黨的十八屆三中全會提出到2020年要形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，四中全會進一步提出了依法治國的制度安排，都凸顯了鄉村治理中制度權威建構的緊迫性和重要性。

制度權威是衡量制度發揮作用和有效性的重要標尺，表現為人們對制度的服從關系。鄉村治理中的制度權威是指以正式制度規范作為鄉村社會管理的基本準則，它包含兩個方面的基本內涵：一是管理行為的基本準則，不是個體的或者少數人的意志，而是與現實發展要求相適應的制度規則，這些制度規則是人為制定的、組織和社會成員熟悉和知曉的正式規則，不是習俗、慣例等非正式的制度規范；二是管理行為的標準化、規范化和常態化，它能夠使組織和社會成員理解、認可和認為合法。從這個界定可以看出，雖然制度分為正式制度與非正式制度，但本文所指的制度權威系以正式制度為基礎。

一、鄉村治理與制度權威的契合

鄉村治理作為國家多層治理結構的有機組成部分，是在地方層次和制度上實現善治目標和可持續發展能力的改革過程。[1]而制度作為鄉村治理的運作邏輯和規則體系，既要界定多元參與主體的權能邊界，又要明確治理體系的根本價值。以此來建構多元行為主體的共同愿景，聚合人們的理性共識，進而保證治理體系的合法性和穩定性。

（一）鄉村治理中制度權威建構的可能性

“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為”。[2]就其功能而言，制度本質上是一種規范，它在一定意義上約束著人們的行為；就其內容而言，制度本質上是一種關系，它表征著人們之間關系的某種結構性和秩序性。

治理的各種界定大多都涉及對制度及其權威的強調。比如全球治理委員會在其定義中強調，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[3]我國學者俞可平認為，治理的基本內容是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[4]法國學者皮艾爾?卡藍默提出了以制度倫理為正當性“內核”的合作關系原則，認為治理機制必須具有相應的理論規范或品質。[5]

治理概念中對制度的強調表明，制度是保障治理的基礎性要素。公平、有效的治理必須以一個穩定、有序的制度框架為支撐，否則空談治理將沒有任何意義。[6]另一方面，治理作為改變傳統社會管理體制、實現善治目標所采取的一種新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的認同和共識。這與制度權威的內在要求是完全一致的。正是在此意義上，治理結構可以被視為制度框架[7]，制度權威的建構被視為檢視治理成功與否的重要標準。

理論層面的觀察揭示了治理與制度權威的內在一致性。與此同時，鄉村治理過程中的同構性也為制度權威的建構提供了可能。目前，雖然我國鄉村發展形態各異、地方差異較大，但各地的鄉村治理經歷了大體相同的發展階段、面臨相似的發展問題、具有相似的發展要素、呈現出相似的利益結構。在頂層設計作為鄉村治理發展的重要動力機制下，鄉村治理中的同一性特點決定了其制度化發展的水平與大體進度，有助于“建立、維系或強化一個共享性制度權威”。[8]此外，對制度的尊重和服從也內在的包含了對體現為差異性的不同區域制度安排的服從關系。

（二）鄉村治理中制度權威建構的必要性

制度既是多元行為主體進入治理的規則空間，也是治理行為的發生場域。制度權威在鄉村治理中的作用，是要防止治理行為與公共利益的脫節和對立，從而避免社會沖突和治理困境。

1.制度權威是鄉村治理的秩序化保障。社會公正、合理的前提在于所有社會成員獨立于不同個體之外的、客觀公正的標準――即制度，并賦予它權威。[9]在社會急劇變革的轉型時期，面對復雜的利益紛爭，鄉村治理的內在秩序難以自覺生成，由外而內的制度權威就成為影響鄉村治理變局的重要基石。首先，制度權威能夠增強未來預期，消除人們的社會焦慮。在社會轉型的大背景下，鄉村成員的焦慮情緒更多來自于對未來不確定性的憂慮，這一憂慮情緒又會進一步導致人們之間的矛盾和沖突。制度權威的建構能夠幫助社會成員消除遠期無知、強化行為的穩定性和合法性。其次，制度權威能夠最大可能地消除基層社會矛盾，保持社會穩定與發展。在傳統的鄉村治理模式下，基層社會矛盾往往表現為人與人之間的矛盾，從而導致了基層矛盾的多樣性和復雜性。而制度能夠提供獨立于社會個體之外的客觀標準，并通過聚合多元治理主體對未來共同愿景的展望和共同利益共識的達成，成為解決鄉村社會問題的功能性資源基礎。

2.制度權威有助于整合鄉村治理的多元要素。在快速多變的后現代社會中，隨著鄉村成員權利意識的增強和資源配置的離散化傾向，其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動目標，鄉村治理中的多元主體極力掙脫傳統的社會角色定位，形成利益紛爭的各色場面，多元化的利益訴求隱含著鄉村治理的諸多矛盾，由此，制度通過確定鄉村利益的統一性和公共性規范著鄉村成員追求自身利益的行為方式，從而維護鄉村的穩定性和可治理性、另外，具有權威的制度體系是組織和動員多元力量有序參與鄉村社會各方面建設的前提條件。鄉村治理通過特定程序把個人偏好轉化為社會決策，對于整合離散的鄉村社會，輸入現代性要素，并在此基礎上建構新的治理秩序，有著重要意義。[10]

3.制度權威有助于鄉村治理的可持續發展。制度權威的建構能夠切實推進中央政府關于鄉村改革的政策措施。中國的現實復雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線，頂層設計是鄉村改革的基本指導原則，保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進行的基礎。為此，遵循制度規則，嚴格程序，是穩步推進改革的基本前提。制度的廣泛規束還有助于降低鄉村治理中的交易成本和治理風險。交易成本存在于所有的治理轉型中，但這個問題隨著鄉村治理中參與主體的規模增加、結構復雜和制衡機制的缺失而被放大和加劇了。制度設計通過規定有關行為規則和角色期待的治理框架，來滲透和連接鄉村治理所覆蓋的各個層次和不同角落，維系相應的治理機制。這種整合機制減緩了日益分化的社會對鄉村治理的挑戰，維護著鄉村治理的內在結構，有助于其持續穩定的發展。

二、鄉村治理中的制度權威缺失

“鄉村社會的沖突問題，根源在于實際運行的一系列制度規則的缺陷，這些制度在構造基層政權的角色、權利義務及其和村民的社會關系方面，存在著內在的價值、目標和利益緊張。[11]應該承認，當下的鄉村治理在很大程度上是農村舊的制度規范消解和新的制度規范重構的過程。但一直以來，中國鄉村都是社會傳統思維和行為規范積淀最為深厚的區域，正式制度權威并沒有真正地建立起來。目前，鄉村治理中的制度權威存在以下問題：一是制度失靈，即現有的制度規范無法有效解決鄉村治理中存在的問題；二是制度懸浮，即現有的制度規范未被有效地遵守和執行；三是制度權威碎片化，即不同來源、不同主體制定的制度規范彼此分割與獨立，制度效果差異性較大；四是制度權威替代，表現為鄉村治理中的非正式制度權威對正式制度權威的替代。

