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篇(1)

關鍵詞：黃陵縣；城鄉建設；城鄉規劃；規劃管理

引言：

做好城鄉規劃管理，是我國市場經濟建設不斷完善的要求，在相關政策的指導下，黃陵縣的城鄉建設規劃的工作已有一定的深度。基于此，本文首先對我縣的基本概況和城鄉建設規劃管理的概念、依據及原則進行闡釋，然后對如何做好城鄉建設規劃管理進行探討。

一、黃陵縣概況

黃陵縣地處陜西省中部，具有得天獨厚的綜合發展優勢。轄區有6鎮1鄉3個社區服務中心構成，總面積為：2292平方公里，人口近13萬；擁有黃帝陵等優美的旅游景點及豐饒的自然資源。為給十二五規劃建設添磚加瓦，如今我縣的城市規劃管理工作已取得一定成效。例如：城市建設方面，制定了集山、水、城、陵為一體的生態祭祀型旅游名城的目標，并不斷的圍繞目標努力，現已取得一定成效。如軒轅大道和商業大街的興建等；在電力供應方面，通過與西北供電網的連接及提高本縣的發電量等方式，實現了對生產建設及經濟開發的能源的充足供應；在交通方面，通過進行全縣192個行政村通油路與與主。

一、城鄉建設規劃管理的原則

（1）城鄉統籌：堅持以人為本，根據實際情況、因地制宜，制定適合的城鄉建設規劃管理方案。

（2）依法行政、科學規劃：在進行城鄉建設規劃管理的過程中，必須嚴格遵守相關的法律法規。在制定相關方案的過程中，做好依照“政府組織——專家領銜——部門合作——公眾參與——科學決策”的程序進行。

（3）關注民生：在制定城鄉建設規劃管理的方案時，必須要立足于改善人居環境、方便群眾生活，然后對城市的公共服務和基礎設施等相關的公共資源，進行合理的配置。

（4）可持續：在城鄉建設規劃管理的方案設計中，必須依照可持續的原則，對城鄉發展的規模、步驟以及標準等，進行合理的規劃和管理，使其實現有粗放型到集約型的轉變。

二、做好城鄉建設規劃管理探討

由黃陵縣進行城鄉規劃的事實可以知道，黃陵縣首先對城鄉建設進行了目標的確立，制定了集山、水、城、陵為一體的生態祭祀型旅游名城的目標，然后在之后的建設過程中始終圍繞這一目標來進行，這樣不僅能夠使工作有據可依，還能夠最大程度減少工程的步驟；在建設過程中通過各方的配合以及相關輔助工作的配合，使得城鄉建設規劃取得了良好的效果。從黃陵縣的規劃工作中可以看出，在進行城鄉建設規劃的時候，應該注意一下幾點：

1.各部門緊密合作。

在進行城鄉建設規劃的過程中，最基本的就是做好各相關部門的溝通工作，這是工作開展的基礎。隨著十二五規劃建設的推進，我國現處于“大發展、大建設、大環境”的關鍵時期，因此，在進行城鄉建設規劃管理的時候，必須緊密結合城市可持續發展的趨勢，才能做好城鄉建設規劃管理，使之落到實處。這就要求城鄉規劃部和土地、經濟部等相關部門進行緊密合作，對規劃范圍內的開發區、工業園區等項目進行良好的規劃管理，使項目的引進、選址的規劃、方案的設計以及工程項目的審批等能夠高效進行。就目前來說，很多城鄉建設問題都是由于相互之間沒有有效的溝通所導致的；在溝通的過程中，將城鄉建設的各種目標以及相關事宜確定好，這樣在之后的建設中才會不出現問題。

2.抓緊政風行風建設。

政風行風建設是進行城鄉規劃建設的重要保障。在進行城鄉規劃建設的過程中，暗箱操作、拖拉、推諉等情況已經不是個例，而是影響工程進行的很重要的問題了。當發現這種問題時，應該進行嚴肅的處理，在進行城鄉規劃建設之前，也要對相應問題進行說明，讓相關人員充分認識到政風行風的重要性。同時，應該根據工程的特點和參與人員的具體情況，制定符合施工項目的對政風行風進行規范的措施和方法，在進行相關內容的制定時，要實現審批的文字量化明確、限時辦結。同時，在具體操作中，施行“批復、批準、批駁”的行政審批模式，確保工作的有序性，這樣同時還能夠明確責任到個人。為了確保相關人員的政風行風不出問題，也要根據工程項目進行相應的責任制度的確立，讓城鄉規劃建設的責任能夠落實到個人。這樣對于約束相關人員的政風行風具有重要的幫助。把相關的審批環節至于服務中心大廳辦理；破除“官即管”的觀念。這樣不但能很好的拉近與群眾的距離，同時還可以避免政府權力部門化、部門權力效益化，從而實現審批程序的公開、透明，從而提高行政管理效能。

3.優化行政資源。

優化行政資源，可以進一步的提高工作效率。例如：實行““一家受理,抄告相關, 并聯審查, 限時完成”的審批模式，使報建單位只要到規劃主管部門去進行審批就可以，無需到各個職能部門去一一蓋章；

用“并聯審批”取代“傳統的串聯審批”，從而避免報建單位不知往哪跑、多跑等無用功的情況出現。

這樣就能很好的提高工作效率；

4.建立社會監督和行政監督。

（1）規范公示內容和程序。

首先，對規劃許可內容、辦事程序、時間期限以及建設項目的批前、批后等工作進行明確。然后，建立社會監督體系和相應的投訴方式以及其受理的程序和時限。最后，形成橫向覆蓋的規劃編制、規劃審批、規劃監察三大職能, 縱向覆蓋的事前、事中、事后三個過程的“ 陽光規劃” 體系。

（2）拓寬公示的載體和形式。

根據要公開的內容選取適合的公開方式，從而拓寬公的載體和形式，進而是群眾的了解度更深、監督力更強。例如：通過相關的公示大廳、公示牌、報紙以及網站進行公示，實現項目審批規劃公示的“四位一體”；通過廣場咨詢、調查問卷、召開座談會以及規劃報告會等形式進行公示；通過征詢、咨詢、論證等方式，對公眾關注率較高的內容（如：居住區和公共設施）進行公示；依托行風監督員、專家組、咨詢委員會、規劃協會等隊伍或載體開展公示。

（3）加強公示的互動和溝通。

在實施公示的過程中，注重強化公眾參與,對群眾的意見要及時答復。具體操作：設立相應的舉報電話、公布信箱以及渠道等。這樣就可以增加市民對公示的參與性，從而使監督的效果趨向良好。當收到群眾提出的建議和意見時，要進行及時整理，然后給群眾做出相應的答復，這樣才能體現社會監督的效果。另外，也要重視機關內部行政管理執法教育和監督,從建立教育、制度、監督并重的效能監督機制入手,立足實效,強化措施,推進城鄉規劃系整體形象的提高。

參考文獻：

篇(2)

關鍵詞：城鄉建設用地；掛鉤項目；土地適宜性；簡陽市

中圖分類號：S2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-01-0017-2

1 城鄉建設用地增減掛鉤概念及政策

1.1 城鄉建設用地增減掛鉤概念

“城鄉建設用地增減掛鉤”是依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。從本質上來看，農村居民點整理包括對農村居民點宏觀用地規模的控制與微觀空間結構的調整、優化[1]。

1.2 城鄉建設用地增減掛鉤政策

根據《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發[2005]207號）、《關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》（國土資發[2007]169號）、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法的通知》（國土資發[2008]138號）、《四川省城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（川國土資發[2008]68號）、《關于在全國部分發展改革試點小城鎮開展規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的通知》（發改辦規劃[2006]60號）等文件精神，探討城鄉建設用地增減掛鉤項目工作[2]。

