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篇(1)

【關(guān)鍵詞】土地行政案件；認(rèn)定；法律

前言

《行政訴訟法》頒布實施以來，土地行政案件逐步增多，處理土地行政案件需要事實和法律的認(rèn)定，切實解決土行政案件。

近年來，隨著土地行政案件數(shù)量的增多，土地行政案件類型也隨之增多，在審判實踐中不斷出現(xiàn)新情況、新問題。歸納主要有以下幾個方面：

1 土地確權(quán)行政案件

《土地管理法》第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院。

土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，簡稱土地權(quán)屬爭議，是指行政機(jī)關(guān)對個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭議，通過調(diào)查和調(diào)解工作，最后對土地權(quán)屬作出處理決定。此類案件到法院，應(yīng)作為確權(quán)案件來審理。

土地確權(quán)案件有以下特點(diǎn)：一是土地權(quán)屬爭議，以人民政府先行處理為前提，當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服，才能向人民法院；二是爭議的土地權(quán)屬處于不確定狀態(tài)，當(dāng)事人對其權(quán)屬不明確，由于歷史等原因，缺乏有效證據(jù)，長期以來形成爭議。三是此類屬于裁決類案件，訴訟中均涉及第三人的合法權(quán)益。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定以及上述特點(diǎn)，處理此類土地確權(quán)案件，應(yīng)注意以下幾個方面的問題：

1.1 訴訟主體問題。

首先是縣級以上人民政府委托縣級以上國土資源行政主管部門處理權(quán)屬爭議，國土主管部門能否以自己的名義作出處理決定的問題，按照《土地管理法》第十六條的規(guī)定，只有鄉(xiāng)級以上人民政府有權(quán)作出土地權(quán)屬處理決定，國土資源部門不能以自己的名義作出處理決定。人民政府處理權(quán)屬爭議還存在處理權(quán)限問題，單位之間的爭議只能由縣級以上人民政府處理，個人之間、個人與單位的爭議可以由鄉(xiāng)級人民或者縣級人民政府處理。總之，土地權(quán)屬處理決定只能由人民政府作出處理決定。國土資源部《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第四條也有相同的規(guī)定，縣級以上國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查和調(diào)解工作；對需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報同級人民政府作出處理決定。

1.2 事實認(rèn)定問題

土地確權(quán)案件由于歷史、客觀等原因，土地權(quán)屬不明確，長時間存在爭議，大多數(shù)缺乏有效證據(jù)，給審理土地確權(quán)案件帶來一定的困難。特別是海南，、“四固定”不徹底，以及在后來一系列政治運(yùn)動中土地權(quán)屬發(fā)生多次變更，歷史遺留問題多，且缺少書面形式的文字記載，時間長，地形地貌已變，難于認(rèn)定。土地確權(quán)案件，多發(fā)生在農(nóng)村，涉及面廣，政策性強(qiáng)，土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料，與農(nóng)民關(guān)系非常之大，特別是改革開放后，土地利用價值不斷提高，發(fā)生的糾紛也隨之增加。由于存在以上諸多原因，所以處理土地確權(quán)案件，要尊重歷史，尊重現(xiàn)實，要從有利于國家建設(shè)，有利于生產(chǎn)、生活，有利于管理和利用的角度來處理爭議。對時的土地證、1962年的“四固定”以及以后的一系列變化情況，要綜合分析認(rèn)定。

1.3 適用法律問題

土地權(quán)屬糾紛歷史遺留問題多，處理此類案件應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同時期的法律法規(guī)和政策，還應(yīng)當(dāng)參照有關(guān)的規(guī)章，如國家土地管理局關(guān)于《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》。土地確權(quán)案件，多為歷史遺留問題，當(dāng)時無法律規(guī)定，時過境遷，缺乏有效證據(jù)，處理難度大，以上兩個規(guī)章對處理歷史問題作了較為全面詳細(xì)的規(guī)定，對處理不同時期的土地糾紛起到一定的作用。

2 土地違法行政案件

《土地管理法》第六十六條規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。土地監(jiān)督的主體是縣級以上人民政府土地行政主管部門，包括國土資源部、省、自治區(qū)、直轄市土地行政主管部門、設(shè)區(qū)的市、自治州土地行政主管部門和縣級土地行政主管部門。鄉(xiāng)級人民政府沒有監(jiān)督檢查的職權(quán)，不是監(jiān)督檢查的主體。土地管理所作為派出機(jī)構(gòu)，也不是土地管理監(jiān)督檢查的主體。土地監(jiān)察的對象是違反土地管理法律、法規(guī)和行為，既包括單位和個人的違法行為，也包括地方人民政府和土地行政主管部門自身的違法行為。新的《土地管理法》強(qiáng)化土地管理，加大了土地執(zhí)法力度，明確檢查監(jiān)督職責(zé)，并賦予一定的權(quán)力和可以采取的措施：查閱和復(fù)制權(quán)、要求有關(guān)單位或者個人作出說明的權(quán)力、現(xiàn)場勘測權(quán)、制止權(quán)、行政處分建議權(quán)、直接行政處分權(quán)、土地犯罪的移送權(quán)、排除妨礙權(quán)等。

新的《土地管理法》加大了對土地違法行為的處罰力度，對禁止性條款在法律責(zé)任中都有相應(yīng)的處罰條款。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任主要是：一種是行政法律責(zé)任，包括行政處罰和行政處分，一種是刑事責(zé)任。在審判實踐中，與土地違法行政案件聯(lián)系較多的是行政處罰，其種類包括限期拆除違法建筑、沒收違法所得罰款、責(zé)令交還土地等四種。

