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關鍵詞：鄉村治理;治理主體;鄉村精英;農業現代化

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）31-0067-02

20世紀末，治理一詞才逐漸為大家所了解。學術界關于治理的概念和定義是這樣的：治理是各種公共的或者私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和[1]。一方面體現公共權力的多元化，政府，非政府機構，社會組織和個人自身都可以作為權力的主體。另一方面，各治理主體之間是一種互相依存，互相協調的關系。而鄉村治理界定了治理的主體和范圍，很多學者對鄉村治理都提出了自己的理解。和雪峰認為，鄉村治理是指如何對中國的鄉村進行管理，從而實現鄉村社會的有序發展;黨英國把鄉村治理看作一種制度和系統，涉及選拔優秀干部，變更政府行政規程、監督政府廉政建設等，是多個鄉村主體在協商合作的基礎上共同管理鄉村事務的自主管理，提高村民參與政治的積極性，將村民納入鄉村治理的管理體系融合多方力量對鄉村進行共同治理的過程;吳克偉認為，鄉村治理主要是運用公共權威對鄉村社區進行組織管理，構建鄉村秩序，推動鄉村發展。簡言之，鄉村治理是針對廣大農村地區，由國家和社會共同作用形成公共權威，實現對鄉村社會的調控、引導和管理，以求最大限度地增進共同利益，實現農村發展的動態過程。

一、鄉村治理的概念與內涵

對于鄉村治理的定義和概念的不同解讀，實質上都包含了以下的共同點：第一，治理主體的多元化是鄉村治理的重要條件，國家，政府，社會組織能夠獲得廣大村民的信任與支持，尤其是能夠吸引社會與鄉村精英參與管理。第二，治理主體能夠在思想上與時俱進，根據實際情況，選擇合理的治理方式化解矛盾和危機，做出實質性的工作，構建良好的服務體系。第三，鄉村治理的目的都是為了維護農民利益，提高農民的思想文化素質，發展現代化農業，使占9億人口規模的廣大農村成為我國現代化的重要推動力而不是阻力。

二、鄉村治理的時代特征和困境

中國的現代化進程在很大程度上取決于農村現代化進程，沒有農村的現代化就沒有中國的現代化。鄉村的治理不同于一般的地方治理，是一個關系國計民生的重大問題，“三農”問題歷來是國家和政府關注的焦點。本文先從現有的鄉村治理模式出發加以分析，試著探究新的治理模式。

改革開放以來，針對三農問題，政府打出了建設社會主義新農村和農業現代化的口號，在鄉村治理采取村民自治的模式，設立村民委員會，民主程度進一步提高，農民的積極性也得到鼓勵，鄉村治理的水平和質量都取得了一定的成效，農村建設有了一定的進步，然而，在新的形勢下鄉村治理又面臨著新的危機和困境。

1.聯產承包責任制存在缺陷。聯產承包制是改革開放后農村的主要制度，雖然帶動了農民的積極性，農村經濟有了一定的發展，但是在與城市經濟快速發展的對比之下，小規模，小戶生產已經不能滿足人們對物質的要求，因此出現很多空心村現象，很多勞動力由農村轉移到城市，農村里只剩下了婦女、老人和兒童，在物欲橫流的時代，鄉村正在被遺棄，急需發展農業現代化來彌補小規模生產的缺陷。隨著勞動力大量轉移到城市，社會出現了很多問題，留守兒童數量多，土地資源浪費嚴重，農村資源閑置，城市擁擠，資源緊缺，要解決這些問題，只有為農村發展尋求新的出路。只有讓農民的生活水平提高，縮小城鄉差距才能發揮農村的潛力。所以農業現代化的發展就顯得特別重要。農村的資源很豐富，有形資產與無形資產都存在巨大的發展潛力，在農業發展未形成大規模產業時，政府應該鼓勵農民積極進行嘗試，養殖業，畜牧業，零售業，旅游業等防止產業單一化，并給予指導和培訓。近年來，很多鄉村的旅游產業都取得了很大的進展，旅游產業可以帶動交通運輸業，飲食，娛樂等服務業的發展，旅游產業是農業現代化的一個重要方面。在農村產業化發展過程中，政府應該給予合理的指導和鼓勵，讓農民動起來，讓農村活起來。

2.城鄉二元現象嚴重。二元現象是發展中國家現代化進程中的重大障礙，若不盡快解決，我國的現代化進程將會停滯不前，甚至中斷。城市居民、發達地區居民與農村地區居民收入差距加大，會引起農村居民的憤怒和不滿，導致社會不穩定，為現代化建設埋下隱患。統籌城鄉發展是解決二元現象的重要手段，僅靠農村本身的力量來促進農村的發展是遠遠不夠的，鄉村治理不應該走單純的“以農治農”“以鄉治鄉”，鄉村與城市在發展模式、生存習慣、生活方式，自然環境都存在著巨大的差別，二者是互相依存的關系，鄉村治理離不開城鄉的統籌發展。城鄉的統籌發展需要國家強有力的制度支撐。統籌城鄉發展，要從多個方面進行。第一，統籌城鄉社會事業發展，主要指的是城鄉的基礎設施建設，農村的基礎設施簡陋，需要政府在政策上的傾斜，讓人們的生活更加便利，讓農村居民感受到黨和政府對他們的重視，從而加強對黨和國家的信任。第二，統籌城鄉文教衛生事業，城市的文教衛生事業在穩步發展的同時，農村的文教衛生工作由于先天的薄弱更需大力發展，文化教育與衛生工作要依靠國家政府的監管，讓農村的孩子和城市的孩子一樣能夠接受良好的教育，農村居民能夠和城市居民一樣在家門口就醫，加深農村居民對鄉村的歸屬感。第三，統籌城鄉社會保障制度，通過國家收入再分配維護社會公平，讓農村居民能夠免除后顧之憂，聚精會神搞建設。

3.鄉村治理主體存在缺陷，治理資源匱乏，主要包括治理主體單一，農村精英流失。民主建設需要重點加強，要聽取多方意見，完善農村選舉提拔制度，現在的農村治理中，政府處于主導地位，農民處于被動地位，農民積極性低，導致農村公共事務癱瘓，鄉村不能作為一個整體齊心協力搞建設。

治理主體單一，農民民主政治素質亟待提高。很多農村中的黨委書記連任很多年，農村居民對農村選舉比較冷漠，參與民主建設的熱情也比較低，這就使得干群之間隔膜加深，不容易團結起來干大事。這很大程度上是因為農民的思想文化素質較低，沒有自主意識，不能夠較好地履行義務行使權利，發揮主人翁作用。還要積極發揮新型農民合作經濟組織對鄉村治理的影響，引進社會資金和管理經營體制，為鄉村建設積累經驗和資金。

鄉村精英外流。鄉村精英在鄉村社會發展和鄉村治理中起著關鍵作用，這不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在現代社會的重要性。賀雪峰指出，精英在農村社會中扮演重要角色，他們一方面對國家的政策有理解能力，另一方面與普通村民聯系密切，所以農村精英是溝通干群關系的橋梁[2]。我們知道華西村、的鄉村治理奇跡，我們在想到華西村的時候就想到了吳仁寶，的發展離不開王宏斌，所以無論什么樣的農村社會，無論多特殊的情況，精英的角色都對農村的發展產生至關重要的影響。而在過去的二十年間，由于農村經濟狀況差，農村精英流失嚴重，這些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里擔任干部或留在村里發展，精英人群的流失是信息、知識、觀念、技術的流失，如何吸引精英人群來建設鄉村，減少精英人群流失，是我們急需解決的問題。雖然近年來國家政策鼓勵大學生回鄉村擔任干部，即我們說的大學生村官，在部分地區有了一些影響，但具體情況與預想相差甚遠，很多大學生因為農村的條件太差，只是掛名，并沒有實質的工作和鄉村建設的熱情，村民只知有大學生村官，卻不知姓名，一年也見不到幾次面，鄉村精英急需回歸。