從一定程度上講，制度權威是一個客體性概念，它取決于鄉村治理的多元主體對制度合法性的認同，也取決于制度的性質、動員能力、執行條件等綜合性條件。具體分析，鄉村治理中制度權威無法有效建構的主要原因如下：

（一）制度權威與鄉村治理之間的內在緊張

制度權威的核心目標是保證制度安排的有效實施，以相對穩定的運行規則和程序來應對鄉村治理中的復雜性、降低治理成本。但從實際運作的角度來看，鄉村治理往往以問題解決為中心，要求以更加靈活和彈性的制度框架來應對多元反復的利益博弈、對話與協商：事實上，鄉村治理的評估標準更多關注具體問題解決的可行性、有效性，尤其是解決實際問題的能力：在這樣運作邏輯下，制度的穩定性、封閉性特點與鄉村治理所強調的適應性、靈活性無法有效兼容，形成二者之間的矛盾和緊張。

另一方面，制度權威是剛性的合法性象征，但是有效治理更強調合理性的調適。在現實的鄉村治理中，制度的剛性程度越高，鄉村治理的靈活性就會越少，其回應民眾需求的有效治理程度就會越低，此時二者間的矛盾主要體現為制度權威約束下鄉村治理的保守與呆板；而從有效治理的視角看，治理能力的增強意味著治理主體自由裁量權的增強，但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現象的不同標簽，在這個意義上，有效治理是以弱化權威體制的正式制度為代價的。[12]所以，無論是治理失效還是制度偏離，都會對制度權威的建構產生巨大的威脅。

（二）制度權威的碎片化

鄉村治理中的制度權威碎片化是指由于權力分化、沖突缺乏協調和利益統一，導致制度相互分割、無法有效整合引發制度性的利益割裂，造成制度運行低效或目標偏離等低效治理現象。導致制度權威碎片化的原因有：

一是科層體制的影響。傳統官僚體系是按照功能分化原則建立起來的，過于強調專業化分工及標準化工作流程。這不但造成了行政機關的本位主義，組織之間壁壘森嚴，而且由于缺乏利益協調與權責整合導致各行政部門出現條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求，各有表達手段，圍繞鄉村治理出現眾多的“文件打架”。另外，自上而下的制度貫徹也要要經過這些部門層層過濾。在不同層級的執行中，資源損失和效率損失不斷放大，制度不斷變形。[13]

二是我國的改革屬于漸進式改革，問題驅動的特點較強，缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導致制度回應的滯后性，制度設計目標各異、前后不一。另外，這種“臨時性”與“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割與獨立的制度結構，政治制度、經濟制度和文化制度之間并沒有實現無縫對接，城鄉公共服務供給不均等，這在客觀上導致了鄉村社會的價值觀念、倫理規范和利益取向的沖突，并進而導致鄉村社會各主體選擇行為的沖突，引發制度性的利益割裂。[15]

（三）正式制度與非正式制度缺乏相容性

按照諾斯的界定，非正式制度是在人們長期的社會交往中自發形成、并被人們無意識接受的行為規范，主要包括意識形態、價值觀念、道德觀念及風俗習慣等。[16]在我國傳統的鄉村社會文化生態中，個人權威以及各種習俗、慣例等非正式制度形式在社會管理中居于主導地位。新制度經濟學認為，正式制度的權威依賴于它與非正式制度的兼容和協調程度。[17]但從我國鄉村治理的制度環境來看，傳統農業封閉保守的生產方式和家族倫理觀念與正式制度權威所要求的產業化分工、開放經濟以及建立在平等基礎上的獨立自覺意識之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運行機制與鄉村治理的社會文化生態相互抵牾，導致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發揮其積極作用，非正式制度也無法建立與正式制度的接續與轉換，制度權威的建構受到很大限制。

需要注意的是，非正式制度并不都發揮積極的作用。其內含的價值標準和行為準則與正式制度相互沖突會阻礙人們對正式制度的認同，增加正式制度的運行成本，從而成為弱化正式制度權威和作用的重要因素。特別是在社會結構轉型和體制轉軌交疊的大背景下，經濟利益的追逐放大了非正式制度的運作空間，而政府“正式權力的非正式運作”[18]則在舍棄正式制度權威的組織化資源的同時，將鄉土游戲規則等非正式制度的運用進行了消極的擴散。

（四）鄉鎮政府的自利行為選擇

在鄉村治理的結構體系中，鄉鎮政府作為行政階梯序列中的基層政權組織，既是國家形象的代表，也是民眾利益的最直接反應者。這種雙重角色要求在國家與社會之間構建起一套利益共享和責任互賴的制度聯結體系：鄉鎮政府既要在科層組織體系中遵循制度規則以保障自上而下政策體系的嚴肅性和連續性，又要及時回應民眾利益訴求、修改完善制度規則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實際的鄉村治理體系中，鄉鎮政府基于理性自利人的角色發揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權力下沉，鄉鎮政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執行者，而更多開始運用各種策略拓展自身的權力邊界和利益空間。由于傳統的科層組織制度是通過嚴密有序的制度貫徹建立和強化了對制度的認同，所以鄉鎮政府的自利角色調整使得制度對鄉村社會的下滲失去了可以依托的載體，從而出現了制度權威弱化的現象。之后的稅費改革在一定程度上限制了鄉鎮政府的權力運作空間，這雖然有助于其職能轉變，但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應民眾利益訴求的動力和基礎，制度供給鏈條在鄉鎮政府遇到梗阻。

鄉鎮政府的自利行為選擇使其在實際運作過程中脫離制度的限制、獨立于外在的社會需求，成為現有治理體系中的懸浮角色，既不是中央的基層政府，也不是當地人民的基層政府。[19]鄉鎮政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條，被置換成破壞制度權威的一個負面標桿。

（五）制度環境的約束

制度權威有賴于民眾的廣泛認同和遵守。所以，各種制度安排只有與鄉村民眾的利益訴求相契合，才能植根于人們的日常生活和心理結構之中，才能被人們所接受和擁護。[20]但中國鄉村是中國社會傳統思維和行為規范積淀最為深厚的區域，長期較為封閉的生產方式和交往形式，使社會成員和社會治理主體對舊有的制度規則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規則缺乏研究、理解，在治理和被治理的過程中出現非規范。