土地違法行政案件與土地確權(quán)案件相比，在審理中，違法行為容易認(rèn)定，《土地管理法》第七章法律責(zé)任有明確的規(guī)定，且也有相應(yīng)的處罰條款，《土地管理法實施條例》第七章法律責(zé)任中對處罰作出更具體的規(guī)定。土地違法行為主要有以下幾類：

2.1 買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的違法行為。《土地管理法》第七十三條、第八十一條對此違法行為作了規(guī)定。我國實行土地公有制，國家所有和農(nóng)民集體所有權(quán)，單位和個人只享有對國有土地的使用權(quán)。《土地管理法》第二條第三款規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國家所有和農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)均不得轉(zhuǎn)讓，國有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓都作了規(guī)定。

2.2 破壞耕地的違法行為。我國人口多，耕地少，后備資源不足，耕地保護(hù)是土地管理工作的重中之重。《土地管理法》第七十四條規(guī)定，違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。新的《土地管理法》加強(qiáng)了對耕地的保護(hù)，建立耕地占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度等，從根本上起到保護(hù)耕地的作用。

2.3 未經(jīng)批準(zhǔn)占地的違法行為。《土地管理法》第七十六條、七十七條對此違法行為作了規(guī)定。違法行為可分為三種形式：一是未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用土地；二是采取各種欺騙手段，騙取批準(zhǔn)而非法占用土地；三是超過批準(zhǔn)的數(shù)量，多占土地；四是超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，多占土地。未經(jīng)批準(zhǔn)是指行為人沒有取得任何批準(zhǔn)文件而擅自使用土地的行為。認(rèn)定騙取批準(zhǔn)非法占地，應(yīng)把握好三個條件：一是行為人申請用地時有騙取批準(zhǔn)的主觀故意，如隱瞞或者虛構(gòu)戶籍人口數(shù)量、隱瞞原土地使用面積或土地利用現(xiàn)狀、將耕地申報為非耕地等。二是行為人實施騙取行為后，已經(jīng)取得用地批準(zhǔn)文件，沒有取得的，其騙取批準(zhǔn)行為不能成立。已經(jīng)取得的，但其批準(zhǔn)文件是無效的，其騙取行為依然成立。三是行為人已經(jīng)實施了占地行為。農(nóng)村居民非法占用土地建住宅的表現(xiàn)形式與上述形式基本一樣，區(qū)別主要是主體是農(nóng)村居民。

參考文獻(xiàn)：

篇(2)

目前，我國的農(nóng)村土地管理中存在著一些問題制約著農(nóng)村土地資源的合理利用，使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，引起農(nóng)民的一些不滿。下面從一些土地利用不規(guī)范不合理的內(nèi)容來對問題進(jìn)行詳細(xì)地說明。

第一，集體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量不夠高，土地利用率比較低。根據(jù)我國的《憲法》和《土地管理法》中有關(guān)于農(nóng)村土地歸屬權(quán)的相關(guān)規(guī)定，其中說明農(nóng)村土地的所有權(quán)是屬于集體的。而集體是一個較為復(fù)合的概念，它使得土地是歸農(nóng)民所共用的，但農(nóng)民又不能自主地決定土地的使用，也不能對土地進(jìn)行隨意地處置。在農(nóng)村實施了稅費(fèi)改革等制度后，集體的經(jīng)濟(jì)模式使得農(nóng)民的收入較之前有一些降低，很多農(nóng)民在土地上得到的收入也僅僅是靠農(nóng)作物來實現(xiàn)，這些收入勉強(qiáng)只夠他們的基本生活而并不能使其生活質(zhì)量有很好的改善，農(nóng)民種地的積極性不高。因此現(xiàn)在越來越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農(nóng)民那里以便宜的價格承包土地之后再將其進(jìn)行高價的轉(zhuǎn)讓，從中謀取暴利。這些都使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害。

第二，土地過戶流程還有一些問題需要優(yōu)化。根據(jù)目前的相關(guān)流程，土地在流轉(zhuǎn)的過程中農(nóng)民很難通過正常的途徑使自己獲得更多的利益。農(nóng)民在土地經(jīng)營的過程中主要受到國家政策的引導(dǎo)，集體經(jīng)濟(jì)的環(huán)境使得在土地承包合同中農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的落實。因此在目前，農(nóng)村很多的土地管理干部會利用這一點(diǎn)將大筆的土地轉(zhuǎn)讓金收入自己的腰包，而農(nóng)民只得到很少的一部分，使農(nóng)民的利益受到極大的損失。這也是農(nóng)村土地管理中存在的重點(diǎn)問題。

第三，在征地的過程中存在一些不合理的現(xiàn)象。農(nóng)村的土地征用程序要按照相關(guān)的政策來執(zhí)行，但很多的農(nóng)村干部并不遵從相關(guān)的規(guī)定來進(jìn)行，反而克扣農(nóng)民的土地征收所得款。農(nóng)民對于這一現(xiàn)象有很大的不滿，希望這一問題能夠得到有效的解決。