三、鄉村治理的建議和對策

在當前情況下，鄉村治理的推進需要做出如下調整。

首先，最重要的是鄉村治理主體的多元化，治理主體多樣化在鄉村治理過程中起著關鍵作用，使得鄉村發展可能性增多。政府、非政府組織、社會組織、村民自身都是鄉村建設的主體，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部選拔、培訓、激勵機制，從全局考慮，為村民的利益著想。村民也要提高自身素養，提升自己的主人翁意識，履行自己的義務，享用自身的權利，提高鄉村民主建設水平;要發揮新型農民合作經濟組織對鄉村治理的影響，新型農民合作經濟組織，使得社會資金投入農村，可以借鑒這些組織的管理體系，以及吸收農村勞動力，為農業現代化注入新的活力。未來的鄉村治理將呈現由鄉村主導到市場主導轉換的趨勢。

其次，農業產業化是我國農村繼聯產承包制后的又一大變革[3]，農業產業化的實踐使得我國的農業發展及農村面貌發生了深刻變化，并將有著長遠的生命力，農業產業化的發展要調整產業結構優化升級，農業產業結構是一個有機整體，要對鄉村產業結構進行整合和調整，提高鄉村的資源利用率。農業現代化要轉變只有第一產業的傳統，向第二三產業轉移。

最后，在廣大農村地區，農民文化素質逐漸提高，產業發展剛剛開始，各方面逐漸起步的時刻，政府的指導和政策傾斜是必需的，政府應在鄉村治理上加大對基礎設施的建設力度，發揮城市對農村的拉動作用，充分發揮農民的生產積極性和建設社會主義新農村的積極性。

鄉村治理是一個長期的發展過程，各地的情況也各不相同，我們要借鑒國內外的成功經驗，以理論指導實踐，從實踐中尋找規律，在國家政府的指導下充分發揮鄉村居民的積極性和主動性。鄉村治理情況涉及多方面的因素，各因素的發展速度不同，我們只能先從緊要處著手，然后逐漸鋪展開來。同時尋求多個方面發展的可能性，從而推進新農村建設，影響國家的現代化進程。

參考文獻：

[1]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].倫敦：牛津大學出版社，1995：23.

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關鍵詞：鄉村治理；理論；綜述

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022

Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.

Key words： rural governance； theory； summary

自20世紀20年代起，研究農村問題的專著在我國陸續面世。1998年，在治理理論的基礎上，華中師范大學學者提出“鄉村治理”的概念。隨著該理論在鄉村管理工作中的廣泛應用，學術研究也愈來愈深入，從現有文獻來看，學者們的研究主要集中在鄉村治理主體、治理權力配置方式、治理目的以及治理過程等4個方面[1]。

1 鄉村治理研究的主要觀點

1.1 鄉村治理內涵

在治理主體方面，趙樹凱[2]認為，鄉村治理中多種主體參與，通過協商談判等方式來解決分歧，實現共同治理。郭正林[3]提出，鄉村治理的主體應該是鄉鎮的黨委政府及其附屬機構，以及村委會等村級組織和各種民間團體。在鄉村治理目標上，賀雪峰[1]認為“鄉村治理是實現鄉村社會的有序發展”。其中“有序發展”也就是公共利益所在。徐勇指出進行現代化鄉村建設是治理的目標。

1.2 鄉村治理機制

由于公共信息不透明等原因，腐敗問題日益嚴重。陳力予等[4]提出戶代表會議制度，以戶為單位，成立村民小組會議，協商、監督村務。王朋琦等[5]指出新農村建設在操作機制上要走出傳統誤區，禁用“指標攤派”的方法，慎用“試點推廣”的方式，避免“典型激勵”的慣性，樹立法律至上的理念。在解決農村公共產品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農村公共財政運行體制，改革農村公共產品供應機制[6]。針對當前村民選舉非理性投票過多，精英政治受到阻礙的現象，盛義龍[7]提出選舉機制要與鄉村治理保持整體一致性，特別需要與經濟發展、社會穩定相結合。

1.3 鄉村治理模式

陳洪生[8]以村民自治實施效果為出發點，通過對影響社會自主性的發育與發展的4個基礎性條件――經濟發展、利益分化、公民素質以及政府控制和主導社會力量的程度的分析，提出了自覺自治鄉村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設為例，提出構建可運轉的鄉村治理模式。將治理融入幸福村居建設之中，并使其機制化，使得鄉村的發展更加人性化和可持續化。王海俠等[10]通過對江西分宜的鄉村治理模式進行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來進行治理探索，以黨建強化鄉村治理的思路的分宜模式，運用“黨建+”理念，強化農村基層組織建設，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農民合作經濟組織的鄉村治理模式。這種模式是農民合作經濟組織與鄉村治理結合的產物，將農民合作經濟組織參與到鄉村經濟、政治和社會建設之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農民置上”的本原模式。在這種模式下農民始終作為受益和實施建設的主體，其政策效果具有擴散效應。

1.4 鄉村治理路徑

張繼蘭[13]認為可以通過完善協商互動機制、建設服務型政府等路徑來解決鄉村社會自主性缺乏、鄉村組織不健全、治理機制不完善等問題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉村治理為考察對象，提出了大力發展農民合作組織、完善鄉村的治理結構和切實解決鄉鎮財政困難、加強農村基層組織建設等路徑開展鄉村治理。唐紹洪等[15]提出在現有的基礎上對各決策主體進行權力關系界定，走多元化主體治理的科學發展道路。趙艷霞等[16]在調查唐山農村新民居建設后，提出鄉村治理的成功路徑是開展新民居建設。蘭海洋[17]認為當前要實現中國鄉村善治，有三大治理路徑：一是優化治理結構，政治生態和諧化；二是推進新型城鎮化建設，實現城鄉一體化和農業現代化；三是平等化城鄉公共服務。

2 鄉村治理存在的主要問題

2.1 基層民主建設滯后

因鄉鎮基層民主建設的滯后性導致很難有效推進村民自治的民主化進程。在王華[18]看來，由于缺乏有效監督，腐敗現象嚴重。賄選、不合理決策與管理現象屢有發生。高寶琴[19]提出當前村民自治組織長期缺乏有效組織形態，是治理危機出現的重要因素之一。歐陽雪梅等[20]認為基層政府缺少民主素質教育，致使村民主人翁意識不強，從而導致村民自治能力不強。

2.2 鄉村治理主體混亂，機構權利分工不明

歐陽雪梅等[20]認為由于治理權力配置不明，一方面導致村委會與村黨支部在權力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標的實現。鄭紅娥等[21]提出，國家行政權和村莊自治權的沖突是目前鄉村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機構、人員改革是鄉村治理面對的困境之一。

2.3 鄉村債務問題突出，農民生活不夠寬裕

在李文政[23]看來，鄉村治理面對的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經濟發展落后與農民積貧積弱問題同樣嚴重。趙艷霞等[24]提出鄉村治理的制約條件包括民主化的現實制約、法律制約和經濟制約。袁金輝[25]認為目前鄉村仍受到小農經濟的束縛，收入低，債務多。鐘宜[26]提出因財政經費短缺，鄉鎮為發展只得過度干預村莊事務。同時基層政權缺少財政來源，村、鄉兩級財政缺口過大，故造成當今治理困境。

2.4 其他方面

劉勇[27]認為由于我國幅員廣闊，經濟發展不平衡，各地村民政治素質不齊。當利益受損，無法通過正常渠道及方式維護自身利益時，越級上訪、申訴或暴力對抗等就容易成為他們維權的工具，這嚴重破壞了鄉村治理的政治環境。陳柏峰等[28]認為灰色勢力是治理鄉村的一個惡疾。

3 完善鄉村治理的對策

3.1 推進基層民主建設，完善村民自治

李文政[23]覺得加強服務型政府建設，組建公共服務體系，重視村民自治，發揮村委會作用是治理鄉村的路徑之一。張志英[29]認為進行新農村建設需加強村民自治、大力發展創新村民組織。李莉等[30]提出鄉村治理的關鍵是兩個尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。

3.2 加強鄉鎮制度建設，加快服務型步伐

在馬寶成[31]看來，完善鄉村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強建設現代化村莊。韓冰[32]提出解決當前問題需要根據現實情況進行鄉鎮體制改革，完善管理模式，規范和完善有關村民自治法律法規，大力發展村民組織，建設現代化鄉村。陳雙鵬[33]認為減少治理危機出現的方法有改革基層組織，特別是鄉鎮政府；建立村民參與政治的合理機制，動員建立村民組織。

3.3 提高村民民主素質，加強政治文化學習

張曉忠等[34]認為要在尊重村民權利和自由、保障村民權益的基礎上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環境。因此需要對村民開展政治參與培訓，推動村民合法合理參與政治生活，為鄉村政治和諧化發展提供有效保障。歐陽雪梅等[20]認為開展村民意識教育是完善鄉村治理的對策之一。

4 結束語

綜上所述，學術界對鄉村治理理論進行了較全面的研究。不少學者研究了鄉村治理的內涵、機制、模式、路徑，分析了鄉村治理存在的問題及原因，取得了一些有價值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統性和整體性，鄉村治理機制和鄉村治理模式的研究還需進一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實證研究更是鮮見。從趨勢看，不但要重視鄉村的理論研究，更要注重對鄉村治理實踐中具體問題的分析，尤其是對個案經驗的總結；研究方法應當多樣化，尤其是運用數理模型和先進技術手段進行實證研究。

參考文獻：

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[2]趙樹凱.新農村建設呼喚新的治理[J].中國發展觀察，2006（3）： 26-28.