2 項目區概況

項目區由調整增加為城鎮建設用地的地塊（建新區）和相應減少農村建設用地整理復墾為耕地的地塊（拆舊區）組成。“城鎮建新區”由城鎮建新地塊、新建中心村、聚居點、集中安置小區等構成。“拆舊區”由參與整理的農村居民點、獨立工礦用地構成。

拆舊區位于簡陽市禾豐鎮，面積736.50畝，拆遷農民638戶2280人，擬整理復墾為耕地的農村建設用地面積為736.50畝。

用于農民集中居住的建新區4個，規劃位于禾豐鎮響水村、元吉村、南山村和蔣家橋村，占地面積210.23畝，其中建設用地6.11畝，農用地204.12畝，用于農民集中居住的建新區位于一般農田用地區中，不占用基本農田，用于農民集中居住的建新區使用掛鉤周轉指標204.12畝。

用于城鎮建設的建新區3個，規劃位于簡陽市的中心城區，有條件建設區中的星光村、奎星村和禾豐鎮青崗村。用于城鎮建設的建新區總面積559.13畝，其中建設用地為27.95畝，農用地為531.18畝,用于城鎮建設的建新區使用掛鉤周轉指標531.18畝。

3 簡陽市城鄉建設用地增減掛鉤項目分析

3.1 合法性分析

通過對簡陽市建設用地整理，提高其土地利用率，新增耕地736.50畝，符合《土地管理法》和相關文件關于提高土地利用節約集約利用的精神。

3.2 必要性分析

長期以來，由于建設發展的重心在城市規劃區內，農村居民點的建設缺少資金和規劃指導，導致農村居民點普遍存在布局散、占地多、占好地等土地浪費現象[3]。土地資源調查數據顯示：農村居民點面積達到 1470萬平方米，人均占地182，遠遠高于國家標準上限150[4]。且隨著農村經濟發展迅速，農村居民點面積有繼續擴大的趨勢[5]。為節約集約用地，實現耕地總量動態平衡，農村居民點整理作為內部挖潛、開源節流的重要途徑被提上了議事日程[6]。

3.3 項目區土地分析

3.3.1 土地適宜性分析 土地開發整理的土地適宜性評價就是對開發整理后的土地用于農用地的適宜水平進行評價，得出評價單元是適宜于作為耕地、園地還是林地及牧草地，稱為綜合性適宜評價。在此基礎上對適宜于作為耕地、園地的評價單元進行單一作物的適宜性評價，得出適宜種植作物的種類、結構及布局，稱為針對性適宜評價，從而指導開發整理后土地的高產、優質、高效利用。

土地的綜合性適宜評價和針對性適宜評價可采用多因素綜合評判法，采用公式：P=∑αiPi，P為總得分，αi為第i個因素的權重，Pi為第i個因素的評價得分，∑αi=1，因素的選擇及因素權重的確定可采用特爾斐測定法。

經過綜合性適宜評價和針對性適宜評價，項目區拆舊地塊復墾后共計新增耕地745.70畝，復墾后作為旱地使用，適宜于種植小麥、玉米等糧食作物和花生等經濟作物。

3.3.2 土地利用限制因素分析 項目區多為村鎮住宅用地，農房建設相對落后，居民點分布無序。目前村莊分布相對分散，綜合功能不明顯，分散居住狀態，導致基礎設施、道路林盤占地過大，生活垃圾隨意排放，環境污染較為嚴重，致使生產層次低，規模化經營程度低，經濟發展和人們生活質量提升受到制約。拆舊區田間道路缺乏總體規劃，利用不合理；水利設施不完善，致使部分數量的耕地無水源保障；生態防護林不完善，農業生態屏障保護能力低，山、水、林、田布局不科學，土地利用和農業生產結構不合理。

3.3.3 新增耕地質量評價 新增耕地土壤需農業部門抽樣測試，其耕作層厚度、土壤有機質、土壤酸堿度和含鹽量等指標應完全滿足耕地要求。新增耕地要求落實到責任人，通過耕種不斷改良耕作層土壤結構、培肥地力。

3.3.4 水土資源平衡分析 拆舊區水資源豐富，基本滿足農業生產所需的灌溉量，但現有水利設施不完善，灌排工程久未維修，對農業正常的生產產生一定的影響。

3.4 效益分析

3.4.1 經濟效益分析 項目實施后，通過產業結構調整，增加項目區農民的就業機會，明晰土地產權關系，促進項目區經濟的可持續發展。

農村居民點用地減少需要通過土地整理來實現[7]。通過改造舊村莊，歸并農村居民點，節約基礎設施建設成本，改變農村環境臟、亂、差的面貌，提高了農民居住水平和生活質量。

3.4.2 社會效益分析 項目區通過農村建設用地整理，改變農村環境臟、亂、差的面貌，使項目區群眾的居住質量較未改善前得到大幅度的提高，改善了未整理之前粗放利用的現象，通過對農村建設用地整理區的復耕，配套工程技術措施，新增耕地質量得到了保障，同時，掛鉤周轉指標位移到用于城鎮建設的建新區使用，實現土地現有功能和潛在功能的再開發、土地資產的增值和土地的可持續利用[8]。

通過該項目的實施，整理所得到的新增耕地面積，等量置換到城鎮建設區,可以為城鎮建設發展拓展空間[9]，加強了城鄉一體化的發展，使土地等資源實現了城鄉間的合理配置，建立了城鄉社會事業和基礎設施共同發展的運行機制。

4 措施及建議

堅持從制度創新入手，著力搞好各種政策制度的建設配置。一是加快戶籍制度改革，降低城鎮入戶門檻，積極鼓勵農民進城鎮居住，對有條件進城的農戶按規定辦理“農轉非”；二是積極探索農村建設用地整理與社會主義新農村建設相結合的工作方法；三是依法搞好土地流轉，積極探索土地轉包、入股等形式，促進土地向規模化經營集中，采用農用地分等定級估價和城鎮基準地價的成果，建立“同地、同價、同權”[10]的城鄉一體化統一的土地市場，確保農民權益的不流失；四是健全社會保障制度，通過辦理養老保險、優先吸納就業、積極開展扶貧助困等形式的工作，促進農民生產生活水平提高，積極推進“城鄉建設用地增減掛鉤”工作。

5 結論

綜上，通過該項目的實施，改變項目區雜亂現狀，使項目區的土地利用有一個合適的布局，呈現新農村風貌。同時項目區內農村基礎設施和農民生產生活條件得到改善，推進了社會主義新農村建設。有利于推動簡陽市國民經濟的發展；同時項目區的實施對推動城鄉統籌發展，土地資源城鄉合理配置，對簡陽市社會主義新農村建設具有重大意義，其經濟、社會、環境效益是巨大的，項目區實施規劃方案切實可行。

參考文獻

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[2] 張宇,歐名豪.對城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策的思考[J].中國土地,2006(3):23.

[3] 葉艷妹,吳次芳.農村居民點用地整理的潛力、運作模式與政策選擇[J]. 農業經濟問題,1998,(10): 54-57.

[4] 宋偉,張鳳榮,姜廣輝.自然限制性條件下天津農村居民點整理潛力估算[J].農業工程學報,2006,22(9): 89-92.

[5] Hualou Long,Gerhard K. Heilig, Xiubin Li,Ming Zhang. Socio-economic development and land-use change: Analysis of rural housing land transition in the Transect of the Yangtse River, China[J]. Land use policy,2007,(24): 141-153.