2.我國現(xiàn)在的土地管理法存在的一些問題

之前論述的農(nóng)村土地管理中存在的一些問題，在我國的土地管理法都沒有具體的規(guī)范，這也使得這一問題解決起來較為困難，很難有一個嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去保障農(nóng)民的土地權(quán)益。目前土地管理法中所存在的一些問題主要表現(xiàn)為：第一，對權(quán)力的規(guī)定缺乏相應(yīng)的說明。比如土地法中規(guī)定財產(chǎn)在進(jìn)行分配的時候要按照所有人的利益來進(jìn)行分配，這一規(guī)定是為了解決土地權(quán)力中存在的限制問題。但是在實際的操作過程中，由于我國的土地使用權(quán)是集體使用權(quán)，集體土地的最終處置權(quán)是屬于國家的。這就剝奪了農(nóng)民集體土地的出讓權(quán)，使得農(nóng)民集體所應(yīng)享受的收益不能得到落實，全部流入國庫。第二，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)國家為了公共利益而需要對土地進(jìn)行征用的時候給予一定的補(bǔ)償。但是在法律中卻并沒有對“公共利益”進(jìn)行明確的說明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無論其用途是什么，均認(rèn)為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用。《土地管理法》和《物權(quán)法》中規(guī)定的征收土地的補(bǔ)償是十分少的，一旦農(nóng)民的土地被征收，補(bǔ)償款完全不能保障農(nóng)民的生活，再加上一些部門既是權(quán)利部門又是土地征收方，這使得其根本不會考慮農(nóng)民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對農(nóng)民土地的補(bǔ)償，使得土地被征收的農(nóng)民的權(quán)益被大大的損害。第三是對集體土地被征收的農(nóng)民相關(guān)的救濟(jì)政策沒有落實到位。在法律中規(guī)定了如果土地的被征收者對于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有爭議可以經(jīng)由縣級人民政府協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成功可以由人民政府進(jìn)行裁決，但是在實際的操作過程中，縣級的人民政府根本沒有依法設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來專門解決土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的案例。因此這項條款就形同虛設(shè)，并沒有起到保護(hù)土地被征收者的權(quán)益。

3.改變農(nóng)村土地管理中問題的相關(guān)對策

3.1依法行政，落實政策

土地管理法的中相關(guān)權(quán)利能否得到落實很大程度上取決于干群關(guān)系是否緊密。因此要加強(qiáng)對農(nóng)村干部相關(guān)法律知識的培訓(xùn)，提升其政治覺悟，使其在工作中努力做到依法行政，運(yùn)用自己手中的權(quán)利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實可以使得廣大農(nóng)民的權(quán)益得到保障。

3.2努力落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度

要在農(nóng)村地區(qū)普及土地承包法的相關(guān)規(guī)定，采用多種方法和形式使農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營管理的制度，從而使得他們對國家的土地政策更加了解，更好地利用法律來維護(hù)自己的權(quán)益，同時也明確自己的義務(wù)。對農(nóng)村的干部要加強(qiáng)法律法規(guī)的教育，提升其法律的意識，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉(zhuǎn)變工作的思想，端正作風(fēng)，更好地維護(hù)農(nóng)民的利益。對于土地承包，要以穩(wěn)定和健全的承包關(guān)系為前提，做到有償、自愿并且依法進(jìn)行土地承包，并不斷地探索新的機(jī)制，使得土地的流轉(zhuǎn)更加順暢同時使農(nóng)民的土地利益更加有保障。

3.3做到保護(hù)耕地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩手抓

現(xiàn)在，我國越來越意識到農(nóng)村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環(huán)境下，我們要努力做到既保護(hù)耕地又發(fā)展經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變原有的傳統(tǒng)思想，與時俱進(jìn)來給農(nóng)民創(chuàng)造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開發(fā)新的耕地，并加大對舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來，努力使得農(nóng)村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

目前征收農(nóng)村的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，并且土地增值分配非常的不合理，這使得廣大的農(nóng)民利益受到損害，引起極大的不滿。同時土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低也導(dǎo)致現(xiàn)在大量的耕地被人以極低的代價征用，造成耕地的大量減少。為了解決這一問題要盡快提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，出臺一些政策給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償。在對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計算時，除了要考慮到征地前幾年糧食作物的價值外還要考慮到土地這一重要資源的市場價值。將補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铮沟眉w和農(nóng)民個人所享有的補(bǔ)償比例在一個較為合理的范圍內(nèi)。對于農(nóng)民應(yīng)該享有的補(bǔ)償費(fèi)要直接分到農(nóng)民的手里，避免層層分撥層層被克扣的情況發(fā)生。對于耕地征收要采用慎重的態(tài)度，堅持科學(xué)的發(fā)展觀，不能僅僅為了招商而大量地征收土地導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)，生活失去保障。

篇(3)

全國農(nóng)用地(耕地)分等工作的全面完成為《土地管理法》修訂、切實加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理提供了重要的科技支撐條件。一是有方法，通過總結(jié)多年理論研究和實踐經(jīng)驗，建立了一套系統(tǒng)完整的耕地等級評價體系；二是有成果，形成了國家、省、縣三級包括圖、文、表、庫一系列成果，第一次全面摸清了我國耕地等級分布狀況，填補(bǔ)了國內(nèi)空白；三是有隊伍，建立了由各級土地管理工作人員、相關(guān)高校和科研機(jī)構(gòu)的專家組成的專業(yè)技術(shù)隊伍。

《土地管理法》修訂應(yīng)充分考慮這一新的科技支撐條件，在相關(guān)表述上可以更加明確。比如過去提“數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低”，現(xiàn)在有了農(nóng)用地(耕地)分等定級成果，就可以改為“數(shù)量不減少，等級不降低”；過去提“質(zhì)量好的耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田”，現(xiàn)在可以改為“等級高的耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田”，可以明確要求“調(diào)整劃定后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級不得低于原有質(zhì)量等級”；過去提“非農(nóng)業(yè)建設(shè)可以利用劣地的，不得占用好地”，現(xiàn)在可以改為“非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級較低的耕地，形成比選方案”等等。這樣更有利于新法的操作實施，也有利于監(jiān)督管理與考核評價。

《土地管理法》修訂還應(yīng)考慮其他相關(guān)工作。

一是補(bǔ)充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算。為落實國發(fā)[2004]28號文件關(guān)于“補(bǔ)充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算”的要求，國土資源部于2005年在全國部署開展了按等級折算基礎(chǔ)工作，形成了一套簡便易行的方法，取得了一整套成果，2007年要求各地應(yīng)用基礎(chǔ)工作成果選擇部分項目進(jìn)行試行，并要求在土地整理復(fù)墾開發(fā)項目中實施按等設(shè)計、按等實施和按等管理，確保補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。