[3]郭正林.鄉村治理及其制度績效評估：學理性案例分析[J].華中師范大學大學學報，2004（4）：24-31.

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[32] 韓冰.關于完善新農村建設中鄉村治理問題的思考[J].山東師范大學學報，2006（5）：114-117.

篇(3)

論文摘要：近年來，我國鄉村旅游快速發展，但從總體上講仍處于發展的初級階段，由于經驗和理論認識上的不足，也存在一些問題。本文主要分析了我國鄉村旅游社區參與方面存在的問題，同時進一步提出了加強社區參與的方法，以期對我國鄉村旅游的健康有序發展提供借鑒。

鄉村旅游社區參與的內涵

1985年，墨菲（P.E.Marphy）的《旅游：社區方法》一書引入了“社區參與”的概念，2009年6月，世界旅游組織、世界旅游理事會與地球理事會聯合頒布了《關于旅游業的21世紀議程》，明確提出將居民作為旅游業發展的關懷對象之一，并把居民參與作為旅游業發展過程中的一項重要內容，突出了社區參與在旅游業發展中的重要性。社區參與是指居民參與社區公共事物與公共活動的規劃、決策、執行、監督與評估等環節的過程。因此，鄉村旅游社區參與應理解為在鄉村旅游發展中，社區居民通過各種方式和行為，積極、主動地參與鄉村旅游發展的環節和相關層面，并且在其發展中獲取相應的利益，以保護當地環境和維護傳統社會文化，促使旅游地和旅游地旅游業的可持續發展。

由此可以看出，鄉村旅游社區參與的核心體現在參與的內容和目的兩方面：居民獲得參與社區旅游發展決策的權利和公平獲得旅游收益的機會。鄉村旅游社區參與是體現社區因素和居民意志的有效機制，包括了旅游規劃、旅游經濟活動、環境保護以及社會文化維護等多方面內容，它更強調把社區作為旅游規劃和治理的核心，是一種新型的旅游發展模式和開發理念。

鄉村旅游社區參與的積極意義

近年來鄉村旅游在我國快速發展，尤其是2009年國家旅游局推出“2009中國鄉村年”，更掀起了鄉村旅游開發的熱潮。在鄉村旅游深度開發過程中，社區參與是實現其良好發展的保障，同時也符合國家發展鄉村旅游的初衷。

鄉村旅游社區參與的積極意義在于：第一，鄉村旅游之所以對城市居民具有很強的吸引力，要害就在于它具有和城市景觀完全不同的“土生土長”的鄉村自然、人文景觀。就自然景觀而言，當地居民是它們的擁有者、保護者，所以繞開當地居民參與而進行的鄉村旅游資源開發是沒有生命力的；就人文景觀而言更是如此，如田園風光、農事活動、風土民情等，這些都是當地最生動、最鮮活的鄉村旅游資源，而當地居民則是它們的重要載體，通過當地居民的參與，才能使這些無形的精神資源得以展現。第二，當地居民通過參與鄉村旅游的開發經營、決策治理，獲得旅游收益。收益的提高會極大地促進居民對發展鄉村旅游的熱情，這種支持與友好的態度，是鄉村旅游可持續發展的動力和源泉。第三，當地居民通過各種形式對鄉村旅游的參與，會無形中提高他們的文化水平、生態保護觀念和環保建造的意識。為了更好地發展當地的鄉村旅游，他們會自覺保護當地的生態景觀，美化環境，同時會更注重保護當地的鄉土文化，使其得以傳承和發揚光大。

當前鄉村旅游社區參與中存在的問題

（一）各地社區參與發展不平衡

少數地理位置優越、經濟開放的地區，鄉村旅游起步較早，鄉村利用本地的旅游資源，引導社區居民全面有效地參與到旅游開發、治理、規劃、經營中去，實現了鄉村旅游的可持續發展。還有一些鄉村處于摸索階段，采用的是組織參與的模式，部分居民參與其中，主要從事的是以盈利為目的的經營活動，如為游客提供手工藝品和土特產品等。但是目前我國大部分鄉村地區，旅游的發展完全是一種政府行為，社區參與鄉村旅游發展的進程較為緩慢，在比較偏僻落伍的地區，鄉村旅游更是毫無社區參與可言?？梢灶A見，這些地區的旅游業，最終會隨著環境問題和社會問題的不斷加劇而逐步衰落。

（二）社區居民參與鄉村旅游的程度偏低

社區全面有效地參與鄉村旅游體現在以下幾方面：在參與的規模上，應是全部居民，起碼是大多數居民的參與；在參與的內容上，指當地居民全方位地參與到當地旅游業發展中，包括旅游業發展的規劃、決策、治理、經營和當地的環境保護及文化的維護與傳承；從參與的目的來看，居民不再僅以就業、增加經濟收入為單一目的，考慮到他們今后的發展，居民還視環境保護、維護傳統文化為己任，最終達到自身、社區、當地旅游業三者的共同發展。

目前從我國鄉村旅游發展的總體來看，社區參與程度和層次普遍偏低，多數地區主要表現為少數居民開展以盈利為目的的經濟活動，真正在旅游決策、治理等方面的參與少之又少。造成上述問題的原因有：第一，政府部門一些擁有決策權的各級領導，對鄉村旅游開發過程中社區參與的積極意義認識不足，理解不透。認為只是簡樸的農民個體經濟行為，沒有充分考慮農村居民的利益、需求，在旅游開發決策中多采用“一言堂”的作風，未采取任何措施調動當地居民的積極性，引導他們全方位參與。第二，從當地居民角度分析，由于旅游治理者或規劃人員在制定一些對社區產生重大影響的旅游規劃時，常將社區居民排除在外，強化了社區居民不愿參與鄉村旅游的意識。他們認為開發旅游是政府行為，是為公司謀利，進而有意無意將自身與旅游發展隔離開來。第三，由于農村居民文化知識水平有限，整體素質較差，客觀上限制了他們的參與。

（三）鄉村旅游開發中社區居民的利益得不到保障

1.當地農民直接利益受到損失。鄉村旅游開發中居民最關心的莫過于利益分配，尤其是經濟收入的分配。但由于農村居民參與程度低，目前存在以下問題：

首先，在資源利用上，包括土地資源在內的可利用資源，在旅游開發以前是當地社區居民賴以生存的生產生活資源，其使用權歸農民所有。當旅游區進行規劃后，這些資源即變成景區治理部門所有，而景區在經營中所得經濟利益沒有或很少分配給當地居民，直接損害了他們的利益。同時在將這些資源使用歸屬權轉讓給旅游企業時，政府或村委會未能使農民獲得最大利益，甚至個別地方出現權錢交易等損害農民利益的現象。

其次，在就業機會上，目前在鄉村旅游開發中，各地大多數旅游項目是以委托經營、承包、經營權轉讓或租賃承包的形式委托給一些外地開發公司開發與經營，而不是以社區居民為主體。大量外地人的涌入與參與，使鄉村旅游區的旅館、餐館及紀念品經營等被外地企業所壟斷。這樣的結果，造成當地居民被排除在經營決策之外，就業機會大大減少，并使部分旅游收入通過工資和商業利潤等方式流向外地，致使當地居民喪失了在旅游活動中應得的直接經濟收益，同時也削弱了“旅游扶貧”的效果。