伴隨著改革開放和市場經濟發展，鄉村傳統的生活節奏受到沖擊，人們開始重新建構對利益的追求。于是，凡事必經過理性計算，利益成了衡量事物價值的主要尺度。人們開始關注制度、政策、政府行為對自己利益的影響，對無利于自己的制度規定不再積極響應，也不再被動、簡單地服從政府的決定。需要注意的是，利益多元化導致利益邊界的不確定，人們經常根據利益的游移而允許不同的規則在鄉村中被轉換運用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度權威的形成、轉換，所以周而復始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發生。在這種治理背景下，漠視制度權威的投機行為強化了鄉村民眾的行動邏輯，很難推進制度進步或者推行一套不同以往的治理規則。

三、鄉村治理中的制度權威重構

我國鄉村治理中的制度權威重構，既要遵循制度權威建設的一般要求，又要從實際出發尋求制度權威建設的有效路徑。

（一）制度權威重構的基本原則

當代地方治理發展的一個重要目標是形成開放、應對變化的治理制度和機制。[21]但是需要注意的是，鄉村治理的權力中心轉向法理化的基本制度安排，并不是意味著對鄉村治理靈活性的否定和排斥，而是要將鄉村治理問題納入到法理化的制度框架之中，為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機制，防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權力與利益資源的行為。為實現此目標，未來鄉村治理中重構制度權威需要遵循三個基本原則，即整體性原則、彈性原則和回應性原則。

所謂整體性原則，主要是指鄉村治理的制度權威建構應該著眼于中國改革的全局和整體，通盤考慮治理體系和權力結構、不同政府層級和部門的職能分工與機構整合，在政治、經濟、社會多個層面綜合推進，避免鄉村治理的單兵突進或者是鄉村治理某個層面的孤立進行。也就是說，鄉村治理是利益重新整合的過程，制度權威所涉及的運作環境、權責結構、組織機制等等必須相互配合，既要注重中國改革的實際，又要兼顧鄉村的民情。

所謂彈性原則，是指制度權威建構要追求適應性和有效性來適應高度分化、復雜的鄉村治理環境。具體說來，由于鄉村治理環境變動不居，制度必須能夠適應這一動態的變革過程，并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎上，根據權益訴求和政治生態的變化來進行動態的制度調整，以實現整個體系的適應性和穩定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化鄉村治理各主體的行動邏輯，而是為其行動提供標準和框架。制度權威的逐漸強大并不意味著鄉村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復；恰恰相反，制度權威在保證鄉村治理基本價值的基礎上往往會塑造和延續村莊間的多元狀況。

所謂回應性原則，是指制度設計必須能夠積極敏感地回應鄉村治理的社會需求、化解社會沖突，使制度成為鄉村民眾所共享的價值理念。在很大程度度上，依據制度所負載的權力資源來加強對鄉村治理的約束，形成的只是被動的強制性服從意識。所以制度“回應于環境的變革，將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內部，實現適應性的變革發展”[23]，既是制度能被鄉村民眾廣泛認同并獲得價值的基本前提，也是實現民眾對制度認同從工具理性權威到價值理性權威轉變的核心要素。

（二）制度權威重構的路徑設計

治理與制度的同構性使得制度權威與鄉村治理結構的再造密不可分。制度權威是是多次認同效果的積加，所以制度權威的重構需要多層面的努力。具體看來，制度權威建構需要從以下方面進行：

1.整合政府職能，完善制度設計。制度權威以權力結構關系為基礎，并影響鄉村治理的進展、為建構整體型鄉村治理，需要在權力結構的兩個方向進行整合：一是橫向的公共管理職能整合，要破除權力和資源配置的碎片化，建構無縫隙的整體性政府。由于鄉村治理面臨的問題具有整體性特點，所以建立共識是各部門朝著整體目標協調一致行動的前提。應該圍繞轉變政府職能這個核心，著力理順部門職責關系，從中央政府的層面上繼續探索實行職能有機統一的大部門體制，逐步建立科學合理、協調統一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，為增強鄉村治理的制度化轉型奠定權威基礎。二是縱向的制度體系整合。中國的同情和傳統治理模式決定了貫徹落實好頂層設計是中國鄉村改革的基本前提。所以，增強鄉村治理的制度權威首先要在頂層設計方面形成卓有成效、高效嚴格的制度規范，保證鄉村治理的全局性、戰略性、根本性的正式制度優先，避免上有政策、下有對策的投機行為，同時也要關注配套制度的設計和創新，整合與完善鄉村治理制度的中層設計和底層設計。[24]

2.增加制度供給，整合正式制度與非正式制度。制度權威的建構要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉村經濟社會的快速發展致使規則制定出現滯后性，即現在鄉村治理一方面要“摸著石頭過河”，另一方面又要受舊有規則的制約。這種陳舊規則與現實的矛盾在一定意義上會形成制度不遵從的狀況，從而影響制度權威性的確立。為此，鄉村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規范，創新制度供給，用適應現實社會發展要求的新制度形式來規范組織和個人的社會行為。另外，制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉村治理的實踐表明，正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運行空間，必須要以正式制度的價值取向為引導，“因地制宜”、“因時制宜”地加強對非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內的相互支撐、相互補充的動態開放治理體系。[25]

3.多元民主參與，回應制度需求。鄉村治理網絡的形成意味著多元利益主體通過權力分享，獲得了參與鄉村公共事務管理的權利和機會。多元利益主體的權利表達打破了政府對規則和政策制定的主導權，需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。而且，制度以一種總體化的方式規定了社會關系網絡中每一個具體角色的權利與義務要求。因此，合理、規范的制度必須來源于社會民眾的持續同意。從這個意義上說，構建適應鄉村經濟社會發展要求的治理制度，必須在承認各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎上，建立開放的、促進公民權利和機會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達機制。這種制度化框架內的開放討論和平等參與，能夠在制度設置不能平衡各方利益需求的情勢下，傳播一種平等、協商、理性討論社會問題的價值觀，有助于尋求共識、化解分歧、疏導情緒、減少非制度化行為的作用機會。另外，多元主體參與的理性商談機制能夠克服政府主導形成程序的局限性，并在真實反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權威堅實的社會基礎。

4.明確政府定位，規范政府行為。作為社會行動的標桿和表率，政府行為規范與否對社會行為規范化至關重要。為此，需要厘清政府與社會關系，明確政府行為的規范化必須建立在其職能明確的基礎之上。同時，也要在政府行為的程序性、公務人員行為的規范性方面嚴格要求，并且要提倡政府行為的社會監督，爭取社會認可。作為鄉村治理中的重要角色，鄉鎮政府的職能發揮與制度權威的建構之間具有極強的同構性。從制度結構安排的視角來看，鄉鎮政府功能的理順表現在三個方面：一是處理好政府與市場、社會的關系，明確不同主體的治理價值和權能邊界，促使鄉鎮政府回歸公共服務的核心職能，以制度規范為前提釋放鄉村社會的治理空間；二是明確鄉鎮政府在政府體系中的職能定位。鄉鎮政府作為國家與社會互動鏈條的末梢，其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個治理背景的摩擦與沖突，折射出國家自身在處理鄉村問題上的搖擺不定。[26]為此，必須從法律制度層面明確事權關系，理順鄉鎮政府及其他組織權力分配關系、動力機制和利益結構，建構鄉村治理協調整合的運行規則和激勵機制；三是提升鄉鎮政府的治理能力。沒有一個在制度上和能力上與治理結構相配套的鄉鎮政府組織體系，鄉鎮政府就不具備承擔維護公共利益和自主管理地方公共事務的責任。所以，要根據鄉鎮政府的結構和功能是否符合鄉村治理的客觀要求，改組鄉鎮政府內部的組織和功能結構，有效組織鄉村治理的運作。