[6] 高燕,葉艷妹.農村居民點用地整理的影響因素分析及模式選擇[J].農村經濟2004,3:23-25.

[7] 陳美球,吳次芳.論鄉村城市化與農村居民點用地整理[J].經濟地理,1996(6):97-100.

[8] 王靜.小城鎮土地置換初探[M].2003(6).

[9] 莊杜明.加強農村建設用地整理,拓展城鎮建設用地空間――關于落實“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”政策的思考[J].國土資源通訊,2005(19):37.

篇(3)

城建增加減少掛鉤認識措施

一、城鄉建設用地增減掛鉤的實質

《管理辦法》給出了城鄉建設用地增減掛鉤的嚴格定義。城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤（以下稱增減掛鉤），是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更加合理的目標。

增減掛鉤實質上，是對農村居民點進行的一種特殊土地整理行為。除實現增加耕地有效面積的目的外，還引入了節約集約利用建設用地，實現城鄉建設用地布局合理化的含義。相較于《規范意見》給出的增減掛鉤試點概念，增減掛鉤的定義更加強調拆舊地塊與建新地塊“等面積”特點。這個改變充分考慮了前期試點過程中實際困難，是用以解決資金不足問題的有力支持。

城鄉增減掛鉤旨在推進土地節約集約利用，促進城鄉統籌發展，而非簡單地限于土地層面。獲得建設用地指標只是該行為的表現形式，絕非最高利益訴求。增減掛鉤是讓廣大農民分享工業化、城市化帶來的成果，是工業反哺農業的具體表達方式。

增減掛鉤的經典模式及評價。經過增減掛鉤試點工作的探索，根據不同的項目區實際經濟、區位和運作情況，總結成不同的經典模型，既有利于進行利弊分析，又能為試點工作的深入推廣提供指導和借鑒。根據不同的分類標準，增減掛鉤模式可作以下分類。

二、城鄉建設用地增減掛鉤發展概述

城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。？

近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，土地供需矛盾日漸突出。為解決此類問題，全國各地紛紛開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工程。從2006年至今，已有24個省份開展了增減掛鉤試點的工作。但是，在試點過程中出現了很多不和諧的聲音，農民“被上樓”、暴力拆遷等現象屢有發生，嚴重阻礙了試點工作的進行，歪曲了試點工程的本意，影響了社會主義和諧社會的建設。

三、掛鉤試點過程中的獲利主體

項目區范圍內的農民居住條件和居住環境得以改善提高。農戶宅均面積雖為減少，但住房質量和生活環境大為改觀。尤其是在經濟改革之初建住房的農戶，住房已居住使用近30年，建筑材料、房屋結構、戶型、質量等基本落伍，成新度較低，增減掛鉤試點的推行，使得這些農戶省卻不少開支，從中受益頗豐。當然，也不否認有一定比例的農戶經濟基礎殷實，剛翻建的新住房即將被拆除，得到的補償也沒有明顯的差別，肯定被拆遷意愿較低。

農民耕種土地數量增加。根據試點經驗，原村址復墾后增加的耕地一般仍交由原村集體發包或經營，耕地面積增加。有些集體采取集中發包的方式，交由農業公司承包使用，承包費用由村集體向村民按股分紅或用于村集體公益事業。若由政府或出資企業取得復墾土地所有權、使用權，尚需辦理土地征收等相關審批程序。

地方縣、市級人民政府獲得了一定數量的建設用地后備資源，解決了地方經濟發展的瓶頸難題。隨著我國耕地資源的日益減少，建設用地指標更是彌足珍貴，有些地方由于建設用地指標亟缺，經濟發展舉步維艱。增減掛鉤試點復墾原村址增加的耕地面積，除歸還掛鉤周轉指標外，尚有剩余以解政府燃眉之急。

出資企業通過出資，完成建新拆舊及農民補償安置后，可以覬覦增加的建設用地指標。作為一個經濟實體，純粹為了公益目的出巨資資助掛鉤試點是不符合邏輯的，往往是在得到了地方政府承諾的前提下參與進來的。項目驗收后，企業以功臣自居，要挾政府索要土地回報是可以想象的。不借助實力雄厚的企業出資相助，地方政府難以啟動掛鉤試點工作，也就拿不到誘人的建設用地指標。試點完成后，割一大塊地兌現自已的承諾，至少指標還可以有所剩余，或者增加地方稅收和就業機會。然而，就掛鉤試點有機整體來說，企業的提前介入是一種地方政府融資的特殊形式，受補償、安置的農民與企業是沒有任何法律上的權利義務關系的，企業只不過是政府的人而已。

四、解決增減掛鉤中政府權責不對稱的對策建議

（1）完善政府問責制，培育服務型的行政文化。問責制是解決權大責小甚至棄責任于不顧的重要途徑，是解決責任缺失問題的制度性保障方法。只有構建了問責制度，使政府人員明白自己的本職所在，才能使其執法行為規范合法，才能有效阻止增減掛鉤中濫用權利侵害農民根本利益事件的發生。培育服務型行政文化，轉變政府人員觀念意識，才能使其克服自利性，真正從公共利益出發，正確引導增減掛鉤中相關各方，處理好各種利益沖突，做好失地農民安置等后續保障工作，盡好維護社會穩定團結的責任與義務。

（2）建立有效的立體監督機制，擴大提高公民參與權。要建立政府自身、媒體輿論、社會大眾監督相結合的立體監督機制。在增減掛鉤中，要保證掛鉤項目透明公開，隨時接受社會各界尤其是農民的監督。要保證農民的知情權、參與權，健全利益訴訟制度，以做到合理協調相關各方利益的功效。

（3）按照權責對應原則合理調整上下級政府的權責范圍。通過合理調整權責范圍，可以有效避免權小責大局面的出現，避免土地腐敗現象的發生，促使地方政府正確運用手中權利來承擔責任，為公共利益而服務，保障農民的合法權益，促進增減掛鉤工程的順利進行。

參考文獻：

篇(4)

[關鍵詞]增減掛鉤 松柏杭 方法 效益

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）16-0287-01

引言

隨著全國各地經濟社會事業的快速發展，各行業對土地的需求日益強烈，建設用地逐年增加，耕地日趨減少，這對我國有限的耕地資源提出了嚴峻的挑戰。“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”，是我國必須長期堅持的一項基本國策。

2004年，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），提出節約集約用地、保護耕地要求，同時加強村鎮建設用地的管理，鼓勵城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。為有效推進試點地區城鄉建設用地增減掛鉤工作，國土資源部出臺了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號），文件要求掛鉤試點市、縣應當依據土地利用總體規劃和專項調查，編制掛鉤試點專項規劃。

1 城鄉建設用地增減掛鉤的內涵

城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作，是指依據土地利用體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。

2 城鄉建設用地增減掛鉤的意義

城鄉建設用地增減掛鉤不僅僅能有效推進“三農”發展和城鎮化的現實可靠的載體和抓手；不僅僅能落實中央以城帶鄉、以工促農方針，統籌城鄉發展；不僅僅能引導資源、技術和項目向農村流動，加快社會主義新農村建設；還能在保障工業化、城鎮化、新農村發展中，優化城鄉建設用地布局、推進節約集約用地、促進科學發展的重大舉措；更能嚴格保護耕地和提高耕地質量、促進耕地集約經營和發展現代化農業、促進農民分工就業和增加收入。