2.當地居民間接利益的喪失。社區居民參與鄉村旅游所獲得的利益除了經濟利益外，還包括環境利益和社會文化利益。環境是當地居民長期生活、生產的場所，一旦遭到破壞出現生態問題，會首先危害到他們的生活和健康；鄉土文化是當地居民在情感和心理上的歸屬，然而隨著旅游的開發會被城市文化所同化。沒有了良好的環境和獨特的文化，便失掉了發展旅游的“靈魂”。當地居民不是參與的主體，甚至根本無法涉及旅游開發的規劃、決策等工作，由于開發者指導思想和治理上的原因，旅游開發中往往存在著重經濟利益，輕環境和社會影響的行為，進而使當地居民間接利益得不到保障。

（四）社區居民對參與旅游活動的態度淡漠

由于當地居民在鄉村旅游開發中利益得不到保障，卻還要承受環境破壞、正常生活秩序受干擾和價值觀念受沖突等不利影響，目前鄉村旅游開發中社區居民對參與鄉村旅游活動的態度淡漠甚至產生不滿抵觸情緒。社區居民對發展旅游的態度研究表明：一旦社區居民產生這種消極情緒，會極大地影響到當地旅游業的發展，甚至導致當地旅游業的發展失敗。例如印度海岸旅游地Goa，因當地居民不滿旅游者帶來的種種不便，向游客散發敵意傳單，并演變成向政府施加壓力的消極行動?？梢娋用駞⑴c的態度直接關系到當地鄉村旅游發展的成敗。

保證鄉村旅游社區參與有效性的措施

（一）政府應在鄉村旅游開發中轉變職能

假如政府在鄉村旅游開發過程中，既是利益的主體，又是政策的決策者，必然造成鄉村旅游收入不科學合理的分配等一系列問題，最終會大大降低鄉村居民的“參與度”。所以政府要由包攬一切的主導作用，轉變為在以當地居民為主體鄉村旅游開發中發揮引導、調解、監督等作用。政府應在鄉村旅游開發中處于中立地位，積極營造發展的良好環境，保障居民的參與權，規范居民參與的行為及過程，處理好開發商與當地居民之間的矛盾，成為他們聯系的橋梁和紐帶。

（二）進一步加強政府的推動作用

當地各級行政主管部門應充分認識鄉村旅游社區參與的內涵及重要意義，提高重視程度。政府通過制定實施各項鼓勵扶持政策，例如通過貸款、補貼、稅收刺激等措施，調動廣大居民參與的積極性，并給他們創造多層次的參與機會和就業崗位。當鄉村居民在經濟收入和就業等方面得到平等的利益分配，就會極大地激發他們參與旅游開發的積極性和熱情，鄉村旅游才能真正持續健康地發展。

（三）加強培訓以提高鄉村居民參與的能力

如前所述，鄉村居民受教導程度低，文化素質及綜合素質差是造成他們參與程度不高、參與意識淡漠的另一重要原因，所以必須加大對當地居民的培訓和教導的力度。通過整體培訓，普遍提高鄉村居民的環保意識、參與意識、商業意識、競爭意識；通過多層次、有針對性的培訓，提高當地不同類別、不同人群參與鄉村旅游的能力，從基本的旅游服務和經營到高層次的旅游治理與決策，保證人人都有一技之長參與到鄉村旅游活動中去，使當地居民真正成為旅游業的主體。

綜上所述，社區參與鄉村旅游目前在我國鄉村旅游發展中仍處于初級階段，還存在著許多不足與欠缺，但隨著我國鄉村旅游的深度開發，要確保當地旅游、經濟、社會文化及環境的可持續發展，社區參與必將起著不可估量的作用。

參考文獻：

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6.何婉.淺議我國鄉村旅游的深度開發.中國優秀碩士學位論文全文數據庫，2009.09

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[關鍵詞]鄉村精英；鄉村旅游；虎跳峽；背包旅游

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—5006(2012)06—0073—06

1　鄉村精英的研究進展

1.1概念和研究域

19世紀末20世紀初，“精英”一詞開始在社會科學領域出現，并通過意大利著名社會學家帕雷托的社會精英理論被廣泛使用。帕雷托將人口分為精英階層和非精英階層，其中精英階層又可以劃分為統治／治理精英(當權者)和非統治／非治理精英。鄉村精英，又稱農村精英、農民精英、村莊精英、鄉土精英等，是指那些基于智力、經歷、分工和心理上等方面的優勢，具有強烈自我意識、個人能力較強、比其他成員掌握更多的權威性資源分配。他們德高望重，受到村民的尊敬，可以影響和左右村民思想與行為。

鄉村精英掌握一定的社會話語資源，包括政治的、經濟的、文化的或傳統的社會資源，對農村的政治、經濟、文化和社會生活的管理起著重大作用。從權力資源的結構來看，鄉村精英被劃分為政治精英、經濟精英和社會精英。他們在鄉村社區中具有非正式的權威和重要的社會整合功能，對鄉村社會意見的表達、政策的執行與評估以及各種信息的反饋等發揮重要作用，扮演著鄉村社區中的“守門員”角色。20世紀80年代以來，伴隨整個社會的轉型，我國鄉村精英呈現了深刻的變遷，是整個社會處于轉型期的一個反映。

1.2研究簡評和研究意義

鄉村精英歷來是我國農村發展的一支重要力量，但對其研究并不多見。國內已有對鄉村精英的研究多集中在政治精英、社區治理、轉型期的權力結構變遷方面，研究學者往往來自政治學、公共管理、社會心理學和法學領域，對鄉村經濟精英的研究以私營企業主的社會地位、階級屬性和他們在農村權力結構中的地位為主，未見對以旅游為特色的特定地域中鄉村精英的形成過程和角色扮演的研究。

改革開放以來，我國鄉村精英缺失、社會控制的弱化以及貧富差距等問題都成為當前我國農村社會穩定的隱憂。在中國農村傳統的權力社會中，鄉村經濟精英的形成是因為他們擁有其他人所沒有的“社會資本”，這些社會資本主要通過圈子、財富、技能等途徑獲得。本文以虎跳峽徒步路線為案例，揭示鄉村經濟精英的另一種形成途徑，即：通過旅行者外力的推動，使一小部分村民獲得新理念和技能，形成不同于傳統權力社會的“社會資本”，通過財富的積累成長為鄉村經濟精英，并通過維護村民利益、發展鄉村公用事業等，實現社會資本的增值。由于這些鄉村精英不同于依靠政治地位或者人脈關系形成的傳統經濟精英，故在本文中將他們界定為“新鄉村經濟精英”。本研究通過對鄉村經濟精英的形成及其作用機理進行研究，揭示欠發達地區的鄉村社會階層形成的特殊路徑，探索中國基層農村社會穩定和社區福祉提高的新途徑。

2　研究個案的選取

2.1區域鄉村概況和旅游發展背景

虎跳峽徒步路徑位于滇西北麗江一香格里拉這一世界級旅游資源區內，屬于世界自然遺產三江并流范圍。它穿行于哈巴雪山中，全程對望玉龍雪山，并俯瞰世界著名的大峽谷——金沙江虎跳峽。這一路線途經7個自然村(生產大隊)和兩大行政村。居民多為納西族和漢族混居，也有少量嫁入本地的其他外來民族人口，如藏族、苗族、傈僳族等。20世紀80年代有西方人陸續徒步該地，經國外多本權威旅行指南推薦，逐漸聲名鵲起，目前已成為國內最經典的徒步路線之一。

虎跳峽徒步路線山路全程長約35千米，一般需要徒步3天時間住2晚。目前，徒步路線全年約有2萬人次的游客接待量。從虎跳峽徒步路線的形成歷史來看，這是一條事先未經任何部門規劃的、完全由旅行者一手勘探并自發形成規模的旅游線路。虎跳峽徒步路線所經的永勝和長勝兩個行政村均屬于貧困村，農民絕大多數從事第一產業。該區域發展旅游業的優勢明顯，而其他產業發展存在較大瓶頸，突出表現在海拔高、山勢崎嶇、可耕地面積少，是典型的旅游資源富集而地區經濟落后的欠發達鄉村地區。