5.增強服務保障，消除路徑依賴。制度權威的保障還依賴于其運行所需的傳統淵源和社會資本。目前，利益多元化使社會競爭加劇，出現“搭便車”的投機行為便不可避免。同時，社會矛盾又使社會競爭進一步加劇，反過來刺激制度失靈的投機行為。另一方面，制度變遷過程中會存在一定的“路徑依賴”，即社會成員和社會治理主體對舊有的制度規則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規則缺乏研究、理解，在鄉村治理過程中出現非規范。[27]原有的計劃經濟體制及其各項制度的存在造成了人們生活習慣、意識形態的“路徑”適應，對這種制度權威的消除必然帶來人們制度權威的“無意識”狀態和“機會主義”行為的加劇。當新制度的需求沒有得到滿足的時候，這種狀態還會進一步發展。針對此問題，應該加快城鄉公共服務均等化過程，促進鄉村社會養老、醫療、教育、休閑等公共服務的發展，消除鄉村社會成員基本社會生活憂慮，為社會成員規范行為提供堅實的基礎和保障；還可以充分利用現代信息手段，加快社會信譽制度在鄉村的實施，為鄉村治理的制度化建設提供規范行為的有力社會環境。

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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance

Li Songyu

[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now， there are many difficulties such as system failures， fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority， spatial and temporal segmentation of rules， lack of compatibility between different system forms， and so on. In order to reconstructing the institutional authority， we should follow the main principles of integrity ， flexibility and responsiveness. Furthermore， promoting integration of government functions， increasing the system supply， and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.

篇(2)

【關鍵詞】多中心治理 鄉村治理 治理結構 善治

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

在現代化進程中，鄉村治理是關系到我國社會穩定和農業發展的重要問題。隨著鄉村社會的轉型，傳統的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉變，農民群體、農村社會組織等主體性要素在鄉村公共事務中的地位越來越重要。綜觀相關的文獻可以發現，運用多中心治理理論對我國的鄉村社會研究越來越多元化，有的學者基于鄉村治理結構的分化與重組，強調鄉村精英在村政運作和鄉村政治中的核心主角地位;有的學者基于公共行政理論的視角，從鄉村的公共關系入手研究鄉村社會管理的績效問題;有的學者從經濟學的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉村社會的公共產品供給，對當下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關注的多中心治理主體中的市場環境，正是基于對基層公共產品的供給問題上體現效益與公平而展開的。隨著新農村建設的推進，多中心治理理論為重塑鄉村治理結構提供了一個契機，通過反思鄉鎮政府和鄉村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復歸“治理”與“多元”的鄉村治理主題。

多中心治理及其對鄉村治理的現實意義

多中心治理的內涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學者在考察國家處理公共經濟資源的實證研究基礎上提出來的，隨后被廣泛地運用到政府治理、公共資源、社會組織等研究領域，成為政治學、公共行政學、公共經濟學等學科的前沿話題。“多中心”和“治理”的共同特征是分權和自治，“多中心”凸顯競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進行共同自主治理，實現共同利益最大化。

多中心治理：現代鄉村治理的基本方向。在傳統的政府“單中心”治理模式下，公共權力的運行是單向度的，公共權力資源配置是單極化的，基層政府運用權威的行政命令安排農民完成任務，這種集中化的行政權力不僅制約著農民基本的民主思想和公民精神，更使鄉村治理失去實現“善治”的基礎，進而嚴重影響著鄉村社會的長遠發展。多中心治理作為轉變政府職能的路徑之一，可以通過推進有效政府改革，引入市場機制，培育公民社會、實現多元合作。②它以改變鄉鎮政府對鄉村事務的行政控制為基點，充分調動鄉村內部的自主性力量，通過協商、協調、合作等方式，共同解決在公共產品供給、社會秩序維持和社會矛盾化解等領域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現在公共事務多元的管理主體和公共產品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統治理模式的嶄新的價值理念與思維方式，意味著以政府和社會的共同參與作為治理的基礎，在治理的方式上，政府必須轉變其自身的角色和任務。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一個多維度互動的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設的目標后，更加強調政府、農民群體、社會組織、市場成為相互獨立的治理主體，通過互動、互補、合作、制約的方式，達到“政府引導、農民主導、社會組織參與、市場運作”的多元治理格局。

政府是鄉村治理的引導者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協調，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應該如何以一個平等的地位去確保行政權力的權威性呢？如果在治理過程中出現失衡狀態的時候，它又該如何去協調和規范其他主體的行為呢？“治理需要權威，但這個權威并非一定是政府機關。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作。”③目前的行政管理體制下，鄉鎮政府是獨立的基層行政單位，對鄉村社會的建設和發展有著重大的影響力，鄉村的“善治”需要政府的權力參與才能把渙散的社會資源與力量整合起來，但這不是一種統治型的權力，也不是唯一的治理主體和權力中心。鄉鎮體制改革的目的并不是局限在“鄉政”體制內部的職能縮減，也不是減少基層政權的規模與范圍，而是在解構現行鄉村治理體制的同時，以現代的治理理念重新構建起鄉鎮政府引導者的角色。鄉鎮政府要承擔起指導鄉村行動的共同準則及方向的任務，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規范自身的權責體系，保證政府行政的合法性和權威性，還要順應治理理念的要求，吸納社會和市場的力量，引導各社會組織進行平等溝通與協商，構建起多元的鄉村治理格局。

農民是鄉村治理的主導者。農民是實現鄉村社會轉型的主導者，他們通過與其他主體之間的溝通、協商與合作，承擔起鄉村社會管理的公共責任，參與到鄉村公共事務的治理之中，實現共同治理的目標。

普通農民。普通村民既是鄉村社會政治權力的授予者和委托者，更是鄉村公共事務的參與者和推動者，在多元治理的框架內，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動關系，是推動鄉村社會改革的主要動力。農村社會管理的本質在于民主，具體體現在村民自治上，村民委員會由廣大村民通過民主選舉產生，是農村社會進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責鄉村內部的公共事務和公益事業。廣大村民不僅僅擁有選舉權、決策權、管理權和監督權等合法合理的治理權力，而且還是鄉村社會的文化資源和社會資源的重要提供者，他們是鄉村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉村建設實踐活動脫離了廣泛的農民群眾，更是不可能完成的。