3 荷城街道松柏坑項目區增減掛鉤試點

荷城街道自2012年開展增減掛鉤試點工作，松柏坑是其中一個項目，該項目建設規模面積320.29畝，全部為廢棄工礦用地，總投資625萬元，畝均投資1.95萬元。

3.1 松柏坑項目的背景

高明區荷城街道松柏坑礦點在盜采過程中排出的煤矸石等固體廢物，不僅堆積占地，而且堆積的工礦廢棄物經雨水常年沖刷后，其中含有的硫化物溢出或浸出嚴重污染了周邊的大氣、農田和水體，該區域原已脆弱的生態環境進一步惡化，部分區域植被難以生長，水土流失嚴重，對周圍居民的生產和生活造成影響。土地復墾對于增加土地資源，改善生態環境，保障農民群眾的生產和生活均有重要意義。基于上述問題，高明區國土城建和水務局積極申報《高明區城鄉建設用地增減掛鉤試點荷城街道松柏坑項目》，并獲得廣東省國土資源廳審批通過。

3.2 松柏坑項目的操作方法

（1）領導重視。鎮街是增減掛鉤項目開展的主體，領導高度重視此次復墾工程，并成立了由國土、財政、農林漁業、鎮街等部門組成的領導小組，主要領導牽頭，各部門間緊密聯合，解決工作中的規劃、資金等問題，逐步突破工作難點

（2）科學決策。將批準的松柏坑項目通過網絡、村委會公告欄等媒介予以公示，并制訂詳細的補償安置方案，按規定組織聽證，同時選址科學，拆舊地塊全部是廢棄采礦用地，避免農村居民點復墾導致“農民上樓”補償不合理等問題滋生，充分發揮資金優勢。

（3）創新宣傳。為提高公眾的參與度，利用植樹節植樹活動，引導公眾參與，加大宣傳力度，讓村民、學生、各級領導參與到項目中，把土地增減掛鉤的政策精神深入社會。

（4）強化管理。松柏坑原是采礦用地，地表，土壤肥力低，嚴格執行增減掛鉤項目有關復墾標準，科學規劃田間道路工程，灌溉與排水工程。督促施工單位按照設計要求施工，必須層層檢驗合格，嚴控質量大關，同事采用物理、生物等土壤修復方法提高土地生產能力，打造科學規劃、高質量的復耕地。

（5）資金到位。資金問題是增減掛鉤項目的關鍵，政府加大對該項目的資金投入，聯合部門、鄉鎮政府、村集體和引進民間資金，簡化報批流程，避免資金斷層和后續供應不足，保障工程保質保量順利竣工。

（6）互聯網+流轉。項目竣工驗收后，為促進復墾后地塊的流轉經營，保障土地的資源利用率，引入互聯網+的概念，利用平臺進行管理經營。

3.3 松柏坑項目的效益

松柏坑項目實現土地復墾，取得經濟、生態、社會等各方面效益，實現經濟生態社會的協調同步，從而推動“五位一體”的特色社會主義建設，具體如下：

（1）經濟效益

項目區土地復墾，對項目所占土地進行了土地整治，清除了施工過程中遺留的施工殘渣，避免了農民后續在耕作時對土地的二次整治，減少了農民勞動力的付出。在復墾的同時，采取化學措施，提供啊土壤質量。其次在翻松土地的同時，向土壤中撒播農家土雜肥，補充土壤肥力。這些化學措施的實施，改善了土壤的各種物理化學性質，對于復墾區農作物產量的恢復和提高具有重大的意義，這也減少了農民施肥的資金投入。對于當地農民來說，資金和勞力投入減少，而產生的經濟效益增大，生產效益大大提高，農民的生活質量可得到極大改善。 同時，復墾竣工驗收后，按照廣東省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的有關規定，可以使用相應面積的新增建設用地指標，具有極高的經濟效益。

（2）生態效益

通過對項目區實施土地復墾，項目區與周邊的環境得到融合，使項目區及其周邊的生態環境朝著良性協調的方向前進。同時，項目區的土地基本恢復其土地利用功能，與四周的自然景觀基本保持一致，保持了其美學特性。

通過對項目區生態環境的恢復與建設，使占有和破壞的土地得到恢復，最終恢復了土地的生產力，建成了人工與自然諧調的生態系統，形成新的人工和自然景觀。同時將工程對生態環境影響減少到最低，改善了生物圈的生態環境。因此，本工程土地復墾的生態效益顯著。

（3）社會效益

根據工程對土地造成的破壞，進行復墾設計，調整土地利用功能，保證占用的土地得到合理的利用，不造成土地資源的浪費。

在土地資源日趨緊張的今天，土地復墾對于社會穩定具有重要的意義。同時土地復墾項目的實施使工程占地區大部分恢復了原有土地利用功能，只有極少部分土地進行了調整，這也便于以后土地利用的統一規劃。

通過復墾松柏坑廢棄礦區，不但運用城鄉建設用地增減掛鉤試點解決了建設用地指標的問題，還改善了生態環境和消除了地質災害隱患。

4 結語

城鄉建設用地增減掛鉤政策的出臺，是一項有利于城鄉統籌發展，加快新農村建設，保護土地資源，優化用地結構，提高土地集約化利用程度，改善農村經濟社會面貌的有效途徑，也是實現工業反哺農業，城市反哺農村的好路子，這是一個系統工程，需要我們在實施過程中，不斷探索、創新，把這個利國利民的政策落實好，真正體現國家出臺這個政策的初衷，讓各級政府和群眾都能享受到這項政策帶來的益處[1]。

只要牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀，立足于維護好廣大人民群眾的根本利益，認真總結經驗，及時研究解決工作中出現的新情況、新問題，我們就能確保城鄉建設用地增減掛鉤工作規范、健康、有序開展[2]。

參與文獻：

篇(5)

關鍵詞：城鄉規劃；公眾參與；社會公平

Abstract: From the perspective of public participation in the margin and connotation of planning, emphasizing the important value and significance of public participation in planning under the condition of market economy, through the analysis of our country 's public participation in planning the question and the situation of our country in the future, how to embody the public participation in planning, play a role in decision-making, planning, and implementation efforts in the direction of the maintenance of social equity, people-oriented, urban and rural planning.

Key words: urban planning; public participation; social justice

中國分類號：TU71 文獻標識碼：A 文章標號：2095-2104（2012）03-0001-02

0前言

城鄉規劃是城鄉建設的基礎，城鄉建設又與百姓生活息息相關。在2008年1月1日正式實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》明確指出“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與”的規劃原則，規定了城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，公告時間不得少于30天，并采取論證會、聽證會或其他方式征求專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。這就要求城鄉規劃的編制、實施以及監督的過程中必須全面的實行公眾參與機制，以確保當家作主的人民公眾對于城鄉規劃的知情權、參與權以及監督權。隨著政治體制改革的不斷深入，法制體系的逐漸健全以及新聞媒介、傳播媒介透明度的增加，公眾參與規劃決策的意識逐漸增強，也從客觀上推動了政府鼓勵公民參與城鄉建設的進程。

1公眾參與的概念

公眾參與起源于美國和加拿大，為平復市民的“不滿”情緒而出現的一種安撫措施。是隨著政治文明和法制建設的不斷成熟、發展而產生的一種民主理念。城鄉規劃中的公眾參與是指讓公眾參與到規劃的編制、實施、監督的各個環節中去，。強調公眾對規劃編制、管理過程的參與、決策和管理，強調對話與溝通，協調公眾各方利益，力求實現規劃項目的經濟效益、社會效益、環境效益的協調統一。