2.2研究方法

筆者主要以實地調研的方式，先后于2003年、2005年、2006年每年的7～8月4次對徒步路線進行較為深入的考察，采用參與者觀察法和訪談法對虎跳峽相關管理部門及其人員、旅行徒步者、旅游業從業者和普通村民進行調研。其中，對旅游業從業者開展了持續性的現場跟蹤調研和后續電話訪談，主要包括6家標志性背包客棧和3家非標志性商鋪的店主及路導、馬夫、司機、普通村民等30位人員。本研究是典型的縱向研究(歷時性研究)，旨在從相對較長的過程中去考察鄉村精英和鄉村旅游之間的相互作用及演化。

3　新鄉村經濟精英在鄉村旅游中的形成

虎跳峽徒步路線區域在最早的旅行者到達之前，均屬于較封閉的傳統村落，其社會分層狀況明顯而簡單：以村長等村干部為代表的政治精英依靠行政力量獲得權力、財富和聲望，集傳統的鄉村經濟精英和政治精英兩種角色于一身。但這種社會結構在旅行者到來之后被逐漸打破，旅行者在培養新的鄉村經濟精英過程中起到了關鍵性作用，而新鄉村經濟精英在推動當地經濟社會進步上發揮了核心示范作用。

3.1旅行者一手締造鄉村經濟新貴

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當下中國社會科學的發展路徑引起了國內學者的深刻反思，其發展面臨著尷尬的局面，即出現了嚴重的主體性意識缺乏的困境。這一方面表現在強行地運用西方的社會理論去切割中國的經驗事實，這直接導致了中國經驗研究的碎片化及“去中國化”。另一方面則表現為以中國的經驗去驗證西方的某個社會理論，而非探討中國的問題本身及回應中國自身社會理論發展的訴求。正如方忻所說，這種以中國經驗資源挑戰各種(西方)社會科學理論的研究范式，表面上看是外在于既有之理論，分析了中國經驗的特殊性，但此中國現象之所以能夠進入研究者的視野，實是因為它和因它而被批評的理論之間的結構關系，至于它在中國的歷史和現實中具有什么樣的特殊位置，反而是研究者沒有關注和考慮的。如此，中國社會科學僅僅只能成其為西方社會理路的“校驗室”，而不能成為自身社會理論的產生地。這與中國自身的國情和地位是不相符的。早在三十年前，哈貝馬斯就曾對中國的知識分子表達了其厚重的寄望，“以你們長遠而深厚的文化傳統，你們應當有更多的貢獻”。但三十年已去，中國知識分子卻遲遲未能完成哈貝馬斯的這種預期。

賀雪峰教授的反思則直接指向了中國社會科學的主體性意識，即當下中國的社會科學研究，特別是中國農村研究明顯地缺乏主體性意識。研究者對于中國經驗的分析往往尋求在西方理論體系中的解釋，其結果往往是在中國實踐中引出的問題變成了對西方經驗的討論，中國的經驗研究變成了西方的歷史研究，而中國的經驗本身則被抽空了。

中國社會明顯不同于產生西方社會理論的歐美社會，其擁有悠久的歷史文化傳統和農耕文明，這對于中國社會科學的發展來說是一筆極大的資源。早在80年前，馬林諾斯基在給先生的《江村經濟》作序時就指出應該把中國農村視為一個與西方社會不同的文化體進行研究的，他說：“未來的人類學不僅對塔斯馬尼亞人、澳洲土著居民、美拉尼西亞的特羅布里恩德群島人和霹靂的俾格米人有興趣，而且對印度人、中國農民、西印度群島黑人、脫離部落的哈勒姆非洲人同樣關注?！辈粌H如此，當今的中國社會正在經歷著巨大的社會轉型，這種轉型對于社會歷史的重要性無疑也使得中國社會科學必須能夠承擔更大的學術使命。而中國的農村社會更是處于這種轉型的漩渦之中，中國的農村研究也無疑將進一步承擔起促進中國社會科學本土化的歷史使命。

從形態學的角度來看，當下的中國鄉村社會存在著極大的非均衡性，透徹地分析這種非均衡性，并深入地探討這種非均衡性的誘因及其社會性后果，無疑又將有助于我們更好地從整體上把握中國農村社會的情況，進而形成具有豐滿性的國情意識，這不僅是中國本土性社會科學發育的土壤，同時也是孕育中國社會科學理論的溫床。賀雪峰教授《什么農村，什么問題》一書第一編“農村政策基礎研究”的五篇文章即通過對自上而下的政策、法律和制度在不同區域農村實踐過程、機制和后果差異的調研，深入理解了中國農村非均衡的狀況及中國農村政策、法律和制度的實踐特征。正是這種研究的視角使得其農村研究具有了明確的主體意識，也正是在此基礎上可以廣泛地吸收各種有用的理論和方法來發展和豐富自己的理論和解釋框架。受社會行動理論的啟示，賀雪峰教授在理解中國農村政策實跋的過程中，“行動單位”的分析視角被日漸凸顯出來。所謂的行動單位，在賀雪峰教授看來其與認同單位是緊密聯系在一起的，其是在日常的生產生活中，農民可以依托解決超出家庭范圍公共秩序和公共事務的合作單位。單就“行動單位”的視角而言，其要義就在于隨著中國鄉村社會由傳統向現代的轉變，原有的中國鄉村社會均質的社會結構被打破了，差序格局出現了非均衡的狀況，而且由于各地的變遷狀況不一樣，因而差序格局的表現形式也有所差別，從而也就構成了中國鄉村社會非均衡狀況的表現之一。賀雪峰教授的這一分析框架不僅直接面向中國的經驗世界，有助于理解當下的中國社會，特別是中國農村社會的特征，同時也進一步拓展了中國傳統社會理論概念“差距格局”的理解，更重要的是其提出的“行動單位”的分析框架對于中國本土化中層理論的誕生具有重要的啟示意義。有了區域的村莊治理的差異，又有了對應的區域性的農民認同與行動單位的差異，我們就可以建構出供進一步實踐檢驗的理論模型。

從動力學的角度來看，中國社會正在經歷前所未有的大轉型，在一個相對短暫的時間序列中能夠呈現這種劇烈轉型過程的場域在當下的其他地方不常見了。這一復雜性的“社會事件”無疑為中國社會科學的發展提供了前所未有的契機。2006年賀雪峰教授及其所在的學術群體即開始系統地關注家庭結構以及農民生活意義系統的巨變。這種巨變進而又導致了鄉村治理基礎以及鄉村社會結構的巨變。這種因為構成農民行動基礎的意義和價值觀發生的變遷，促使了傳統的以傳宗接代為安身立命基礎的信仰體系正在消解。這是中國社會“千年未有之大變局”。正是這種在地化問題意識的浮現，賀雪峰教授及其所在的學術群體再次將目光透射到“農民價值研究”的話題之上，這尤以收錄《什么農村，什么問題》一書的“農民價值的類型及相互關系”一文為代表。賀雪峰教授將人的行動意義劃分為三個層次，并由此構建了三個不同層次的價值類型，即人的精神層面的價值、社會層面的價值以及生存價值的判斷。由于國家自上而下的政權建設以及消費主義文化和市場化經濟制度等因素的影響，農民的價值觀開始被重塑，其行動的結構條件也正在被改變，由此開始出現申端峰所說的由“治理性危機”到“倫理性危機”的轉向。只是賀雪峰教授在該書中敏銳地捕捉到這一變局之后未能進一步系統地予以分析，且其對于意義系統的分析由于呈現出哲學與形而上學的色彩而使得討論不可避免帶有“玄化”的嫌疑。

中國在轉型，農村更處于轉型的漩渦之中。中國三分之二以上的人口還是農民，且從本質上來說，中國社會仍然是一個鄉土社會。中國社會轉型的成功也最終是取決于“三農”問題的解決。因此，對于中國社會科學的發展而言中國農村研究則是其最為重要的部分。中國農村研究可能是中國社會科學本土化的契機，也只有中國農村研究實現了本土化，中國的社會科學本土化才有意義。而中國農村研究的本土化首先則是要確立其研究的主位性。以中國農村為主位的研究，其目的是為了更好地理解“中國農村”、解讀“中國農村”、認識“中國農村”，從“中國農村”研究“中國農村”，而不是純粹的對話式的農村研究。

篇(6)

一、指導思想

深化貫實科學發展觀，不斷增強社會信譽情況建設，進一步融洽政銀企關系，加強黨委縣政府、相關部分和金融機構對金融生態建設和社會征信的主要性認識，營建全社會遵守信譽、遠離不合法集資、全力維護金融不變的場面，打造“誠信”，爭創“金融信譽區”，堅持轄區經濟金融良性互動。