體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權體系的認可，其社會影響力來源于正式授權，以村民委員會為運行載體的村民委員會主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機構與農村社會承上啟下的中介，也是鄉村內部權力互動的集合點，現代鄉村社會主要通過他們在國家、精英和普通村民的三層互動機制來實現地方自治。因此，要培養一批具有公共理性的體制精英，需要加強他們的組織與協調能力，建立村兩委、村民、村民會議（村民代表會議）三者的合作機制，充分發揮村民會議在實現村民自治中的最高權威地位。

非體制精英。非體制精英是指鄉村社會中由于文化認同或者利益的聯系，憑借其掌握的文化、經濟和社會資源進行治理的主體，如宗教和宗族勢力、經濟能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權威力量在多元主體治理進程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優于一般村民的經濟和社會資源，他們往往通過協商、默契或利益互惠等互動博弈的方式與其他的主體一同干預或者參與鄉村公共事務的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時，也要防止非體制精英與合法的公共權威力量抗衡，引導他們積極參與鄉村公共事務，是實現鄉村善治的關鍵所在。

農村社會組織是鄉村治理的參與者。農村社會組織是指在鄉村范圍內活動，主要由農民組織和參加，以維護、實現和發展農民利益為目的的政府與企業之外的組織。④在傳統的“鄉政村治”的管理體制中，農村社會組織的組織化程度較低，參與鄉村治理的制度化空間相對狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰與障礙，不能很好地承擔起鄉鎮政府向鄉村社會轉移的公共職能，更不能向廣大農民和鄉村社會提供滿足的公共產品和公共服務。然而，農村社會組織有著民間性和自治性的顯著特點，代表并維護廣大農民的利益，是提高農民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉村治理中，有助于進一步促進基層政府的職能轉變。為了使農村社會組織能夠順利參與并逐步融入到鄉村多元治理結構中，要求鄉鎮政府優化制度環境，積極引導和支持農村社會組織的發展，建立健全有效的監督機制，加強農村社會組織內部制度建設，將家族、企業組織在內的各種社會組織的利益整合起來，構筑一種多元合作的治理結構，促進鄉村結構的轉型。

市場是鄉村治理的推動力量。市場在社會資本和社會資源的配置起到重要的基礎性作用。在傳統的單中心治理過程中，政府行政干預過多，抑制了村民自治的發展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機制，保障政府提供公共產品的有限性和獨立性，同時使得其他非政府組織承擔起公共責任，提高公共服務的質量。鄉村治理中要實現市場的推動作用，可根據“誰投資、誰經營、誰受益”的市場化運行原則，廣泛吸取各類社會資本，參與到鄉村公共產品和公共服務的建設中來，構建一個多元化的投資體系。具體而言，涉及到農村發展的戰略計劃、項目推廣、環境保護、社會保障和與基礎教育相關的重大性公共產品依然由政府提供，其中的某些項目也可以通過政府與企業合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產品，可以借助市場的力量，將社會的企業資本引入到公共產品領域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔起監督與政策支持的職能。

走向多中心治理的障礙性要素分析

多中心治理理論是西方國家在其已經發達的市場環境和成熟的公民社會的基礎上，結合其獨特的社會文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應用到我國的社會管理領域，將會出現“水土不服”。所以，我們首先應該客觀地認識到，要實現多中心治理有其特定的前提和理論假設，具體表現為以下三點：一是不同政府單位與不同公益物品效應的規模相一致;二是在政府單位之間發展合作性安排，采取互利的共同行動;三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會組織三者力量的協調均衡是實現多中心治理的重要基礎，科學理性的公共政策是實現多中心治理的有力保障。

目前，我國鄉村社會中相當一部分的社會組織規模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導和有效的經費保障，在其內部管理機制、組織結構、運行模式、角色定位等方面還不夠規范，需要加強鄉鎮政府的階段性指導和扶持。其次，我國社會主義市場經濟體制目前還處于一個不斷完善的階段，尤其是在鄉村社會的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機制來解決公共服務不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會資本存量的多寡成為制約著多中心模式構建的重要要素。過去行政主導型的“鄉政村治”作為一種代替對鄉村社會進行管理的模式而存在，其特征就是公共權力運行和公共權力資源配置的單極化，由于制度設置的滯后性，行政獨大的局面矮化了鄉村自治，使得“鄉政”與“村治”難以對接，行政職能部門可能會出于某種特殊的利益關系，偏袒社會資源的均衡分配，鄉村社會資本的不均衡與缺失，勢必影響著農村的發展。

構建多中心治理模式的實踐路徑探索

第一，轉變政府的管理理念，推動多元協作機制。基層政府應該以建設服務型政府為契機，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協作、共同參與為要點的核心理念。理順基層組織的權力關系，明確鄉村社會中各個治理主體之間的權責體系和責任范圍，強化其社會管理和公共服務的職能，改變權力的運行方式，著力推動鄉村公共服務體系建設。同時，隨著社會主義市場經濟的不斷深化，國家對基層社會的行政事務控制應逐漸減弱，具體到鄉村治理而言，應該是國家、市場和鄉村社會，農民和社會組織共同參與，既相互獨立又分工合作的多元權力主體結構。政府應該樹立“放權”、“分權”和“平等”的民主精神，支持鄉村社會中各主體通過平等對話和共同協商，凝聚和動員鄉村社會的多元資本到鄉村公共事務的治理中，推動一種多元協作機制的運行。

第二，促進農民政治參與民主化，構建鄉村治理核心主體。完善鄉村的民主自治制度，實現廣大農民自我管理、自我教育、自我服務，保證其在鄉村治理結構中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督有序地擴大農民參與鄉村公共事務和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質的能夠代表著廣大農民群眾利益的能人志士擔任職務。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉村公共事務與公益事業的日常管理。健全科學的村民會議制度，完善村民決策的民主性與科學性，建立科學的決策程序，明確村民委員會和村民會議之間的關系，確保村民會議的決策性地位。在民主監督上，通過民主評審制度與村務公開制度，充分調動廣大村民參與鄉村事務的積極性，從而實現鄉村治理的“善治”。

第三，扶持和引導農村社會組織，促進治理主體的多元化。首先，法制建設是保證農村社會組織發展的重要前提，它不僅可以規范各社會組織之間的行為，而且也是其自身發展的動力，農民社會組織在參與農村公共事務過程中，迫切需要一套公平公正的法規與政策支持。其次，針對我國農村社會組織自身存在的自主運營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進一步規范農村社會組織的管理機制，加強政策的引導和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨立性，走市場化、社會化和專業化的道路。最后，農村社會組織的發展需要把重點放在農村經濟上，鼓勵發展多樣化的組織形式來承擔鄉村社會多樣化的公共服務，為政府的職能轉變創造條件。