2公眾參與規劃的意義

公眾參與規劃事業的作用：（1）在不改變現存體制的原則下，鼓勵公眾去支持政府，以報社會安定；（2）通過參與，使公眾更能接受政府的決定，不做“非分”之想，以穩定民心，使公眾對規劃方案的實踐采取更合作的態度；（3）滿足公眾自治的要求，進而促進民主思想的發展；(4)公眾作政府的監察，確保政府維護“公共利益”，不受“特別利益”的影響；(5)增加公眾的信任，削弱公眾的離心傾向，并且通過公眾的反饋，使規劃實踐工作進行的更順利。

3國外城鄉規劃中公眾參與的政策

在20世紀60年代后期，美國的一些城市中成立了諸如社區改造中心之類的機構，以幫助社區居民學習有關社區建設的知識和技術，為居民提供服務。而在聯邦政府方面，從1968年開始的新社區計劃和以后的示范城市計劃，審批援助款項時的先決條件就是要證明市民們已經真正有效地參與了規劃制定過程。

澳大利亞洲政府的規劃管理部門在審批一個項目時，不僅通過公示的方式向社會宣傳，同時征求周邊地區社區的意見，以保證規劃的合理性。

新加坡的城市規劃堪稱世界一流，這與新加坡政府重視公眾對城市規劃的參與有密切關系。新加坡政府充分發揮國家地理位置的優勢，與時俱進，善于規劃。城市規劃從策劃、修編、實施、管理，每一階段，每個環節，都廣泛調動公眾參與的熱情，積極采納群眾建設性的提議，集思廣益。同時，做到依法行政，依法辦事。管理從嚴，重法典，城市規劃的修編、審批、實施、管理都有完備的法律支撐和制度保障。

由上可見，國外城鄉規劃在加強公眾參與規劃方面的形式主要有:成立社區組織機構;廣泛宣傳，增強公眾參與規劃意識；形成制度，逐步將公眾參與納入規劃立法體系，設立強有力的仲裁機構和干練的組織部門，并且通過這些形式取得了顯著的成效。

4我國城鄉規劃中公眾參與存在的問題

目前我國規劃工作過程中也有一定程度上的公眾參與。但在全國大部分城市的實際規劃中少有公眾參與的實質性作用，仍舊停留在規劃展覽會或一般的問卷式民意調查上，而沒有上升到協助建立社區組織，以社區組織為單位的參與，因而沒有發揮公眾參與規劃對加強社區凝聚力，發展潛力的作用。總的來說，我國城鄉規劃中公眾參與就目前而言還存在許多不足，公眾參與規劃剛剛起步，任重而道遠。主要表現在：

（1）公眾參與規劃的普遍性不足。我國當前城鄉規劃的各項活動常常成為極少數專家和領導封閉式自我意志的充分表現。這種封閉式、內向型的城鄉規劃工作方式客觀上造成規劃不能同公眾對話，而只是片面的追求“宏偉政績”工程、向上級交差，公眾完全沒有發揮到作用。

（2）廣大公民對公眾參與的程度有限。在我國，沿海經濟發達地區和中西部落后偏遠地區，公眾參與規劃的廣度和深度參差不齊，很多未涉及城鄉規劃的關鍵領域，真正意義上的參與規劃也無從談起。

（3）公眾參與的機制不健全。公眾參與的順利開展要有法定的程序、強有力的仲裁機構和干練的組織部門，而我國政府為市民參與城市管理建立的制度渠道往往不能滿足市民的要求。

5公眾參與城鄉規劃的方法探討

一是采取多層次、多方式的宣傳，增強公眾參與規劃意識，普及城鄉規劃建設知識；二是是成立多種參與機構，如建立社區組織，實行以社區組織為單位的參與；再次是建立起城市規劃公示制度、聽證制度、法定圖則制度、政務公開制度等一系列措施，把公眾參與落到實處，切實發揮公眾參與的作用。

6結語

一個好的規劃應該在公眾的廣泛參與下制定，并在公眾的廣泛參與下實施。公眾參與規劃實質上體現了規劃以人為本、維護社會公平和追求社會民主的人類之永恒精神。若想順利推動公眾參與，那么最重要的是培養參與意識。形成參與意識，一方面需要將城鄉規劃公開、透明，允許并鼓勵公眾討論、評判；另一方面需要普及城鄉規劃知識，使公眾能夠利用基本知識與他人進行溝通、交流。“千里之行，始于足下”，規劃師應當責無旁貸地擔負起宣傳、普及規劃知識的重任。

參考文獻

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[7] 黃宏. 淺析我國當今城鄉規劃中的公眾參與[J]. 工程建設. 2008(04)

篇(6)

從實際案例來看，中興網信的智慧城市有以下特征：一是全面感知，通過泛在的傳感網絡和智能設備組成物聯網，對城市運行的核心系統進行檢測、監控和分析；二是充分整合，利用物聯網與互聯網的融合和統一，將數據整合為城市核心系統的公共資源，提供智慧的基礎設施；三是激勵創新，鼓勵企業和個人在智慧的城市基礎設施之上，進行科技和業務的創新應用，為城市提供可持續發展的原動力；四是協同運作，基于智慧的基礎設施，城市里的各個關鍵業務高效協同。

衡陽市電子政務管理辦公室黨組書記陶小平談到了云平臺對數字城市、智慧城市整體架構的重要意義時，打了一個形象的比喻：“對數字衡陽項目來說，集中、統一、共享的云平臺是綱，公安、交通、城管、應急等行業應用是目，綱舉則目張。我們只有抓住了云平臺這個核心，進行資源整合，實現集約化的規劃、建設與運營，才能走出過去各自為政、孤島系統、信息壁壘的困擾。”

北京大學數字中國研究院教授李琦對中興網信的智慧城市云平臺架構表示肯定。他表示：“過去我們一直談電子政務和數字城市建設中的信息共享問題，但落地很困難，一是體制問題，二是缺乏有力的平臺支撐。智慧云平臺概念的提出與落地，綜合了城市空間地理信息框架、云計算、大數據、移動互聯網等新技術要素，使城市信息化從電子政務的1.0時代、數字城市的2.0時代，邁向智慧城市的3.0時代成為可能。”

中興網信負責平臺的副總裁竇水華則表示：“中興智慧城市云平臺包括一個平臺和兩個體系。所謂一個平臺，就是把城市的數據共享交換平臺、應用支撐共享平臺及虛擬化平臺三部分融為一個整體，以一個統一的體系來滿足城市IT基礎設施資源整合、城市基礎數據信息整合、城市行業應用互通與共享三個層次的需求。兩個體系分別是標準規范體系和運營與安全保障體系。”

住房和城鄉建設部工程中心智慧城市首席專家楊崇俊說：“所謂建立城市數據共享交換平臺，是要建立分布式網絡環境下的城市數據共享交互平臺，這是我國近年來城市信息化建設的重要任務。數據共享交換平臺需要利用面向服務的理念進行構建，以XML為信息交換語言，基于統一的信息交換接口標準和數據交換協議進行數據封裝，利用消息傳遞機制實現信息的溝通，實現基礎數據、業務數據的共享交換，以及控制指令的傳遞，從而實現各部門智慧應用間的資源共享。各級地方政府人口數據、企業數據、宏觀經濟數據、空間地理信息在數據共享交換平臺上統一共享交換。”