二是農(nóng)用地(耕地)產(chǎn)能核算。耕地產(chǎn)能核算以分等成果為基礎(chǔ)，將耕地質(zhì)量相對差異與生產(chǎn)能力相掛鉤，測算耕地的可實現(xiàn)產(chǎn)能和實際產(chǎn)能。通過開展耕地產(chǎn)能核算，可以摸清我國耕地產(chǎn)能總量及其空間分布特征；通過比較分析兩個層次的產(chǎn)能結(jié)果，可以反映因耕地自然質(zhì)量狀況、利用水平差異等造成的耕地產(chǎn)能差異。目前，全國已有17個省(區(qū)、市)按照國家統(tǒng)一要求，開展了耕地產(chǎn)能核算工作，其余省份將在2009年部署開展，2010年形成全國耕地產(chǎn)能核算成果。

篇(4)

城市居民住宅難，根源在于《土地管理法》有問題

在現(xiàn)階段，國家需要保障的是城市居民的住房，農(nóng)村居民的住房似乎是不存在問題的；事實上，中國所謂房地產(chǎn)市場只存在于城市，農(nóng)村根本就沒有房地產(chǎn)這一說法。這一現(xiàn)象表明，現(xiàn)階段城市居民住房問題與中國政府的城市化政策密切相關(guān)：進(jìn)一步說，中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略的偏頓造成了這一問題。

中國的現(xiàn)代化是以所謂城鄉(xiāng)二元體制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化，城市是現(xiàn)代化的中心，農(nóng)村地區(qū)基本上被排除在現(xiàn)代化之外，現(xiàn)代化的推進(jìn)主要表現(xiàn)為城市地區(qū)工業(yè)化的發(fā)展和城市居民物質(zhì)文化生活水平的快速提高，而城市以外的農(nóng)村地區(qū)則基本上停滯不前，以致于現(xiàn)代化成就越大，城鄉(xiāng)差距就越大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各種資源也就愈加集中到城市，農(nóng)村也就愈加落后。

這種城市中心現(xiàn)代化的一個明顯后果是，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，城市人口越來越多，居民對住房的需求也就越來越大。而隨著城市越來越繁榮發(fā)展，人們的收入水平也在不斷提高，各種各樣的原因使得一部分城市居民保持了對住宅的強(qiáng)勁購買力，從而使作為稀缺商品的住宅的價格快速上漲，導(dǎo)致只有少數(shù)富人能買得起房，大多數(shù)中低收入的居民一旦買房就成為脖子上套了緊箍咒的“房奴”。從宏觀來看，正是這樣一種以城鄉(xiāng)分隔為顯著特征的城市化進(jìn)程，導(dǎo)致了城市人口快速膨脹和住房短缺的惡性循環(huán)。

在分隔城鄉(xiāng)社會的制度安排中，土地管理法對城鄉(xiāng)土地制度的規(guī)定是一個關(guān)鍵。按照這一法律的規(guī)定，國家將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中，建設(shè)用地就是國有土地，為城市建設(shè)和工業(yè)化所用，那里是城市居民的“地盤”，在農(nóng)業(yè)用地上就只有農(nóng)民。農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，一旦出賣、出租住房后，再申請宅基地的，就不予批準(zhǔn)。也就是說，城鄉(xiāng)居民之間在居住區(qū)上涇渭分明，不可越雷池一步。是土地把城鄉(xiāng)社會分隔開來，土地制度成了城鄉(xiāng)二元體制的主要實現(xiàn)形式。在2006年國家制定《物權(quán)法》的時候，“禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地”的條款在幾經(jīng)爭論之后，還是把球踢給了《土地管理法》：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”

要害在于未能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

立法者的初衷是要通過這些法律來保護(hù)農(nóng)村屬于農(nóng)民的土地。可是，在城鄉(xiāng)分隔的條件下，城市自身的發(fā)展是難以為繼的。在城市小、農(nóng)村大，城市富、農(nóng)村窮的條件下，國家以法律固化、強(qiáng)化城鄉(xiāng)分隔，后果是多方面的，而在現(xiàn)階段一個最明顯、最突出的后果，就是城市房價高得讓城市居民無法承受，從而使城市居民的住房問題成為一個影響社會穩(wěn)定、發(fā)展的重大社會問題。原因很簡單，第一，住房是建在土地上的，原來城鄉(xiāng)分隔的格局使城市土地供應(yīng)越來越少，無法滿足城市人口越來越多的情況下的土地需求；第二，土地供應(yīng)越少，政府越需要管制，而限制土地供應(yīng)，土地價格就越來越高：二者形成惡性循環(huán)：三是按照土地管理法以及其他相關(guān)法律政策，城市居民只能在城市里居住，沒有別的解決問題的可能。

目前城市政府采取了許多居民住房保障政策，諸如學(xué)習(xí)香港的做法，政府為低收入家庭提供廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等。這樣的政策應(yīng)該是有一定的效果的，但內(nèi)地城市和香港是不一樣的，因為香港相對而言是一個“孤島”，雖然它由于發(fā)展的需要人口也在增加，但畢竟人口來源有限。而內(nèi)地即使有一個戶籍制度攔著，城市人口增長的趨勢也是無法阻擋的。像北京、上海這樣的特大城市，在最近20年內(nèi)人口增長的速度是驚人的，但更驚人的還是所謂的“二線”、“三線”城市。筆者看到過一個地級市的政府工作報告，這個市政府所在城市5年內(nèi)人口由40萬增加到70多萬，而且還在快速增長之中。在這樣的大趨勢下，政府的廉租房提供得越多，人口增長就可能越快，住房問題也就會越嚴(yán)重。中國有7.45億農(nóng)村人口，在城鄉(xiāng)分隔的條件下，他們都希望到城市里來分享現(xiàn)代化建設(shè)的成果，而“減少農(nóng)民”正是政府的一個“大政策”，城市化的步伐正在進(jìn)一步加快，城市住宅問題怎么可能是廉租房所能夠解決的呢?