綜上所述，隨著社會主義市場經濟的不斷深化和民主進程的不斷推進，多中心治理的理念是符合轉型期鄉村社會的發展的。在實踐中，應借鑒符合我國國情的理論內核，按照“簡政放權”的基本原則，推動政府、市場、社會三維互動的鄉村社會發展的多中心治理模式。

（作者單位：廣東金融學院公共管理系）

【注釋】

①王志剛：“多中心治理理論的起源、發展與演變”，《東南大學學報》（哲學社會科學版），2009年第2期，第35頁。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。

③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會科學》，2001年第9期，第40頁。

④董玉萍：“農村社會組織在維護農村社會穩定中的作用”，《安徽農業科學》，2010年第17期。

篇(3)

推進美麗鄉村建設 生活污水處理率達44%

廣州市委書記萬慶良強調，要把農村發展放到大廣州的格局中謀劃。兩年來，廣州在規劃體系、平臺體系、重大基礎設施建設等方面對推進城鄉統籌發展進行了戰略性、全局性謀劃，特別是將從化、增城撤市設區，從行政體系上打破了城鄉分割的局面；大力推進以地鐵為重點的交通基礎建設，將地鐵開到全市各區，包括開進增城、從化、南沙，拉近其與都會城市的距離；積極推動醫療、教育等農村基礎配套設施，花都、從化、增城、蘿崗、南沙，都實現了三甲醫院零的突破，為推進城鄉一體化奠定基礎。

萬慶良說，通過全面推進城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務、就業市場、社會管理等“六個一體化”，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系，實現城鄉共同富裕。要以深化改革為動力推進農村工作。在堅持農村土地農民集體所有、家庭經營、土地承包等農村基本經營制度的基礎上，圍繞創新農業經營主體、健全農業社會化服務體系、完善農村土地制度、形成市場資源配置機制、保護和發展農民權益等五個方面全面推進農村改革，激活農村發展活力，真正讓農民手中抱著的金娃娃活起來。

會議提出，要扎實推進美麗鄉村建設。在今年9月份基本完成全市村莊規劃的編制工作，做好美麗鄉村試點工作，推進環境綜合整治，促進農民持續增收，發動農民建設幸福家園。

會議透露，在美麗鄉村建設方面，廣州市今年計劃完成建設228個農村生活污水處理系統，確保農村生活污水處理率達到44%，推進鎮生活垃圾轉運站和村生活垃圾收集點的建設，加強生態環境保護和文化傳承。

抓緊治理面源污染 建設低碳幸福廣州

廣州市長陳建華充分肯定了全市去年農村工作取得的成績，主要體現在都市型現代農業穩步發展、農民收入持續增長、美麗鄉村建設加快推進等方面。

篇(4)

全縣由當局興辦的敬老院（福利院）建議執行“縣民政部分主管，鄉（鎮）、村共同，院長擔任”的治理體系體例和管理協調機制，便于提拔綜合治理和效勞程度，促進全縣敬老院（福利院）運營治理管理走向準則化、標準化、規范化、法制化軌道。

截止2010年5月底，全縣共有鄉村“五保”對象1930人，依照入住率80%左右核算，只需床位1596張，而全縣鄉鎮敬老院（福利院）共有床位2096張，將閑置床位500張。為充沛應用閑置床位用于社會托老效勞，建議將全縣鄉鎮敬老院（福利院）進行資本整合，將塔水、秀水、花荄等13個鄉鎮敬老院（福利院）1596張床位集頂用于全縣鄉村“五保”對象集中供養，確保到達設計床位；將“界牌鎮敬老院、桑棗鎮敬老院、曉壩鎮敬老院、茶坪鄉福利院、興仁鄉敬老院”等5所鄉鎮敬老院和福利院、500張床位集頂用于社會化養老托老和會議休閑運用，進行市場化運營治理。

為使“統籌城鄉敬老養老治理中間”科學治理標準，高效清廉運轉，將延聘社會監視員，對治理中間進行具體監視，確保其收入用于以院養院，還積極承受營業主管部分和紀委監察的監視。

管理人員的治理

敬老院（福利院）院長接納向社會公開雇用，執行競爭上崗，縣民政局按有關規則進行錄用和治理。敬老院（福利院）院長執行縣民政局一致治理。每年由縣民政局組織相關部分對其進行年度管理審核。

敬老院（福利院）其他管理人員準則上由縣民政局執行全員聘用制，由縣民政局一致組織聘用、治理和運用，對年度審核不稱職或延續兩次測評院民稱心率達不到50%的，必需實時解職。敬老院（福利院）一切管理人員，應參與相關營業培訓，執行掛牌上崗，承受院民和社會監視。

出產運營治理

敬老院和福利院應起勁開展天井經濟，加強辦院實力，花鼎力氣、下真功夫。

依照十（一欄豬、一群大家畜、一窩禽、一塊蔬菜地、一個小果園、一口魚塘、一排店面、一個瓜果蔬菜大棚、一個加工場、一支種養加工步隊），百（百頭以上大家畜），千（養魚上千尾），萬（院辦經濟純收入3-20萬）的總體目的，量體裁衣、揚長避短，開展天井經濟。

開展天井經濟管理由院務治理委員會一致指導，執行院長擔任制，由院長依照市場猜測狀況，確定和調整相關詳細項目，確保開展目的的總體完成和良性開展。

由管理人員和院民代表若干人構成開展天井經濟指導小組，詳細擔任選擇確定運營項目、依據出產運營項目，設立若干出產小組，選定小組擔任人、催促項目按時按要求落實、監視出產運營運動的收、付和什物治理狀況、組織管理人員和有勞動才能的院民參與出產勞動，付給院民恰當的勞動待遇。

財政治理

依據當時的生涯規范，集中供養對象最低的根本生涯規范不低于300元/人.月，而我縣集中供養鄉村“五保”對象的供養規范僅有210元/人.月（含財務預算150元，民政歸入鄉村低保60元），遠遠不克不及知足實踐供養的需求。為此其入住對象每人每月生涯補差資金90元，按全縣1930名五保對象，集中80%供養率核算，全縣集中供養人數將到達1596人，每年需生涯津貼資金172.368萬元。

要多渠道籌措入住對象供養經費。鼎力開展院辦經濟可處理38.3萬元。整合伙源、進行市場化運作，處理57.5萬元。將局部敬老院和福利院展開社會化養老托老收入用于補償敬老院和福利院運轉資金和院民供養經費的缺乏。經過以上兩種渠道全年合計可處理95.8萬元。