“應用支撐共享平臺實際上可以看作是智慧城市的一個開放的PAAS云平臺。”竇水華表示，為了實現智慧業務的快速開發，應用支撐共享平臺需要提供數據支撐組件和能力引擎組件。數據支撐組件包括搜索引擎、報表引擎、數據分析引擎等模塊，可以用于快速開發數據檢索及分析類的應用模塊。能力引擎組件包括工作流、門戶框架、離線/在線流程設計器、表單設計器等模塊，基于這些模塊，云平臺可大幅提升上層應用的開發效率和質量。除了以上組件之外，應用支撐套件還需要包括一套完整的開放環境，用于將整個系統內部的數據和業務能力封裝為服務，并對第三方業務系統和應用開放。基于開放環境，第三方業務系統和應用可以在安全可控的條件下使用系統內部的數據，調用系統內部的業務流程，同時也可將第三方業務系統和應用的能力接入到系統內部，實現跨系統的數據和業務的無縫集成。

“城市的資源虛擬化平臺可以通過智慧城市云計算數據中心，對IT基礎設施資源進行整合，建立統一管控、動態調度、彈性增長、按需使用的IT資源池，提高資源利用率，避免重復和浪費。”竇水華介紹，“通過分階段的整合努力，希望能匯聚城市管理的有價值的信息，并能對海量數據進行分析與處理，實現ICT 基礎設施可共享，平臺能力及應用的可成長、可擴充的目標。”

薛宏建認為，智慧城市標準規范體系應該成為智慧城市建設和智慧城市產業健康有序發展的基礎。“作為智慧城市產業創新聯盟的副理事長單位，中興網信積極參與了工業和信息化部、住房和城鄉建設部關于行業規范的制訂工作。國家相關主管部門正在組織智慧城市健康發展的統籌工作，這是一場及時雨。”薛宏建表示，只有在統一標準規范下開展頂層設計、方案規劃、建設落地和運營等工作，才能統籌協調，從而最大化地發揮云平臺的作用，使得參與的企業實現開放和共贏。”

“以往一些項目都存在著不同程度的重建設、輕運營，重系統、輕安全的現象。”薛宏建表示，“運營機制與保障機制是智慧城市發揮長效作用，實現可持續發展的關鍵。信息通信在給人類發展帶來便利的同時，也帶來了很多信息安全風險，對企業和個人如此，對一個城市大系統更是如此。因此，必須在規劃方案中充分考慮到智慧城市的運營需求與安全需求，從體制機制、流程制度、技術手段上給予支撐保障。目前我們已將智慧云平臺的研發重點轉向統一的智慧城市運營管理平臺，使云平臺具備可運營能力。”

篇(7)

關鍵詞 快速工業化區域；建設用地；問題；制度優化；南海區

中圖分類號 F293.2

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2007)01-0096-06

世界經濟發展的歷史表明，所有已實現現代化的國家和地區，必然經歷了由農業社會向工業社會的轉型，工業化是現代化不可逾越的階段[1]。改革開放以來，在我國珠江三角洲和長江三角洲等沿海發達農村地區，工業化快速發展，工業化水平迅速提升，經濟社會結構急劇變化。與此同時，快速工業化區域普遍出現城鄉建設用地迅猛、無序擴張，城鄉土地利用混雜、相關利益沖突頻繁等諸多土地問題[2～3]。而這些問題又與當前城市化過度滯后于工業化等現象密切關聯[4]。

如何合理引導土地開發，構建緊湊高效、布局合理、發展有序的建設用地空間結構，是快速工業化區域持續發展的重要命題，而改革和完善包括土地管理體制在內的城鄉管理制度，是解讀該命題的關鍵。本文運用新制度經濟學原理，結合典型案例，從制度變遷與創新的視角對快速工業化區域建設用地問題進行研究，并提出優化策略，旨在為這一新興地域類型的建設用地發展提供理論參考。

1 新制度經濟學關于制度優化的一般理論

新制度經濟學發源于科斯的交易費用概念和替論，該理論與制度變遷等理論體現出深刻的制度優化、制度協調和制度轉換思想。新制度經濟學的研究表明，制度是繼天賦要素、技術、偏好后經濟理論的“第四塊基石”。制度是一個社會的游戲規則和為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約，是規范個人行為的規則，由正式規則、非正式規則與實施機制三部分構成[5～6]。制度的核心功能是給市場經濟中的經濟人提供激勵與約束，而這一功能的發揮是通過抑制機會主義行為、提供有效信息、降低不確定性和交易成本等途徑來實現［7]。

在新制度經濟學看來，制度變遷是內在動力和外部競爭共同作用導致制度非均衡的必然結果。當制度外的變化促成了外部利潤的形成，而這些潛在的外部利潤又無法在現有的制度安排內實現“內在化”時，人們就會尋找一種新的制度安排，以便獲取這些獲利機會[8]。制度優化或創新就是消除制度供給不足或過剩等制度非均衡，從而實現制度均衡和資源帕累托最優配置的制度安排。

改革開放以來，我國經濟社會蓬勃發展，生產力與技術水平快速提升，經濟環境發生顯著變化，原有土地管理體制及相關制度安排的效率必然遞減，無法適應和滿足新形勢下經濟社會發展的要求，從而產生諸多土地問題特別是建設用地問題，形成新的制度需求，這在快速工業化區域體現得尤為突出。

2 城鄉建設用地問題的實證研究

2.1 研究區概況

佛山市南海區位于珠江三角洲腹地，毗鄰港澳，接壤廣州，環境得天獨厚，素稱“魚米之鄉”，也是著名僑鄉。土地總面積1 073.8 km2，轄2街道6鎮，戶籍人口106.6萬，總人口約210萬。南海區居廣州往粵西、大西南、東盟地區交通要沖，廣茂鐵路、珠江干流、321國道、325國道、廣佛、廣肇、佛開等多條高速公路穿境而過，交通極為便利。

改革開放以來，南海經濟社會有了很大發展，民營經濟興旺發達，“南海制造”熠熠生輝，2005年南海位居全國百強縣（市）第六名，參照H?錢納里的經濟發展階段模型，已進入工業化中期階段的后期。由于南海改革開放初期實行分散化的農村工業化和城鎮化政策，推行“六個層次一起上”的發展方針，“村村點火、戶戶冒煙”辦工業，導致工業用地為主的城鄉建設用地(本文研究的城鄉建設用地包括城鎮、農村居民點和獨立工礦用地，不含其他建設用地。)全面粗放擴張，中心城鎮發展滯后。目前全區非農產業和非農就業比重均超過90%，而本地城鎮化水平僅約50%[9]，城鎮用地僅占總建設用地面積的15%左右，半城市化現象及其問題較為普遍，土地集約、合理、可持續利用受到制約。如何通過制度創新，適時調整社會經濟與城鎮發展戰略，實現空間重構和資源重組，優化城鄉用地結構和布局，是當前南海及其他快速工業化區域亟待解決的重大課題。

唐常春等：快速工業化區域建設用地問題與制度優化研究――以佛山市南海區為例中國人口?資源與環境 2007年 第1期2.2 建設用地主要特征與問題分析

2．2．1 規模急劇擴張，內部發展失衡

快速工業化區域由于國內外資本的快速投入與集中，第二、三產業特別是工業迅速發展，必然帶來對土地的旺盛需求。雖然長期實行“單一口子”供地政策，但市場機制不夠完善，市場對土地資源的基礎配置功能未能充分發揮，供應難以反映、滿足和引導需求。在當前我國相關法制不甚完善的背景下，由于經濟利益和制度設租的刺激，快速工業化區域普遍滋生土地隱形市場，最終導致城鄉建設用地規模失控，人為加劇用地矛盾。