二、宣傳活動的主題和目標

主題為“誠信和諧金融”。經過多條理、多渠道、多角度宣傳普及金融常識，讓社會大眾都來調查金融、關注金融事業、支持金融工作，學會運用現代金融常識為本人的工作和生活服務，并為全區經濟金融健康有序發展供應牢靠保證。

三、宣傳內容

（一）金融生態建設常識。引見金融生態的概念、金融生態建設的主要性及首要辦法，引見信譽農戶、信譽村隊、信譽街道等鄉村信譽系統建設內容等。

（二）征信常識。引見個人征信常識的相關內容，包括征信的概念、個人信譽信息基本數據庫、什么是個人信譽申報、如何查詢個人信譽申報、如何擁有優越的個人信譽記載、個人信譽申報如何維護個人隱私等問題。

（三）打擊不合法集資常識。引見不合法集資活動的牲征、顯示方式及其風險性，引見不合法集資的經常見手段，指導大眾回絕高威逼惑，遠離不合法集資。

（四）國債常識。引見國債刊行品種、認購方法、到期什物國庫券的兌付網點、方法、政策等。

（五）人民幣反假常識。引見假幣辨認技能、錢幣真偽辨別常識，開展反假錢幣司法法律、保護人民幣宣傳等。

（六）利率常識。引見利率程度、計息規矩，我國利率市場化狀況等。

（七）結算東西常識。引見銀行卡基本常識、安全用卡知識，常用付出結算東西(支票、匯票、本票、電子付出、電話銀行)品種、特點，如何準確運用各類付出結算東西(包括社會大眾跨行匯款可用的路子、價錢及到賬時間)。

（八）人民幣銀行結算賬戶常識。引見人民幣銀行結算賬戶(單位、個人)的品種及功能，如何準確開立各類銀行結算賬戶，運用銀行結算賬戶應留意的問題等。

（九）民間金融常識。引見有關民間金融及其風險防備常識，指導合理的民間假貸和投資行為，提高對不合法金融活動辨認的認識和才能。

（十）外匯治理常識。引見個人外匯相關常識，包括個人結匯和購匯的治理、個人對外商業外匯資金治理、個人外匯投資治理、個人外匯賬戶及外幣現鈔治理等相關規則。

（十一）保險常識。引見個人保險相關常識，如何讀懂保險合同，個人如何投保與理賠及退保與風險防備等常識。

（十二）證券常識。引見證券常識，引見各類證券產物的特點與風險，指導人們準確認識證券產物。

（十三）家庭理財常識。引見個人理財的基本常識，認識各類理財東西，指導居民堅持準確的投資理念。

（十四）反洗錢常識。引見洗錢犯罪過為特征及其風險性，宣傳《反洗錢法》觸及公民權益與任務方面的內容，提高社會大眾的反洗錢認識。

四、宣傳方式

（一）集中式廣場宣傳。年6月份，在武磋商販廣場擺攤設點、吊掛口號開展金融常識普及宣傳周集中活動。要求全區所轄金融機構、人壽保險公司、財富保險公司、金融生態情況各成員單位參與。各街道同步在各自轄區開展方式多樣的宣傳活動。

（二）陣地式網點宣傳。充分應用金融機構網點開展普遍宣傳。各金融機構要在其營業網點采取張貼海報、吊掛橫幅、電子滾動屏幕顯示、設置展板和宣傳欄、分發材料等方式進行宣傳。構成金融生態宣傳的慣例態勢。

（三）陣地式網站宣傳。在區經濟和信息化局網站，開發金融生態建設專欄，建設為終年宣傳的窗口。

（四）陣地式電視宣傳。合時在電視臺設置專題活動，增強對金融常識和金融生態建設的宣傳。

（五）活動式基層宣傳。農商行要把宣傳的重點放在鄉村，要豐厚宣傳方式，深化各街道、重點村隊開展巡回宣傳。

五、組織指導

區金融生態建設宣傳活動由區金融辦和人行蔡甸支行組織施行；區金融生態建設工作指導小組各成員單位、各金融機構、各街道要創新方法辦法，大造宣傳之勢。

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關鍵詞：村級不良債務；新公共管理；鄉村治理

中圖分類號：F306 文獻標識碼：A 文章編號：1005-0892(2006)08―0050―07

鄉村兩級不良債務的大量存在成為我國目前鄉村治理中存在的突出問題。大量鄉村不良債務影響了社會穩定，阻礙了農村各項改革穩步推進，制約了農村社會經濟發展。積極探索化解和防范鄉村不良債務之策，在上世紀90年代末就已成為學術界和各級政府共同關注的話題。從2004年起連續三年來的“中央一號”文件中都能看到政府對化解鄉村債務的重視。

一般認為，鄉村兩級不良債務大量出現在上世紀90年代。對于化解前鄉村兩級不良債務的規模，不少政府部門、國內學者分別作過測算。不同的統計口徑得到不同的統計結果，但鄉村不良債務總規模以千億計，村均不良債務以十萬計，已是共識。

很多學者、政策工作者都研究過鄉村不良債務。各級政府從上世紀90年代后期開始高度重視鄉村不良債務，1999年國務院辦公廳下發了《關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》，在調研基礎上對鄉村兩級不良債務的形成原因、化解方法作了政策綱領性的論述。國內學者們所作的諸多研究沒有超過國務院辦公廳下發的通知中所總結出的內容。而且各級政府部門、大部分學者很少區分鄉鎮級債務和村級組織債務，常把二者混同一體，統稱為鄉村債務。的確鄉鎮、村兩級債務有諸多共同之處，如債務規模、負債面等。但鄉鎮政府與行政村所掌握的不同資源、不同權力來源以及由此決定的不同權限和職能等決定了二者的債務有很多相異之處，突出表現在債務結構方面。筆者把本文所研究的對象限于村級債務。

從1999年各級政府開始高度重視鄉村債務至今，農村先后經歷了稅費改革、農業稅全面取消等重大改革，村級債務面臨著新的形勢。如何在新形勢下，因地制宜制定相關政策化解村級不良債務，并防范新的債務產生?以上世紀80年代開始英、美等國家的“政府再造運動”為標志的新公共管理模式，為我們提供了一個有參考價值的視角。

一、債務現狀

筆者于2005年6月底至7月底，深入安徽省鄉鎮基層作了為期一個月的對于村級債務狀況的調研。筆者的調研對象是安徽省A鎮。該鎮下轄29個行政村和2個街道社區，目前有人口近8萬，在上世紀90年代，曾一度因為其農業發展迅速、上繳農業稅收數額大而小有名氣。但從上世紀90年代后期至今，沉重的不良債務負擔也讓該鎮聲名遠揚。A鎮的債務負擔，是中國廣大農村債務負擔的一個縮影。雖然，其債務負擔之重在農村較為少見，但對A鎮債務的解剖能深刻反映出債務形成、化解過程中的許多方方面面，這對于我們在農業稅取消之后，如何進一步化解老債、抑制新債不無啟發意義。

在2000年村級債務化解前，A鎮村級總債務為2800萬元，村均負債為90萬元；到2004年底，仍有24個行政村有村級負債，總負債金額為1789萬元，村均負債為57萬元，目前負債率為77％。對A鎮有不良債務的24個行政村作簡單分組統計(見附件1)，繪制頻率直方圖如圖1所示。在A鎮有不良負債的24個行政村中，債務數超過100萬元的行政村有6個，其中最多者達262萬元，大部分村的負債在80萬元以下，平均負債為57萬元。

(一)債務結構分析

對債務的結構分析，可以從負債用途和資金來源兩個角度進行分析。

筆者以A鎮負債不為零的24個行政村為樣本，計算得到各村各種用途的負債占總負債的比重各村平均值如表1所示。對于債務超過100萬的6個行政村，統計得到各種用途的負債占總負債的平均比重如表2所示。

從表1、表2中可以看出：稅費尾欠、公益性負債、生產性負債成為村級債務的主要原因；稅費尾欠是形成村級債務的首要原因，其次為公益性負債(主要是教育達標建設)和生產性負債(主要是興辦企業)。對于債務負擔沉重的行政村，公益性負債和生產性負債超過總債務的一半。