當(dāng)然，城鄉(xiāng)分隔的后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止一個住房問題。在許多城市特別是像北京、上海這樣的特大城市人口高度密集的情況下，因為人口高度密集，城市交通的壓力越來越大，人們不得不每天長時間在上下班路上疲于奔命。而人口集聚導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會的不足，使得競爭壓力越來越大，“工作著是美麗的”的境界再難尋覓，人們的生活質(zhì)量無法提高，對一部分居民來說很可能是每況愈下。2007年9月11日，在北京召開的中國城市論壇北京峰會了《中國城市品牌報告》及2007中國城市品牌價值排行榜，中國的四大直轄市全部進(jìn)入“不宜居”城市行列。這樣的城市化哪里談得上“以人為本”呢?

當(dāng)然，城鄉(xiāng)分隔對于農(nóng)民則更為不利。因為中國現(xiàn)代化建設(shè)的成果都在城市里，現(xiàn)代化的物質(zhì)生活方式和條件，優(yōu)質(zhì)的資源，包括教育、醫(yī)療、社會保障、現(xiàn)代化的公共設(shè)施等，基本上只為城市居民所享有，農(nóng)村居民因為出生在農(nóng)村只能干瞪眼。農(nóng)村居民可以到城市里工作，為城市建設(shè)、為城市居民生活服務(wù)，但他們只是城市的匆匆過客，他們每年都必須像候鳥一樣從城市回到農(nóng)村，再從農(nóng)村飛到城市，形成中國鐵路的所謂“春運(yùn)”。

所以，僅就住房問題而言，更加應(yīng)該打破城鄉(xiāng)二元體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)。試想，如果統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民住宅用地規(guī)劃，突破農(nóng)村區(qū)域不能為城市居民提供住宅的限制，在城市郊區(qū)或適當(dāng)距離內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)開拓“農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)”，在允許進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民居住在城市的同時，讓愿意到農(nóng)村居住的城市居民到農(nóng)村去，會不會更好地調(diào)節(jié)城市房價呢?

城鄉(xiāng)居民“混居”是城市化的必然趨勢

在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村成為一個普遍趨向的時候，城里人到農(nóng)村居住也是一個“普遍的趨向”。在許多人口眾多的工業(yè)化國家，都有相當(dāng)數(shù)量的城市人口居住在農(nóng)村，特別是那些富裕的城里人。在日本農(nóng)村，普遍存在著城鄉(xiāng)居民“混居”的現(xiàn)象。在美國許多城市，在“市中心”居住的多是“低收入人群”，而中產(chǎn)階級和高收入者大多住在郊區(qū)或鄉(xiāng)

下。白天到城里上班，晚上回鄉(xiāng)下，被稱為“鐘擺運(yùn)動”。在最繁華的紐約曼哈頓、芝加哥也是如此。

事實上，在我國，城鎮(zhèn)居民擇居農(nóng)村也已經(jīng)成為一種日漸強(qiáng)勁的需求，全國許多地方，特別是在特大城市、大城市周邊地區(qū)，都有城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房居住的情況。據(jù)2005年的報道，在北京， “新移民”已超過10萬人，居住區(qū)域除了北京市郊區(qū)農(nóng)村，還包括河北省燕郊、涿州、廊坊等地。2007年4月16日，北京房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村發(fā)生的“小產(chǎn)權(quán)房”事件，其實也是城鎮(zhèn)居民擇居農(nóng)村需求強(qiáng)勁的體現(xiàn)。現(xiàn)階段政府還在禁止城市居民到農(nóng)村購房，并且我國的城市化還處于農(nóng)村人急劇移居城市的階段，再加上新農(nóng)村建設(shè)還沒有真正起步，農(nóng)村不但不能吸引人，而且都不能留住人，一旦新農(nóng)村建設(shè)開始推進(jìn)，當(dāng)政府通過大量投入加快農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成滿足現(xiàn)代生活方式的條件之后，廣大的城市周邊農(nóng)村地區(qū)，必將迎來大批在城市工作但在農(nóng)村居住的“半城半鄉(xiāng)人”。試想，如果農(nóng)村地區(qū)居住環(huán)境比城市里好，而房價又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市市區(qū)，交通也十分便利，人們干嘛非要擠在鋼筋混凝土的叢林里呢?而且筆者相信，一部分城里人成為“半城半鄉(xiāng)人”的趨勢是不可能阻止的，這個時代一定要到來而且正在到來，城鄉(xiāng)人口雙向交互流動，將成為遏制城市房價飛漲的一條出路。