要標準樹立各項財政準則，一切收入都必需開據縣財務非稅收入發票收取后一致上繳縣財務預算外收入，經縣財務局審核后按有關規則再一致撥付，嚴厲執行進出“兩條線”的財政治理準則；嚴厲依照財政規則樹立和健全管帳帳簿，配有專（兼）職管帳和出納員；縣級下撥的供養金、鄉（鎮）村津貼的供養經費、自費人員寄養經費、社會小我或集體捐贈贊助的款物、自產農副產物及出產運營收入、管理人員工資與津貼等收入和支出都必需辨別設立響應帳目，日清月結，做到帳款、賬物、賬目清晰相符；嚴厲財政審批手續，各項經費開支必需事前經院長贊同，嚴重開支要向縣民政局請示。經費報銷要有原始憑證，收購貨品要有專人驗收，報銷憑證由經辦人、驗收人、院長簽字后方可入帳，不契合手續的憑證不得入帳；樹立固定資產注銷準則，置辦和制造的各類出產、生涯設備，要照實注銷入帳，閑置固定資產集中保管，專人治理。一年進行一次固定資產清查，注銷造冊存檔，并上報縣民政局，根絕敬老院的資產自行流掉。

篇(5)

一、深化認識

開展“三萬”活動，是深入貫徹落實黨的十和十八屆三中全會精神，全面深化農村改革、創新農村社會治理體制的重要抓手，是踐行黨的群眾路線、密切聯系群眾的有效載體，是培養鍛煉干部職工、轉變作風的良好平臺。通過在全局開展“三萬”活動，動員廣大干部職工深入基層、深入群眾，宣傳政策、興辦實事，服務群眾，著力解決好農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，有利于增進同人民群眾的感情，密切同人民群眾的血肉聯系，鞏固黨的執政基礎；有利于進一步深化農村改革，加強農業基礎，改善農村民生，建設美麗鄉村。全局要充分認識“三萬”活動的重要意義，動員廣大干部職工積極投身到活動中來，切實轉變作風，真正走進田頭，走進農家，體察民情，排解民憂，扎實開展“三萬”活動，為全面深化農村改革、創新農村社會治理、加快社會主義新農村建設作出新的貢獻。

二、明確任務

（一）宣傳政策。深入開展宣傳黨的十和十八屆三中全會精神，宣傳實現“中國夢”、建成小康社會的目標任務，宣傳深化農村改革的方針政策，宣傳黨的強農惠農政策，使“三萬”活動工作組成為黨的十和十八屆三中全會精神及婚育新風的宣講隊、工作隊，增加干部職工群眾的改革創新意識，激發農村改革發展活力，加快構建新型農業經營體系。通過政策宣傳，組織、引導、教育農民充分發揮主體作用，廣泛參與建設美麗鄉村的行動。

（二）增進感情。充分利用春節和春耕時節外出務工流動人口返鄉的大好時機，深入走訪群眾，聽取意見，聚焦“”，查擺問題，加強整改。開展走訪慰問獎扶老人、特扶老人、老黨員、返鄉農民工、貧困女孩家庭、生活困難計生家庭等活動和開展“送政策、送科技、送衛生、送服務、送溫暖”等活動、幫助農民群眾解決實際困難，把黨的關懷送到群眾中去。

（三）興辦實事。“三萬”活動工作組要根據聯系村實際，因地制宜地選擇具體項目，興辦實事。

1．創新農村社會治理體制，推進網格化管理和社會化服務加強村級公共管理服務平臺建設，配備完善網格化管理設施，增強服務功能，拓展服務空間，充實服務內容，解決農村公共服務“最后一公里”的問題。

2．大力籌措幫扶資金，加強基礎設施建設，改善環境，促進農民就業增收。以加強小型農田水利設施建設為重點，開展塘堰疏挖、溝渠清理、農田整治等，著力改善農業生產條件。推進“美麗家園、清潔鄉村”活動，加強公路、村莊整治、安全飲水、垃圾收運局理、污水局理等設施建設。開展植樹造林、村莊綠化、美化家園活動，重點加強村旁、宅旁、路旁、水旁以及村內公共活動場地的綠化美化。

3.因地制宜，講求實效，著力解決農民群眾反映強烈的突出問題。順應民情，尊重民意，抓住農民群眾期盼解決的突出問題，積極排憂解難，化解矛盾。

4.建立和完善長效管護機制。深入開展“文明鄉村、十星級文明戶”創建活動，推進鄉風文明建設，引導農民加強自我教育、自我管理。建立和完善農村公路、林網、農田水利等公共服務設施管護機制、農村環境衛生保潔機制、農村社會治理體制以及聯系服務群眾的工作機制等。

三、落實措施

1、加強組織領導。

篇(6)

一、指點思維

以科學開展觀和黨的十七屆四中、五中全會精力為指點，依照健全鄉村集體資金、資產、資本治理準則，做到用準則管權、管事、管人的要求，本著理順治理機制，梗塞治理破綻的準則，進一步樹立健全村級財政治理準則和監視機制，不時增強鄉村黨風廉政建立，維護鄉村社會不變，保證鄉村集體經濟繼續安康開展。

二、目的要求

經過展開鄉村集體“三資”清查核實任務，發現并處理全區鄉村集體“三資”治理中存在的凸起問題，核清全區鄉村集體“三資”家底，并逐漸構成產權明晰、權責清楚、運營高效、治理民主、監視到位的治理體系體例和運轉機制，確保村級資產資本保值增值，促進我區鄉村經濟社會又好又快開展。

三、組織指導

為增強指導，確保任務順暢展開，成立區鄉村集體“三資”清查核實任務指導小組。

組長：

副組長：

四、施行步調

從本年10月28日開端，到12月30日完畢，集中2個月左右的工夫展開“三資”清查核實任務。

（一）宣傳發起

逐級召開鄉村集體“三資”清查核實任務會議，對任務進行布置擺設。增強對鄉村集體“三資”清查管理任務人員的營業培訓，指點任務人員精確掌握有關政策律例和市縣有關規則，把握相關營業常識。

（二）摸底自查

各村（居）要對本村集體2008年至2010歲尾三年時期的資金、資產、資本進行具體清查清點，摸清底數，照實填寫有關清查報表，各村民主辦財小組擔任對清查任務進行全程監視，審核確認后上報鄉鎮（街道）鄉村集體“三資”清查任務指導小組審核。

清查的重點和局限是：

1、資金方面：首要清查現金、銀行存款、有價證券等。包羅發包收入、運營收入、租賃收入、投資收益、征用地盤賠償收入、上級撥入的各項資金、各單元幫扶資金、借入資金等。各項收入清查局限為2008年至2010年三年的昔時數。

2、資產方面：首要清查各類財富、債務和其它權益。包羅房子、修建物、農業機械、機電設備、電力設備、交統統訊東西、農田水利及工程項目設備、路途、文教衛生設備、村辦企業對外投資及其他資產。