統計各村債務資金來源(見附件2)，對樣本進行簡單計算即可得到各村負債資金來源占總負債的平均百分比如表3所示。對于債務超過100萬元的6個行政村，統計得到各種來源的負債占總負債的平均比重如表4所示。

從表3、4中可以看出，個人借款(包括本金和利息)構成了村級債務的絕大部分資金來源，對于債務沉重的村尤其如此。銀行信用社借款也構成了村級債務的重要資金來源。在個人借款中，有25％的份額是利息組成部分。

以上所分析的是截至2004年底時的村級不良債務構成狀況，其中剔除了相當比重的“利滾利”部分，這在后文中將進一步分析。為了方便比較鄉鎮、村兩級不良債務異同，筆者同樣收集了A鎮鎮級債務狀況，與村級債務的對比情況如表5所示。

從表5中可以看出：

(1)A鎮鎮級不良債務與村級不良債務規模相當，前者稍大。

(2)鎮級債務中，超過66％的負債為生產性負債(以興辦企業導致的負債為主)，超過50％的村級債務為稅費尾欠導致的負債。

(3)69％的鎮級負債資金來源于銀行貸款，而70％的村級負債來源于個人借款。這可以理解為行政級別所決定的信用差異所導致，但這種信用差異在累累負債面前都已消耗殆盡。

從上述比較中可看出鄉鎮、村兩級不良債務存在結構差異。本文所討論內容雖限于村級不良債務，但對于分析鄉鎮級不良債務仍不乏借鑒意義。

二、債務形成制度原因

何以形成如此龐大的村級不良債務?國務院辦公廳在1999年下發的《關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》中，分析鄉村不良債務的形成原因為如下幾點：政企不分，政府或村組織盲目興辦企業舉債；地方搞“達標”、講“政績”；機構龐雜，支出過大等。從前文中對債務資金用途的分析過程中，大致可以印證國務院辦公廳下達的通知中所分析出的結論。但是，這僅僅是表面現象，其根源在于傳統行政管理模式和由此導致的制度設計。

筆者就債務狀況按照債務規模大小，選取了四個行政村――A鎮的套南、鵬飛兩村，和同屬一縣B鎮的文興、飛雁兩村，對此作了深入調查。這四個行政村在化解前的債務主要構成、形成原因如表6所示。

通過對4個樣本的債務狀況進一步分析，基層不良負債的根源在于傳統行政管理模式。

首先，傳統行政管理模式下各級政府或組織的“顧客”錯位?！邦櫩汀笔切鹿补芾淼暮诵母拍钪?。顧客意味著服務，而不是管制或行使權威。在新公共管理框架下，各級政府的顧客都為下一級政府、

組織與公民；對自治基層村組織而言，其顧客主要為村民。而傳統行政管理模式下，各級政府缺乏顧客意識，他們所服務的主體是上一級政府，而非下一級政府或民眾。在農業稅費征繳時，體現為每級政府都會把上級政府規定的稅費足額完成，而把缺口留給了下級政府或組織。鄉鎮級及其以上級政府不會以下級村組織需求為導向，從而考慮到農村實際稅費完成能力而相應調整村級稅費任務。而有的自治村組織名不副實，人事權由鎮級政府所控制，村兩委直接對鄉鎮級政府負責；有真正自治的部分村級組織即使有意以村民為導向，但也有心無力，沒有能力去實踐。農業稅費缺口層層下壓，村級組織成了農業稅費缺口的最后負擔者。于是，越是積極地以上級政府為“顧客”，而努力完成了上級稅費任務的行政村，稅費墊交部分越大，由此形成的債務負擔也越重。

其次，在傳統行政管理下，各級政府責權分離每級政府都強調自身對于下級政府或組織的權力，而規避了對于下級政府或組織的責任，這在財政體制上體現十分明顯。各級政府或組織的事權與財權往往不對等，直接導致了村級組織的絕大部分公益性負債一不切實際的農村教育“雙基” (基本掃除文肓、基本普及九年義務教育)達標、計生達標、村兩委達標等由上級政府所規定的各種各樣的達標活動遠遠超出村級財力所及。

再次，傳統的行政管理模式過分強調政府的招商引資、生產經營等經濟職能。在筆者所調研的鄉鎮，突出表現為政府直接創辦和管理企業。在村級不良債務中很大一部分是生產性債務，而生產性債務中絕大部分是響應上級政府“村村辦企業”的號召而匆忙上馬的集體企業虧損所致。在所調研鄉鎮，沒有一家村辦集體企業幸存至今。集體企業虧損，最終倒閉破產，形成不良債務，除了村級組織經營管理不善外，主要原因是決策失誤。在上世紀90年代末，過熱的宏觀經濟形勢下，上級政府“越俎代庖”，過度強調村組織的經濟職能，為集體企業審批、融資等大開綠燈，創辦企業之初短視、跟風，為最終轉化為村級不良債務埋下了禍根。

最后，傳統的行政管理模式不注重政府管理績效分析。各級政府很少有管理成本的概念。在不良債務構成中，體現為無節制膨脹的管理費用所帶來的負債。財務管理松懈、監督制度不健全等，一定程度上導致了此項費用的增長。管理費用中，占主要部分的是招待費用，但是在筆者所調查的行政村中，招待費用絕大部分是因為上級部門的工作人員來村辦事所導致，此項負債的主要原因仍在上級政府，并非是村級干部自身素質不高

沉重的村級不良債務，帶來的消極影響很明顯，成為了鄉村治理面臨的重要問題。首先，沉重債務嚴重透支了基層政府的信用，成為危害基層穩定的毒瘤，成為推進農村綜合改革、建設社會主義新農村的巨大障礙。如前所述，村級債務的顯著特點之一在于其絕大部分債務對應的債權人是個人――一般為本村村民。筆者所調研的套南村，其債權戶就有180戶左右，占全村村戶近1／3。在農業稅取消之前，大量村級債務的債權戶成為稅費收繳的重要阻力。稅費收繳困難更進一步加劇了村級自治組織的財政收支狀況，讓村一級組織職能難以實施。在農業稅取消之后，村級“一事一議”資金的收取等同樣面臨著困難。干群關系嚴重受到影響，村級組織乃至上級政府的形象大大受損，債權人與債務人(村兩委)之間的矛盾時有激發。其次，債務負擔沉重，制約了村級組織提供公共品的能力。財力不足，使得農村基礎設施建設滯后，嚴重影響了產業結構的調整和農村經濟的長遠發展。此外，沉重債務也影響到農村稅收系列改革成果鞏固。稅費改革、農業稅取消，減輕了農民負擔，調動了農民生產積極性，但是這些改革同時使村級收入減少了。在此情況下，沉重的債務負擔容易導致將債務以更隱蔽的方式轉嫁到農民身上，造成農民負擔反彈，從而使改革效果打折扣。

三、目前債務化解措施

面對沉重的鄉村不良債務，從中央到基層出臺了不少文件、采取了不少措施積極化解不良債務。在1999年國務院辦公廳下發的《關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》中，對如何化解老債、防止新債增加有系列政策建議。具體而言，一方面通過收欠還款、核銷減債、拍賣還債、劃轉債務化解老債。另一方面，為防止新債增加，要求：1．鄉村舉辦公益事業，量人為出；2．規范鄉鎮政府行為，不準辦企業；3．精簡超編人員，控制各項開支；4．整頓農村金融秩序，打擊非法金融活動，不保護違反國家規定的高息借貸行為；5．規范稅收征管，不得借債、墊款。

筆者在調查中了解到，除“清欠還款”外，地方基層采取的不同于中央的政策建議的措施主要有：清收尾欠、回收債權還債，調息、降息還債，節支還債，上級補助還債等等。

(一)清收尾欠、回收債權還債

村級債務中相當比例的不良債務是單位或個人所欠村級款項一一其中主要是指農業稅費尾欠。在2003年前，尾欠的征收化解相當比例的債務，但隨著大部分有能力繳納欠款的農戶大部分已經繳清欠款，進一步清收尾欠的潛力減小。尤其是在2003年，國務院《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》出臺后，尾欠清收工作叫停。國務院下發的這份文件中，要求：“各地區要暫停向農民收繳農村稅費改革前的稅費尾欠。對改革前農民的稅費尾欠，要進行核實、登記、歸類；對不符合有關政策規定的，要予以核銷，不得再向農民追繳；對符合減免規定的稅費尾欠，要給予減免；對農民歷年形成的農業稅及符合政策規定的鄉統籌和村提留費尾欠，采取先掛賬的辦法，待農村經濟進一步發展、農民承受能力明顯增強后再作處理?！边@就變相宣布了再繼續征繳尾欠是違規的。而事實上，在一些經濟狀況較好的行政村仍有大量尾欠尚未收繳成功。