有論者指出，如果法律允許城市居民到農(nóng)村購買宅基地，他們就會把農(nóng)村變成自己的后花園，城里占著房子，農(nóng)村再置一套別墅，不僅侵犯農(nóng)民的利益，還會把耕地占沒了。這恐怕是一些政府官員的“懶政”思維。他們已經(jīng)習(xí)慣于城鄉(xiāng)分治的狀況，作為城鄉(xiāng)二元體制的既得利益者，也習(xí)慣了城鄉(xiāng)分治的好處。其實，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民住宅建設(shè)，首先得利的是農(nóng)村居民，同時也不會有損于農(nóng)民的利益，問題只在于怎么做。筆者設(shè)想，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則，按照即將出臺的新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，可以在城鄉(xiāng)區(qū)域的政府及居民共同協(xié)商的情況下進(jìn)行規(guī)劃，選擇一些交通比較便利的農(nóng)村地區(qū)，引導(dǎo)房地產(chǎn)商開發(fā)城鄉(xiāng)居民混居的住宅區(qū)，其條件必須是，第一，以利用農(nóng)民原有的宅基地為主，不得占用耕地；第二，必須給予農(nóng)民足夠的補(bǔ)償，使農(nóng)民的利益得到保障：第三，必須科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村小區(qū)，使原來的村莊變成現(xiàn)代化的社區(qū)；第四，按照國家建設(shè)部住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不得超標(biāo)準(zhǔn)建豪華別墅。

按照城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，目前還存在“城里人”和“鄉(xiāng)下人”之分，城鄉(xiāng)社會的分隔帶來了許多社會矛盾。如果能夠利用各種條件努力消除這種限制，如果規(guī)劃科學(xué)、措施得當(dāng)?shù)脑挘瑖彝耆锌赡芾猛七M(jìn)城鄉(xiāng)居民混居的住宅區(qū)建設(shè)，來加速縮小城鄉(xiāng)差別，構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧社會。

允許城鄉(xiāng)居民混居有利于加快新農(nóng)村建設(shè)

現(xiàn)階段城市居民到農(nóng)村地區(qū)居住，相對來說是不得已的選擇，人數(shù)也不多。但如果國家的政策不僅允許，而且還能夠積極引導(dǎo)和推動城市居民到農(nóng)村居住的話，他們將對新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生巨大的可能是革命性的影響。城市居民在城市賺錢到農(nóng)村居住，生活消費(fèi)將有一部分在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行，這將有力帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，教育事業(yè)、醫(yī)療事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)、公共生活等都將提升層次，社會事業(yè)和服務(wù)業(yè)的長足進(jìn)步，將為農(nóng)村區(qū)域的非農(nóng)就業(yè)創(chuàng)造機(jī)會，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)生活的發(fā)展進(jìn)步。農(nóng)業(yè)也將隨著農(nóng)業(yè)人口不斷減少而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)本身將不再成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主業(yè)， “農(nóng)民”將成為現(xiàn)代化的專業(yè)農(nóng)民。

篇(5)

6月13日，《人民網(wǎng)》和《中國經(jīng)濟(jì)周刊》同時報道，山東濟(jì)寧北湖景區(qū)濕地公園里秘密建造了一個名為北湖壹號俱樂部的高爾夫球場。據(jù)了解，該高爾夫球場從3年前就開始建設(shè)，占地2000余畝，國際標(biāo)準(zhǔn)18洞，目前已經(jīng)建好了9洞，還有9洞正在建設(shè)中。此外，球場規(guī)劃的五星級酒店與會所已開始動工。下一步，高爾夫別墅項目也將啟動。

如此大規(guī)模占用原本就十分稀缺的土地資源，當(dāng)?shù)氐谋焙聟^(qū)管委會竟然表示“并不知情”，涉事的高爾夫球場負(fù)責(zé)人倒是故作鎮(zhèn)定地聲稱：“建設(shè)高爾夫球場是我們企業(yè)自己的行為，現(xiàn)在高爾夫球場的相關(guān)手續(xù)正在辦理當(dāng)中，確實有很多手續(xù)還沒有辦完”。

我們不禁要問：難道開發(fā)商想建高爾夫球場就可以擅自“圈地”修建嗎？為何國家三令五申暫停新建高爾夫球場的政策禁令在某些地方變成了一紙空文？為何最嚴(yán)格的土地管理制度在某些地方總是不能落地貫徹？

且不說早在2004年，國務(wù)院辦公廳就下發(fā)了《關(guān)于暫停新建高爾夫球場的通知》，其后我國針對高爾夫球場的禁令先后下發(fā)過十多個；這些禁令明確規(guī)定，地方各級政府、國務(wù)院各部門一律不得批準(zhǔn)建設(shè)新的高爾夫球場項目。

單從土地管理方面來看，《土地管理法》第43條明文規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。換言之，沒有土地管理部門的批準(zhǔn)，任何單位和個人都不得擅自占用土地搞項目建設(shè)。即使個別地區(qū)個別項目僥幸未批先建，也絕無可能長時間逃避土地管理部門的執(zhí)法處理。

近些年來，國土資源部每年都要搞一次覆蓋全國的土地衛(wèi)片執(zhí)法大檢查，據(jù)說已經(jīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段在土地報批、供地、用地、違法違規(guī)用地查處等環(huán)節(jié)建立起了“天上看、地下查、網(wǎng)上管”的監(jiān)管系統(tǒng)。

我國的土地管理制度體系，堪稱世界上最為嚴(yán)格的。對于土地違法違規(guī)行為，有著明確的追究行政責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定。但一些地方在一些具體的土地執(zhí)法實踐中，確實存在地方保護(hù)主義、有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)等問題。近年來，針對土地違法違規(guī)行為，土地管理部門多次通過衛(wèi)片執(zhí)法、“百日行動”、檢查督察問責(zé)等形式進(jìn)行查處，但其中大多數(shù)的處罰結(jié)果僅僅停留在黨紀(jì)、行政處罰上。土地違法違規(guī)行為責(zé)任追究的“尚方寶劍”，更多時候都處于一種高高舉起、輕輕落下的狀態(tài)，這又反過來助長了土地違法違規(guī)行為的滋生蔓延。

俗話說“牛欄里關(guān)不住貓”，解剖上述土地管理法規(guī)制度執(zhí)行不到位、土地管理制度本身有漏洞是濟(jì)寧高爾夫球場得以“隱身建設(shè)”的根本原因。