根據歷史統計數據和最新土地更新調查成果，20世紀90年代以來，佛山市南海區城鄉建設用地規模急劇擴張，所占比重迅速提高（圖1、圖2）。1991年城鄉建設用地規模為12 339.1 hm2，占土地總面積的10.72%[10]；1998年規模迅速增至34 809.8 hm2，比重上升至30.26%；至2004年末規模進一步增至45 468.2 hm2，比重高達42.34%。近年來，隨著全區產業逐步升級、經濟發展質量提高和土地管理制度的加強，城鄉建設用地擴張速度有所減緩，但建設用地供需矛盾依然突出，建設占用與耕地保護之間的沖突未能明顯緩解。

全區城鄉建設用地規模變化的內部差異顯著（圖2），其中獨立工礦用地上升幅度較大，占城鄉建設用地比重由1991年的19.49%迅速上升至1998年的49.44%和2004年的59.45%，年均增量高達1 894.24 hm2。20世紀90年代以來，南海相繼撤縣設市和撤市設區，城市建設發展較為迅速，用地不斷增加，目前用地規模達到2 330.6 hm2，但仍僅占城鄉建設用地的5.13%，土地總面積的2.17%。同時，南海建制鎮和農村居民點用地緩慢增長，從用地角度反映出全區城鎮建設明顯滯后于工業化發展速度，農村剩余勞動力未能真正大規模向城鎮遷移，建設用地的級差收益和綜合效益未能充分實現。

2．2．2 空間無序分散，結構嚴重失調

改革開放以來，南海區受“離土不離鄉”、“進廠不進城”等農村工業化政策影響，實行“遍地開花”式工業化發展道路，工業園區過多、過濫建設，導致工業用地全面擴張，“村村像城鎮，鎮鎮像農村”，城鄉混雜，居住與工業用地混雜，用地布局分散，并衍生出重復建設、權益紛爭、環境污染、景觀破壞等諸多土地問題，土地集約化、規模化利用以及城鄉協調發展受到嚴重制約。

通過計算南海區土地利用類型區位熵（專門化率），可以找出全區具有一定優勢的用地類型；通過分別計算某用地類型在各鎮（街道）的區位熵，則可大致反映該用地類型的空間集中程度。用地類型區位熵（Q）計算公式為：

Q=（a/A）/（b/B）

式中：a為某鎮（街道）某土地利用類型面積;A為全區該土地利用類型面積;b為某鎮（街道）土地總面積;B為全區土地總面積。

南海區城鄉建設用地整體分布比較分散（圖3），除中心城區桂城以外，各鎮（街道）Q值均處在0.50～1.50之間，其中里水、丹灶、西樵和九江等區位較為偏遠的鎮域Q值＜1.0，距離因子作用有一定顯現。各用地類型中，獨立工礦和農村居民點用地集中程度均較低，區域差異不甚明顯，很大程度上決定了全區建設用地的空間分布特征；城市和建制鎮用地集中度相對較高，但整體規模偏小。

獨立工礦和農村居民點用地的片面、粗放擴張，大大削弱了快速工業化區域城鎮發展的產業拉力和空間動力，妨礙了土地集約高效利用和第二、三產業的快速發展。目前南海區獨立工礦和農村居民點用地比重過高，分別占城鄉建設用地總量的59%和24%；而城市與建制鎮用地比重過低，僅占5%和12%（圖4）。城鎮建設中亦存在工業用地偏大，道路廣場和市政公用設施用地不足，建筑密度過高，環境質量偏低等問題，用地結構需作重大調整。

2．2．3 城鄉缺乏統籌，區域協調不力

快速工業化區域城鎮密集，農村經濟較發達，城鄉界限模糊，城鎮規模等級不甚明確。近年來南海區城鎮化進程加快，但城鎮化水平提高在促使城鎮用地增加的同時，農村居民點用地未能相應減少。1991-2004年，全區城鎮用地與農村居民點用地分別增加5 961.5 hm2和2 542.5hm2。城鄉用地缺乏互動的二元結構，不僅導致農村用地集約度較低、閑置和低效利用狀況無法根本改變，同時也影響到城鄉各類用地問題的整體解決，制約城鄉的協調發展。

由于行政管理體制等局限，快速工業化區域用地發展缺乏橫向協調，功能布局沖突，協調力度亟待加強。雖然南海區城鄉用地的地域分工已經基本形成，土地利用的區域特色比較明顯，但用地結構與布局不夠合理（圖5）。大瀝、羅村街道屬于中心城鎮發展區，獨立工礦用地比重過高，城鎮用地比重過低，嚴重制約用地效益提升、服務業空間拓展和人居環境改善；獅山要發展成為南海次中心城區和最大工業基地，然而第二、三產業用地未能統籌規劃，服務業用地太少，不符合土地利用和經濟發展的客觀規律。另外，某些區域產業發展和基礎設施建設缺乏統籌，布局不甚合理，造成基本農田流失、農業生產條件破壞和生態環境景觀損害，并影響到相鄰區域發展。

3 城鄉建設用地發展的體制分析

3.1 雙二元管理體制影響用地配置效率

雙二元管理體制既指用地管理的城鄉分割，又指城市國有土地出讓的“雙軌”并存，是我國漸進式改革和新舊體制轉型時期的產物。根據交易費用和制度變遷理論[5]，雙二元管理體制必然引發一系列矛盾和沖突，阻礙土地市場的正常規范流通和交易，從而一定程度上導致土地資源配置低效、無序狀態，這在經濟較為發達的快速工業化區域表現尤為突出。

快速工業化區域用地管理體制上的雙二元化直接反映在土地低價征用、政府壟斷出讓與以集體土地為基礎的農村工業化之間對土地資源的爭奪上。建設用地供給實際是按規定征用后使用、村鎮自行開發使用和違法違章建設使用三部分構成，并未真正實現統一管理，結果導致各類開發園區“遍地開花”，建設用地規模增長處于失控狀態。另外，城鄉用地管理權能分散導致城鎮用地特別是建制鎮用地空間增長緩慢、總量偏小，與整個區域城鎮化進程和城鎮建設要求不相稱。

3.2 農村土地產權不完善削弱激勵與制約機制

科斯定理認為，合法權利的初始界定是市場交易的基本前提，并對經濟制度運行的效率產生影響[7]。目前我國快速工業化區域農村土地產權很不完善，主要表現在所有權主體泛化、產權邊界模糊以及產權殘缺等方面。農村土地歸農民集體所有，但具體歸屬于哪一級集體，法律并未明確規定，從而導致多元主體的權利之爭。同時產權邊界模糊，各產權主體之間的權利與義務界定不清，產權利益難以得到明確保障，從而人為增加市場交易成本和不確定性，削弱了產權制度應有的激勵和約束功能，最終影響土地資源配置的效率與合理性。

南海作為國務院批準建立的全國農村改革試驗區，從20世紀90年代初開始，陸續在全區農村范圍內推行農村土地股份合作制，對促進南海經濟發展起到巨大的推動作用[11]。與此同時，現行股份制度普遍存在股權殘缺、股權封閉與股權設置不合理等問題，影響股份制度效率與績效的發揮。股權殘缺與封閉性主要源于社區封閉性，必然造成產業布局分散與用地粗放擴張，從而影響人口與資本的流動，影響產業的集中與升級，影響農村工業化與城鎮化持續發展。

3.3 城鄉市場發育不平衡誘發用地投機行為

由于我國城鄉土地制度變遷的不平衡性和非同步性，城鄉土地市場發展呈現顯著不均衡［11]。目前我國城市土地使用權市場已經基本建立，為城市土地合理利用和城市建設提供了制度保障。農村土地的所有、使用、分配等權力較為復雜，牽涉到多方利益，關系農民生存保障等諸多重大問題，有關集體土地資源配置和資產管理的相關法規政策不健全、不完善，土地市場化程度相對較低。