通過統計A鎮24個有不良債務的行政村的債權情況(見附件3)，平均每個村的債權為21．8萬元，其中稅費尾欠占到了債權總數的84％?？梢?，有的村組仍有潛力通過尾欠回收來清償債務，但鑒于回收成本、政策規定等，這部分尾欠很難為進一步化解債務而作出貢獻。在實際操作中，對于村級債權的實施，除了回收債權外，還采取了債權債務沖抵銷債的方式。對于村欠農戶款、農戶欠村款，在雙方當事人同意的前提下，重新立據，相互沖抵。

(二)調息、降息

村級不良債務中個人欠款中利息所占比例很高，即使在實施調息、降息后的2004年底，個人欠款中利息所占比例仍高達1／3。個人借款絕大部分是在高息民間借款，月利息從2分到3分不等。高額利息讓民間借款本金迅速膨脹，在化解之前利息額遠遠超過了本金額。不少鄉鎮采取了降低利息，以已付利息沖抵本金的做法。安徽省農村工作領導小組辦公室在2002年下發的《關于化解村級債務的實施方案》也作出了如下指導性政策建議：“從借款之日起，按照金融部門規定點同期同檔貸款利率計算，由鄉鎮經管站確認，統一換算清據，已經付息的高出部分，用于沖抵本

金”。筆者所調研的B鎮統一規定2000年前的民間借款利率最高不超過14．4％，2000年后利率最高不超過8％，超過部分一律從債務總額中剝離，沖抵本金，并逐漸過渡到停息掛賬。對涉及的1244戶債權人(主要是村干部經手)，472萬元個人借款本金和200多萬元利息，逐筆登記、審查，對723戶進行了降息沖本，重新簽據入賬，未領取利息的，一律按新利率計算暫掛。B鎮此舉化解債務262萬元，占原有民間借款總額的40％。

(三)節支還債

在A鎮所在縣，普遍推行了村級資金、賬務由鄉鎮一級代管(簡稱為“雙代管”制度)的做法。通過規范村級財務管理，限制非生產性開支，實施村干部交叉任職，在一定程度上壓縮了村組級開支，不僅可以節約資金還債，還改善了干部形象，融洽了干群關系，有利于基層的穩定。

(四)盤活存量資產、發展經濟還債

對于“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹和閑置廠房、多余公房、機電設備、排灌設施等以公開方式拍賣、招租、承包等獲取資金還債。以鄉村名義為企業借款或擔保形成的債務，而又不易從村債總額中剝離出來的，通過拍賣、轉讓、租賃、承包、改制等形式搞活企業，變現還債。此外對于低產田和“四荒”資源，還可以通過開發挖掘其優勢，創收還債。在A鎮所在縣，不少鄉鎮依靠國家退耕還林和長江大堤加固工程等優惠政策，增加集體收入，化解鄉村債務。該縣通過開發低產田和閑置水面近5萬畝，發展水產養殖和多種經營，年均減債100萬元。

(五)上級補助資金還債

在一些經濟狀況較好的鄉鎮，鄉鎮級財力加大對村級財力支持，在一定程度上緩解了村級債務壓力。在該縣不少鄉鎮，或將村主任、支書、計生專干和會計(報賬員)等主要村干部的工資，村廣播維修等費用納入鎮財政支出，或在農業稅取消前按農業稅實征的一定比例補助給村，用于化解村債。

目前化解村級債務在筆者所調查的基層實際采取了上述措施。這些措施有很多是基層的創新，與中央文件不盡相同，地方基層存在對民眾的債權保護不夠的問題，但是歷經四五年的化解工作后，基層采取的上述措施取得了一定成效。A鎮目前化解了村級總債務的36％，債務化解任務仍然很艱巨。在農業稅全面取消之后，按照傳統行政管理的思想框架，化解村級不良債務將面臨更多的挑戰。

四、下一步化解和防范不良債務之道

如何化解剩下的超過總額一半的債務?在2006年農業稅全面取消之后，債務化解將面臨更艱巨的挑戰。債權回收難度加大，降息、免息基本已經達到預期水平，債務化轉、核銷等空間有限，因此傳統的化解債務措施正漸漸失去效力。目前村級收入基本固定為兩項：稅費改革時給農村的補貼和取消農業稅附加后的轉移支付；在財力固定有限的情況下，村級財力滿足目前各項支出尚捉襟見肘，難有余力償還老債。通過發展集體經濟、壯大集體經濟實力，從長遠來說是治本之策，但在目前不太現實，不少村組里集體經濟已經萎縮為零。在村本級組織有所作為的空間非常有限時，上級政府的注資是化解老債的重要力量。如前所述，在傳統行政管理機制下的上級政府是累積村級不良債務的重要原因，因此上級政府幫助村級組織化解剩余老債責無旁貸。上級政府應考慮按原實收稅款金額的一定比例逐年轉移支付到鄉、村，以解決原墊付資金償還來源問題。

在努力化解已有的不良債務的同時，更應警惕新的不良債務的產生。如何杜絕新的不良債務的產生?前文分析中指出，傳統的行政管理模式導致了如下四個問題：1．各級政府的“顧客”錯位，以致稅費缺口下壓到基層形成負債；2．各級政府責權分離，財權、事權不對等，導致村級組織的公益性負債；3．政府職能定位錯誤，過分強調經濟職能，導致形成巨額企業負債；4．不注重政府績效分析，無節制膨脹的管理費用轉化為負債。要從根本上杜絕新的不良債務的產生，就必須改變傳統的行政管理模式，西方新公共管理思想給我們提供了借鑒，有利于探索從源頭上消除產生不良債務的因素。

新公共管理是一種為“以市場為基礎，以顧客為導向，以管理和參與為動力，以績效為目標”的政府管理新模式。盡管由于特殊的政治體制決定了中國不可能完全照搬西方制度設計，但完全可以借鑒新公共管理的思想，防范不良債務的產生，從而進一步完善政府治理。傳統的行政管理模式，讓村級組織幾乎變為了一級基層政權單位，成為了鄉鎮級政府機構在基層的延伸。要完善村級組織的治理，關鍵在于完善鎮級及其以上級政府的管理，借鑒新公共管理思想來改造鎮級及其以上級政府。

首先，通過制度創新，引入有效的制衡機制，改變干部考核機制，改變各級政府或組織對上負責而不是對下負責的情況，以下級政府或組織為真正的“顧客”。具體到村級組織而言，考慮建立一種民主制衡的機制，讓村委會成為切實對村民負責的自治機構，而不是變成為鄉鎮級政府的派出機構。如有的地區，將村民代表會變成行政村的議決機關，讓原來的權力機關村委會變成具體的執行機構，避免了過去村級組織行政化的傾向。

其次，理順各級政府間的關系，明確各級政府間的責任與權利。在此基礎上，規范各級政府直至鄉鎮級政府和村級組織的財政轉移支付制度。具體而言，首先要界定各級政府和組織的功能，劃分各級政府和組織的事權，根據事權確定財權，核定其財力需求，杜絕不切實際的“配套資金”、“達標”要求；再通過建立規范、透明、公正的財政轉移制度，切實讓各級政府和組織的責任、職權與財力相匹配。政府或組織還可以通過積極推進公共事務管理改革，吸引社會資金的參與，緩解基層公共事業投入帶來的財政壓力。

第三，明確各級政府和組織的核心職能。現實中，村級組織還承擔著“辦理各級人民政府交辦的其他事項”，包括“普九”、收稅、發展經濟等。按照現代政府理論，政府的職能是公共管理、社會服務、市場監管和經濟調節。政府不應直接干預經濟活動，而應為市場優化配置資源創造理想的制度環境。就村級基層自治組織而言，村民委員會主要辦理本村的公共事務和公益事業，營造發展環境，提供政策服務，以及向鄉鎮級政府反映村民的意見和要求等。