3、資本方面：首要清查鄉村集體地盤、林地、果園、荒地等天然資本。資本的清查，由有關本能機能部分的技能人員進行實地測量。

（三）核實匯總

1、核實。在各村（居）完成自查的根底上，由鄉鎮（街道做事處）對各村（居）匯總上報的“三資”清查摸底狀況，逐村、逐項進行核對確認，避免漏登、錯登、瞞報等景象。

2、公示。在鄉鎮（街道做事處）核實后，各村（居）經過村務公開欄等方式，將本村集體“三資”清查狀況向村民進行為期一周的公示，普遍承受村民監視。

3、匯總歸檔。經公示無貳言后，由鄉鎮（街道做事處）鄉村集體“三資”清查核實任務指導小組再次進行分類匯總，并做好任務總結和材料整頓歸檔任務。

（四）材料上報

由各鎮鄉村集體“三資”清查核實任務指導小組匯總整頓鄉村集體“三資”清查核實任務材料，并于2011年12月25日前上報區鄉村集體“三資”清查核實任務指導小組辦公室（聯絡人：喻安清，聯絡德律風：，郵箱：）。

（五）反省驗收

區鄉村集體“三資”清查核實任務指導小組對各村（居）“三資”清查核實任務進行具體反省驗收，實時傳遞反省狀況。對查出的問題，要限日整改，問題嚴峻的，要依法依紀進行嚴厲處置，并追查有關人員責任，確保清查核實任務獲得實效。

五、相關要求

（一）進步思維看法。展開鄉村集體“三資”清查核實對標準鄉村“三資”治理次序、有用維護廣闊農人群眾親身好處、促進鄉村經濟開展和社會調和不變具有主要意義。各有關單元要進步看法，認清情勢，加強展開鄉村“三資”清查核實任務的自動性和盲目性。

篇(7)

［關鍵詞］基層行政部門 管理 現狀 發展趨勢 途徑

［中圖分類號］D63［文獻標識碼］A［文章編號］1009-5349（2011）06－0122－01

一、基層行政部門管理的現狀

（一）管理的價值和管理的目標

管理的價值是指管理活動對人的需要滿足及其發展的趨同性。管理的目標是為實現管理價值所確定的管理規劃。管理的目標包括短期目標、中期目標和長期目標，同時確定實施的方法、手段、指標和時限。基層行政管理部門的管理價值及目標的表現是：第一，管理手段的強制性。第二，管理力量的單一性。第三，管理方向的單向性。第四，管理目標的惟一性。

（二）管理的內容和管理的規制

管理的內容是安排和完成各項工作。管理的規制是依據政策、法律，制定相應的規章、制度對各個部門的行政活動進行限制、監管和激勵的行為。目前社會的轉型，管理的規則沒有進行相應調整，導致硬任務與軟手段的矛盾日益突出，基層部門的工作陷入困境。以縣鄉為主的財政投入格局導致基層行政部門的工作運行缺少資金；綜合治理機制不健全，相關部門責任不明確，多部門共同實施行政規制，缺乏協調，多元的規制政策不能形成有效的合力，造成各行政規制部門的政策效應相互抵消、相互沖突，規制政策效應弱化，甚至無效。[1]最近幾年，相關部門在改善管理內容和規制上進行了新改革，完善了行政審批的程序，增強了工作的公開性，提升了管理的服務水平，增強了與相關部門的協調等。

（三）管理的構架和管理體制

管理的構架是管理的層次和分級。基層行政部門管理的構架：鄉黨委、鄉政府負總責，鄉黨委、政府下設行政辦公室。行政管理體制是指管理系統的結構和組成方式。管理的構架和管理體制還有問題和不足，主要是：行政管理體制還沒有改變高度集權，還沒有確立多元化的公共管理理念；還沒有改變以鄉包攬的運行模式，還沒確立以村為主的管理理念；還沒有搭建基層群眾自治基本框架，還沒有改變把群眾僅僅看作管理對象的理念；還沒有改變集中突擊式的管理模式，還沒有完全建立經常性的工作體制。

（四）管理的機制和管理的實施

管理的機制是指行政管理系統的結構及其運行的相關機理。行政管理的機制本質上是行政管理部門管理系統之間的內在聯系、功能及運行原理，是決定行政部門管理功效的核心問題。在完善鄉村管理機制上還有待完善和提高。第一，統籌解決問題的宏觀決策機制還不夠健全。第二，綜合治理機制還沒完全理順。第三，利益導向機制不完善。政府利用自己特有的權利采取一定的激勵手段來滿足人們的需要，誘發人們的行為動機，匡正人們的不良行為，使人們追求的目標與整個社會發展的總趨勢相一致。[2]第四，經費保障機制有待完善。第五，優質服務機制需繼續完善。第六，依法管理機制還有待提高。第七，宣傳教育、引導激勵機制待完善。第八，經常性工作機制待完善。

二、發展趨勢及途徑

（一）基層行政部門管理的走勢

對于我國大部分鄉村而言，管理的走向趨勢是：全面落實科學發展觀，實現管理工作思路和方法的轉變。要堅持以人為本的管理理念，充分尊重和保障公民的生存權、發展權，關注人的價值自由、幸福指數是行政管理的終極目標；轉變管理服務方式，在工作思路、工作目標、工作方法、工作手段、工作標準等方面進行調整，以適應當前社會的變化趨勢；強化公共管理，構建政府、社會、自治組織、公民參與的管理體系；堅持“村為主”，村級是行政管理實施的基礎和保證。要切實加強村組織建設，實現工作重心下移、管理關口前移。

（二）基層行政部門管理途徑的探尋

管理的途徑是中國特色的統籌管理之路。1.確立發展的管理理念，緊緊抓住各種影響經濟社會發展的關鍵因素，不斷完善和優化管理，為經濟社會發展創造良好的環境。為管理提供良好內部、外部環境。2.綜合運用依法管理、村民自治、政策推動、綜合治理，構建鄉村行政管理基本構架。3.全面加強基層基礎工作，在農村全面推行村民自治，努力構建行政管理職能與群眾自治互補的管理新格局。

三、結語

我國基層行政部門管理是國家行政管理的重要組成部分，與社會管理和群眾自我管理有著直接的聯系。要將行政、社會、公共資源等組合在一起，并最終形成有價值有效率的管理主體，充分發揮鄉、鎮各機關的職能，發揮社會組織的作用，即：大力發展民間組織和社會中介組織，培育社會民眾的自治能力，促使公民社會健康茁壯成長，建立并完善群眾自治體系，努力構建村級管理隊伍與群眾自治密切結合、行政管理職能與群眾自治互補的管理新格局。鄉村行政管理實踐基層行政管理工作的具體落實，要準確掌握鄉村管理工作在基層行政管理工作中的基礎性地位和特征，把鄉村行政管理工作作為重中之重。

【參考文獻】