新制度經濟學認為，制度供給不足或滯后導致制度漏洞出現，從而誘發機會主義行為[7]。農村土地市場發育滯后，必然為行政權力的設租與尋租打開了空間[12]，農用地與建設用地的產出收益差異，城鄉建設用地因政策管制產生的租值差，直接成為土地行政干預的設租與尋租源頭。快速工業化區域以“補辦歷史用地手續”等各種形式為藉口，通過權力交易使農地轉用合法化，現象較為普遍。1997-2004年南海區違法用地面積3 091.55hm2，其中未批先用部分占90.55%，違法宗數達到1 846起。與此同時，集體土地私下交易和灰色土地市場較為活躍，影響土地資源的規范管理、合理保護和節約集約利用。

3.4 部門規劃不協調制約土地合理利用與保護

在城鄉土地管理依據上，土地利用總體規劃和其他部門建設規劃不協調、不同步甚至相互沖突，這給建設用地規劃審批、管理和實施工作帶來諸多不便，土地利用總體規劃沒有起到龍頭作用，反而成了適應性規劃。快速工業化區域主要是以國有、民營和外資經濟為動力，以資本、土地和勞動力等生產要素投入為拉力，利益主體多元而分散。部門規劃脫節必然導致建設用地管理無法集中統一，土地利用的粗放性和盲目性、用地結構和布局的不合理性以及土地資源浪費也就在所難免。

快速工業化區域在經濟快速發展的同時，大多數農民建房和村莊建設缺乏規劃引導與約束，導致其大多沿公路等交通線路粗放擴張，住宅與工業建筑混雜，基礎設施不配套，人居環境惡化。另外，農民宅基地規劃管理不到位，受經濟利益驅使或傳統觀念影響，建新屋不拆舊宅，形成大量出租屋或“空心村”，村莊建設用地浪費較大。

4 城鄉建設用地制度優化對策及措施

4.1 完善土地產權和城鄉用地管理制度

（1）完善產權和利益分配制度。制度供給不足是快速工業化區域城鄉用地矛盾與問題的主要根源，而產權制度不完善是其關鍵。在體制轉軌動態過程中，通過明晰產權，清楚界定政府、農村集體、農戶各方權利邊界，形成各自權力的剛性約束，完善產權制度，實現土地權益合理分配，是化解諸多土地問題和優化城鄉用地的必由之路。

（2）進一步改革農村土地股份制。針對當前農村土地股份制存在的問題，應該逐步推廣和深化“固化存量、出資購股、開放流動”的改革。存量股權的福利配置對象是既有成員，數量人人均等。對新生兒和婚嫁遷入人口，實行出資優惠認購股權。允許股權無障礙流轉、繼承、贈送和抵押，真正實現股權資本化，為土地集約經營和農民轉變身份、擇業遷徙創造條件，促進快速工業化區域的城鎮化進程。

（3）統籌和協調城鄉用地管理。制度創新和技術創新是快速工業化區域未來經濟增長的主要推動力，完善城鄉用地管理體制是提高土地資源配置效率、促進區域經濟持續增長的重要途徑。通過理順行政管理體制中層級制與職能制并存的矛盾，優化政府職能定位，使各級政府的利益目標、資源調控和行為方式等保持一致，以此降低制度管理成本，縮小設租、尋租空間，解決城鄉用地缺乏統籌等問題。

4.2 建立統一、規范的城鄉土地市場體系

（1）逐步實行城鄉土地市場一體化建設。土地價值具有整體性，土地市場本應是一個有機的統一體。但由于目前快速工業化區域城市用地和農村用地背負的社會責任不同，造成城鄉土地市場的人為分割。因此，首先應完善農村社會保障和就業保障體系，為農村土地合理“減負”。同時應該對耕地、基塘等優質農用地實行特殊的國家保護和扶持政策，強化用途管制。在此基礎上，逐步取消土地供應“雙軌制”、土地使用等級制和取締土地隱型市場，從制度上避免土地投機行為，逐步建立起統一、開放、規范、有序，城鄉和各種所有制一體化的土地市場體系。

（2）建立和完善農村集體土地市場。在明晰土地產權的前提下，建立農村集體建設用地市場，完善集體建設用地流轉機制和配套法規，實行集體土地與國有土地“同地、同價、同權”有償使用制度，是解決當前快速工業化區域農村土地隱性流轉的根本出路，也是推動工業和服務業向城鎮集中、集聚，從而強化規模經濟效應的必然要求。與此同時，農用地非農化應實行國家調控和市場配置相結合的有效機制，逐步培育農用地非農化市場，而不應單純采取行政性的征地辦法。國家調控農用地非農化的措施主要包括土地用途管制、土地規劃、稅收和土地登記等。

（3）創新和加強土地市場法制監管。借助先進的技術手段和管理手段，將技術創新與制度創新相結合，建立科學、高效的土地供求監測和預測機制，準確把握土地市場運行走勢，為政府適時調整和制訂有關政策提供科學依據。同時要加大土地執法力度，整頓土地市場秩序，建立規范、有序的土地市場競爭機制。土地市場監管應建立責任人制度，納入政府政績考核體系，并定期向社會公示相關信息，以利于社會公眾監督。

4.3 高起點和高標準做好村鎮建設規劃

（1）實行“規模規劃”，強化規模控制。村鎮規劃要依照城鎮體系規劃和社會主義新農村建設的要求，以促進快速工業化區域經濟社會健康發展和集約用地為指針，明確村鎮建設的長遠規劃格局，將傳統的“時限規劃”調整為“規模規劃”模式，通過科學預測未來人口規模、經濟發展趨勢等合理確定村莊與城鎮近遠期用地規模。村鎮規劃區之外的農用地實行嚴格的用途管制，零散農村居民點要在現狀基礎上加以逐步縮并。

（2）農村宅基地管理采用“三控模式”。針對當前快速工業化區域農村宅基地實際占地遠遠超過批準占地的扭曲現象,農村宅基地規劃及管理應積極采用“三控模式”。一要控制農戶主房占地；二要控制庭院、附房等用地界線,并將它們全部納入非農建設用地審批指標；三是嚴格控制宅基地數量，嚴格執行“一戶一宅”的法律規定，有序清理多余宅基地。在強化農村宅基地微觀控制的同時，積極引導第二、三產業向城鎮和園區集中，更好地實現集約用地和合理用地之目的。

（3）強化功能分區，優化空間結構體系。針對快速工業化區域農村建設用地粗放擴張、零亂布局、功能混雜等不良現狀，村鎮建設規劃應強調用地功能分區,建立合理、高效、優美的空間結構體系。同時，應合理布局村鎮公共設施用地和道路用地，鼓勵打破村民小組界線和相對集中建設，逐步實施村莊歸并與整治計劃，有效推進農村建設用地整理。

5 結論與展望

（1）快速工業化區域城鄉建設用地普遍存在規模急劇擴張、布局無序分散、結構嚴重失調、城鄉缺乏統籌等諸多問題，深層成因主要包括土地、戶籍、行政管理以及經濟社會發展模式等多個方面，其中雙二元管理體制、農村土地產權不完善、城鄉土地市場發育不平衡和部門規劃不協調等是重要的體制因素。

（2）快速工業化區域應該深化土地、戶籍及行政管理等綜合改革，調整經濟社會發展戰略，促使產業與人口空間轉移和集中，并與經濟和就業非農化進程同步，促進工業化和城鎮化健康發展。其中建設用地制度優化對策主要包括完善土地產權和城鄉用地管理、建立統一規范的城鄉土地市場以及高起點和高標準做好村鎮建設規劃等。

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