因此，解決問題的關(guān)鍵在于筑牢土地管理的制度樊籬，才能關(guān)住像濟(jì)寧高爾夫球場這樣違法違規(guī)用地的“大貓小貓”，才能真正做到“十分珍惜、合理利用土地”，才能真正做到節(jié)約集約用地。

二、完善土地制度的幾點(diǎn)建議

筑牢土地管理的制度樊籬，首先是將現(xiàn)行土地管理法規(guī)制度執(zhí)行到位，在土地執(zhí)法上做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。在《土地管理法》沒有修改、廢止之前，現(xiàn)行土地法律制度還有效的情況下，土地管理的法律就必須得到尊重，土地管理的制度規(guī)定必須不折不扣地執(zhí)行。這是法治國家起碼的要求。

篇(6)

實施可持續(xù)發(fā)展其核心是謀求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的綜合協(xié)調(diào)，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會的長期、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

1.1建立土地管理新模式。可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略包括了很多的內(nèi)容，其中最為重要的組成部分就是林業(yè)中土地資源的合理利用。首先應(yīng)該完善土地管理法制，健全土地管理法律體系，這是合理利用土地資源的基本前提。要想建立土地管理新模式，首要就要進(jìn)行深化體制改革，建立在國土資源部領(lǐng)導(dǎo)下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，形成以“條條”為主的強(qiáng)有力的土地管理新模式，改變以“塊塊”為主的管理模式。

1.2依靠科技手段，使林業(yè)管理走向現(xiàn)代化。林業(yè)管理最重要的就是資源的可持續(xù)發(fā)展，其中最為主要的就是森林資源的可持續(xù)發(fā)展。在森林資源中，物種的保護(hù)離不開技術(shù)的支持。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，也是養(yǎng)護(hù)森林資源的關(guān)鍵。在林業(yè)管理中，要學(xué)會依靠科技與時俱進(jìn)，對于森林資源養(yǎng)護(hù)的手段也需要隨之完善和發(fā)展。比如，發(fā)展無性繁殖、濕地造林等林業(yè)種植技術(shù)，需要不斷的加強(qiáng)對現(xiàn)代科技的研究，才能更好更快地實施林業(yè)種植，使林業(yè)種植所需要達(dá)到的效果增強(qiáng)；在荒地等貧瘠地區(qū)，對優(yōu)良樹種的研究需要依靠大量的科技手段，才能保證其種植有效，使森林自然資源恢復(fù)速度加快，從而使得林業(yè)管理實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

1.3增創(chuàng)林地資源新優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)采取行之有效的措施，切實做好保護(hù)、整治和開發(fā)土地等工作。一要加強(qiáng)保護(hù)。林地保護(hù)是使森林資源得以永續(xù)利用的前提，對立國之本、生存之本的林地，全社會都有保護(hù)的責(zé)任。在使用林地的同時，保護(hù)和提高林地生產(chǎn)能力，防治水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，以確保各種不同用途的林地得以持續(xù)利用。二是要強(qiáng)化整治，一方面要復(fù)墾被破壞的林地，另一方面要鼓勵開展林地整理。三是資源開發(fā)與節(jié)約并舉。要通過提高技術(shù)和增加勞力、資金投入，對未利用或難以利用的林地進(jìn)行開發(fā)和改造，為實施可持續(xù)發(fā)展提供新的土地資源優(yōu)勢。

2總結(jié)

篇(7)

收回土地使用權(quán)制度存在的問題

收回國有土地使用權(quán)包括兩種情況：一種是單純收回國有土地使用權(quán)，即收回空地使用權(quán)；另一種是收回土地上有房屋等附著物的國有土地使用權(quán)。收回國有土地使用權(quán)在具體操作上，一般是由土地行政主管部門報經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)后，發(fā)出收回國有土地使用權(quán)決定，并對土地使用權(quán)人予以補(bǔ)償(有房屋等地上附著物的，對土地使用權(quán)連同房屋等地上附著物一并補(bǔ)償)，即完成了收回土地使用權(quán)的法律程序。

上述制度設(shè)計和操作程序，存在著以下問題：

從理論的角度看，由于國家以及具體實施機(jī)關(guān)即縣級以上土地行政主管部門在土地管理中身份的雙重性，使縣級以上土地行政主管部門在實施收回土地使用權(quán)行為時身份不明確，存在以行政權(quán)解決民事爭議問題的嫌疑。

按照我國憲法和土地管理法的規(guī)定，城市土地屬于國家所有。國家以所有者的身份(具體由各級人民政府及其土地行政主管部門實施)，通過劃撥或出讓的方式，向用地單位提供土地使用權(quán)，與此同時，國家通過縣級以上人民政府及其土地行政主管部門以行政管理者的身份對土地進(jìn)行行政管理。因而在實踐中，縣級以上人民政府及其土地行政主管部門始終扮演著兩種角色，一種是代表國家以土地所有者的身份出現(xiàn)，另一種是以行政管理者的身份出現(xiàn)。

在國有土地使用權(quán)出讓這一行為中，縣級以上人民政府及其土地行政主管部門無疑是代表國家以土地所有者的身份出現(xiàn)的。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第八條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。”第十一條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。”按照最高人民法院《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓合同爭議屬于民事爭議，應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟途徑解決。國有土地使用權(quán)出讓合同爭議的情形可能包括訂立爭議、履行爭議、變更爭議、解除爭議等。但是，在實踐中不能完全排除國家以所有者的身份通過解除與用地者簽訂的土地使用權(quán)出讓合同，收回土地使用權(quán)的可能性。因而在相關(guān)的法律規(guī)定中，就必須明確縣級以上人民政府及其土地行政主管部門在“收回土地使用權(quán)”時的身份定位，即以所有者的身份，還是行政管理者的身份。如果是以所有者的身份，就只能與用地者在平等的基礎(chǔ)上，通過民事的方式解決“收回土地使用權(quán)”的問題，而不宜采用行政權(quán)力解決雙方之間的民事爭議；如果是以行政管理者的身份，法律應(yīng)當(dāng)以明白無誤地體現(xiàn)出處置行為的強(qiáng)制性和單方意志性，規(guī)定對行政相對人的財產(chǎn)進(jìn)行處分的手段和程序，以此來解決“收回土地使用權(quán)”的問題。

而從《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定的表述來看，沒有對國家在收回土地使用權(quán)時的身份作出區(qū)分，而是將兩者混為一談。從字面意義上理解，法律法規(guī)更突出強(qiáng)調(diào)的是國家的土地所有者的身份。如《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回，在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用土地的實際年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回，在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”從這兩個法條的表述可以清楚地看出，國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回，以及提前收回的基礎(chǔ)都是出讓合同，而出讓合同的主體一方正是以土地所有者代表身份出現(xiàn)的市、縣人民政府土地行政主管部門。因而在這兩個條款里，國家更多的是以土地所有者的身份出現(xiàn)，加之“收回”屬于中性詞語，并不具有明顯強(qiáng)制性和體現(xiàn)單方意志性，因而也不能表明國家的“行政管理者”的身份。而且如果是以“行政管理者”的身份強(qiáng)制剝奪行政相對人的土地使用權(quán)，當(dāng)然不存在“提前”的問題。這無疑會產(chǎn)生國家以行政權(quán)力強(qiáng)行解決與用地者之間的民事爭議的嫌疑。《土地管理法》第五十八條第一項和第二項的規(guī)定雖然沒有言及出讓合同的問題，但由于繼續(xù)使用了“收回”這樣中性的詞語，使得縣級以上人民政府及其土地行政主管部門，尤其是縣級以上人民政府土地行政主管部門作為出讓合同的一方，在實施“收回土地使用權(quán)”時，對外仍然無法以明確的“行政管理者”身份出現(xiàn)，即縣級以上人民政府及其土地行政主管部門究竟是以“土地所有者”即出讓合同一方的身份，還是以“行政管理者”的身份出現(xiàn)，究竟是解決與受讓方之間的出讓合同的民事爭議，還是解決強(qiáng)制剝奪行政相對人的土地權(quán)利仍然是不明確的。

城市房屋拆遷制度存在的主要問題

消滅被拆遷人的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)，可以采用兩種手段加以解決。一是由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制剝奪并對被拆遷人給予合理補(bǔ)償后，消滅被拆遷人的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)；二是由拆遷人通過市場買斷的方式，取得被拆遷人的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)。只有消滅了被拆遷人的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)，才能夠啟動拆除房屋的程序。

然而按照現(xiàn)行的城市房屋拆遷制度，在沒有依法消滅被拆遷人的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)情況下，就由行政機(jī)關(guān)許可拆遷人拆遷被拆遷人的房屋，恰恰是越過了依法消滅被拆遷人的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)這個必要前提，直接實施了核準(zhǔn)拆遷房屋的行為，侵害了被拆遷人房屋的所有權(quán)和土地使用權(quán)，使得這項行為不具合法性。

同時，行政許可拆遷房屋并未對國有土地使用權(quán)作出處理，但在拆遷實踐中都是在拆遷房屋的同時對國有土地使用權(quán)一并補(bǔ)償，從而在實質(zhì)上對國有土地使用權(quán)作了處置。雖然《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定了申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證的，應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件，但這一規(guī)定與土地管理法律、法規(guī)不相符合，無法銜接，在實踐中也無法操作。在土地管理實踐中，并不存在“國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件”這樣的法律文書。作為用地

單位，取得土地使用權(quán)依法可以通過三種方式，第一種是符合國家《劃撥用地目錄》要求的項目用地，由縣級以上人民政府依法劃撥；第二種是通過出讓等方式從國家手中有償取得；第三種是通過買賣的方式從原土地使用權(quán)人手中有償取得。如果采用第三種方式取得土地使用權(quán)，屬于市場交易行為，無需政府的批準(zhǔn)；如果采用第二種方式取得土地使用權(quán)，則是由用地者通過有償受讓的方式從國家手中取得土地使用權(quán)，而不是由政府及其土地管理部門批準(zhǔn)取得。通過劃撥取得土地使用權(quán)需要政府的批準(zhǔn)，由政府核發(fā)《劃撥土地決定書》，但這種《劃撥土地決定書》也不能等同于《城市房屋拆遷管理條例》所稱的“國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件”。而且如果是采用劃撥或者出讓方式取得土地使用權(quán)，還必須是在已經(jīng)依法消滅了被拆遷人的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的前提下才可能實現(xiàn)。

用“征收”制度取代“收回”和“拆遷”制度

筆者認(rèn)為，為了社會公共利益的需要，應(yīng)對國家強(qiáng)制力處置的土地使用權(quán)和房屋一律實施征收并給予合理補(bǔ)償，即用“征收”代替“收回”和“拆遷”。這不僅有充分的憲法依據(jù)，也將使收回土地使用權(quán)和城市房屋拆遷中所存在的問題與矛盾迎刃而解。

第一，修改完善《土地管理法》關(guān)于“國家為了公共利益的需要，可以依法收回土地使用權(quán)”的相關(guān)內(nèi)容，增加“國家為了公共利益的需要，可以對當(dāng)事人依法取得的土地使用權(quán)實施征收并給予合理補(bǔ)償，土地上有附著物的，應(yīng)當(dāng)對附著物一并征收和補(bǔ)償”的相關(guān)規(guī)定。